Bestillerkompetanse og offentlige anskaffelser Anskaffelser krever nøytralitet. Hvordan? Advokatene Kjell-André Honerud, Andreas Rostveit og Thomas Oskar Strömbom Torkildsen, Tennøe & co Advokatfirma www.tt-co.no
Agenda Dag 1 1010 1100: Presentasjon Dagens situasjon for bestilleren Anskaffelsesprosessen Anskaffelsesregleverkets rammer 1115-1200: Valg og implementering av anskaffelsesstrategi/rutiner for deres virksomhet 1215-1300: Grunnleggende prinsipper bak anskaffelsesregelverket 1300 1400: Lunsj 1400-1430: Egenregi eller outsourcing/innkjøp av tjenester? 1430 1500: Valg av anskaffelsesprosedyre- særlig om rammeavtaler 1515-1630: Gjennomføring av anskaffelsesprosessen Utarbeidelse av konkurransegrunnlag Kvalifikasjonskrav og tildelingskriterier forholdet til Selicha Evaluering og tildeling av kontrakt 1645-1715 Sanksjonsmuligheter klage til KOFA 1715 Oppsummering
Dagens situasjon for bestilleren Det offentlige gjør innkjøp for ca 240 mrd i året, dvs 18 % av BNP- ikke ubetydelig andel innenfor forsyningssektoren Markedssituasjonen stramt leverandørmarked nye kontraktsmodeller Stort fokus på bestillerrollen Nytt revidert regelverk trådte i kraft 1.1.2007 Klageorganet for offentlige anskaffelser effektiv ressursbruk Sanksjonsmuligheter
Anskaffelsesprosessen 1. Planlegging og forberedelsesfasen Prosjektets viktigste fase 1. Egen regi eller konkurranse i markedet? 2. Utarbeidelse av tekniske og merkantile krav 3. Valg av anskaffelsesstrategi 4. Valg av gjennomføringsmodell/entreprisemodell 5. Valg av anskaffelsesprosedyre 6. Valg av kvalifikasjonskrav 7. Valg av tildelingskriterier 2. Konkurransefasen 3. Tildeling og kontraktsinngåelsesfasen
Revidert lov om offentlige anskaffelser: Ikrafttredelse 1.1.2007 Egen forskrift for forsyningssektoren Terskelverdiene avgjør hvilke regler som kommer til anvendelse Hva gjelder under EØS-terskelverdien for forsyningssektoren? Lov om offentlig anskaffelser gjelder uansett Forskriftens del I gjelder Selihca brukes ofte i bransjen Lovens grunnleggende prinsipper om konkurranse, likebehandling, forutberegnelighet og gjennomsiktighet Anskaffelsesregelverkets rammer
VALG OG IMPLEMENTERING AV ANSKAFFELSESSTRATEGI OG RUTINER I DERES VIRKSOMHET
Skageraks virksomhet er konsentrert om produksjon, omsetning og overføring av elektrisk kraft og annen energi, samt virksomhet som er i tilknytning til dette. Konsernet har drøye 750 ansatte, en årlig kraftproduksjon på 5000 GWh, ca 176 000 nettkunder og en årlig omsetning på 2 milliarder kroner. Skagerak selger ikke kraft til sluttbruker, men er medeier i kraftomsetningsselskapet Fjordkraft. En viktig del av konsernets strategi er å være en sentral aktør og motor for restrukturering i sin region. Gjennom samarbeid, oppkjøp eller fusjon skal Skagerak utøve en aktiv og ekspansiv rolle med målsetning om å bidra til en rasjonell og konkurransedyktig virksomhet.
Forretningskritiske tjenester for deres virksomhet Først og fremst fokus på anskaffelser av ytelser relatert til primærdriften; energi og kraftdistribusjon (bygg- og anleggsarbeid samt FDVU tjenester tilknyttet bygg- og anleggsleveransen) Også fokus på tjeneste- og varekjøp
Anskaffelsesstrategi - viktige momenter som må avklares ved valg av anskaffelsesstrategi Rammebetingelser for anskaffelsen (lov, forskrift, konsesjon, budsjett, tid, omfang,,...) Tid til rådighet for anskaffelsen(e) Hva er kritisk parameter for anskaffelsen (Kost / Tid / omfang) Valg av anskaffelsesprosedyre Valg av spesifikasjoner (nasjonal/intern ) påvirker konkurransesituasjonen Valg av entrepriseformer
Anskaffelsesstrategi - viktige momenter som må avklares Håndtering av grensesnitt mot andre anskaffelser - samordningseffekt med andre prosjekter? Enkeltstående anskaffelse eller serie av anskaffelser, - mulighet for rammeavtale? Markedssituasjonen, - ta temperaturen Plan B hva gjøres ved uønskede hendelser? Forankring av behov og økonomi internt i organisasjonen Klarlegging av bestillers egen ressurssituasjon og evne til å håndtere risiko
Utarbeidelse og implementering av anskaffelsesrutiner i deres virksomhet Lag en veileder for gjennomføring av de ulike anskaffelser Veilederen må beskrive de enkelte trinn i en anskaffelse Veilederen må ta utgangspunkt i hvilken anskaffelse det gjelder Bygge- og anleggskontrakt? Varekjøp? Tjenestekjøp? Veilederen må videre ta utgangspunkt i om anskaffelsen er over eller under EØS terskelverdiene og forskriftens terskelverdier Bygge- og anleggskontrakt: NOK 43,5 mill eks mva Varekjøp og Tjenestekjøp. NOK 3, 65 mill eks mva
Utarbeidelse og implementering av anskaffelsesrutiner i deres virksomhet Lag en veileder for gjennomføring av de ulike anskaffelser Veilederen må inneholde standarddokumenter som skal anvendes i anskaffelsesprosessen Eksempel på kunngjøringer Eksempel på konkurransegrunnlag Eksempel på protokoller Eksempel på kontrakter Veilederen må ikke være for rigid Den må lages slik at brukeren må vær kritisk til de maler som er utarbeidet. Det må tilrettelegge slik at malene kan tilpasses den enkelte anskaffelse.
GRUNNLEGGENDE PRINSIPPER BAK ANSKAFFELSESREGELVERKET
Lovens 1 og 5, Forskriftens 3-1- uttalelser fra KOFA: Krav om konkurranse Sak 2004/16: Helsebygg Midt Norge Likebehandling av leverandører Sak 2003/225: Sjøfartsdirektoratet Kravet til forutberegnelighet Sak 2004/106: Ballangen kommune Sak 2003/273: Hobøl kommune Sak 2003/236: Helse Stavanger HF Gjennomsiktighet Sak 2003/54: Statens forvaltningstjeneste
EGENREGI ELLER OUTSOURCING/INNKJØP AV YTELSER?
Situasjonen Bransjen endrer organisasjonsformer Tidligere: Utførte alle tjenester og entrepriser i egen organisasjon I dag: Endrer selskapsstrukturer Konsern med datterselskaper» Egne entreprenørselskaper» Egne fakturering og regnskapsselskaper Samarbeidsavtaler med andre nettselskaper
Hvordan skal dette håndteres i forhold til anskaffelsesregelverket? Grensen mellom egenregi og anskaffelse Anskaffelsesforskriften 1-7: Kontrakter som tildeles tilknyttede foretak Forskriften får ikke anvendelse på kontrakter som En oppdragsgiver tildeler tilknyttet foretak, eller Et fellesforetak, som er sammensatt av flere oppdragsgivere utelukkende med sikte utøvelse av en aktivitet som nevnt i 1-3, tildeler et foretak tilknytte en av disse oppdragsgiverne Unntaket kommer kun til anvendelse når minst 80 prosent av den gjennomsnittlige omsetning de tre siste år er innenfor anskaffelsesforskriften
Rammeavtaler Innhold; 1. Kort om rammeavtaler 2. Vilkår for å inngå rammeavtaler 3. Avropsmekanisme / Fordelingsnøkkel 4. Praktisk virkeområde
4-2 bokstav e) rammeavtale: avtale inngått mellom en eller flere oppdragsgivere og en eller flere leverandører som har til formål å fastsette vilkårene for de kontrakter som skal tildeles i løpet av en gitt periode, særlig med hensyn til pris og eventuelt planlagte mengder.
Rammeavtaler er en kontraktsform, ikke en egen prosedyre. Forskriften kan her være misvisende ettersom definisjonen er gitt under 4-2 prosedyrer.
Rammeavtaler Inngåelse; 6-1(1) Avrop Ikke regulert. Alminnelige prinsipper gjelder. Foa bygger på alminnelige prinsipper, se 6-2/6-3 og 15-2/15-3 Ikke vri/hindre konkurranse
Rammeavtaler Definisjon rammeavtale: Foa 4-2(): Avtale inngått mellom en eller flere oppdragsgivere og en eller flere leverandører som har til formål å fastsette vilkårene for de kontrakter som skal tildeles i løpet av en gitt periode, særlig med hensyn til pris og eventuelt planlagte mengder, Rammeavtale(r) Inngåelse av rammeavtale Avrop - 6-1 - Enkeltstående, foa 6-2 og 15-2 - Parallelle, foa 6-3 og 15-3
FF 6-1: (1) Oppdragsgiver kan betrakte en rammeavtale som en kontrakt i henhold til 4-1 (generelle definisjoner) bokstav e), og tildele den i samsvar med reglene i denne forskrift. (2) Oppdragsgiver kan kun unnlate å kunngjøre kontrakter under en rammeavtale dersom rammeavtalen er inngått i tråd med denne forskrift. (3) Oppdragsgiver må ikke misbruke rammeavtaler i den hensikt å hindre, begrense eller vri konkurransen.
Foa 6-1(1) Rammeavtaler-inngåelse Vilkår; Tildele i samsvar med reglene i denne forskrift Åpen eller begrenset konkurranse, eventuelt konkurranse med forhandling. Det samme gjelder for forsyningssektoren.
Rammeavtale Gjensidig bebyrdende avtale Rammeavtale med én leverandør Oppdragsgiver Kjøpsplikt i utgangspunktet. Vil bero på en avtaletolkning Ytelsen i konkurranse - grunnlaget Leveringsplikt Leverandør vinner av konkurransen
Rammeavtale Gjensidig bebyrdende avtale Rammeavtale med flere leverandører Ytelsen i konkurransegrunnlaget
Parallelle rammeavtaler Foreligger et krav om antall leverandører som må delta Ikke regulert i forsyningsforskriften. - Foa 15-3(1). Over terskelverdien; minst tre. - Foa 6-3:; ikke noe krav. Må det på bakgrunn av konkurranseprinsippet oppstilles et krav om at minst tre leverandører deltar? Vil trolig bero på anskaffelsens art / karakter
Rammeavtale med flere Gjensidig bebyrdende avtale Problem; hvordan fordele oppdragene, dvs hvordan foreta avrop? Ytelsen i konkurransegrunnlaget Bestilling Konkurransegrunnlaget må ha en fordelingsmekanisme. Hvis ikke; uferdig konkurranse, kofa 2003/30 og 2003/38 Må kunngjøres Forhåndsdefinert prosentandel 4 leverandører får 25 %. Laveste tilbyder blir spurt først. Ulike tidsperioder Oppdragene tildeles på rundgang Minikonkurranser Foa 6-2(2) og 15-3(3) Priskonkurranse? Problem; vilkårene er fastsatt i forkant. Et minstekrav er at alternativet fremgår av Kunngjøring/konkurransegr.lag Leveringsbetingelser, slik som hvilke personer, leveringstid mv.
Minikonkurranser Enkelte forutsetninger Ikke alle vilkårene kan være fastsatt i forkant Leveringstid Volum Pris? Priskriteriet reiser særskilte problemstillinger; er det anledning til å konkurrere om nye priser? Problemstillingen er ikke avklart, men det må trolig legges til grunn at slike konkurranser er tillatt. Forutsetningen er i tilfelle at det klart fremgår av konkurransegrunnlaget at den innleverte prisen representerer et tak, og at nye priskonkurranser blir iverksatt etter at visse kvantum har blitt levert. Vilkårene for senere konkurranser vil da ikke ha blitt fastsatt. Foa 6-3(2) og 15-3(2); de leverandører som er i stand til å levere skal konsulteres skriftlig i forkant. Leverandørene må få tilstrekkelig tid Tilbudene må være skriftlige Tildelingskriteriene må være oppgitt i konkurransegrunnlaget. Det er ikke et krav at tildelingskriteriene er de samme som for valg av leverandør til rammeavtalen.
Rammeavtaler eksklusivitetsvern Kofa 2005/240: Bergen kommune Flere oppdragsgivere kunne ikke slutte seg til rammeavtalen. I tilfelle ville det være en ulovelig direkteanskaffelse. En eller flere Oppdragsgiver Monopol for dem som er med i rammeavtalen En eller flere leverandører Annerledes dynamisk innkjøpsordning, jf. FF 6-2(3).
Rammeavtaler fordeler/ulemper Fordeler Ulemper Regelmessighet, 2-4(9) og 2-4(15) Stordriftsfordeler Monopol Et begrenset marked kan lide skade over tid. Administrative innsparelser Fleksibilitet Tid
Rammeavtale Leveransens omfang Forventet volum / varighet må kunngjøres Forutberegnlighet Etterprøvbarhet Usikkert volum, angi sammenligningsgrunnlaget, Kofa 2006/106 År 1? År 4?
Rammeavtale - Varighet Konkurransekravet; maks 4 års varighet, med mindre særlig berettiget tilfelle. Foa 6-1(4). Når er siste frist for bestilling av arbeidet? - Kofa sak 2004/310, Statens vegvesen/skandia Automater - Veileder side 105 Ferdigstillelsestid? År 1 År 4 Bestillingstidspunkt
Rammeavtale - klarhetskravet Hvilke produkter eller tjenester som skal leveres under en rammeavtale, må klart fremgå. Kofa 2004/310: Statens vegvesen/skandia Automater. Kontrakten var kunngjort som en tjenestekontrakt. Da ikke adgang til å foreta avrop av utstyr. Lov om offentlige anskaffelser 7b; overtredelsesgebyr. Uhjemlede avrop vil bli ansett som en ulovlig direkteanskaffelse
Gjennomføring av konkurransen
Planlegging og strategi Hvilke regler får anvendelse? Anskaffelsesprosedyrene Gjennomføring av konkurransen Gjennomføring av kontrakt Konkurransegrunnlaget Anskaffelsesprosessens faser Kunngjøring Tilbudet Saksbehandling hos oppdragsgiver Kvalifikasjonsvurderingen Tildelingsvurderingen Avslutning
Konkurransegrunnlaget Konkurransegrunnlagets byggestener 1. Regler for gjennomføring av konkurransen 2. Regler for gjennomføring av oppdraget 3. Beskrivelse av ytelsen
Konkurransebetingelsene konkurransens spilleregler Ivareta regelverkets grunnleggende krav om likebehandling og forutberegnelighet Redusere risikoen for plunder under kontraktsgjennomføringen Sikre tilbud som ivaretar oppdragsgivers preferanser
1 ORIENTERING OM ANSKAFFELSEN 1.1 Generell informasjon 1.2 Oppdragsgiver 1.3 Oppdragsgivers kontaktperson 1.4 Tentativ fremdriftsplan 2 ANSKAFFELSESPROSEDYRE 3 BEFARING OG KONFERANSE 4 KRAV TIL LEVERANDØREN 4.1 Obligatoriske krav 4.2 Andre kvalifikasjonskrav 4.3 Samarbeidende leverandører 5 KRAV TIL TILBUDET 5.1 Språkkrav 5.2 Alternative tilbud 5.3 Deltilbud 5.4 Leverandørens forbehold 5.5 Innlevering av tilbud og tilbudsfrist 5.6 Tilbudsåpning 5.7 Vedståelsesfrist 6 TILDELINGSKRITERIER 6.1 Det økonomisk mest fordelaktige 6.2 Beskrivelse av tildelingskriteriene 8 OPPDRAGSGIVERS FORBEHOLD 9 TILBUDETS INNHOLD OG ORGANISERING INNBYDELSE TIL KONKURRANSE - konkurransegrunnlagets del I -
Juridisk kompetansesenter Leverandørens kvalifikasjoner Hva er kvalifikasjonskrav? Hvilke krav kan stilles? Risikoanalyse Dokumentasjon
Kvalifikasjonskategori Finansiell og økonomisk stilling Tekniske kvalifikasjoner Dokumentasjonskrav Egnede bankerklæringer Foretakets årsregnskap Erklæringer Beskrivelse av teknisk materiell Beskrivelse av teknisk personell Liste over viktigste leveranser Metoder for kvalitetssikring Faglige kvalifikasjoner Kapasitet Organisasjon Foretaksregisteret
Kvalifikasjonsnivået: Risiko = konsekvens x sannsynlighet den konsekvensen som en eventuell uteblivelse eller mangelfull leveranse vil få for Oppdragsgiver, heretter benevnt konsekvens, og den sannsynligheten som foreligger for at en leveranse vil bli forsinket, mangelfull, osv, heretter benevnt sannsynlighet.
SANNSYNLIGHET Liten Middels Stor Grad av utvikling av produktet Serieproduksjon Tilpassing/modifise ring av tidligere produserte produkter Utvikling Egenkapitalens (EK) størrelse i forhold til kontraktsverdi 10%<EK<50% av kontraktsverdi EK< 10% av kontraktsverdi Kontraktens varighet > 3 år Erfaring med leveranser til Oppdragsgiver eller andre Oppdragsgivere Ingen erfaring Leverandørens avhengighet av få produkter/kunder Største kunde eller ett produkt står alene for mer enn 50% av omsetningen.
KONSEKVENS Hvilken betydning en uteblivelse eller mangelfull leveranse vil ha på Oppdragsgivers evne til å utføre primæroppgaver. Hvilken betydning en uteblivelse eller mangelfull leveranse vil ha på Oppdragsgivers evne til å utføre sekundæroppgaver. Hvilke økonomiske tap vil Oppdragsgiver kunne påføres som følge av uteblivelse eller mangelfull leveranse. Andre faktorer som tap av troverdighet/anseelse, prestisje, politiske aspekter osv.
Eksempel
Tildelingskriterier Tildeling Lavest pris Det økonomisk mest fordelaktige Herunder kriterier som: pris, kvalitet, leveringstid, estetikk m.m.
Kompetanse ved konkurranse om utarbeidelse av forprosjekt av et sykehjem- KOFA 2003/74 Detaljering av romskjema Fordeling av ressursbruk Utdannelse Erfaring Godtatt av KOFA Oppgaveforståelse Brukermedvirkning Plassering/utforming KOFA: skulle vært mer presist angitt
Presisjonskravet Kvalitet Typiske kvalitetsaspekter (kjerneinnhold) Tilstrekkelig med et generelt kriterium Mindre typiske kvalitetsaspekter Trenger en mer spesifikk utforming av kriteriet
Vekting av tildelingskriteriene Under terskelverdi Plikt til å prioritere/vekte dersom oppdragsgiver på forhånd har bestemt seg Over terskelverdi Plikt til å vekte kriteriene. Passende maksimalt utslag
Kriterium Vekt Kriterium Vekt Pris 50 Pris 40-60 Funksjonalitet 30 Funksjonalitet 20-40 Estetikk 20 Estetikk 10-30
Bruk av vektingsmodeller under evalueringen Forutsetter at kvantitative og kvalitative kriterier bedømmes ut fra en felles målestokk: Poengsetting av tildelingskriteriene/pris Prissetting av tildelingskriteriene
10 9 8 7 6 5 4 3 2 1 Prinsipper for poengfordelingen Fordeling av tilbudene på denne skalaen kan skje etter flere prinsipper: 1. Beste faktiske tilbud 2. Beste teoretiske tilbud 3. Beste/dårligste faktiske tilbud 4. Gjennomsnittstilbudet
Krav ved bruk av poengskala Alle tilbud skal rangeres på hvert kriterium bestått og godkjent er ikke godt nok! Må bruke samme skala på alle kriterier ulik skala = ulik vekting skalaen bør være finmasket nok til å skille tilbudene Fornuftig bruk av skalaen på alle kriterier bruk av liten del av skalaen = forholdsmessig nedprioritering av kriteriet Poengscoren på hvert kriterium skal ganges opp med vekttallet 3 2 1 6 5 4 3 2 1 10 9 8 7 6 5 4 3 2 1
Prissetting av tildelingskriterier Pristillegg pga lengre leveringstid Fremdrift A Fremdrift B Pris Pris Pristillegg pga dårligere kvalitet Kvalitet A Lev A Lev B Kvalitet B Hvordan fastsette vekting i slike tilfeller?
Ytelsesbeskrivelsen Hvordan beskrive ytelsen? Funksjonsbeskrivelse / detaljbeskrivelse Livssykluskostnader / miljøkrav Europeiske standarder / tekniske spesifikasjoner Spesifiserte produkter / fabrikater
Planlegging og strategi Hvilke regler får anvendelse? Anskaffelsesprosedyrene Gjennomføring av konkurransen Gjennomføring av kontrakt Konkurransegrunnlaget Kunngjøring Tilbudet Saksbehandling hos oppdragsgiver Kvalifikasjonsvurderingen Tildelingsvurderingen Avslutning
Avvisning Avvisning Avvisning Avvisning Mottak Åpning Formalvurdering Vurdering av leverandørene Vurdering av tilbudene Innstilling Innhenting av supplerende opplysninger Avklaringsadgang Forhandlingsforbudet
Kontraktstildeling Skriftlig meddelelse til alle Innen rimelig tid før kontrakt undertegnes (min 7-10 virkedager) Begrunnelse med tilstrekkelig informasjon Angi klagefrist (min 5 virkedager) Anmodning om nærmere begrunnelse Slik begrunnelse skal gis innen 15 dager Angi vinnertilbudets relative fordeler og egenskaper Utlevering av dokumenter Omgjøringsadgangen
Sanksjonsmuligheter ved brudd på anskaffelsesreglene Før kontraktstildeling: KLAGE DAGMULKT/ MIDLERTIDIG FORFØYNING: 8 KLAGEORGAN FOR OFFENTLIGE ANSKAFFELSER (KOFA) Etter kontraktstildeling: ERSTATNING: 10 NEGATIV KONTRAKTSINTERESSE POSITIV KONTRAKTSINTERESSE HÅNDHEVELSE OVERFOR ESA OVERTREDELSESGEBYR, 7 B