Organisering, samfunnssikkerhet og krisehåndtering Styringskonferanse 12.-13. april 2011 Lise H. Rykkja Forsker II Uni Rokkansenteret Peter Lango PhD-student Universitetet i Bergen, Institutt for adm.org
Flernivåstyring i spenningen mellom funksjonell og territoriell spesialisering Norges Forskningsråd, DEMOSREG 2006-2010 Prosjektleder: Per Lægreid Medarbeidere: Anne Lise Fimreite Lise H. Rykkja Peter Lango - og en rekke masterstudenter ved Institutt for administrasjon og organisasjonsvitenskap
Hovedtema Styringsutfordringer i samfunnssikkerhetsfeltet Flernivåstyring Spesialisering og samordning Krisehåndtering Politikkutvikling og reformer på sentralt nivå (departement, direktorat og tilsyn) Fylkesmannens samordningsrolle i kriser Casestudier av krisehåndtering kugalskapssaken, tsunamien i Sør-Øst Asia, Vest Tank-ulykken, Serverforliset, Hatlestadraset, Giardia i Bergen, E-coli Forholdet mellom myndighetene og borgerne Tillit til myndighetenes evne til å forebygge og håndtere kriser Nordmenns holdninger til anti-terrortiltak
Flernivåstyring multi level governance Et analyseperspektiv og en samfunns- og styringsutvikling Overføring av ansvar og beslutningsmakt mellom nivå Overføring av ansvar og beslutningsmakt til mer eller mindre autonome enheter og ikke-offentlige aktører Sterkere avhengighet mellom nivå og sektorer Overgang fra government til governance Overgang fra New Public Management (fragmentering) til Post-New Public Management (samordning) Konsekvenser Økt kompleksitet En endret rolle for staten Nye former for styring Nye aktører og deltakere Nye deltakelses- og innflytelsesmønstre Mer komplisert ansvarsplassering og ansvarsutkreving
Wicked issues og et endret risikobilde Wicked issues komplekse problemer som krysser etablerte organisasjonsgrenser vanskelig å definere, avgrense og løse Endret risikobilde Et mer komplekst samfunn Større gjensidig avhengighet mellom land, organisasjoner, individer (globalisering) Utvikling av teknologi, vitenskap og industri Økt usikkerhet, uforutsigbarhet og sårbarhet Nye trusler (fra kald krig til terror, pandemi, og sårbar infrastruktur) Forventninger om løsning
Spesialisering og samordning Organisasjonsteorien: enhver oppgave krever spesialisering og dermed også samordning Betydning for politikkutforming og gjennomføring av politikk Spesialiseringsprinsipper funksjon, prosess, målgruppe, geografi Samordningsmekanismer direkte ordre, standardisering, gjensidig tilpasning hierarki, nettverk, marked Vertikal eller horisontal samordning Samordning ved utforming eller iverksetting Negativ samordning
Samordning for samfunnssikkerhet Et politikkområde i endring? St. meld 24 (1992-1993) Det fremtidige sivile beredskap St. meld 25 (1997-1998) Hovedretningslinjer for den sivile beredskapsvirksomhet og utvikling i tiden 1999-2002 NOU 2000:24 Sårbarhetsutvalget St. meld 17 (2001-2002) Samfunnssikkerhet veien til et mindre sårbart samfunn St. meld 37 (2004-2005) Flodbølgekatastrofen i Sør-Asia og sentral krisehåndtering St.meld 39 (2003-2004) Samfunnssikkerhet og sivilt-militært samarbeid NOU 2006:6 Infrastrukturutvalget St. meld 22 (2007-2008) Samfunnssikkerhet, samvirke og samordning Kritikk fra Riksrevisjonen Hoveddiskusjon: ansvarsfordeling og samordning Justisdepartementets overgripende samordningsansvar Sektor- og fagdepartementenes ansvar Underliggende etaters ansvar (tilsyn og direktorat) Fylkesmannens samordningsansvar Kommunenes ansvar for krisehåndtering og beredskap
Hvert vingeslag skaper løft for fuglen bak. Ved å fly i en V-formasjon kan flokken fly 71% lenger enn om hver fugl flyr alene. St. meld. nr. 22 (2007-2008): Samfunnssikkerhet, samvirke og samordning
Sentrale styringsprinsipper Totalforsvarsprinsippet det militære og det sivile Ansvarsprinsippet den myndighet som har ansvaret for en sektor eller funksjon til daglig har også ansvaret i kriser Nærhetsprinsippet kriser skal håndteres på lavest mulig myndighetsnivå Likhetsprinsippet de organisasjonsformer man har under kriser skal være mest mulig lik de man opererer med til daglig
Samfunnssikkerhet på sentralt nivå Fra en stabil og enhetlig fiende til et mer komplekst risikobilde Økt oppmerksomhet om sivil beredskap og krisehåndtering Tydeliggjøring av horisontal samordning Justisdepartementets samordningsansvar Regjeringens kriseråd og krisestøtteenheten En nasjonal sikkerhetslov Tydeliggjøring av vertikal samordning Direktoratet for samfunssikkerhet og beredskap (DSB) Nasjonal Sikkerhetsmyndighet (NSM) Fylkesmannens samordningsrolle Kommunal beredskapsplikt
Hva er en krise? Det subjektive og det objektive Krise som sosial konstruksjon a serious threat to the fundamental values and norms of a system, which under time pressure and highly uncertain circumstances necessitates making vital decisions (Boin mfl. 2005) Alvorlig trussel Sentrale verdier og normer Tidspress Usikkerhet Kritiske beslutninger Naturskapte eller menneskeskapt? Forebygge eller håndtere? Risiko og konsekvenser
Krisehåndtering Hva påvirker krisehåndteringen? Hvilke konsekvenser har krisen? Hvilke styringsutfordringer skaper krisen? Hvilken betydning har organisering i krisehåndteringen? Krisehåndtering Forebygging planlegging (proaktiv), Respons håndtering læring (reaktiv) Teori vs. praksis Fem kritiske faser Erkjenne og identifisere krisen Bestemme og iverksette tiltak Meningsdannelse Avslutte Lære
Kriseerkjennelse Er det en krise? Hva slags krise er det? For hvem er det en krise? Hvor omfattende er krisen? Når oppsto krisen? Hvem sier at det er en krise? Oppfatningen om krisen varierer Tidlige forståelser/oppfatninger henger ofte igjen
Kriseerkjennelse: eksempler I Vest-Tank ulykken i 2004 Hatlestadraset i 2005 Serverforliset i 2007 Foto: Lasse Fossedal/Norsk Luftambulanse Foto: BA Foto: Vidar Langeland/BA
Kriseerkjennelse: eksempler II Giardiasaken i 2004 E.Coli-saken i 2006 Kugalskapsaken på 90-tallet
Beslutningsfasen Hvem skal beslutte/lede? Hvem skal delta? Fins det en plan? Hvilke tiltak? Få/mange? Etablert/ny gruppe? Kompetanse/erfaring? Etablerte roller og rutiner/prosedyrer? Samordning og ansvar vertikalt/horisontalt
Beslutningsfasen: eksempler Giardiasaken Hatlestadraset Kugalskapsaken
Meningsdannelse Kampen om å fortelle historien om krisen Sannhet eller løgn? Suksess eller fiasko? Troverdighet Samordning av informasjon Profesjonaliseringsgrad Betydningen av tillit/omdømme Betydningen av timing Betydningen av ritualer Medias rolle og funksjon Talerør eller kritiker? Befolkningens reaksjoner publikum, offer eller aktør?
Meningsdannelse: eksempler Hatlestadraset E.Coli-saken Flodbølgekatastrofen i 2004 Foto: Jarle Brenna / VG
Avslutning Rask avslutning eller langvarige etterdønninger? Type krise Organisatoriske barrierer Konfliktnivå Usikkerhet Omstendigheter/omgivelser Administrativ (operasjonell) vs. politisk avslutning Ansvarlighet Helter, skurker og ofre
Avslutning: eksempler Vest-Tank ulykken Hatlestadraset Giardiasaken E.Coli-saken Foto: Scanpix
Læring Læring krever enighet hva gikk galt og hva bør gjøres med det? Teknisk forklaring Organisatorisk forklaring Politisk forklaring Læring krever analyse Undersøke Vurdere Justere/endre Læring krever kapasitet og motivasjon Læring krever prosedyrer og rutiner Læring krever kompetanse og ferdigheter Læring krever (organisatoriske, menneskelige, økonomiske) ressurser
Læring: eksempler Vest-Tank ulykken Giardiasaken Flodbølgekatastrofen
Etter krisen Kriser som mulighetsvindu for mer dyptgående (politiske) reformer Avhenger av Type krise Krisens alvorlighet Krisens årsak Beslutningstakernes endringsvillighet Omgivelsenes mottakelighet
Etter krisen: eksempler Vest-Tank ulykken Hatlestadraset Giardiasaken Flodbølgekatastrofen
Styringsutfordringer Enhver oppgave krever spesialisering og dermed også samordning Dette er en vedvarende utfordring/spenning innenfor samfunnssikkerhet og krisehåndtering Mange aktører på ulike nivå og i ulike sektorer Overlappende ansvar Gråsoner Krisens territorielle dimensjon Krisens uforutsigbarhet og uregelmessighet God krisehåndtering kan ikke planlegges i detalj, og krever Klar ansvarsfordeling Tydelig ledelse Samordning (horisontalt og vertikalt) Fleksibilitet og improvisasjon (nærhet) God kommunikasjon Troverdighet
Konklusjoner Samfunnssikkerhet i Norge Fortsatt manglende samordning Små og få endringer Forsterket vertikal samordning og tydeligere horisontal samordning Etablerte styringsprinsipper (ansvar, nærhet, likhet) står fast Gråsoneproblematikken består Fremdeles utfordringer knyttet til ressurser og prioritering Detaljregulering erstattes med målstyring Veiledning oftere enn direkte instruks Forklaring Ministerstyre og sterke sektorer Lokalt selvstyre og frihet Sterke etablerte interesser i feltet Fravær av skjellsettende kriser
Oppsummering hva har vi lært? Utviklingen skaper nye utfordringer men også nye muligheter for styring Organisering, ansvarsplassering og ledelse viktig Samordning er sentralt, men fremdeles mangelfull Lokal innsats er kritisk Effektiv styring og håndtering handler om rutiner og samarbeid, men også i stor grad om fleksibilitet, tillit og legitimitet Det er bedre å bli berget i kaos enn å dø i ordnete former (Informant, Hatlestadraset)