Til: Kpi: Skattedirektratet v/bris Schürmann Vigdis Olsen Dat: 14.des.2012 Saksnr: 10/7967 Fra: Helsedirektratet Saksbehandler: Liv Slveig Lundgaard/Mna H Ofigsbø Ansvarlig: Nrunn Elin Saure Ntat Ny persnidentifikatr (PID), mderniseringsprgram fr Flkeregisteret Bakgrunn Dagens persnidentifikatr, fødselsnummeret, er bygd pp g regulert på et vis sm gjør at det enkelte nummer er låst til et bestemt århundre. Etter 2039 vil det ikke lenger være mulig g entydig fastslå hvilket århundre en persnidentifikatr viser til. Etter 2054 vil det gså være fare fr gjenbruk av fødselsnummer fra 1855 g fremver. Disse t frhldene innebærer at en viktig egenskap ved fødselsnummeret, entydig identifisering, vil pphøre etter 2039. På bakgrunn av disse frhldene er det behv fr å endre dagens identifikatr, hvrpå en skal kmme frem til en ny identifikatr fr de neste 150 år. Før man kan velge hvrdan identifikatren skal endres, må de øknmiske g administrative knsekvensene utredes nærmere. Finansdepartementet har gitt dette i ppgave til Skattedirektratet, med henvisning til at de øknmiske g administrative knsekvenser i frbindelse med valg av ny identifikatr freløpig ikke er gdt nk utredet fr å kunne knkludere med hvilket alternativ man bør gå videre med. Skattedirektratet har i brev fra Finansdepartementet 19.11.2009 fått i ppdrag å utrede nærmere de øknmiske g administrative knsekvenser knyttet til valg av ny identifikatr i flkeregisteret. Det er freslått fire alternativer fr ny identifikatr sm ffentlige etater, kmmuner, frsikring, bank g finans skal vurdere knsekvensene ved innføring gjennm en utarbeidet spørreundersøkelse. Alternativene er beskrevet senere i dkumentet. Helsesektren benytter i dag fire ulike persnidentifikatrer, PID: F-nummer(fødselsnummer), D-nummer, H 1 -nummer g FH 2 -nummer. Vi antar at dagens H-nummer er tatt ut av bruk på det tidspunktet ny PID blir innført. 1 H-nummer, lkalt hjelpenummer pr helsefretak 2 FH-nummer, nasjnalt hjelpenummer fr helse- g msrgssektren (tjenesten tilbys av Nrsk helsenett)
Helse- g msrgssektren Det viktigste i helse- g msrgssektren er pasientsikkerhet. En endring av en ID sm brukes til å gjenfinne infrmasjn m en pasient, er i utgangspunktet en risik fr pasientsikkerheten. En grundig g gjennmtenkt migreringsplan, med gjennmarbeidede risikvurderinger g igangsetting av risikreduserende tiltak må gjennmføres. Helse- g msrgssektren er en str sektr sm både er fragmentert g kmplisert rganisert. Virksmheter sm bidrar til helsehjelp er både underlagt Helse g msrgsdepartementet g Kmmunal- g Reginaldepartementet. I tillegg kmmer de private aktørene sm yter helsehjelp på vegne av ffentlig sektr, g sm gså tilbyr helsehjelp i knkurranse med ffentlig sektr. Sektren består av: Ca. 17 000 små g stre virksmheter; nen er av Nrges største virksmheter, men de fleste er små virksmheter ca 260 000 ansatte flere tusen IT-systemer sm benytter PID, Det er utfrdrende å beregne knsekvensene fr helse g msrgssektren. Det er ikke gjennmført en systematisk utredning av knsekvensene ved endring av ny identifikatr, det er heller ikke gjennmført en systematisk kartlegging av planverk sm kan påvirke anbefalingen ver tid. Dette betyr at listen sm viser knsekvensene ikke er uttømmende. Det er vanskelig å vurdere den mest ptimale tidsperiden fr å innføre ny identifikatr: «big-bang», ver en 5 års-, 10 års- eller 20 års- peride. Det er allikevel grunn til å tr at det er umulig med en «big-bang» implementering i en systemprtefølje sm gså kjennetegnes ved at svært mange av systemene har 24/7 ppetidskrav. Helsedirektratet representerer hele helse- g msrgssektren i «Mderniseringsprgrammet fr Flkeregisteret». Dette ntatet er utarbeidet gjennm et samarbeid med et representativt utvalg av aktører i sektren. Det er kmmet nen skriftlige innspill, g en tidligere versjn av dette ntatet er drøftet i sektrens referansegruppe. Referansegruppen består av: De fire reginale helsefretakene, KS, Stavanger kmmune, Osl kmmune, Nrsk Helsenett, Flkehelseinstituttet, Nasjnalt kunnskapssenter fr helsetjenesten, samt Helsedirektratet. Samhandling Samhandlingen i helsesektren er så mfattende at det vil være den største risikdriveren ved innføring av ny PID. Det sendes ca. 400 000 elektrniske meldinger pr dag, g antall meldinger vil øke kraftig etter hvert sm vi får et fulldigitalisert helsevesen. Det er ikke sannsynlig at all infrmasjnsutveksling i fremtiden vil benytte meldingsutveksling sm metde, men tallene illustrerer at mfanget av infrmasjnsdeling er betydelig. At infrmasjnsflyten er entydig g følger riktig persn, er kritisk fr pasientsikkerheten. 2
Helsesektren yter helsehjelp, gir refusjner, utfører statistiske beregninger, tilbyr hjelpemidler, frskning etc. Fr å få til dette, er det behv fr infrmasjnsdeling mellm systemer g aktører. Systemer sm bruker identifikatrer er: Pasientsystemer (både lgistikk g jurnal) Medisinsk teknisk utstyr Persnregistre Helseregistre E-resept, kjernejurnal, innbyggertjenester (helsenrge.n) m.fl. Persnal-, øknmi- g lønnssystemer (er ikke med i vår vurdering, da vi frutsetter at dette blir i varetatt av utreder på generelt grunnlag) Aktører i helsesektren sm bruker persnidentifikatr i kmmunikasjn /infrmasjnsdeling: Primærhelsetjenesten Fastleger Hjemmehjelptjenesten Sykehjemstjeneste Hjemmesykepleietjeneste Miljøterapitjeneste Psykiatritjeneste Erg/fysiterapitjeneste Helsestasjner Sklehelsetjeneste Tannhelsetjeneste Smitteverntjeneste Legevakt, i nen tilfeller interkmmunalt samarbeid Lgped-/audipedagtjeneste Spesialisthelsetjenesten Sykehus Legespesialister Radilgilabratrier Labratrium Rehabiliteringstjenester Aptek g bandasjister Ambulansetjenesten Helsetjenester til rusmiddelavhengige Psykiatritjenester Tannhelsetjeneste Andre Flkehelseinstituttet Aptek g bandasjister (private) Privat spesialisthelsetjeneste Helsedirektratet - Helf (ytre etat til Helsedirektratet) - Statens autrisasjnskntr fr helsepersnell - Nasjnalt kunnskapssenter fr helsetjenesten - Pasient- g brukermbudet Kmmunikasjn mt eksterne aktører hvr persnidentifikatr brukes: NAV Pliti UDI Frsikringsselskaper Bank g finans Andre deler av kmmunal sektr (eks. barnevernstjenesten, PPT etc) Pensjnskasse selskaper (eks KLP, Statens pensjnskasse) 3
Samhandling mellm helseaktører Figuren er en illustrasjn sm viser samhandling mellm en pasient g helseaktørene sm er invlvert i pasientfrløpet. Infrmasjnen sm deles mellm aktørene krever unik identifikatr sm f.eks. PID. En «glemt» pasient i kjeden kan bety tap av liv eller frringet livskvalitet. Kilde: NHN/Anders Grimsm Samhandling mellm systemene Figuren er en illustrasjn sm viser en versikt ver antall IT systemer/registre sm tar i bruk PID når en fastlege rekvirerer en henvisning fr røntgen til et helsefretak. Det er en rekke slike samhandlingsscenarier. 4
Samhandling fr utrulling av PID Figuren illustrerer hvrdan en endring i PID kan tenkes rullet ut i helse- g msrgssektren. Av illustrasjnen ser man at det er svært mange aktører sm må vedta å gjennmføre endringen samtidig. Testing av infrmasjnsflyten når fødselsnummer endres vil i en slik kmpleks samhandlingskjede være svært krevende g vil ta lang tid. I illustrasjnen mangler henvisning til helserefusjnsrdningene. Helf har ansvar fr å utbetale ppgjør til behandlere, leverandører g tjenesteytere fr de tjenester de har levert. PID inngår sm et viktig kntrllelement i et system sm utbetaler 26 milliarder årlig. Alternativene til ny persnidentifikatr (PID) Mderniseringsprgrammet fr Flkeregisteret har bedt m at man vurderer 4 alternativer fr ny persnidentifikatr. Det er gjrt et frsøk på å finne de frdeler g ulemper de ulike alternativene vil ha fr helse- g msrgssektren, både fr endring i IT-systemene g arbeidsprsessene. Det er grunn til å anta at ulempene medfører kstnader. I tillegg kan ulempene ved endringen medføre risik fr pasientsikkerheten. 1. DDMMÅÅIIIIK: Dagens fødselsnummer med utvidet individsiffer g endret kntrllsiffer, dagens beflkning behlder sitt fnr /d-nummer. Frdeler: Samhandling kan videreføres på den måten det fregår i dag Ikke behv fr å knvertere eksisterende PID 5
Krever mderate endringer i eksisterende systemprtefølje inkl. medisinteknisk utstyr: Liten endring i dagens systemer, da mdulusberegningen er minimalt endret En del av systemene avleder alder g kjønn Ikke vesentlige endringer fr drift g frvaltning Minimal endring i arbeidsprsessene, da fødselsdat g kjønn frtsatt vil være en del av PID. Nasjnalt hjelpenummer (FH-nummer) vil ikke frveksles med denne PID Lettere å huske en PID sm er infrmasjnsbærende Ulemper: PID kan, sm i dag, ikke tildeles før barnet er født, da en ikke vet kjønn eller tidspunkt fr fødsel Ny PID må tildeles ved kjønnsbytte Sprbarhet på vedkmmende, ppfattes sm mer sensitiv da en kan hente ut infrmasjn sm fødselsdat Ustabil pga. at den må håndtere flere identifikatrer på en g samme persn g må kunne sammenstille identifikatrene (fr eksempel en persn sm først får d-nr g senere får fnr) 2. DDMMÅÅAAAKK: Alfanumerisk g infrmasjnsbærende, dagens beflkning behlder sitt fnr /d-nummer Frdeler: Vi har ikke identifisert frdeler med bruk av alfanumerisk tegn i helseg msrgssektren, brtsett fra at det gir et større utfallsrm g at det er lettere å huske fødselsnummer sm gir mening Flere av frdelene sm er nevnt fr alternativ 1 kan gså gjelde fr denne, men ikke nødvendigvis alle. Vi har ikke grunnlag fr å vurdere tydelig hvilke, men det er åpenbart at fødselsdat fremdeles kan avledes Ulemper: Flere systemer må gjennm mer mfattende endringer fr å kunne håndtere alfanumeriske tegn, da en del av systemene er frberedt kun på numeriske tegn Behv fr endringer i arbeidsprsesser Behv fr pplæring av ansatte Risikerer at medisinsk teknisk utstyr ikke håndterer bkstaver Bkstaver er ikke nødvendigvis standardisert slik vårt 10-tallsystem er Kan ikke lenger benytte tastatur med kun numeriske tegn Sprbarhet på vedkmmende, ppfattes sm mer sensitiv da en kan hente ut infrmasjn sm fødselsdat PID kan ikke tildeles før barnet er født, da en ikke vet tidspunkt fr fødsel Ny PID må tildeles ved kjønnsbytte 6
Ustabil pga. at den må håndtere flere identifikatrer på en g samme persn g må kunne sammenstille identifikatrene (fr eksempel en persn sm først får d-nr g senere får fnr) 3. IIIIIIIIIKK: Infrmasjnsløst «kundenummer» med 11 siffer, hvrav 2 er kntrllsifre a. Dagens beflkning behlder sitt fnr/d-nummer Frdeler: Tildeling av PID kan gjøres før barnet er født Stabil identifikatr, da den er infrmasjnsløs g kan tildeles uavhengig av fødselsdat eller kjønn Ikke behv fr tildeling av ny PID ved bytte av kjønn Persnvernet styrkes med infrmasjnsløs identifikatr Ikke behv fr å knvertere eksisterende PID Ulemper: Systemer sm ikke har egne felter fr alder g kjønn må implementere dette Behv fr endringer i arbeidsprsesser Behv fr pplæring av de ansatte, hvilken betydning det nye nummeret har g hvrdan finne alder g kjønn i det nye systemet Ny PID sm sammenfaller med gammel PID kan gi alvrlige følger Nye PID sm sammenfaller med Nasjnale hjelpenummer, gjelder 8- g 900000 00000 serien, kan gi alvrlige følger Kmpliserende arbeidsprsess g systemfrvaltning når en må frhlde seg til 2 ulike PID er, dette frdi en må parallell behandle begge PID varianter i svært lang tid (gså etter at flk er døde, eks frskning) Håndtering av 2 PID varianter kmpliserer utstedelse g bruk av pasient armbånd, merking av labratriumsprøver.l Tallserien sm frveksles med fødselsdat, kan frveksles med gammel PID systemet b. Alle bytter til ny PID Frdeler: Samme sm 3a, med unntak av siste punktet. Ulemper: I tillegg til alle ulempene sm er identifisert fr 3a med unntak av siste punktet, kmmer: Ved bevisstløse pasienter ppstår det risik ved bruk av IDdkument sm f.eks førerkrt, bankkrt e.l. Dette frdi en kan 7
risikere at det ikke er frnyet g innehlder gammel PID sm er ugyldig Gamle lagrede røntgenbilder får ikke endret på fnr, dette frdi det er en del av bildene Krypterte meldinger er «fryste» meldinger hvr en ikke får endret på innhldet, eks e-resept er krypterte meldinger sm innehlder PID I medisinsk frskning vil det være behv fr å knvertere PID gså fr døde persner 4. AAAAAAKK: Alfanumerisk kundenummer med åtte tegn, hele beflkning bytter til ny PID. Frdeler: I tillegg til de fleste frdelene sm er beskrevet under alternativ 3, har vi ikke identifisert frdeler med bruk av alfanumerisk tegn i helse- g msrgssektren, brtsett fra at det gir et større utfallsrm. Ulemper: I tillegg til alle ulempene sm er identifisert fr 3b kmmer: Endret lengde på selve identifikatren vil medføre at betydelig antall flere systemer må gjennm mer mfattende endringer, fr eksempel har medisinsk teknisk utstyr fte en enkel inputkntrll med en maske sm sikrer 11 siffer Risikerer at medisinsk teknisk utstyr ikke håndterer bkstaver Omfattende behv fr endring i arbeidsprsesser Omfattende behv fr pplæring Kan ikke lenger benytte tastatur sm kun har numerisk tegn Bkstaver er ikke nødvendigvis standardisert slik vårt 10-tallsystem er Drøfting av knsekvenser av alternativene fr helse- g msrgssektren Kstnadsdrivende parametere Sektren bruker flere tusen løsninger sm lagrer eller behandler fødselsnummer. En endring i en så str systemprtefølje er i seg selv risikfylt g krevende. Knkret vil endringene kunne bestå i: Planlegging g ledelse av migreringsløpet Identifisere, kategrisere g rangere virksmhetskritiske systemer Endring av kntrllrutinene Endring av primærnøkkelen i en rekke systemer (PID er primærnøkkel i mange av systemene. Dette er ikke systematisk kartlagt) Endring i systemene sm avleder kjønn/alder fra fødselsnummer Lgikk i søk g registreringsrutiner må endres Brukergrensesnittet må endres 8
Integrasjnsløsninger må endres Databaser må ppdateres med nye felter Knvertering av data (mest aktuelt m alle skifter identifikatr) Omfattende behv fr testing Utrulling av løsningene (str samtidighetsutfrdring) Opplæring i endrede arbeidsprsesser Brukerstøtte i vergangsperiden Ne økte driftskstnader Frvaltningskstnader Kntraktsfrhld (I all hvedsak benyttes eksterne leverandører) Det vil være behv fr strategier fr innføring g migrering fr å ppnå knsistens mellm nye g gamle systemer, g det er urealistisk å gjennmføre en «big bang» implementering i sektren. Kstnader ved tap av liv g helse Tall fra Direktratet fr øknmistyring sin Håndbk fr samfunnsøknmiske analyser setter følgende tall til bruk ved beregning: Ett statistisk liv (VSL): kr 15.000.000,- (2005-krner) Et tapt statistisk leveår med full helse: kr 500.000,- (2005-krner) Et frsiktig anslag på 10 dødsfall g 20 uføre sm følge av manglende behandling eller feil behandling ver en 10-års peride vil kunne beløpe seg til ca. 200 mill. krner. Det er ne ulikt syn på disse typer beregninger gså i helse- g msrgssektren. Drøfting av vergangsperiden Vi ser fr ss tre alternative vergangsrdninger: 1. Alle får ny persnidentifikatr g det settes et gitt tidspunkt hvr alle bytter fra gammel til ny 2. Fra et gitt tidspunkt får alle nye brgere (innvandring g fødsel) ny persnidentifikatr, mens resten av innbyggerne behlder sin gamle identifikatr 3. Alle får ny identifikatr, men gammel identifikatr er gyldig i en tidsbegrenset vergangsperide. Alternativ 1 ansees urealistisk å gjennmføre i systemprteføljen. Drøfting av alternativ 2: Alternativet krever at alle relevante IKT løsninger ppdateres slik at de kan håndtere ny g gammel identifikatr i parallell. Parallellbehandlingen vil måtte fregå til alle med gammel identifikatr er død, g vil gså av nen løsninger måtte håndteres selv etter at persnen er død. Det antas at dette er håndterbart. Dersm vergangen er tilstrekkelig lang, vil en rekke IKT-løsninger være frnyet av andre årsaker g stre deler av kstnadene vil kunne inngå en den nrmale frnyingen. 9
Drøfting av alternativ 3: Alternativet krever at alle relevante IKT løsninger ppdateres slik at de kan håndtere ny g gammel identifikatr i parallell. Parallellbehandlingen vil måtte fregå i den tidsbegrensede periden. Nen systemer vil måtte håndtere døde persner (sm vi antar ikke tildeles ny identifikatr), men sm i alternativ 2 antas det at dette er håndterbart. Frdel med dette alternativet fremfr alternativ 2 er at mange av systemene kan ver tid redusere kmpleksiteten parallellbehandlingen medfører. Drøfting av innføringstidspunkt Ntatet har tatt utgangspunkt i dagens IKT-løsninger g rganisering. I Meld. St. 9 (2012-13) Èn innbygger èn jurnal, varsler regjeringen grep sm ver tid vil kunne resultere i en mdernisert IKT-plattfrm g større grad av fellesløsninger i helse- g msrgssektren. Utredning av dette starter i 2013, men det sies gså i meldingen at det vil ta tid å etablere felles løsninger. Et av hvedmålene er å styrke nasjnal styring g krdinering av IKT-utviklingen i helse- g msrgssektren. Dette vil kunne brukes til å få mer enhetlig systemprtefølje enn det sm er tilfelle i dag. Det freligger per dags dat ikke knkrete planer sm utredningen av persnidentifikatr kan støtte seg på, men dersm de nye planene tar innver seg skifte av persnidentifikatr g tilrettelegger fr dette i mderniseringen vil knsekvensene gradvis avta. Dette frutsetter selvfølgelig at det er gitt klare føringer fr hvrdan ny identifikatr skal være, m ny g gammel identifikatr skal leve i parallell, g eventuelt hvr lenge g eventuelt når den gamle utfases. Gitt sektrens størrelse g kmpleksitet vil endringene nevnt ver være krevende å gjennmføre. Det vil dra i retning av at innføringstidspunkt bør være langt frem i tid, f.eks. 20 år. Det er viktig at det tas en beslutning på hvilken PID sm skal innføres i nær fremtid. Dette frdi bl.a strtingsmeldingen «Èn innbygger èn jurnal» viser at det med str sannsynlighet vil bli et løft på IKT i helse- g msrgssektren de nærmeste årene. I den sammenheng vil det være mulig å ta dette sm en del av frnyelsen. Fr medisinsk teknisk utstyr er fte levetiden 20 år g det er lav eller ingen endringsevne på PID. Dette frdi det medisinsk teknisk utstyret er levert av utenlandske leverandører, g Nrge er en fr liten kunde til å få leverandøren til å priritere en slik endring. Dette drar i retning av at beslutning på hvilken PID man skal bruke i fremtiden må tas mtrent 20 år før det gjennmføres. 10
Estimater av alternativene fr helse- g msrgssektren Vi vet ikke hvr mange systemer i helse- g msrgssektren sm blir berørt av dette, men vi antar at det er ver 10.000 installasjner. I tillegg kmmer enda flere typer g enheter av medisinsk teknisk utstyr. Alternativ 1 vil antagelig være det rimeligste alternativet g så langt har vi ikke kunne påvise fare fr pasientsikkerheten. En helseregin har grvt estimert dette til 10 mill. g t andre helsereginer har estimert til 75-100 milliner hver. Den fjerde helsereginen har ikke uttalt seg. De 429 kmmunene har vi ikke estimater på. I tillegg kmmer kstnader hs gruppen andre aktører (se s. 3 g 4). Helsedirektratet finner det vanskelig å estimere kstnadene basert på det underlaget vi har. Vårt beste anslag på det nåværende tidspunkt er at dette alternativet vil kste et sted mellm ½-1 milliard krner i helse- g msrgssektren. Alternativ 2 må det gjøres en nærmere utredning fr å kunne si ne m kstnader. Dette frdi vi har ingen estimater på hvr mange av systemene sm ikke kan håndtere alfanumeriske tegn. Vi vet heller ikke m dette alternativet vil gå utver pasientsikkerheten da systemene g persnellet må frhlde seg til 2 ulike PID er. Alternativ 3a vil kste mer enn alternativ 1, men det må gjøres en nærmere utredning fr å kunne si ne m hvr mye. Selv m dette vil kste mer, så kan det likevel være at frdelene med en stabil identifikatr kan gi større gevinster enn alternativ 1. Vi vet heller ikke m dette alternativet vil gå utver pasientsikkerheten da systemene g persnellet må frhlde seg til 2 ulike PID er. Det vil gså være viktig å unngå å bruke de tallseriene sm kan frveksles med fødselsdater de første 50 100 årene. Alternativ 3b er en så str endring i helse- g msrgssektren med flere tusen systemer g 260.000 brukere, at vi er veldig bekymret fr pasientsikkerheten. Her anbefaler vi at det gjøres en risikvurdering før et slikt valg tas. Alternativ 4 er en så str endring i helse- g msrgssektren med flere tusen systemer g 260.000 brukere, at vi er veldig bekymret fr pasientsikkerheten. Her anbefaler vi at det gjøres en risikvurdering før et slikt valg tas. Uansett hvr gdt vi frbereder ss blir prduksjnssetting en vanskelig peride fr helse- g msrgssektren. Dette må planlegges nøye med hele sektren g vil kreve mfattende testing i frkant. Anbefaling Helse- g msrgssektren har mange kritiske systemer med krav m 24/7 ppetid. En mlegging i et av basisregistrene er krevende fr et samfunn. En mlegging i basisregistre m persner vil være ekstra krevende i helse- g msrgssektren. Helsedirektratet vil være ekstra bekymret fr mleggingen i primærhelsetjenesten, frdi mange av aktørene i denne delen av tjenesten har små driftsmiljøer, brukerstøtte- g annet støtteapparat sammenlignet med de stre helsefretakene. Det er stre usikkerheter knyttet til vår utredning av ny PID i helse- g msrgssektren. Det ser ut til at alternativ 1 har lavest risik knyttet til 11
pasientsikkerheten g lavest kstnader. Alternativ 3a kan ha gevinstptensiale sm rettferdiggjør økte investeringskstnader. Fr å kunne gi en klar anbefaling fra helseg msrgssektren mellm alternativ 1 eller 3a må det gjøres en grundigere utredning. Alternativ 3a kan gi økt risik fr pasienten, men dersm det innføres med klkskap g risikreduserende tiltak kan den vertid være et riktigere valg. Det er en frutsetning at vi får reservert serie fr felles hjelpenummer i vår sektr. De alternativene (3b g 4) hvr hele beflkningen skifter identifikatr synes å påvirke pasientsikkerheten på en slik måte, at vi anbefaler at det må gjøres en mye grundigere utredning. 12