SAKSFRAMLEGG Saksbehandler: Gro Herheim Arkiv: A20 &32 Arkivsaksnr.: 13/1085 SKOLESTRUKTUR EBBESTAD/TØMMERÅS SKOLER â Formannskapets innstilling til kommunestyrevedtak: 1. Ebbestad skole legges ned og aktiviteten ved skolen flyttes til Tømmerås skole, med virkning fra onsdag 01.01.14, i tråd med beskrivelsene i vedlagt implementeringsplan for tiltaket. 2. Rådmannen bes utrede etterbruk av bygningsmassen ved Ebbestad skole og se dette i sammenheng med det pågående arbeidet med Eiendomsstrategi for Svelvik kommune. 3. Rådmannen bes vurdere avbøtende tiltak ved Ebbestad og Tømmerås skoler som følge av flyttingen i samarbeid med berørte parter. 4. Som forutsetning for å kunne utarbeide et realistisk budsjett for 2014 bes rådmannen om å fremme utredning om endring av skolestrukturen i Svelvik kommune med en minste innsparingseffekt på 15-20 millioner/år som beskrevet i saken. Utredningen skal være del av beslutningsgrunnlaget for budsjettvedtaket 2014 til kommunestyrets møte 09.12.13. 5. Vedtak i punkt 1 betyr ikke at Ebbestad skole ekskluderes fra den helhetlige vurderingen av barnehage- og skolestrukturen som følger av punkt 4. á â Bakgrunn for saken: Kommunestyret vedtok i sak 20/13 den 09.04.13 å starte arbeid med å utrede skolestruktur Ebbestad Tømmerås: 3. Følgende nye tiltak iverksettes som beskrevet i saken: 3bi) Oppstartssak utredning av sammenslåing Ebbestad skole og Tømmerås skole benevnes 3 bi) 3bii) Uavhengig av oppstartsaken i pkt. 3bi, videreføres arbeidet med å videreutvikle den felles Svelvikskolen. Høringsdokument i saken ble sendt på høring 20.06.13 med høringsfrist 23.08.13. Rådmannen svarer i denne saken opp kommunestyrets bestilling. Saksopplysninger: Juridisk handlingsrom Opplæringsloven 9a-2, jf 9a-1 krever at skolene planlegges, bygges, tilrettelegges og drives på en måte som ikke bare tar hensyn til sikkerhet, helse, trivsel og læring, men som i tillegg fremmer et godt skolemiljø. Opplæringsloven 9-5 sier at kommunen skal sørge for tjenelige skoleanlegg. Forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler, 9.mars 2012, har til formål å bidra til at miljøet ved skolene fremmer helse, trivsel, gode sosiale og miljømessige forhold samt Side 1
forebygge sykdom og skade. Jf. Veileder til forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler m.v., Statens helsetilsyn. Arbeidsmiljølovens 4-4 setter krav til det fysiske arbeidsmiljøet. Arbeidsplassforskriften 2-1 andre ledd stiller krav til gulvareal. Plan- og bygningsloven m/forskrifter har krav til bygningers utforming. Fremdriftsplan Utredning, høring og behandling av saken har fulgt planlagt framdriftsplan. Implementeringsplan for evnt. flytting er under ferdigstillelse (Utkast pr 28.08.13 ligger vedlagt saken.) Behandling i AMU og Partssammensatt/Administrasjonsutvalg 05.09.13 kl 20.00. Behandling i Formannskapet 10.09.13, kl 17.00 i kommunestyresalen. Fylkesmann Erling Lae vil holde en orientering. Endelig vedtak i Kommunestyret 23.09.13. Møtet avholdes I Samfunnshuset. Høringsdokument I tråd med bestemmelsene i opplæringslova med tilhørende forskrifter og retningslinjer, og i tråd med kommunestyrets vedtak i sak 20/13 er det utarbeidet utredning av skolestruktur Ebbestad skole Tømmerås skole. Hensikten med utredningen (mandat) er å utarbeide beslutningsgrunnlag for å vurdere økonomisk gevinst ved flytting av all aktivitet fra Ebbestad til Tømmerås. Ved økonomisk gevinst skal både investerings- og driftsutgifter i et 10 års perspektiv vurderes. Utredningen er konsentrert om de forhold som vurderes å ha direkte økonomisk konsekvens mht drifts- og investeringskostnader som følge av en samlokalisering av Ebbestad og Tømmerås skoler, i Tømmerås skole. Det vises til vedlagt utredning: Skolestruktur Ebbestad Tømmerås skoler, juni 2013. Utredningen konkluderer med økonomisk besparelse i et 10 års perspektiv på 43,5 mill. Årlig besparelse: 4,35 mill Bygningsdrift Ebbestad: 2,8 mill Lønn 2,0 mill Skoleskyss -0,25 mill Økte driftsutgifter Tømmerås: -0,2 mill Det er utarbeidet en implementeringsplan for tiltaket, basert på rådmannens forslag til saksframlegg datert 20.06.13. Endelig plan utarbeides etter kommunestyrets vedtak 23.09.13. Driftsutgifter KOSTRA-analyser viser at Svelvik kommune bruker i størrelsesorden 15-20 mill mer pr. år på utdanningstjenester enn sammenlignbare kommuner. Merkostnaden vises i hovedsak å ligge i en dyr struktur (omfattende bygningsmasse med kapasitet til langt flere elever enn det behovet tilsier). Figuren under viser at grunnskolen i Svelvik i 2012 hadde om lag 14 000 kr høyere driftsutgifter per elev enn kommunene i kommunegruppen når vi tar med hele sektoren. Side 2
Kilde: KOSTRA Det henvises til høringsdokumentet for vurderinger tilknyttet læringsmiljø og skolestrørrelse. Høringsuttalelser i saken Alle høringsuttalelser til saken ligger tilgjengelig på kommunens hjemmesider: www. svelvik.kommune.no. Flertallet av uttalelsene er i mot en nedleggelse av Ebbestad skole og anfører argumenter for dette. Det er utarbeidet en egen sammenstilling av høringsuttalelsene, der rådmannens vurdering av hver enkelt høringsuttalelse framkommer. Denne ligger vedlagt saken. Forpliktende plan I Rammesak 2014 fattet kommunestyret enstemmig vedtak: 4. Følgende rammer settes for arbeidet i budsjettperioden 2014 2017: a. Realvekst i de frie inntektene skatt og statlig rammetilskudd budsjetteres som vist i saken. b. Eiendomsskatten holdes uendret, med en skattesats på 2 promille i økonomiplanperioden 2014 2017. c. Akkumulert driftsunderskudd inndekkes med kr.14 mill i 2014, kr.12 mill i 2015 og 8,5 i 2016. d. Det budsjetteres med et netto driftsresultat i 2016 på 2%. For 2017 og etterfølgende år settes som mål at det budsjetteres med positive netto driftsresultater på minimum 3%. e. Investering som har positive driftsmessige virkninger prioriteres. f. Låneopptak skal ikke overstige årlige avdrag på lån. 5. Rådmannen bes starte arbeidet med å utrede organisering av Svelvikskolen, skole- og barnehagestruktur for hele Svelvik kommune, slik det står beskrevet i saken. I arbeidet med utredningen må målsetningen om utvikling i alle kommunens tre befolkningssentra slik det fremkommer av kommuneplanens samfunnsdel, og de føringer for boligutvikling som vil bli lagt i den kommende arealdel, tillegges vesentlig vekt. Spørsmålet om lokalisering av en ny barnehage i sentrum vurderes nærmere i forbindelse med utarbeidelse av kommuneplanens arealdel. Side 3
I rammesaken beskrives arbeidet med Svelvikskolen, Skole- og barnehagestruktur slik: For å sikre økonomisk handlingsrom til nødvendig tjenesteproduksjon, herunder utvikling av Svelvikskolen, vurderer rådmannen at det må bli bedre samsvar mellom behov for utdanningstjenester, det tilbudet som gis og tilgjengelig økonomi. Det gjennomføres et omfattende innsparingsarbeid ved alle skolene og barnehagene i Svelvik for å minimere drifts-kostnadene. Dette omfatter både FDV-kostnader, personell- og andre driftskostnader. Analyser viser at det er små gevinster å hente gjennom en ytterligere (og lovlig) marginalsering av driftsmidler innen både utdanning og omsorgs-sektoren, og at det kun gjennom en omlegging av skole- og barnehagestruktur vil være mulig å frigjøre nødvendige ressurser, i det omfang og behov for ytterligere omstilling/kutt som er beskrevet; ca 15 mill. Rådmannen foreslår derfor i tråd med bestemmelsene i opplæringslova m.v. å starte en utredning og se på hele skole- og barnehagestrukturen i Svelvik kommune. Hensikten er å utrede alternative modeller som grunnlag for valg av en mer ressurseffektiv skole- og barnehagestruktur, med unntak av Ebbestad skole og Svelvik barnehage, der det er, og foreslås iverksatt utredningsarbeid og beslutningsprosesser med håp om økonomisk effekt allerede i 2013 og tidlig i 2014. Utredningen må vurdere forhold som: o Elevtallsutviklingen i Svelvik kommune, nå og prognostisert fram til 2024. o Bygningsmessig standard, samt uteareal o Nærskoleprinsippet vs. forskrift om skolekretsgrenser o Utvidelsesmuligheter o Skyssutgifter og trafikksikkerhets-spørsmål o Vedlikeholdsutgifter, investerings- og driftsutgifter i et 10 års perspektiv o inkludert boligformål, antatt salgsverdi, transport- og flyttekostnader, o personellutgifter, materiellforbruk m.v. Utgiftene skal synliggjøres med driftsutgifter pr. elev/barn, kapitalutgifter ved husleie, vedlikeholdsetterslep til nivå som bygget og kostnad totalrehabilitering. Total kostnad skal synliggjøres med driftsutgifter pr. elev/barn, i perioden fram til 2024. Utredningen skal vurdere etterbruk av bygningsmasse særlig i den hensikt å vurdere alternativ offentlig virksomhet i bygg/anlegg av nyere dato. Det skal i utredningen og evnt. saksframlegg gjøres en vurdering tilknyttet barnets beste, jf. Barnekonvensjonen. Det må beskrives flere alternative modeller for framtidig struktur. Nærmere om framdrift, utredningstema, alternative modeller og organisering av arbeidet avklares i arbeidsmøter med berørte skoler og barnehager, FAU, organisasjoner og andre; sommer og tidlig høst 2013. Rådmannen vil særlig drøfte saken nærmere med berørte styrere, virksomhetsledere, representanter for foresatte og tillitsvalgte før endelig mandat for arbeidet fastsettes. Skolestruktur er et krevende og belastende tema, faglig og politisk, for de foresatte og barna, for lokalsamfunnene skolen tilhører og ikke minst for ansatte. Rådmannen ønsker å presisere at kun økonomiske betraktninger ligger til grunn for vurderingen om oppstart av dette utredningsarbeidet. Virksomhetene innen utdanning kan dokumentere at de leverer med kvalitet og at de drifter sine virksomheter effektivt, i forhold til sammenlignbare kommuner. Det er infrastrukturkostnadene (mange mindre bygg) og investeringskostnadene disse byggene har medført som belaster sektorens driftsrammer, i større grad en hos sammenlignbare kommuner. Kapasiteten i våre skoler og barnehager kunne ha rommet behovet til en adskillig større kommune. Vi bruker derfor en meget stor andel av våre inntekter på å betale for bygg og anlegg vi ikke evner å utnytte. Side 4
Gitt at kommunestyret vedtar å starte arbeidet med skole- og barnehagestruktur som beskrevet over, vil konklusjonen i den påfølgende utredningen vinteren 2013/2014, og påfølgende høring, ligge til grunn for rådmannens anbefaling til kommestyret. En evnt. implementering av ny struktur vil kunne planlegges høsten 2014. Fylkesmannen godkjente Budsjett for 2014 og kommunens forpliktende plan for å dekke inn tidligere års underskudd (ROBEK), med bakgrunn i vedtaket i bl.a. 1. Tertial og Rammesaken 2014. Helhetlig vurdering av skole- og barnehagestrukturen Rådmannen har fra sak vedtatt 09.04.13. beskrevet behovet for å vurdere helheten i skole- og barnehagestrukturen, som grunnlag for å kunne fremme et realistisk budsjett. På bakgrunn av vedtak fattet av kommunestyret i Rammesaken 2014 gjengitt over, og beskrivelse av den økonomiske utviklingen, som fremmet i 2. Tertial har rådmannen invitert alle hovedtillitsvalgte, samt lederne i utdanningssektoren til å drøfte situasjonen for å få innspill til hvilket handlingsrom som finnes. Hovedtillitsvalgte har den 28.08.13. drøftet skolestruktursaken og i referatet sluttet seg til følgende vurdering: Den økonomiske situasjonen i kommunen er svært alvorlig. Svelvik kommune må drive et kontinuerlig omstillings- og effektiviseringsarbeid. Det er i tillegg behov for å redusere driftskostnadene med ytterligere 15 20 mill. kr. utover det som er vedtatt tidligere og som grunnlag for et realistisk budsjett for 2014. Reduksjonen i drift som nevnt over, vurderes å ikke kunne tas ut andre steder i tjenesteproduksjonen enn i utdanningssektoren, og i første rekke gjennom en endring av skolestrukturen. Konklusjon: Organisasjonene samlet ber rådmannen gi utdanningssektoren oppdrag i å utrede alternative løsninger for innskrenkningen innenfor sektoren (Barnehage/skole). Rektorkollegiet i Svelvik kommune har også sluttet seg til denne vurderingen. Vurderinger: Høringsuttalelsene Rådmannen har vurdert alle høringsinnspill som grunnlag for endelig saksframstilling. Det er særlig to forhold som rådmannen ønsker at kommunestyret imøtekommer, på bakgrunn av høringsuttalelsene: Flyttetidspunkt. Høringsuttalelsene er entydige; pedagogiske, samfunnsmessig og menneskelige hensyn tilsier at flytting ikke bør skje før 01.01.14. Implementeringsplan. Kunnskap om hvordan flytting i praksis er forberedt og teknisk skal gjennomføres vurderes av mange å være av vesentlig betydning for de berørte, mht både pedagogiske og praktiske/teknisk gode løsninger. Det vurderes at det er for kort tid mellom 23.09.13 og en evnt. flytting i høstferien til at nødvendig forankring av implementeringsplanen vil kunne skje. Rådmannen inviterer med dette kommunestyret til å utsette virkningstidspunktet med 3 mnd. Dette har sterke negative økonomiske konsekvenser. Manglende potensiell innsparing på Ebbestad skole vil i størrelsesorden ligge mellom 300.000-500.000,- for 2013. I tillegg vil Tømmerås skole som følge av at elevtall i en klasse i høst er over 31 elever og må deles, utløse en ikke budsjettert merutgift på Side 5
ca 150.000,- i 2013. Dette ville ha vært unngått om elevene fra Ebbestad hadde flyttet over høstferien, tilsvarende parallell på Ebbestad har 19 elever. Rådmannen er svært urolig for konsekvensen for vår tjenesteproduksjon som følge av denne potensielt manglende innsparingen, både i sektor for utdanning og ikke minst innen våre helse og omsorgstjenester. Rådmannen vil også gjøre kommunestyret oppmerksom på at rent praktisk vil en flytting 01.01.14 gi en dårligere løsning rent praktisk både i forhold til selve flytteprosessen, og mht avvikling av skoleruta. Implementeringsplanen for tiltaket må justeres mht fremdrift, i tråd med det vedtaket og evnt. endring i impementeringstidspunkt kommunestyret fatter i saken. Det presiseres også at rådmannen gjennom utredningsarbeidet har fått bekreftet et omfattende vedlikeholdsbehov ved Ebbestad skole og at det fra Fylkesmannens side ikke vil bli innvilget lån til dette i og med at investeringen ikke vil bidra til effektivisering og reduserte driftsutgifter, men vil bidra til opprettholdelse av disse. Behov for ytterligere kutt Det er under gjennomføring en rekke kutt- og omstillingsarbeid i Svelvik kommune (jf. sak 41/13, 1. Tertial). Samtlige virksomheter og tjenester gjennomfører omfattende reduksjoner i tjenesteproduksjon, -omfang og kvalitet. Rådmannen vurderer at nedleggelse av Ebbestad skole ikke er tilstrekkelig for å sikre nødvendig realisme for framtidig budsjettarbeid, jf. forvaltningsrevisjonens rapport mars 2013, noe som bekreftes i 2. Tertialrapport 2013. Effekt av tiltakene kommer for sent, og selv ved full effekt vil det ikke være tilstrekkelig for å sørge for at det er mulig å lage et realistisk budsjett for 2014, med en balansert drift, slik Rammesaken beskriver. Helhetlig vurdering av skolestrukturen Rådmannen vil understreke behovet for å spare inn ytterligere 15-20 mill. innen utdanningssektoren for å kunne imøtekomme våre brukeres behov som følge av et synkende barnetall, minkende inntekter/statlige overføringer og et sterkt økende behov for omsorgstjenester. Dette i tillegg til et omstillingsbehov innen våre utdannings- og omsorgstjenester tilsvarende 20 mill. og de tiltak som allerede er vedtatt i 1.Tertialrapport. Som 2. Tertialrapport viser, er effekt av salderingstiltakene vedtatt i 1. Tertial mindre enn ønsket, både grunnet juridiske dokumentasjonskrav mht saklighet i nedbemanningsprosesser, og at kommunen over sommeren har fått et økende antall med omfattende omsorgsbehov. Den økonomiske situasjonen vurderes som meget dramatisk og rådmannen vurderer at det ikke vil være tilrådelig å utsette helt nødvendige omstillinger lenger enn høyst nødvendig, da de negative konsekvensene for hele kommunens tjenesteproduksjon vil være omfattende. Rådmannen ber derfor kommunestyret om å forsere framdriften og presisere mandatet for utredning fra sak 42/13 Rammesak 2014, vedtak punkt 5, slik innstillingen i denne saken viser, med følgende presiseringer: Oppstart av utredningsarbeidet planlegges september 2013. Side 6
Utredningen skal bygge på oppdatering det kunnskapsgrunnlag som ligger i eksisterende rapporter og utredninger. Utredningsprosjektet skal ha økonomisk, teknisk og bred skolefaglig representasjon og representasjon fra Hovedtillitsvalgte. Det vil bli lagt til rette for at interesserte kan komme med innspill til alternative modeller til utredning, herunder kommunestyrets medlemmer. Utredningen skal ferdigstilles og sendes på høring slik at utredningen kan ligge som del av beslutningsgrunnlaget for kommunestyrets behandling av Budsjett 2014, den 09.12.13. Evaluering Rådmannen vurderer det som viktig at et så omfattende omstillingsarbeid som en evnt. større omlegging i skolestrukturen vil være, må bygge på god kunnskap om skoleutvikling, og en vurdering av dagens situasjon som grunnlag for evaluering av arbeidet. En ståstedsanalyse er et verktøy som nasjonale myndigheter ønsket benyttet for kvalitetsvurdering og skoleutvikling. Vurderingsprosessen og det videre utviklingsarbeidet har som mål å føre til økt læringsutbytte og bedre læringsmiljø for skolens elever. Konklusjon På bakgrunn av gjennomført høring av utredning: Skolestruktur Ebbestad Tømmerås skoler, kjente konsekvenser av sammenslåing og større skoler mht læring, mestring og kvalitet, vurderer rådmannen at det å slå sammen Ebbestad og Tømmerås skoler vil kunne bidra til både en sunnere kommuneøkonomi og bedre læringsmiljø, begge til beste for barn og unge i Svelvik kommune. Rådmannen vurderer at Ebbestad har mange gode nærmiljøkvaliteter som skal og bør videreutvikles, uavhengig av skolestruktur. Dersom kommunestyret i møtet 23.09.13 vedtar å legge ned Ebbestad skole vil rådmannen etter vedtak Budsjett 2014 09.12.14 ta initiativ til en vurdering av avbøtende tiltak på Ebbestad. Her vil bl.a. følgende forhold komme til vurdering, samlet eller som enkeltsaker: Etterbruk av bygningsmasse på Ebbestad, inkl. næring, offentlige formål og boligformål. Salgsverdi/avhending av bygningsmasse/areal. Nærmiljøtiltak Ebbestad og Tømmerås skoler. Grunnet forværring i den økonomiske situasjonen, og organisasjonens manglende evne til å identifisere lovlige og gjennomførbare salderingstiltak tilsvarende prognostisert driftsunderskudd pr august på -13 mill de resterende fire mnd, vurderer rådmannen det som nødvendig å forsere planlagt skoleutredning som beskrevet i Rammesak 2014, slik at denne kan ligge som beslutningsgrunnlag til kommunestyrets behandling av Budsjett 2014, den 09.12.13. Rådmannen vurderer at et vedtak om nedleggelse av Ebbestad skole er en helt nødvendig start på dette omstruktureringsarbeidet og at dette vedtaket ikke vil redusere kvaliteten i våre utdanningstjenester eller stå til hinder for gjennomføring av andre og etter rådmannens vurdering, Side 7
nødvendige tiltak i skole- og barnehagestrukturen, herunder en helhetlig vurdering av skole- og barnehagestrukturen. Vedlegg: Vedlegg 1 er høringsdokument skolestruktur Vedlegg 2 er lovverket om skolestruktur Vedlegg 3 er Sammenstilling og vurdering av høringsuttalelser Vedlegg 4 er referat fra drøftingsmøte Vedlegg 5 er implementeringsplan På kommunens nettsider finnes alle relevante dokument i saken, herunder: Konsekvensanalyse av mulige endringer i Svelvik kommunes skolestruktur, PwC april 2010 Tilstandsanalyser, Rambøll juni 2012 Kostnader Ebbestad skole, Rambøll juni 2012 Skoleporten.udir.no á Side 8