Tilleggskriterier og mulige nye oppgaver til større kommuner Ekspertutvalgets sluttrapport Signy Irene Vabo Professor HiOA/UiO Fylkesmannen i Oslo og Akershus og KS «Kommunereformen hvordan gjør vi det?» Oslo, 15. januar 2015
Utvalget og referansegruppen Ekspertutvalget Signy Irene Vabo, professor HiOA/UiO Lars-Erik Borge, professor NTNU Bent Aslak Brandtzæg, forsker Telemarksforskning Terje P. Hagen, professor UiO Margrethe Hagerupsen, rådmann Lenvik kommune Halvor Holmli, direktør for Kompetansesenter for distriktsutvikling Helene M. Ohm, rådmann Finnøy kommune «Kommunereformen hvordan gjør vi det?», side 2
Referansegruppen Alfred Bjørlo (V), Ordfører Eid kommune Marianne Bremnes (AP), Ordfører Harstad kommune Frank Ingilæ (AP), Ordfører Tana kommune Torhild Bransdal (KrF), Ordfører Vennesla kommune Bjørn Kahrs (H), Ordfører Randaberg kommune Lene Conradi (H), Ordfører Asker kommune Arne Vinje (SV), Ordfører Vinje kommune Jorid Jagtøyen (SP), Ordfører Melhus kommune Kjell Berge Melbybråten (AP), Ordfører Øystre Slidre Torbjørn Fylling (FrP), Ordfører Ørskog kommune Erling Lae, fylkesmann/leder av fylkesmennenes arbeidsutvalg Anne Grimsrud, spesialrådgiver Fagforbundet Anders Kvam, leder av Akademikerne kommune Oddbjørn Hauge, Ekspedisjonssjef Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet Petter Øgar, Ekspedisjonssjef Helse- og omsorgsdepartementet Ann Helen Elgsæther, Avdelingsdirektør Kunnskapsdepartementet Ingunn Iversen, Fagdirektør Klima- og miljødepartementet
Mandatet Sentralt mål med kommunereformen Et sterkt lokaldemokrati Sentrale prinsipp Generalistkommuneprinsippet Kommunene skal selv kunne ivareta sine lovpålagte oppgaver Oppdraget del 1 Foreslå kriterier for en ny kommuneinndeling gitt dagens oppgavefordeling «Kommunereformen hvordan gjør vi det?», side 4
Oppdraget del 2 tilleggsmandat Vurdere behovet for å justere kriteriene for en ny kommuneinndeling gitt større og mer robuste kommuner min. 15 000 20 000 innb. jfr. delrapport gitt mulige nye oppgaver Utvalget har valgt ut 10 oppgaver som eksempler på mulige nye oppgaver Tjenesteprodusent/myndighetsutøver Psykisk helsevern Tverrfaglig spesialisert rusbehandling Habilitering og rehabilitering Hjelpemidler Barnevern Arbeidsmarkedstiltak Videregående opplæring Samfunnsutvikler Kollektivtransport Fylkesveger Virkemidler for lokal nærings- og samfunnsutvikling «Kommunereformen hvordan gjør vi det?», side 5
Kriteriene fra delutredningen Kommunene 1. Tilstrekkelig kapasitet 2. Relevant kompetanse 3. Tilstrekkelig distanse 4. Effektiv tjenesteproduksjon 5. Økonomisk soliditet 6. Valgfrihet 7. Funksjonelle samfunnsutviklingsområder 8. Høy politisk deltakelse 9. Lokal politisk styring 10. Lokal identitet Staten 11. Bred oppgaveportefølje 12. Statlig rammestyring bo-, arbeid- og serviceregioner, «hverdagsregioner» «Kommunereformen hvordan gjør vi det?», side 6
Vurdering av eksempler på oppgaver Rollen som tjenesteprodusent/myndighetsutøver Ansvarlig i dag Utvalgets vurdering Habilitering og rehabilitering alt Helseforetakene Kan overføres/15 000 20 000 ansvar etter utskrivningsklar Hjelpemidler varige hjelpebehov NAV Kan overføres/15 000 20 000 og Hjelpemiddelsentralene Barnevern fosterhjem og Bufetat Kan overføres/15 000 20 000 institusjon Arbeidsmarkedstiltak NAV Bør ikke overføres i sin helhet, vurdere varig tilrettelagt arbeid/15 000 20 000 Psykisk helsevern Helseforetakene Bør ikke overføres, finansieringsansvar kan utredes/15 000 20 000 Tverrfaglig spesialisert rusbehandling Helseforetakene Bør ikke overføres, finansieringsansvar kan utredes/15 000 20 000 Videregående opplæring Fylkeskommunen Kan overføres/over 100 000, dersom funksjonelt samfunnsutviklingsområde
Rollen som samfunnsutvikler Sentrale kriterier Utvalgets vurdering Kollektivtransport Fylkeskommunen Kan overføres/over 100 000, dersom funksjonelt samfunnsutviklingsområde Fylkesveger Fylkeskommunen Bør ikke overføres, men kan omklassifisere fylkesveier av lokal karakter/over 100 000, dersom funksjonelt samfunnsutviklingsområde Virkemidler for lokal nærings- og samfunnsutvikling Fylkesmannen, Fylkeskommunen, Innovasjon Norge Kan gi råd, treffe beslutninger om tilrettelegging for lokalt næringsliv og avgjøre søknader om økonomiske tilskudd til bedrifter og etablerere/ 15 000 20 000 «Kommunereformen hvordan gjør vi det?», side 8
Utvalgets vurderinger bo-, arbeid- og serviceregioner, hverdagsregioner Kriteriet «funksjonelle samfunnsutviklingsområder» bør spesifiseres Et tettsted bør i sin helhet ligge i én kommune Et tett integrert arbeidsmarked bør utgjøre én kommune Arbeidsmarkedet er tett integrert når rundt 25 prosent eller flere av de sysselsatte bosatt i en kommune jobber i regionens senterkommune(r) «Kommunereformen hvordan gjør vi det?», side 9
Subregionale bo- og arbeidsmarkedsområder i Oslo-området Oslo 617 000 Vestregionen Asker, Bærum 177 000 Follo Nedre Romerike Øvre Romerike Vestby, Ski, Ås, Frogn, Nesodden, Oppegård, Enebakk Aurskog-Høland, Sørum, Fet, Rælingen, Lørenskog, Skedsmo, Nittedal Gjerdrum, Ullensaker, Nes, Eidsvoll, Nannestad, Hurdal, Lunner 134 000 169 000 105 000 «Kommunereformen hvordan gjør vi det?», side 11
Utvalgets vurderinger Enkelte kriterier bør gjøres sektorspesifikke Eksempelvis videregående skole og kollektivtransport: både befolkningsgrunnlag og funksjonelt samfunnsutviklingsområde 2013 Bergen Drammen Kristiansand Oslo Stavanger Trondheim Elever som går på skole i kommunen 12368 3119 3981 20846 5456 7380 - Prosent av elevene i fylket Innpendling til byene i dag 59 % 2381 30 % 1336 55 % 833 2525 31 % 1984 63 % 1183 - Prosent innpendling Innpendling til evt. sammenslåtte byer 18 % 1032 37 % 322 20 % 173 12 % 30 % 686 16 % 529 - Prosent innpendling 8 % 10 % 4 % 13 % 7 % «Kommunereformen hvordan gjør vi det?», side 12
Utvalgets vurderinger Dersom oppgavedifferensiering Modell med flere «trappetrinn» gir stor kompleksitet i styringssystemet og uoversiktlighet for innbyggerne Konsekvenser: fordeler og ulemper med oppgavedifferensiering og generalistkommuneprinsippet må avveies Kilde: Amdam, Halvorsen og Bakke, 2014 «Kommunereformen hvordan gjør vi det?», side 13
Konsekvenser Modell 1: Videreføring av generalistkommuneprinsippet, og kommuner med minst 15 000 20 000 innbyggere Likeverdig lokalt selvstyre likebehandling i den statlige styringen Oversiktlig forvaltning og styring, lave prosesskostnader Men, felles oppgaveportefølje bestemmes av hva de minste kommunene kan bære Modell 2: Storkommuner med oppgavedifferensiering og som inngår i fylkeskommunene/regionene Helhetlige løsninger arealbruk, transport, tjenesteproduksjon Vitalisert lokalpolitikk i storkommunene Men, utfordringer for oppgaveløsning i omlandet både tjenesteproduksjon og samfunnsutvikling Og, innbyggernes stemme ved lokalvalg får ulik vekt Modell 3: Storkommuner med oppgavedifferensiering og Oslo-status (fylkes-/regionstatus) Omtrent like fordeler og ulemper som i modell 2 Men, ingen demokratiproblematikk og antakelig forsterket omlandsproblematikken «Kommunereformen hvordan gjør vi det?», side 14
Behovet for en kommunereform er åpenbart Kapasitet Kompetanse Distanse Soliditet Tjenesteproduksjon Kvalitet, effektivitet, likeverdighet Rettssikkerhet Samfunnsutvikling næringsutvikling Både fraflyttingsområder Næringsutvikling krever tiltak for økt tilflytting og omdømmebygging Og vekstområder Påpekt av Christiansenutvalget 1992 Utgangspunkt for reformer i både Danmark og Finland Næringsutvikling krever transportsystemer, næringsareal, boligareal og sosial infrastruktur (utdanning, helsetilbud, kulturtilbud etc.) Med større kommuner imøtekommes disse utfordringene Gir kommunene økt «systemkapasitet» Reduserer tiltakende avhengighet av andre kommuner «Kommunereformen hvordan gjør vi det?», side 15
Norske kommuner er relativt sett små Stor offentlig sektor, sentralisert forvaltning Stor offentlig sektor, desentralisert forvaltning Liten offentlig sektor, sentralisert forvaltning Liten offentlig sektor, desentralisert forvaltning Kilde: Rapport fra Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi. November 2014 «Kommunereformen hvordan gjør vi det?», side 16
Stor kommunesektor, små kommuner Stor kommunesektor, store kommuner Liten kommunesektor, små kommuner Liten kommunesektor, store kommuner Kilde: Rapport fra Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi. November 2014 «Kommunereformen hvordan gjør vi det?», side 17
Hva med lokaldemokratiet? Delrapportens anbefalinger kan styrke lokaldemokratiet Bedre oppgaveivaretakelse overfor innbyggerne min. 15 000 20 000 innb. Bedre styring med tjenesteproduksjonen Bedre rammebetingelser for næringsog samfunnsutvikling funksjonelle samfunnsutviklingsområder Alternativer er økt myndighet til regionalt eller statlig nivå Rammestyring som prinsipp mindre statlig detaljstyring Nye oppgaver ingen forutsetning for et sterkt lokaldemokrati, men kan styrke lokaldemokratiet gjennom økt innflytelse over forhold av viktighet for innbyggerne «Kommunereformen hvordan gjør vi det?», side 18
Demokrati og kommunestørrelse Lokal politisk styring Utfordres av omfattende interkommunalt arbeid i små kommuner Lokal politisk styring Lokal identitet Høy politisk deltakelse Lokal identitet Sterkere identitet til bydel, by, bygd enn til kommune antakelig spesielt sterk identitet til kommune når grensene sammenfaller med bygd Ingen forskjell avhengig av kommunestørrelse når det gjelder «samfunnsgagnlige aktiviteter» som tillitsverv, signering/økonomiske bidrag og engasjement i frivillige organisasjoner eller når det gjelder tillit til andre mennesker Ny studie: lokalsamfunnsaktivitet større i mindre kommuner «Kommunereformen hvordan gjør vi det?», side 19
Høy politisk deltakelse Større muligheter for valg mellom politiske alternativer i større kommuner Høyest deltakelse i små kommuner ved lokale valg (som i hovedsak skyldes egenskaper ved velgerne og sentralitet), men høyest deltakelse i store kommuner ved nasjonale valg Deltakelse mellom valg Små kommuner «best»: kontakt med politikere, henvendelse til kommunen, ta opp saker og partiaktivitet Større kommuner «best»: aksjoner, innbyggerinitiativ, medvirkningsorganer Tillit til lokaldemokratiet som sådant omtrent likt Tillit til lokalpolitikerne Størst når det gjelder dyktighet i store kommuner, når det gjelder representativitet og lydhørhet i små «Kommunereformen hvordan gjør vi det?», side 21
Konsekvenser av faktiske sammenslåinger Erfaringer fra Danmark og frivillige sammenslåinger i Norge Representasjon: Færre kommuner gir færre folkevalgte per innbygger større avstand mellom folkevalgte og velgere i noen tilfeller utfordres responsivitet Forståelse: Redusert «politisk effektivitet» lavere forståelse av lokal politikk Engasjement: Mindre tilbøyelighet til å ta på seg politiske verv Krever alternativer for deltakelse og andre/flere arenaer nærdemokratiog medvirkningstiltak, og oppsøkende politikere Politisk styring: Sterkere administrasjon utfordrer politikerne Krever tiltak for en mer proaktiv politikerrolle «Kommunereformen hvordan gjør vi det?», side 22
Nærdemokrati og medvirkning Nærdemokratiordninger Gir arenaer for deltakelse Kan bidra til lokal identitet Utfordring bl.a. polarisering Andre former for medvirkning Gir arenaer for deltakelse Kan bidra til å redusere avstand folkevalgt innbygger Utfordring bl.a. skeiv representasjon Kilder: Hanssen, Gro Sandkjær mfl. 2013. Erfaringer med nærdemokratiske ordninger i Norden, NIBR og Klausen, Jan Erling mfl. 2014. Medvirkning med virkning? Innbyggermedvirkning i den kommunale beslutningsprosessen, NIBR/Uni Rokkansenteret. «Kommunereformen hvordan gjør vi det?», side 23
En proaktiv politikerrolle politisk lederskap Storkommunene i Danmark har fått en sterkere og mer strategisk orientert administrasjon En faglig sterk administrasjon kan «overkjøre» politikerne Men, gir samtidig politikerne grunnlag for å stille store krav til administrasjonen Administrativ styring vs. politisk lederskap «Sakstørke» og A- og B-politikere i kommunestyret (For) reaktiv politikerrolle? Organisering for politisk lederskap eksempel Dansk kommunelov 17, stk. 4-utvalg (Norsk kommunelov 10 pkt. 5, komiteer/utvalg) Tematiske ad-hoc utvalg som nedsettes av kommunestyret for å forberede eller gi råd før politiske beslutninger skal treffes Sammensatt av folkevalgte + samfunns- og næringslivsaktører «Kommunereformen hvordan gjør vi det?», side 24