KAN PLANLOVEN FORBEDRES? PRESENTASJON AV EVAPLAN2008 T I R S D A G 3. F E B R U A R 2 0 1 5, T R O M S Ø S E M I N A R E T
VI STILLER SPØRSMÅLET: Hvorvidt, og eventuelt i hvilken utstrekning, plandelen fungerer etter intensjonene og fører til økt lokal og regional bærekraft, gjennom helhetlig samfunns og arealplanlegging? Finner vi spenninger mellom lovintensjonene og praksis? Prosjektet skal vurdere loven, og dagens praksis, ut fra et internasjonalt komparativt perspektiv og identifisere forbedringspunkter.
TVERRFAGLIGHET Dette kan ikke planleggeren, statsviteren, arkitekten eller juristen besvare alene En tverrfaglige tilnærming: Juridiske studier kan finne frem til og forklare lovgivers intensjon, samt gjøre rede for hvordan lovbestemmelsene skal forstås Samfunnsvitere, planleggere og arkitekter: Gjøre rede for hvordan lovbestemmelsene forstås, håndheves i praksis og hvilke implikasjoner dette får for resultat og legitimitet Prosjektet har som mål å bringe frem innsikter sammen, som det er vanskelig å få gjennom enkeltstudier
ET TVERRFAGLIG TEAM Norsk institutt for by- og regionforskning: Gro Sandkjær Hanssen, Hege Hofstad, Marte Winsvold (PhD, statsvitenskap) Norges Miljø- og Biovitenskapelige Universitet, NMBU: Nikolai K. Winge, Fredrik Holth (PhD, jus) Elin Børrud (PhD, arkitektur) Berit Nordahl (Dr.ing) Kristina Grange (tekn.dr. arkitektur). Marius Grønning (PhD, urbanisme) TØI: Arvid Strand (Dr.ing). Universitetet i Tromsø (UiT) Nils Aarsæther (Dr. philos.) Toril Nyseth (Dr.Polit) NORUT: Torill Ringholm, Jan Åge Riseth og Arild Buanes (alle forsker I, Dr. polit/scient).
INTERNASJONAL PROSJEKTGRUPPE Helle Tegner Anker, professor i juss, Københavns Universitet, Daniel Galland, adjunkt i planlegging, Aalborg Universitet, Thomas Kalbro, professor i planlegging, KTH, Stockholm, Camilla Sandström, dosent i statsvitenskap, Umeå Universitet Christian-W. Otto, professor i juss, Technische Universität Berlin
BRUKERPANEL Skal gjennom årlige møter med prosjektgruppen fungere som kritiske kommentatorer: OBOS, Daniel Siraj ROM eiendom, Anne Siiri Ørseter Rambøll, Andreas Westergaard Oslo kommune, PBE, Ellen de Vibe KS, sjef for plan Lasse Jalling Østfold fylkeskommune, folkehelseansvarlig Knut Johan Rognlien Fylkesmannen i Hordaland, Svein Kornerud Vellenes Fellesorganisasjon, Eivind Bødker Norges Naturvernforbund, generalsekretær Maren Esmark BOBY
STRUKTUR
Beskrivelse av metode Utvalg Modul Tidsrom Ansvarlig Kartlegginger 1. Survey til leder i planutvalg (el tilsvarende) i kommunestyret Alle kommuner 1 H 2017 NIBR 2. Survey til planansvarlige Alle kommuner 1 H 2017 NIBR 3. Survey til fylkespolitikere og adm ledelse Innsigelsesdata 4. Gjennomgang av 2.gen. regional planstrategi, og utvalg av kommunale planstrategier Kvalitative studier 5. Regionale fokusgruppeintervjuer: Østlandet, Sør/ Vestlandet, Trøndelag, Nord- Norge Alle fylker 1 V 2014 + H 2017 NIBR NIBR Alle fylker 1,2 V-H2017 UiT a) Kommuneaktører (+FK) b) næringsaktører c) Sivilsamfunn d) regional stat Hvilke sektorlover er mest aktuelle? 1,2,3,4 H-2015- H2017 6. Juridisk studie av forholdet mellom PBL og sektorlover 2 V2015- H2017 7. Dybdestudier av 8 kommuner (2 8 dybdestudier 1,2,3,4 V2015- per temaområde); studie av,5 H2017 NMBU overordnede planer (reg+kom), Komplan, planprosesser, planresultat, arealplan gjennomføring 8. Evaluering av planprodukter Tilfeldig/repr.utvalg 1 V2015 H2017 9. Litteraturstudie av tidl.forskning Sammenfatning av 5 V2015- forskning 1990-2014 H2015 a) NIBR: 3, NORUT/UiT: 1 b) NMBU: 4 c) NIBR: 3, NORUT/UiT 1 d) NIBR: 2, NMBU/NORUT: 2 NMBU NORUT: Reg og lok utvikling/vern (2) NIBR(NORUT):Folkehelse NMBU: Byutvikling (2) TØI: infrastruktur (2) NMBU NIBR, UiT, NORUT
HVORDAN EVALUERE EN LOV SOM SKAL IVARETA SÅ MANGE (MOTSTRIDENDE) HENSYN? Justisdep. veileder om lovevaluering: «Evaluering av lov- og forskriftsreguleringer innebærer å undersøke om reguleringen faktisk har effekter, og om den bidrar til måloppnåelse som forutsatt, både for det offentlige og for privat sektor.» Plan- og bygningslovens mål - 1-1: «Loven skal fremme bærekraftig utvikling til beste for den enkelte, samfunnet og framtidige generasjoner.» «Planlegging etter loven skal bidra til å samordne statlige, regionale og kommunale oppgaver og gi grunnlag for vedtak om bruk og vern av ressurser.» Er dette evaluerbare målsetninger?
HVORDAN EVALUERE EN LOV SOM SKAL IVARETA SÅ MANGE (MOTSTRIDENDE) HENSYN? Formålet med plandelen - 3-1: 3-1 første ledd nevner en rekke hensyn som skal ivaretas. Sikre jordressursene, samiske interesser, næringsutvikling, folkehelse, klimahensyn mv. Til dels konkurrerende interesser. 3-1 annet ledd: «Planleggingen skal fremme helhet ved at sektorer, oppgaver og interesser i et område ses i sammenheng gjennom samordning og samarbeid om oppgaveløsning mellom sektormyndigheter og mellom statlige, regionale og kommunale organer, private organisasjoner og institusjoner, og allmennheten.»
HVORDAN EVALUERE EN LOV SOM SKAL IVARETA SÅ MANGE (MOTSTRIDENDE) HENSYN? Målene skal oppnås gjennom gode rutiner for saksbehandling. Ingen bestemmelser i plandelen som determinerer løsningen ved arealkonflikter Utfallet av planprosesser er politikk, jf. Rt. 2007 s. 281 Barka: «Både valg av reguleringsformål og hvilke områder som omfattes av reguleringen, faller inn under forvaltningens frie skjønn, og er således i utgangspunktet ikke gjenstand for domstolsprøving.» Plandelen gir omfattende prosessregler Høring, medvirknings, samordning, KU mv. Prosessmål lar seg evaluere. Men evalueringen må også se på resultatet.
FREMGANGSMÅTE Byutvikling Samordnet areal- og transport Regional og lokal utvikling - vern Folkehelse
MODUL 1. BRUK I hvilken grad og på hvilken måte tas de nye planredskapene i bruk av kommunene, fylkene og av staten? Bidrar planredskapene til å sikre overordnet folkevalgt styring? Bidrar planredskapene til å innrette samfunnsutviklingen mot større bærekraft?
HVILKE PLANREDSKAPER? Nasjonalt: Nasjonale forventninger, statlige planretningslinjer, statlige planbestemmelser, statlig arealplan Regionalt: regional planstrategi, regional plan, regional planbestemmelse, interkommunalt plansamarbeid, plansamarbeid mellom regioner og kommuner Kommunalt: Kommunal planstrategi, arealformål, hensynssoner, områderegulering, ROS-analyse
ANALYSE OG VURDERING I Hvordan tas planredskapene i bruk og vurderes? Fungerer planredskapene som politisk styringsredskap? I hvilken grad er det konsistens på tvers av nivåer i planhierarkiet? Hvor styrende er bærekraftperspektivet for analyser, mål og prioriteringer?
ANALYSE OG VURDERING II Hvordan utøves og fungerer krav til kunnskapsinnhenting og systematisering i: Planprogram? Planbeskrivelse? Konsekvensutredninger? ROS-analyse?
MODUL 2. SAMORDNING Hvordan fungerer planleggingen i praksis mht. samordning, samhandling mellom sektorer og nivåer, og effektivitet og forutsigbarhet? Lovgivers intensjon: Planlegging skal være den felles arena for avveining og avklaring mellom sektorinteresser, mellom statlige, regionale og lokale hensyn og mellom offentlige og private hensyn. Gjennom samordning skal alle arealinteresser ivaretas på en likeverdig og balansert måte. Samordning er et prosessmål, ikke et resultatmål. Tre relevante perspektiver: Samordning mellom plannivåer Samordning mellom sektorer og planmyndigheter Samordning mellom sektorer
MODUL 3. MEDVIRKNING RQ: Hvordan sikres åpenhet, medvirkning og demokrati i planprosessene? Hvordan involveres sivilsamfunnet (tredjepartsaktører) i planleggingen for eksempel i utarbeidingen av private planforslag? Forsinker eller tilskynder medvirkning plangjennomføringen? Hva er betingelsene for at medvirkning bidrar til effektive planprosesser? Hvordan opplever berørte parter og sivilsamfunnet at deres interesser blir hørt og ivaretatt?
MODUL 4. GJENNOMFØRING Forskningsspørsmål: I hvilken grad skaper loven forutsigbare rammer for private aktører i byutvikling? er de områderettede redskapene som PBL2008 innførte egnet til å bidra til realisering av ønsket utvikling? - mer detaljert: 1) Er de redskap som PBL2008 åpner for med hensyn til gjennomføring tatt i bruk, virksomme og tilstrekkelige for å sikre gjennomføring i kompliserte transformasjonsområder? 2) Kan man identifisere regelendringsbehov gjennom sammenlikning med lovanvendelse i Sverige og Tyskland? I hvilken grad blir vedtatte planer gjennomført? 3) Er skillet mellom områdeplan og detaljregulering, slik det praktiseres i dag, hensiktsmessig? Hvor ligger flaskehalsene i plansystemet? hva er vilkårene for å bedre planprosessene slik at de i større grad fører til ønsket måloppnåelse (jf tidl.pkt) og økt gjennomføring?
MODUL 5. FORBEDRING Å sammenstille tidligere forskning og prosjektets resultater og gjennom en tverrfaglig analyse peke på forbedringspotensial Hvor ligger flaskehalsene i plansystemet? Hva er vilkårene for at planredskapene: Fremmer helhetlig og bærekraftig samfunns- og arealutvikling? Sikrer effektive og fleksible prosesser? Vurdere loven, og dagens praksis, ut fra et internasjonalt komparativt perspektiv Hva må gjøres for at planprosessene i større grad fører til ønsket måloppnåelse (jf tidl.pkt) og økt gjennomføring?
SPØRSMÅL OG KOMMENTARER? Oppstartsfase: operasjonalisering, planlegging av studiene og oppsummering av tidligere forskning http://www.nibr.no/no/prosjektsider/evaplan2008. aspx