Forskerprosjekt: Evaluering av PBL 2008, fungerer plandelen etter intensjonene? (EVAPLAN2008)

Transkript

1 Forskerprosjekt: Evaluering av PBL 2008, fungerer plandelen etter intensjonene? (EVAPLAN2008) 1. Utlysningsrelevans NIBR, NMBU (tidligere UMB), NORUT, UiT og TØI presenterer en tverrfaglig evaluering av plandelen i plan- og bygningsloven (PBL2008). Prosjektets overordnede spørsmål er hvorvidt, og eventuelt i hvilken utstrekning, plandelen fungerer etter intensjonene og fører til økt lokal og regional bærekraft, gjennom helhetlig samfunns- og arealplanlegging. Evalueringen vil ta for seg hele plandelen, men vil spesielt rette fokus på de nye verktøyene, og undersøke i hvilken grad PBL2008 bidrar til å sikre mål om demokratiske styrings- og avveiningsprosesser, samordning mellom sektorer og nivåer, effektiv gjennomføring av utbygging (lokal utvikling), åpenhet og medvirkning. På bakgrunn av resultatene fra undersøkelsene vil prosjektet identifisere eventuelle behov for forbedringer av loven. For å sikre at ulik praksis og erfaring knyttet til PBL2008 fanges opp, vil prosjektet bygge på et omfattende empirisk materiale både utnytting av foreliggende datamateriale og nye kvantitative og kvalitative data. Prosjektet bringer sammen toneangivende planforskningsmiljøer i Norge, og vil belyse problemstillingene gjennom juridiske, planfaglige, arkitekturfaglige og statsvitenskapelige tilnærminger. Et slikt tverrinstitusjonelt og flerfaglig samarbeid vil gi bred tilbakemelding om hvordan loven fungerer og vil øke robustheten og kompetansen i planforskningsmiljøet. 2. Faglig del 2.1. Bakgrunn og kunnskapsstatus Plan- og bygningsloven er ambisiøs. Den angir ønsket retning på samfunnsutviklingen gjennom å etablere bærekraftig utvikling som et hovedformål for planlegging ( 1-1 og 3-1). Med bærekraftig utvikling menes at man tilrettelegger for samfunnsutvikling på en måte som ikke forringer livsgrunnlaget for dagens og morgendagens generasjoner. Målformuleringene er imidlertid svært åpne og til dels også konfliktfylte. Vekst-vern dikotomien som ligger i bærekraftbegrepet har i praksis blitt erfart som paradokser, dilemmaer og konflikter mellom ulike hensyn. Planlegging etter loven kan både ses som en arena hvor ulike interesser og aktører møtes, og som uttrykk for en overordnet styringsambisjon der folkevalgte på lokalt og regionalt nivå staker ut kurs for samfunnsutviklingen ( 3-3). PBL2008 angir tydelige prosessuelle krav; bl.a. hvilke aktører som har tilgang til å fremme planforslag, hvilke plantyper de ulike aktørene kan benytte seg av. Kravene til innhold i planene er ikke i særlig grad spesifisert, bortsett fra en sterkere bærekraftkomponent på innholdssiden. Loven er slik sett først og fremst en prosesslov, som trekker opp rammene og gir verktøy for interesseavveininger, men som i liten grad determinerer utfallet av beslutningene. Utgangspunktet for Planlovutvalgets arbeid med forslag til ny PBL (NOU 2001:7, 61 62) var å sikre en helhetlig og langsiktig forvaltning av interessemangfoldet. Utvalget registrerte for det første at behovet for langsiktige rammer ut i fra samfunnets helhetssyn syntes å øke, samtidig som planleggingen møter økende krav til hurtige avgjørelser fordi skiftende markedsforhold gir endrede behov. Dette krever at planredskapene gir langsiktighet og forutsigbarhet i rammebetingelsene, samt fleksibilitet for effektivt å kunne tilrettelegge for ny verdiskaping. For å imøtekomme denne utfordringen introduserte PBL2008 nye redskaper. Nasjonale forventninger til kommunal og regional planlegging ble innført, samt et lovpålegg om regional og kommunal planstrategi i begynnelsen av hver valgperiode i kommuner og fylkeskommuner. Videre vektlegges dokumentasjon, bl.a. krav om risiko- og sårbarhetsanalyse (ROS), samt tettere integrering av konsekvensutredninger i PBL (fra 2005). Instrumenter rettet spesifikt mot miljøhensyn ble også innført; bl.a. reguleringsformålet grønnstruktur og muligheten for å opprette særlige hensynssoner. I tillegg kom skillet mellom område- og detaljregulering. Områdereguleringen skal sikre offentlige interesser og langsiktighet for private investeringer, men skal samtidig være så fleksibel og overordnet at detaljplanleggingen kan imøtekomme endrede markedsbetingelser og behov. Både detaljplanleggingen og områdeplanleggingen kan gjennomføres av private, sistnevnte på oppdrag 1

2 fra kommunen. Også planstrategien skal imøtekomme behovet for fleksibilitet. Her drøftes strategiske valg knyttet til samfunnsutvikling og planbehovet i valgperioden. EVAPLAN vil undersøke i hvilken grad planredskapene og innretningen av planprosessene tilgodeser hensynet til både langsiktig styring og behovet for hurtige avgjørelser. For det andre registrerte Planlovutvalget behov for forenklinger og effektivitet på den ene siden, og medvirkning fra lokalsamfunn og allmennhet, samt rettssikkerhet for direkte berørte på den andre. De privates rolle har blitt stadig tydeligere de siste årene, idet 90 % av reguleringsplanene nå utformes av private forslagstillere og sendes til kommunen. Omfanget og betydningen av private utbyggingsaktører og privat investering i gjennomføring av arealplanene gav økt behov for forutsigbarhet og effektivitet. Kommuneplanens arealdel ble gjort mer strategisk og tettere koplet til samfunnsdelen, for å gi klarere retning for ønsket utvikling og dermed tilstrekkelig styring med private planer. Dette samsvarer med tendensen til mer strategisk planlegging i andre europeiske land (Galland 2012, Hanssen 2012). Videre åpner PBL2008 for at flere planformer kan vedtas samtidig, for å unngå forsinkelser av prosjektgjennomføring. Målet om medvirkning ble forsterket: Medvirkning er nå et ansvar for den som utformer planen, inkludert private forslagsstillere. Kommunen har ansvar for å påse at dette skjer. EVAPLAN vil studere planleggingsprosesser med vekt på når, hvordan og med hvilken innflytelse ulike aktører innlemmes i planleggingen. Særlig interessant er det å studere hvordan planprogram gir mulighet for medvirkning i tidlig fase av planarbeidet, og om det bidrar til å balansere hensynet til effektivitet og medvirkning. For det tredje så Planlovutvalget behov for tydeligere grensegang mellom planlegging etter PBL og håndhevelse av andre offentligrettslige lover. Plansystemet er ment å være lovens fremste verktøy for samordning, vertikalt mellom plannivåene, og horisontalt på tvers av sektorene. Lov- og forvaltningssystemet er fragmentert og sektorisert med en kompleks fordeling av myndighet og ansvar. Dette fragmenterte, sektoriserte og tiltaksorienterte retts- og forvaltningssystemet har medført en kamp om arealbruken, hvor både sektormyndigheter og planmyndighetene søker å få mest mulig gjennomslag for egne interesser (Winge 2013). Riksrevisjonen la frem en rapport i 2007 som viste at arealforvaltningen går i en lite bærekraftig retning, og skjer i strid med de målsetninger som er fastsatt i Stortinget (Riksrevisjonen 2007). Siden den gang har vi fått PBL2008, samt enkelte nye særlover, noe som gir grunn til å spørre om den negative utviklingen har snudd. EVAPLAN vil gi juridiske analyser av forholdet mellom PBL 2008 og relevante sektorlover, samt juridiske og empiriske studier av om lovens intensjoner er blitt operasjonalisert i arealforvaltningen. Tidligere og pågående forskning på PBL er et viktig grunnlag for evalueringen og EVAPLAN vil baseres på følgende prosjekter:1) Det formelle rammeverket i PBL, og forholdet mellom de ulike nivåene i praksis (deriblant innsigelsespraksis), har vært analysert i flere prosjekter (Reitan mfl 2012, Stokstad 2012, Stokstad & Segaard, 2013, Lund-Iversen mfl 2013, Asplan Viak 2012). 2) Planstrategiene er et nytt virkemiddel i PBL fra Første generasjons planstrategier er summarisk gjennomgått av NIVI analyse (2013). 3) I PBL 2008 åpnes det for interkommunal planlegging. Praktiseringen av reglene er undersøkt av Harvold og Skjeggedal (2012). Interkommunalt plansamarbeid i kystsonen skal vurderes nærmere av NIBR på oppdrag fra MD/KMD i 2014 (Harvold og Stokstad). 4) Balansering av ulike hensyn er en kjerneaktivitet i planleggingen og består i praksis ofte av en avveiing mellom økonomisk levedyktighet, økologiske verdier og sosiale hensyn. I et DEMOSREG-prosjekt studeres hvordan de nye planvirkemidlene brukes til slik balansering i kompakt byutvikling, hvorvidt instrumenter for plangjennomføring tas i bruk og om de er effektive for gjennomføringen av komplekse urbane transformasjonsprosjekter (Hanssen og Hofstad 2013). 5). Med PBL2008 har folkehelse kommet inn som et styrket hensyn for planleggingen, og NIBR har studert om og hvordan planlegging brukes som virkemiddel for å fremme og koordinere folkehelsehensyn regionalt og lokalt (se bl.a. Hofstad 2011). 6) Forholdet mellom PBL og sektorlover, nærmere bestemt mellom energiutbygging og arealplanlegging, er tema for en juridisk doktorgrad (Winge 2013). Arbeidet gir grunnlag for å utvide studien til andre sektorlover (veisektoren, jordbruk, skogbruk, reindrift, akvakultur), samt lover som gir virkemidler for arealbruks-begrensninger (naturmangfoldloven, kulturminneloven, forurensingsloven). Nye data 2

3 som skal hentes inn i evalueringen bygger videre på, og kompletterer, de innhentede dataene beskrevet over Problemstillinger, hypoteser og metodevalg Hensikten med evalueringen er å utrede i hvilken grad plandelen av PBL 2008 fungerer etter intensjonene. I formålsparagrafen ( 1-1) vektlegges at loven skal bidra til bærekraftig utvikling, samordning, åpenhet, medvirkning og forutsigbarhet. I forarbeidene fremheves i tillegg at loven skal være et effektivt redskap for å oppnå helhetlig samfunns- og arealutvikling og effektiv arealplanlegging. Det at loven er en prosesslov, og at intensjonene er åpne og til dels konfliktfylte, fordrer at man går bredt ut for å undersøke forvaltningens og andre brukeres anvendelse av loven, og om denne fremmer målsetningene. I henhold til utlysningen vil vi bygge opp prosjektet rundt fem overordnede problemstillinger, som blir operasjonalisert og utdypet i tilsvarende moduler: 1. BRUK: I hvilken grad og på hvilken måte tas de nye planredskapene i bruk av kommunene, fylkene og av staten; bidrar de til å sikre overordnet folkevalgt styring og innrette samfunnsutviklingen mot større bærekraft? 2. SAMORDNING: Hvordan fungerer planleggingen i praksis mht. samordning, samhandling mellom sektorer og nivåer, og effektivitet og forutsigbarhet? 3. MEDVIRKNING: Hvordan sikres åpenhet, medvirkning og demokrati i planprosessene? 4. GJENNOMFØRING: I hvilken grad skaper loven forutsigbare rammer for private aktører i byutvikling, og er de områderettede redskapene som PBL2008 innførte egnet til å bidra til realisering av ønsket utvikling? I hvilken grad blir vedtatte planer gjennomført? 5. FORBEDRINGSPUNKTER: Hvor ligger flaskehalsene i plansystemet, og hva er vilkårene for å bedre planprosessene slik at de i større grad fører til ønsket måloppnåelse (jf tidl.pkt) og økt gjennomføring? Modulene utgjør det sentrale koordinerende elementet i forskningsdesignet, som vist i figuren. Figur 1. Oversikt over strukturen i evalueringsprosjektet På tvers fremtrer ulike spenningsfelt hvor lovens styrker og svakheter kommer til syne. Prosjektet fremhever fire slike spenningsfelt hvor det er definert behov for ny kunnskap om hvordan PBL2008 virker, og som retter seg spesifikt mot endringer og reorienteringer som ble innført i den nye loven. A. Byutvikling tar for seg virkemidler rettet mot konsentrasjon og fortetting innenfor eksisterende bystruktur. Byutviklingsstudier kan avdekke svakheter og styrker ved loven med hensyn til hvordan offentlig forvaltning møter initiativ fra private aktører, og for hvordan de nye planinstrumentene klarer å ivareta politiske målsettinger om økt boligbygging, vern av kulturarv, redusert transportbehov, og mindre byspredning gjennom fortetting og transformasjon (Hofstad 2012, 3

4 Nordahl 2006,2012). B. Lokal og regional utvikling vs. vern, retter seg mot hvordan planinstrumentene virker når næringsaktørers mål om å realisere egne verdier og bidra til lokal og regional verdiskaping, støter mot andre viktige mål som gjerne er vernet av sektorlover (reindrift, strandsone, jordvern). Her illustreres bl.a. hvordan PBL2008 spiller sammen med sektorlovgivningen. C. Infrastruktur/vegbygging, hvor det nye er virkemidlene rettet mot samordning av arealutvikling og samordnet areal- og transportplanlegging. Siden PBL ble lovgrunnlag for vegplanlegging i 1989, for å bedre integreringen veg og allmenn arealplanlegging, har tidsbruken i planprosessene vært problematisert. Senere har nye ordninger søkt å sikre mer effektiv ressursutnyttelse og bedre avveiing ved utbygging av veganlegg ( 4-2, KVU, KS1). Temaområdet illustrerer dermed spenninger mellom forvaltningsnivåers planbehov og utfordringene knyttet til tidsbruk. D. Folkehelse kom inn som et nytt hensyn i planleggingen med PBL2008 ( 3-1) og Folkehelseloven (2012) knytter folkehelsearbeid eksplisitt til PBL2008. Målet om tettere integrering kan forstås som en revitalisering av tradisjonelle hensyn knyttet til sosial struktur. Temaområdet illustrerer hvordan integreringen skjer i praksis og hvilke planvirkemidler som er best egnet. Empiriske studier av de fire områdene eller spenningsfeltene vil altså belyse bruken og vurderingen av de nye planvirkemidlene, hvordan de fungerer i avveiningen mellom ulike hensyn, og hvordan og i hvilken grad det legges til rette for medvirkning. Problemstillingene skal diskuteres på tvers av de fire temaområdene, fordi man gjennom denne komparasjonen tydeligere kan identifisere forbedringspotensial i loven. Modulene som strukturerer analysene presenteres nedenfor: MODUL 1. BRUK Modulen vil kartlegge bruken av de nye planinstrumentene, med spesiell vekt på kommuners og fylkeskommuners overordnede planinnsats, og evaluere resultatet av planleggingen slik de fremkommer i planproduktene. Her vil vi også undersøke om det er systematiske forskjeller mellom kommuner, og hva som kan forklare disse. Vi skal spesielt undersøke om bærekraftperspektivet framheves og hvordan det operasjonaliseres, og om planene er blitt mer tilgjengelige og kunnskapsbaserte. Sentrale spørsmål er: 1) Hvordan tas nye, og allerede etablerte, planredskaper i bruk, og hvordan vurderes de av ulike aktører? Her studeres planinstrumentene på nasjonalt nivå ( 6-1 til 6-4), regionalt nivå ( 7-1 til 9-7) og kommunalt nivå ( 10-1 til 13-4) hver for seg, men også hvordan de virker sammen. 2) Er det forskjell mellom kommuner, og hva kan eventuelt forklare forskjellene (størrelse, sentralitet, etc.)? 3) Hvordan vurderes krav til kunnskapsinnhenting og systematisering i form av: planprogram ( 4-1), planbeskrivelse og konsekvensutredninger ( 4-2, 14-1 til 14-6) og risiko- og sårbarhetsanalyse ( 4-3)? 4) Hvordan vurderes planredskapene som politisk styringsredskap, og hvordan vurderes konsistensen på tvers av nivåer i planhierarkiet? 5) I hvilken grad involverer de folkevalgte seg i overordnede, retningsgivende faser i planleggingen? 6) Hvor styrende er bærekraftperspektivet for overordnede analyser, mål og prioriteringer, og hvordan kan ulikhet mellom kommuner forklares? Metode og data: Surveyer (1,2,3), regionale fokusgruppeintervju (4), dybdestudier (7), planstudie (8). Formidling: 1 forskningsrapport, 2 norske vit. artikler, 1 populærvit.artikkel, foredrag. Bemanning: Hofstad (modulansvarlig, NIBR), Hanssen (NIBR), Ringholm (Norut), Buanes (Norut), Galland (UiAalborg), Børrud (NMBU) MODUL 2. SAMORDNING PBL2008 har som mål at planlegging utgjør en felles arena for samordning av interesser, slik at de beslutninger som tas bygger på helhetlige og langsiktige vurdereringer. Modulen vil gi kunnskap om lovens samordnende funksjon mellom forvaltningsnivåer, sektorinteresser, sektormyndigheter/sektorlover. For det første om lovens virkemidler for vertikal samordning - mellom nasjonal, regional og lokal forvaltning. For det andre om virkemidlene for horisontal samordning mellom sektorforvaltningsinteresser. Modulen vil ta for seg et utvalg lover av betydning for arealdisponering, og undersøke om og evt. hvordan, loven bidrar til samordning 4

5 mellom motstridende sektorinteresser, representert ved sektorlover. Relevante spørsmål er; 1) Er forholdet mellom PBL2008 og sektorlover avklart, med fokus på sektorlover av betydning for arealbruken, f.eks. veiloven og jordloven, samt lover som gir virkemidler for arealbruksbegrensninger, som naturmangfoldloven og kulturminneloven?2) Hvilken betydning har innsigelsesreglene ( 5-4 til 5-6) med hensyn til målet om samordning mellom sektorer og myndighetsnivåer?3) Hvordan fungerer fylkeskommunens nye instrumenter ( 7-1, 7-2, 8-1 til 8-5) og regionalt planforum ( 5-3) som samordningsmekanismer og veiledningsfora? Hvilke planer er prioritert i planstrategiene fra 2012, og endres dette for planstrategiene i 2016? 4) Hvordan oppleves lovens instrumenter på lokalt nivå mht samordning på tvers av sektorer (spesielt 10-1, 11-1 til 11-18)?5) Hensyntas nasjonale forventninger i regional og kommunalt planlegging? 6) Bidrar interkommunalt plansamarbeid ( 9-1 til 9-7) til samordning på tvers av kommunegrenser? Metode og data: Juridisk studie (6), dybdestudier (7), 2.generasjon regional planstrategi (5). Formidling: 1 forskningsrapport, 1 internasjonal, 1 nordisk og 2 norske vit. artikler, foredrag Bemanning: Winge (modulansvarlig, NMBU), Stokstad (NIBR), Strand (TØI) og Anker (København Univ.), Buanes (Norut), Riseth (Norut), Aarsæther (UiT), Nyseth (UiT). MODUL 3. MEDVIRKNING Planlegging etter PBL er en arena hvor ulike interesser møtes. I nyere studier av praksis i kommunene betegnes denne ofte som «utbyggerstyrt byplanlegging» eller «forhandlingsplanlegging», i og med at rundt 90 % av reguleringsplanene er utformet av private forslagstillere, i dialog og forhandlinger med kommunen (Nordahl 2013). Modulen vil undersøke hvordan sivilsamfunnets medvirkning ivaretas i denne praksisen. Det finnes ikke samlende studier av i hvor stor grad lovendringen har ført til at flere interesser kanaliseres inn i prosessene og om de hensyntas. Relevante spørsmål er: 1) Legger PBL til rette for åpen og inkluderende planlegging? 2) Hvordan involveres sivilsamfunnet i utarbeiding av private planforslag? 3)Forsinker eller tilskynder medvirkning plangjennomføring, og hva er betingelsene for at medvirkning bidrar til effektive planprosesser? 4)Hvem blir hørt, og hvordan opplever berørte parter og sivilsamfunnsaktører at deres interesser er ivaretatt? Metode og data: Survey (1,2), fokusgruppeintervjuer (4), dybdestudie (7) Formidling: 1 forskningsrapport, 1 norsk og 1 internasjonal vit.artikkel, foredrag. Bemanning: Ringholm (modulansvarlig, Norut), Nyseth (UiT), Hanssen (NIBR), Grange (NMBU). MODUL 4. GJENNOMFØRING Den nye regjeringen har et eksplisitt mål om å legge til rette for økt utbygging og å sikre at «offentlige reguleringer skal ikke unødvendig forsinke eller fordyre boligbygging» gjennom raskere saksbehandling av byggesaker og forenkling av plan- og bygningsloven (Regjeringen 2013:47). Modulen vil for det første undersøke erfaringer med lovens tredje del på grunnlag av temastudiene (kap ). Resultatene vil bli brukt til å sammenligne kommuners bruk av virkemidlene, oppfatning om virkemidlene og kommunenes syn på virkemidlenes egnethet mht. gjennomføring av plan (artikkel 1). Vi vil også sammenligne de norske og tyske rettsreglene hva gjelder gjennomføringsvirkemidler som; ekspropriasjon, utbyggingsavtaler, urbant jordskifte, sanering, forkjøpsretter med mer (artikkel 2). For det andre skal modulen avklare sammenhengen mellom aktuelle gjennomføringsinstrumenter og reguleringsplaners realisering ( 12-1, 12-2, 12-3 og 12-7). Spørsmålet er om et større repertoar av formelle gjennomføringsredskap er mer effektivt (artikkel 3). For å få et komplett bilde av hvorvidt planvedtak faktisk følges opp skal vi også se på innretningen på områdereguleringer som ramme for detaljreguleringer, samt på dispensasjonspraksis (artikkel 4). Forskningsspørsmål: 1) Er de redskap som PBL2008 åpner for med hensyn til gjennomføring tatt i bruk, virksomme og tilstrekkelige for å sikre gjennomføring i kompliserte transformasjonsområder? 2) Kan man identifisere regelendringsbehov gjennom 5

6 sammenlikning med lovanvendelse i Sverige og Tyskland? 3) Er skillet mellom områdeplan og detaljregulering, slik det praktiseres i dag, hensiktsmessig? Metode og data: Survey (1,2), fokusgruppeintervjuer (4), dybdestudier inkl. studier av planer (7) Leveranse: 1 forskningsrapport, 3 norske vit. artikler, 1 int. komparativ artikkel, seminar, foredrag Bemanning: Nordahl (modulansvarlig, NMBU), Holth (NMBU), Børrud (NMBU), Otto (Berlin), Kalbro (KTH). MODUL 5. SAMMENFATTENDE KONKLUSJONER OG FORBEDRINGSPOTENSIAL Modulen vil sammenfatte studien og sammenlikne funnene i den norske studien av PBL2008 med funn fra studier av Danmark, Sverige og Tyskland. Ut fra dette vil vi peke på forbedringspotensial for den norske PBL2008. Relevante spørsmål er; 1) Hva hindrer og hva fremmer bruken av plandelen som redskap for helhetlig og bærekraftig samfunns- og arealutvikling?2) Hva er forutsetningene for at planleggingen skal sikre effektivitet og fleksibilitet? 3) Hvordan kan kommunens planrolle styrkes gjennom veiledning (fra regionalt og statlig nivå) og kunnskaps- og kompetansebygging?4) Er det for mange plannivåer og aktører i arealplanleggingen?5) Hvordan vurderes loven, og dagens praksis, ut fra et internasjonalt komparativt perspektiv? Metode og data: sammenfatning av modulenes resultater. Formidling: 1 bok, 1 forskningsrapport om forbedringspotensial, 3 int., komparative artikler, 2 pop.vit art., midtveis- og sluttkonferanse, undervisning, hjemmeside/ blogg, media, foredrag. Bemanning: Hanssen (modulansvarlig, NIBR), Winge (NMBU), Sandström (Umeå), Otto (Berlin), Anker (København), Galland (Aalborg), Kalbro (KTH), Hofstad (NIBR), Stokstad (NIBR), Ringholm (Norut), Aarsæther (UiT), Grange (NMBU). Teoretisk tilnærming: Planlegging som hybriditet. Utviklingen av det norske plansystemet og - praksisen kan beskrives som en form for hybriditet ved at ulike styringslogikker eksisterer side om side (Mahoney & Thelen 2010). For det første systemets opprinnelige kjerne, planlegging som juridisk, regelstyrt og ekspertdrevet aktivitet. For det andre planlegging som markedsstyrt aktivitet, der private aktører spiller en aktiv rolle og hvor forhandlinger er en viktig koordineringsmekanisme. For det tredje planlegging som en lokaldemokratisk aktivitet med arenaer for samarbeid og medvirkning. Hybriditeten gjør at planpraksiser eksponeres for en kompleksitets- og kontingenslogikk og her ligger et interessant, teoretisk landskap, i møtet mellom styringslogikkene. En evaluering av PBL2008 må klare å fange denne hybriditeten teoretisk. Med utgangspunkt i et institusjonelt perspektiv tar vi derfor i bruk flere teoretiske innfallsvinkler, som til sammen bidrar til økt forståelse av hvordan loven virker. Den grunnleggende antagelsen er at planleggingspraksisen faktisk er en juridisk, regelstyrt aktivitet som forholder seg til lovverket. Ut fra et instrumentelt, mål-middel-basert planperspektiv er kommunen i stor grad en suveren planaktør som, på bakgrunn av PBL, formulerer mål og utvikler planer ut fra et vitenskapelig basert kunnskapsgrunnlag og politisk vedtar planer for å realisere målet. Kommunen rår imidlertid ikke over ressursene og virkemidler som kan innfri lokale folkevalgtes mål. Et modifisert, instrumentelt planperspektiv (Alexander 2006, Aarsæther 2013) fanger slik sett bedre hvordan kommuner også må ta utgangspunkt i privat eiendomsrett og bruke planlegging til å stimulere næringsaktører til å utvikle områder i en ønsket retning. Andre teoretiske perspektiv tar et diametralt motsatt utgangspunkt, og ser på planlegging som en markedsstyrt aktivitet, hvor private aktører er drivende. Også i evalueringen trengs det perspektiver som fanger hvorvidt myndighetene sikrer forutsigbarhet og forutberegnelighet for markedslogikken (Lai 2002, Nordahl 2006). Et forhandlingsperspektiv henter inspirasjon fra NMPtenking (Hood 1991), der makt ofte ligger i å legge kostnadseffektivitet til grunn. Her anses myndigheter og private til dels som likeverdige parter, som begge har sine mål de skal oppnå, og som forhandler for å komme frem til akseptable kompromiss. Disse teoriene kan belyse hvordan reorienteringen i loven legger til rette for utvikling, bevaring og foredling av territoriell kapital - i tråd med politiske målsetninger og på markedets premisser (Booth 1999). 6

7 Samtidig vil vi også benytte oss av teoretiske perspektiv som ser på planlegging som lokaldemokratisk aktivitet, med arenaer for samarbeid, medvirkning og dialog. Det kommunikative planperspektivet løfter fram den dialogbaserte planleggingen (Healey 1997), mens lokaldemokratiske teorier fokuserer på spenningen mellom direkte (medvirkning) og indirekte (representativt) demokrati, hva som gir legitime lokale planvedtak og hva som motiverer for deltakelse (Dahl mfl 1999). Også i mer nettverkbaserte styringsteorier (Sørensen & Torfing 2005, Røiseland & Vabo 2012) har man fokusert på kommunen i en multiaktør-sammenheng, som må manøvrere i et komplekst interessemangfold, med de forhandlingsressurser den enkelte aktør bringer med seg. Her er det viktig å identifisere (minimums)kravene til politisk forankring, medvirkning og åpenhet for at en «forhandlingsbasert» planlegging skal være legitim. Friedmann & Weaver lanserte i 1979 begrepet plandoktrine. I dette ligger en forståelse av plansystemer som preget av en viss type prosessuell praksis, kombinert med en viss type substansiell orientering. PBL2008 har en substansiell orientering mot bærekraftprinsippene, og en prosessuell orientering mot det lokale, folkevalgte systemets forrang som planaktør. Samtidig finnes åpninger mot berørte/allmennheten, mot interessenter/utbyggere, og en forutsetning om tidlig interesseavklaring med sikte på gjennomføring og effektivitet. Vi vil se på hvordan ulike styringslogikker kobles sammen og om det avtegner seg mønstre for hvilke av formålene som institusjonaliseres og gis forrang, samt om dette varierer på tvers av planhierarkiet og temaområder. Metodisk tilnærming og datagrunnlag EVAPLAN2008 har et bredt mandat, som krever både bred kartlegging og dybdestudier. Evalueringen vil ha en metodisk triangulering gjennom å studere hvordan loven er formulert, intendert og avklart i forhold til andre lover (juridisk studie/ tekstanalyse), innhenting av informasjon og kunnskap om hvordan ulike aktører oppfatter loven og bruker den (spørreundersøkelser og intervjuer), og gjennom å studere planprosesser og planresultat (tekstanalyse, vurdering av bygd resultat). Tabell 1 viser hvordan dette skal gjennomføres: Tabell 1. Oversikt over datainnsamlingen i EVAPLAN2008 Beskrivelse av metode Utvalg Modul Tidsrom Ansvarlig Kartlegginger 1. Survey til leder i planutvalg (el Alle kommuner 1 H 2017 NIBR tilsvarende) i kommunestyret 2. Survey til planansvarlige Alle kommuner 1 H 2017 NIBR 3. Survey til fylkespolitikere Alle fylker 1 V 2014 NIBR 4. Gjennomgang av 2.gen. regional planstrategi, og utvalg av kommunale planstrategier Alle fylker 1,2 V-H2017 UiT Kvalitative studier 5. Regionale fokusgruppeintervjuer: Østlandet, Sør/ Vestlandet, Trøndelag, Nord-Norge a) Kommuneaktører b) næringsaktører c) Sivilsamfunn d) regional stat 1,2,3,4 H H Juridisk studie av forholdet mellom PBL og sektorlover 2 V2015- H Dybdestudier av 8 kommuner (2 8 dybdestudier 1,2,3,4,5 V2015- per temaområde); studie av H2017 overordnede planer, planprosesser, planresultat, gjennomføring 8. Evaluering av planprodukter Tilfeldig/repr.utvalg 1 V2015 H Litteraturstudie av tidligere Sammenfatning av 5 V2015- forskning forskning H2015 NMBU, Norut, NIBR NMBU, NIBR Norut, NIBR, NMBU, TØI NMBU NIBR, UiT, Norut 1-2. Survey til leder av planutvalg i kommunestyret (politiker) og til planansvarlig i kommunene. 7

8 For å få en oversikt over aktørenes bruk og vurdering av planinstrumentene i loven vil vi gjennomføre en survey til ledere av planutvalget i kommunestyrene og til planansvarlige i kommunene. Vi bygger videre på innhentede data fra surveyer 2007 og 2012/2013 (DEMOSREGprosjekt). Enkelte spørsmål gjentas, og nye inkluderes. Dette gir data som indikerer endret bruk av planverktøy over tid. Dataene slås deretter sammen med bakgrunnsdata fra KMDs organisasjonsdatabase, KOSTRA, og kommunedatabasen. Slik vil vi analysere om strukturelle variabler som kommunestørrelse, sentralitet, press/fraflytting virker inn på vurderingene. 3. Survey til fylkespolitikere. DEMOSREG-prosjektet «Countynode» gjennomfører en survey til alle landets fylkestingsrepresentanter i Her vil vi få inn spørsmål om vurdering av nye regionale planinstrumenter og fylkeskommunens styrkede planrolle. I tillegg til bakgrunnsdataene nevnt ovenfor, kan innsigelsesdata fra tidligere NIBR-prosjekt også brukes. 4. Regionale fokusgruppeintervjuer. Det gjennomføres regionvise fokusintervjuer (Østlandet, Sør/Vestlandet, Trøndelag og Nord-Norge). I hvert regionområde samles a) et utvalg kommuner. Gjennomføres i forbindelse med FM/ FK sine planlov-konferanser. b) Næringsaktører, i samarbeid med regionale NHO-kontorer. c) Sivilsamfunnsaktører. Her gjør vi et utvalg basert på kommuners og fylkeskommuners høringslister. d) Regional stat. Fokusgruppeintervjuene skjer ifm med møter i vannregionutvalgene, hvor regionale statlige myndigheter er samlet. Forskerteamet får assistanse fra studenter fra NMBU og UiT til å gjennomføre fokusgruppene, ved hjelp av strukturert datainnhentingsopplegg. Fokusgruppene vil gi kvalitative data fra et bredt spekter av aktører. 5. Gjennomgang av 2.generasjons regionale planstrategier og et utvalg av kommunale planstrategier. Regionale og kommunale planstrategier med planprogram skal vedtas i folkevalgt organ innen ett år etter lokalvalg. Etter neste valg finnes første hele planstrategi-/valgsyklus, og data fra planstrategiarbeidet i brukes til å lære om erfaringene med planstrategi, planprogram, og hvordan nasjonale forventninger er realisert i planlegging og gjennomføring. Vi bygger på kartleggingen av 1.generasjon planstrategier (NIVI 2013), og utfører en liknende studie av 2.generasjon planstrategier. I tillegg velges 1-2 kommunale planstrategier fra hvert fylke, ca. 30 i alt. 6. Juridisk studie om forholdet mellom PBL (2008) og sektorlovgivningen. Den juridiske studien tar utgangspunkt i en lovanalyse, hvor støtte hentes fra andre, positive rettskilder. Deriblant spiller forarbeidene til PBL2008 en sentral rolle mht. å forstå de legislative hensyn bak lovens styringsmidler. Deler av studien vil bygge på funn som avdekkes i de kvalitative dybdestudiene (se under). Dette gjelder spesielt hvorvidt lovens intensjoner har blitt etterlevet i kommunenes og fylkeskommunenes arealplanlegging. Kombinasjonen av juridisk studie og kvalitative empiriske studier vil synliggjøre uavklarte forhold mellom sektorregimer og planregimet, og slik interdisiplinær forskning kan si oss noe om i hvilken grad lovgivers intensjon om planlegging som felles arena for arealforvaltning har fått fotfeste i rettsreglene. 7. Dybdestudier av 8 kommuner relevant for temaområdene (2 for hvert område). Kommunene studeres med henblikk på overordnede planer, planprosess, faktisk planresultat og eventuelt gjennomføring. Innenfor hvert temaområde (se figur 1 og s.3-4) studeres hvordan medvirkning, demokrati og brytninger mellom motstridende hensyn spiller seg ut, i hele planhierarkiet fra regional plan til kommuneplanens samfunnsdel og arealdel til temaplan og ned til område- og detaljreguleringsnivå. Fem dimensjoner legges til grunn for utvalg 1) temaområderelevant, 2) kommunestørrelse (relevant i diskusjonen om kommunestruktur), 3) ekspansjon/ stagnasjon, fordi planinstrumenter skal håndtere både vekst, stagnasjon og tilbakegang, 4) om kommunene har en miljøprofil eller ei og 5) om de gis retning av nyskapende planarbeid, fordi det er viktig å undersøke innovasjons-kraften i plandelen. Åtte kommuner vil bli valgt. Dybdestudiene inkluderer kvalitative intervjuer av nøkkelaktører, dokumentstudier og vurderinger av plandokument og realiserte prosjekter. 8

9 8) Evaluering av planprodukter. En evaluering av relevante planprodukter vil gi bedre kunnskap om hvordan spesielt planprogrammet utformes og brukes, hvilken form og innhold områdereguleringen har fått, sammenlignet med detaljreguleringen. Det er ønskelig å evaluere produktene også i lys av hvordan tekst og illustrasjoner brukes til å informere og invitere til deltakelse og medvirkning. 9) Litteraturstudie av tidligere forskning på hvordan PBL har fungert ( ). En systematisk analyse av tidligere forskning vil bli gjennomført i starten av prosjektet Prosjektplan, prosjektledelse, organisering og samarbeid Nasjonale partnere: Prosjektet bringer sammen sterke planforskningsmiljøer, og vil bidra til å integrere og styrke den norske planforskningen. Konsortiet er satt sammen for å belyse problemstillingene ut fra juridiske, planfaglige, arkitekturfaglige og statsvitenskapelige tilnærminger og vil gi kunnskapsoverføring fra både svært erfarne og yngre forskere på feltet. Norsk institutt for by- og regionforskning (NIBR) har planlegging som et av sine viktigste forsknings-områder, og forskningsteamet har juridisk, statsvitenskapelig og planfaglig kompetanse med vekt på offentlig styring og flernivåproblematikk. Følgende deltar fra NIBR: Prosjektleder Gro Sandkjær Hanssen, Hege Hofstad og Sigrid Stokstad (alle forsker II, PhD). Norges Miljø- og Biovitenskapelige Universitet (NMBU) stiller med Berit Nordahl (dr. ing.), Nikolai K. Winge (Ph.D.), Fredrik Holth (Dosent), Elin Børrud (Phd.Arkitektur) og Kristina Grange (tekn.dr. arkitektur). Universitetet i Tromsø (UiT) er representert ved Nils Aarsæther (Dr. philos.) og Toril Nyseth (Dr.Polit), NORUT representert ved Torill Ringholm, Jan Åge Riseth og Arild Buanes (alle forsker I, Dr. polit/scient). TØI representeres av Arvid Strand (forsker I, Dr ing.). Se CV fra modulansvarlige og omtale av alle i vedlegg. (NB: i bekreftelsene oppgis en tidligere versjon av konsortiet, nå er NTNU erstattet av TØI. Her står også sluttdato som , dette er nå endret til , noe alle er innforstått med). Internasjonale partnere: For å få større innsikt i hvordan den norske PBL2008 fungerer, og eventuelt kan forbedres, vil prosjektet sammenlikne erfaringene med funn fra studier av liknende lover i andre land. For å gjøre dette på en systematisk måte har prosjektet internasjonale partnere fra Danmark, Sverige og Tyskland. Disse er; Helle Tegner Anker, professor i juss, Københavns Universitet, Daniel Galland, adjunkt i planlegging, Aalborg Universitet, Thomas Kalbro, professor i planlegging, KTH, Stockholm, Camilla Sandström, dosent i statsvitenskap, Umeå Universitet og Christian-W. Otto professor i juss, Technische Universität Berlin (CV/omtale av alle i vedlegg). De internasjonale partnerne vil delta på årlige møter med prosjektgruppen, og diskutere forskningsdesign og funn. Alle forplikter seg til å skrive en sammenliknende internasjonal artikkel med en norsk partner. Dette sikrer at bidragene fra prosjektet også har et internasjonalt perspektiv. Brukerpanel: For å sikre samfunnsmessig relevans vil EVAPLAN sette sammen et bredt brukerpanel som i årlige møter med prosjektgruppen skal fungere som kritiske kommentatorer. Følgende aktører har bekreftet at de deltar i brukerpanelet: OBOS ved Daniel Siraj, ROM eiendom ved Anne Siri Ørseter, Rambøll ved Andreas Westergaard, Oslo kommune ved Ellen de Vibe, KS ved sjef for plan Lasse Jalling, Østfold fylkeskommune ved Knut Johan Rognlien, Fylkesmannen i Hordaland ved Svein Kornerud, Vellenes Fellesorganisasjon ved Eivind Bødker, Norges Naturvernforbund ved generalsekretær Maren Esmark. Praktisk gjennomføring / koordinering av prosjektvirksomhet: Et stort konsortium må ha en forutsigbar struktur og møteplan. Prosjektgruppen med norske partnere vil møtes hvert halvår til todagers prosjektmøter, for å koordinere datainnsamling, analyse, presentasjoner og publisering. Møtetema vil følge modultemaene. De internasjonale partnere og brukerpanelet deltar en gang i året, på hvert sitt av de to årlige prosjektmøtene. Mellom møtene vil modulansvarlig følge opp de empiriske studiene og publiseringen. Prosjektleder vil ha det overordnede ansvar for at dette skjer. Innenfor modulene vil deltakerne ha hyppigere kommunikasjon. Ansvaret for de empiriske studiene fremgår av tabell 1. 9

10 3. Strategisk forankring og sentrale perspektiver 3.1. Strategisk forankring. For alle de deltakende institusjonene er planlegging et sentralt forskningsfelt, som er forankret i institusjonenes strategiske mål og planer. NIBR har i tillegg en strategisk instituttsatsing på planlegging, finansiert av Forskningsrådet Samfunnsmessig relevans. Evalueringen vil ha stor samfunnsmessige relevans, ved å belyse sentrale utfordringer for PBL2008, knyttet til bærekraft, demokrati, forhold til sektorlovgivning, balansering av lokale hensyn og styring. Erfaringer fra prosjektet vil bidra til nordisk og europeisk diskurs om planlovgivning og planpraksis Miljøkonsekvenser (ikke relevant) 3.4. Etikk. Prosjektet gjennomføres i henhold til de generelle reglene om forskningsetikk, og krav om anonymitet sikres. All datainnsamling som gjelder innsamling av individopplysninger (intervju, survey) vil bli meldt inn til Personvernombudet for forskning (NSD) Rekruttering av kvinner, kjønnsbalanse og kjønnsperspektiv, EVAPLAN2008 vil bidra til kompetanseheving for unge kvinnelige forskere. Konsortiet består av 10 kvinner og 9 menn, og har kvinnelig prosjektleder. 4. Kommunikasjon og formidling (se skjema) Litteratur Aarsæther, N. (2013) Planlegging som handlingstype, i Aarsæther, N, m.fl. red. Utfordringer for norsk planlegging. Oslo: Cappelen-Damm Høyskoleforlaget.,,s Alexander, E. (2006) Rationality Revisited: Planning Paradigms in a Post-Modernist Perspective, Journal Of Planning Education and Research, Vol. 19, s Asplan viak AGENDA Kaupang Innsigelsesinstituttets påvirkning på kommunalt selvstyre. Sluttrapport. 20. juni 2012, KSFoU Booth, (1999) Controlling development. Certainty and Discretion in Europe, the USA and Hong Kong. UCL Press, University of Sheffield. Eriksen, E O. og Weigård, J. (1999): Fra statsborger til kunde, i Erik Oddvar Eriksen red.: Kommunikativ ledelse. Bergen: Fagbokforlaget, s Friedman, og Weaver (1979): Territory and Function, London: Edward Arnold Ltd. Galland, D. (2012) Understanding the Reorientation and Roles of Spatial Planning: The Case of National Planning Policy in Denmark, European Planning Studies 20:8, Hanssen, G.S. (2012) Negotiating Urban Space: Challenges of Political Steering in Market- and Network-oriented Urban Planning, Scandinavian Political Studies, 35(1), page Hanssen, G.S. and Hofstad, H. (2013) Compact city policies in England, Denmark, the Netherlands and Norway, NIBR-rapport 2013:30. Oslo: Norsk institutt for by- og regionforskning. Harvold, K. & Skjeggedal, T. (2012) Interkommunalt plansamarbeid (2012), NIBR/ Østlandsforskning Healey, P. (1997) Collaborative Planning: Shaping Places in Fragmented Societies, London: Macmillan. Hofstad, H. (2011) Healthy Urban Planning: Ambitions, Practices and Prospects in a Norwegian Context, Planning Theory & Practice, 12:3, Hofstad, H (2012) Compact city development: High ideals and coming practices, European Journal of Spatial Development, Hood, C (1991) A Public Administration for All? Public Administration, 69(1), Lai L W-C (2002): Libertarians on the road to town planning: A note on the views of Robert Mundell, Karl Popper, Friedrich Hayek, Robert Nozick, Milton Friedman and Ronald Coase towards pollution, Journal of Town Planning Review, 73: 3. Lund-Iversen, M. Hofstad, H. og Winsvold, M. (2013) Innsigelser etter plan- og bygningsloven NIBR-rapport 2013:10 Mahoney, and Thelen, K. (2010) A theory of gradual institutional change, I Mahoney and Thelen (eds) Explaining Institutional Change: Ambiguity, Agency and Power, New York: Cambridge University Press. NIVI (2013) Kartlegging av status i arbeidet med regionale og kommunale planstrategier. På oppdrag av MD, NIVI Rapport 2013:1. Nordahl, B. I. (2006) Deciding on Development. Collaboration between markets and local governments. Doctoral Thesis 2006:96, NTNU, Trondheim Nordahl, B. I. (2012) Kommunenes rolle i boligforsyningen i Nordahl, B.I. (red) Boligmarked og Boligpolitikk, Oslo: Akademika Nordahl, B. I. (2013) Convergences and Discrepancies between the Policy of Inclusionary Housing and Norway s liberal Housing and Planning Policy, an institutional perspective, Journal of Housing and Built Environment, 28:3. NOU (2001) Bedre kommunal og regional planlegging etter plan- og bygningsloven, Norges offentlige utredninger 2001: 7. Reitan, M., Saglie, J. og Smith, E. (red.) (2012) Det norske flernivådemokratiet Abstrakt forlag 2012 Regjeringen (2013) Politisk plattform for en regjering utgått av Høyre og Fremskrittspartiet. Sundvollen, 7. oktober Røiseland, A. og S.I. Vabo (2012) Styring og samstyring governance på norsk. Bergen: Fagbokforlaget Stokstad, S. (2012) Kommunalt selvstyre kompetansefordelingen mellom Stortinget, statsforvaltningen og kommunene PhDavhandling Universitetet i Oslo 2012). Stokstad, S. & Segaard, S.B. (2012) Stokstad, S. og Segaard, S.B. Forsvinner det kommunale selvstyret i statlig klagebehandling? Oslo: KS 2013 Sørensen, E. &Torfing, J.(2005) The democratic Anchorage of governance networks, Scandinavian Political Studies, 28:3, Winge, Nikolai K. (2013) Kampen om arealene Rettslige styringsmidler for en helhetlig utmarksforvaltning, Oslo: Universitetsforlaget. 10