Innhold. Gro Sandkjær Hanssen og Nils Aarsæther 1. Innledning Bokens oppbygning Grunnlaget for vurderingene...

Transkript

1 Innhold Kapittel 1 Introduksjon Gro Sandkjær Hanssen og Nils Aarsæther 1. Innledning Bokens oppbygning Grunnlaget for vurderingene Kapittel 2 Plan- og bygningsloven (2008) sitt idemessige grunnlag Hege Hofstad 1. Introduksjon Planlegging som styringsinstrument Plan- og bygningslovens idemessige grunnlag Utvikling i det idemessige grunnlaget etter pbl Campbells planleggingstriangel Kapittel 3 Plan- og bygningsloven 2008 «i et nøtteskall» Nils Aarsæther 1. Innledning Bygningsloven av 1965; første allmenne plankrav Pbl. 1985: trang fødsel Planlovutvalget og pbl Institusjonelle ambisjoner Forutsetninger for institusjonalisering Nye pbl.: bærekraft og folkestyre en prekær kombinasjon? Kommunalpolitisk ledelse og nettverksbygging Kapittel 4 Samordning: planlegging som prosedyre for reflektert samfunnsutvikling Nils Aarsæther, Torill Nyseth og Arild Buanes 1. Innledning

2 2. Et lite historisk tilbakeblikk Hva forstår vi med samordning? Prosedyremessig samordning: seks typer Samordning gjennom kommando/hierarki Samordning gjennom kommunikativ samhandling Samordning gjennom forhandlinger Samordning gjennom nettverk Samordning gjennom gjensidig tilpasning Samordning gjennom markedet Sammenfatning av de seks samordningsformene Kapittel 5 Helhetlig planlegging og sektorenes ansvar Arild Buanes 1. Innledning: planhistorisk blikk Planlovutvalget og lovteksten om helhet Ivaretar den kommunale planleggingen helhet? Tidlig sektormedvirkning i planprosessen, skjerpede krav til innsigelser Små kommuner, lite press, begrenset plankapasitet De enøyde sektorer Koblinger i det kommunale planverket Områderegulering for å styrke helhetsperspektivet? Avslutning: sektorenes ansvar Kapittel 6 «The missing link» mellom statlige tidligfaseutredninger og planlegging etter plan- og bygningsloven (2008) Arvid Strand og Gro Sandkjær Hanssen 1. Innledning Analytiske perspektiver på lovens samordningsintensjoner Tidligfaseutredninger Konseptvalgutredning (KVU) og kvalitetssikring (KS1) Tidligfaseveilederen til Helsedirektoratet Utfordringsbildet Manglende samordning med statlige planretningslinjer og regionale planer som operasjonaliserer disse Konsekvenser blir ikke i tilstrekkelig grad belyst før viktige trasé-/lokaliseringsavgjørelser tas

3 innhold 4.3 Effektiviseringsutfordring Stiavhengighet som reduserer det politiske handlingsrommet i påfølgende planprosesser Ulike forslag til kobling mellom tidligfaseutredningssystemer og plan- og bygningsloven (2008) Regional plan bør gi sterkere avklaring av KVU-arbeidet/ sykehusbygg må ligge til grunn for samfunnsmålene Regionalt folkevalgt nivå må sikres formell deltakelse i tidligfaseutredningene Behovet for konsekvensutredninger må avklares tidlig belyse saken (og effektivisere) En integrert modell? Avsluttende diskusjon: Er det behov for å innlemme tidligfaseutredningssystemene i plan- og bygningsloven? Kapittel 7 Strategisk vending i planleggingen? Toril Ringholm og Hege Hofstad 1. Innledning Utviklingen av strategisk planlegging i Norge Grunnleggende trekk ved strategisk planlegging Spenninger og dilemmaer i strategisk planlegging Strategisk planlegging i praksis Strategisk planlegging på regionalt nivå Strategisk planlegging på kommunalt nivå Håndtering av spenningsfelt i den strategiske planleggingen Den strategiske vendingen: Er den sterk nok? Kapittel 8 Behov for en bro mellom kommuneplanens samfunnsdel og arealdel: areal-/byutviklingsstrategi Gro Sandkjær Hanssen og Nils Aarsæther 1. Innledning Dagens arealstrategier stort spenn i form Arealstrategi et uttrykk for den strategiske vendingen i planleggingen? Planlovutvalgets forslag om arealstrategi Brukersynspunkter på behovet for en bro mellom samfunnsdel og arealdel

4 5.1 Systemintern sammenheng mellom samfunnsdel og arealdel Styrke sammenhengen mellom kommuneplan og regionale planer? Gir en langsiktig arealstrategi bedre grunnlag for viktige strategiske valg? Arealstrategi som en koordinerings- og mobiliseringsmekanisme innad i kommunen Bedre politisk forankring av samfunnsdelen sterkere politisk redskap for retningsgivning Klarer kommunene å finne knekkpunktet mellom en visjonsbyggende arealstrategi og en regulerende arealdel? Økt forutsigbarhet? Vil fokuset på arealbruk fortrenge fokuset på samfunnsdelens mål? Forslag til lovendring Krav om langsiktig arealstrategi i kommuneplanens samfunnsdel Hva slags temaer skal en langsiktig arealstrategi inneholde? Kapittel 9 Om å styre kompleksitet behov for områdestrategier? Elin Børrud, Gro Sandkjær Hanssen og Hans Erlend Fausa 1. Innledning Teoretiske perspektiver for å forklare den strategiske vendingen i pbl De strategiske redskapene som ble innført rettet mot feil nivå av planleggingen? Framveksten av strategiske arealplaner utenfor loven eksempelet Oslomodellen Utviklingen av Oslomodellen Nærmere om «Veiledende plan for offentlige rom» (VPOR) Omfang av ulike planer i Oslomodellen Begrunnelse for valg av VPOR (planprogram med VPOR) framfor lovens planinstrumenter områderegulering og kommunedelplan Behov for raske avklaringer tidseffektivitet Behov for fleksibilitet Bygge visjoner og stimulere utvikling Oversiktlig plansituasjon og byggemodenhet Koordinere mer enn å styre utviklingen Ikke sterke statlige interesser

5 innhold 6. Analyse av utvalgte VPOR er de prosjektplaner eller strategiske verktøy? Diskusjon: behov for å innføre områdestrategi i pbl. (2008)? Konklusjon Kapittel 10 Verdiøkning for mange bekostet av noen få? Kritisk blikk på byrdefordeling ved kostnader til infrastruktur Berit Irene Nordahl 1. Innledning Finansiering av infrastruktur ved utbyggingsprosjekter kort historisk tilbakeblikk og dagens rammer Bakgrunnen for dagens bestemmelser om finansiering av infrastruktur Noen tall fra praksisfeltet Nærmere om utfordringer i felten: organisering av infrastruktur ved fortetting og transformasjon Utbyggingspolitikken Planhjemling av bidrag til infrastruktur og tiltak som ikke krever planavklaring Store utbyggingsområder med mange grunneiere Utfordringer oppsummert Alternative modeller «Land Value Capturing» i et internasjonalt perspektiv Kapittel 11 Kompetanse og kapasitet: det lokale nivået er forutsetningene til stede? Nils Aarsæther og Gro Sandkjær Hanssen 1. Innledning Kommunestørrelse og kompetanse Erfaringer fra våre og andre studier hva er implikasjonene? Hvor mye plankompetanse har kommunene? Kommunestørrelse og evne til å gjennomføre planlegging Evne til å styre gjennom plan Oversetterrolle fra fag til politikk stimulere strategisk politisk ledelse gjennom planlegging Evne til helhetlig planlegging se områder i sammenheng

6 3.6 Demokratisk arena involvering Ivareta sektorlovenes hensyn i planleggingen Legitimitet og kompetansetilgang Kapittel 12 Bærekraftig planlegging for framtida? Hege Hofstad 1. Introduksjon Bærekraftig utvikling som hensyn i plan- og bygningsloven Planleggingstriangelet, oversettelse av bærekraft til en planleggingskontekst Hva har skjedd i bærekraftdiskursen siden 2008? Konseptuell utvikling: det fruktbare ved begrepets kompleksitet og tvetydighet Hvilke begreper og målsettinger har kommet til eller blitt styrket? Erfaringer med bærekraftig utvikling som hensyn for planleggingen De tre bærekraftdimensjonenes posisjon i planleggingen Ivaretakelse av hensynene i paragraf Utvikling av plansystemet i tråd med dagens forståelse av bærekraftig utvikling Kapittel 13 Folkehelse proaktivt grep i pbl. 2008, hva er status ti år etter? Hege Hofstad 1. Innledning Bakgrunn: Hva er folkehelse i en planleggingskontekst? Folkehelse i planleggingen Utfordringer og muligheter for en tettere integrering av folkehelse og planlegging Når folkehelseambisjoner møter planleggingspraksis Seleksjon: å skaffe oversikt over folkehelseutfordringer og prioritere dem Gis det strategisk retning? Å integrere folkehelse som mål og prioritet for planleggingen Å gjøre folkehelse operativt relevant Konklusjon

7 innhold Kapittel 14 Boligbygging og boligpolitikk: plan- og bygningslovens trange handlingsrom Berit Irene Nordahl 1. Innledning Kommunenes respons: effektivitet, kvalitet og ønsket om en sosial profil Kommunenes handlingsrom for å påvirke lokal boligbygging Internasjonalt perspektiv på planlegging og boliger Smalt juridisk handlingsrom og få aktørtyper behov for institusjonell endring Kapittel 15 Medvirkning i demokratiske spenningsfelt Torill Nyseth og Toril Ringholm 1. Innledning: nye utfordringer for planlegging Medvirkning i mange spenningsfelt: noen teoretiske betraktninger Medvirkningens tre dimensjoner Hvem deltar? Hvordan foregår deltakelsen? Deltakelsens resultater Bred medvirkning vs. beslutningsmakt Demokrati vs. effektivitet Ekspertise vs. lekmannskompetanse En utvidet medvirkningsmeny Hva kan planloven bidra med? Et spørsmål om skreddersøm? Kapittel 16 Ivaretas barn og unge i planlegging etter pbl. (2008)? Gro Sandkjær Hanssen 1. Introduksjon Hensynet til barn og unge i plan- og bygningsloven 2008: et proseduralt krav og et substansielt krav Begrunnelser for kravene Begrunnelser for kravet om medvirkning fra barn og unge Begrunnelser for å ha barns og unges oppvekstvilkår som et substansielt hensyn Kartlegging: Hvordan ivaretar kommunene det prosedurale kravet i loven om barns og unges medvirkning?

8 4.1 Det prosedurale kravet Oversikt over kommunenes ordninger Det substansielle hensynet Kartlegging av hvordan kommunene ivaretar hensynet til barns og unges oppvekstvilkår Vurdering av medvirkningsmetoder Hvordan fungerer ordningen med barnerepresentant i plansaker? Hvordan involveres barn og unges kommunestyre/ungdomsråd i plansaker? Hvordan fungerer ordningen med Barnetråkk i plansaker? I hvor stor grad påvirker nasjonale planvirkemidler kommunenes politikk? Diskusjon: Er intensjonene ivaretatt? Forslag til endringer i pbl. (2008) Endring av «barns og unges oppvekstvilkår» til også å inkludere «livsmestring» bør inkludere krav til dialogarenaer for barn og unge samt framheve medvirkningens demokratiopplæringsformål (ev. koblet til opplæringslovens formål) Krav om barnekonsekvensanalyser Systematisk bruk av Barnetråkk i planer etter pbl. (2008) og som krav i barnekonsekvensanalyser Endre ordlyd i 12-7 for å sikre at hensynet til ungdom også ivaretas Kapittel 17 Samiske hensyn i planleggingen Jan Åge Riseth og Vigdis Nygaard 1. Bakgrunn Lovens tekst og intensjon Hvordan fungerer dette i praksis? Innsigelsespraksis Casestudier Diskusjon og konklusjon

9 innhold Kapittel 18 Spenningen mellom bruk og vern: Ivaretas hensynet til naturmangfold og jordvern i planleggingen? Gro Sandkjær Hanssen 1. Introduksjon Lovens tekst og intensjon Pbl. (2008) som koblingsmekanisme til naturmangfoldloven og jordloven Hvordan ivaretas intensjonene i praksis? Hvordan er den aggregerte utviklingen for naturmangfold og jordvern? Hvorvidt er naturmangfold og jordvern ivaretatt i kommunale planer, slik at de nasjonale målene på områdene nås? Kunnskapskrav: Mangel på kompetanse og kapasitet svekker kommunenes ivaretakelse av naturmangfoldhensyn i sin planlegging Manglende lokal politisk vilje til å ivareta naturmangfold og jordhensyn i kommunal planlegging Hvorvidt bidrar sektormyndighetenes deltakelse og bruk av innsigelse til å ivareta hensynet til naturmangfold og jordvern? Forbedringsforslag: hvordan ivareta hensynet til naturmangfold og jordvern i planleggingen? Styrke plansporet Styrke rettsvernet gjennom materielle krav Uavhengige kontrollorganer Oppsummering Kapittel 19 Klima Gro Sandkjær Hanssen 1. Innledning Institusjonalisering av klimapolitikken og utfordringsbildet Hvordan klimapolitikken er forankret i pbl. (2008) og forarbeider Hva er praksis i kommunene? Ivaretas klimahensynet i kommunenes planlegging? Utfordringer som løftes fram i de empiriske studiene Hva er praksis på statlig nivå? Ivaretas klimahensynet i statlig planlegging og lokalisering?

10 5.2 Ivaretas klimahensynet gjennom statlige myndigheters innsigelsespraksis? Hvordan kan loven styrkes som virkemiddel for å nå klimamål? Klimahensyn bør styrkes som prinsipp Flere planinstrumenter Avslutning Kapittel 20 Kulturminnevern i lov og praksis Elin Børrud, Torill Nyseth og Nikolai K. Winge 1. Innledning Den rettslige reguleringen av kulturminner Kulturminner i og mellom to lover Plan- og bygningslovens virkemidler for vern av kulturminner Kulturminnelovens virkeområde Koblingen mellom kml. og pbl Når og hvorfor oppstår interessemotsetninger? Hva er bærekraftig? Hvem skal utrede? Hvem skal avklare og beslutte? Årsaker til og forklaringer på interessemotsetningene Sterk sektorinteresse Registrerte kulturminner berører mange grunneiere Kulturminnefaglige vurderinger bygger på skjønn Uklar rettssituasjon i kulturminneforvaltningen Ansvarsfordeling som forvaltningsmyndighet Bedre samordning gjennom håndtering av interessemotsetninger Motstridende formålsparagrafer faglig samordning Konklusjon Kapittel 21 Mellomnivået i et flernivådemokrati historien til regional planlegging Ulla Higdem 1. Innledning : Statsledet regional strategisk planlegging gjenoppbygging og utvikling av Norge etter annen verdenskrig : Regionale utviklingsplaner og disktriktspolitikk

11 / : Helhetlig og samordnet fylkesplanlegging for regional utvikling, : kontinuerlige spenninger og differensiering av fylkesplankonseptet En ny plan- og bygningslov og et nytt regionalt plansystem Regional planlegging i den større sammenhengen Avslutning Kapittel 22 Planlegging og næringsutvikling: Er lova ein høveleg reiskap? Nils Aarsæther og Toril Ringholm 1. To strømmar flyt dei saman? Strategisk næringsplan Lokal næringspolitikk på planleggingas dagsorden Delutredning 2: Her skjer koplinga! Ryddejobben: Miljøverndepartementet og regjeringa sin proposisjon Komiteinnstillinga: Alle er med! Oppfølginga: «Nasjonale forventingar» Koplast plan og næringspolitikk i kommunane? Konklusjon Kapittel 23 Planrasjonalitet og økonomirasjonalitet: samordning av kommuneplanens handlingsdel og økonomiplanen Karoline Jacobsen Kvalvik 1. Innleiing realistiske planar som brubygging Bakgrunn: kommuneplanlegging og økonomiplanlegging Historia bak handlingsprogrammet og kommuneplanens handlingsdel Økonomiplan og økonomiplanlegging Møtet og støtet mellom kommuneplanlegging og økonomisk planlegging Forsøk på samordning av plankrav Koplingssvikt: moglege årsaker Etatar i kamp: planansvarleg versus økonomiansvarleg Territorium versus sektorsystem

12 4.3 Visjonar versus realisme Ulike handsamingskrav (medverknad) Realistisk planlegging og realistiske planar Økonomi og planrasjonalitet Konklusjon Kapittel 24 Prosjektplanlegging etter tysk modell: Kan endringer i pbl. bidra til større grad av effektivitet og forutsigbarhet i planlegging og gjennomføring av ønskede prosjekter? Fredrik Holth 1. Innledning Prosjektplanlegging etter den tyske plan- og bygningsloven Bakgrunn Krav til plangrunnlag De rettslige rammene for innholdet i en utbyggingsavtale De rettslige rammene for innholdet i en reguleringsplan Rettslige problemstillinger knyttet til gjennomføring av plan og avtale Kan det gjøres endringer i den norske plan- og bygningsloven for å sikre mer effektiv og forutsigbar gjennomføring av ønskede planer? Bakgrunn Hvilke bestemmelser kan det tas utgangspunkt i og/eller bygges videre på? Hvilke endringer må eventuelt gjøres? Systembetraktninger Innledning Systembetraktninger knyttet til regler om prosjektplanlegging og diskusjonen omkring effektiv planlegging og gjennomføring av planer

13 Kapittel 25 En operativ lov? Spenningen mellom lovens intensjoner og planpraksis behov for forbedring? Gro Sandkjær Hanssen, Nils Aarsæther, Hege Hofstad, Helle Tegner Anker, Thomas Kalbro, Arild Buanes, Elin Børrud, Marius Grønning, Fredrik Holth, Ulla Higdem, Karoline Jacobsen Kvalvik, Berit Irene Nordahl, Torill Nyseth, Toril Ringholm, Jan Åge Riseth, Arvid Strand og Nikolai Winge 1. Innledning Evalueringens hovedfunn Pbl. (2008) har generelt høy legitimitet hos nøkkelaktørene En tung arv fra arealplanleggingen, men samfunnsplanleggingen er styrket Flere brikker må på plass for at planlegging skal bli et strategisk politisk styringsredskap i kommunene En felles arena i flernivådemokratiet Hensynet til økonomisk bærekraft Bedre redskap for sosial bærekraft Hensynet til framtidige generasjoner skal ivaretas men hvordan? Forutsetningene er ikke nødvendigvis til stede Hvordan er utviklingen i andre lands planlover? Utviklingstrekk i den danske planloven Utviklingen i svensk lovgivning Pbl «Et bevegelig mål»: utviklingen etter Planfeltets nøkkelaktører Oppsummert: Pbl. fungerer som infrastruktur for demokratisk styring, men må finjusteres Litteraturliste Stikkord Forfatteromtaler