Fjell, Askøy, Sund og Øygarden (Bergen Vest regionen) Bedre kommuner gjennom utvidet samarbeid En prinsipiell gjennomgang av muligheter og begrensninger RAPPORT 12. februar 2011
Oppdragsgiver: Rapport nr.: 7046.1 Rapportens tittel: Bedre kommuner gjennom utvidet samarbeid Ansvarlig konsulent: Kaare Granheim Kvalitetssikret av: Odd Helgesen Dato: 12.02.2011 2
Bedre kommuner gjennom utvidet samarbeid Innhold 1 SAMMENDRAG 7 1.1 KOMMUNESEKTOREN UTFORDRING 7 1.1.1 Innbyggerundersøkelse om holdningen til kommunene 7 1.2 DEN REGIONALE UTVIKLINGEN ER EN UTFORDRING OG EN MULIGHET 8 1.3 KOMMUNEØKONOMI 9 1.4 KOMMUNALØKONOMISKE VIRKNINGER AV KOMMUNESAMMENSLÅING 11 1.5 HVA KOMMUNALT SAMARBEID KAN VÆRE 11 1.5.1 Mål for kommunalt samarbeid 11 1.5.2 Tjenestenes karakter 12 1.5.3 Hvordan kan man samarbeide 12 1.5.4 Samarbeid om undervisning 13 1.5.5 Samarbeid om barnehager 14 1.5.6 Sykehjem og boliger med omsorg 14 1.5.7 Spesialiserte tjenester 14 1.5.8 Administrative støttefunksjoner 15 1.5.9 Systemløsninger 15 1.5.10 Eiendomsdriften 15 1.6 NYE TILBUD TIL INNBYGGERNE I DE FIRE KOMMUNENE 16 2 INNLEDNING 17 3 KOMMUNESEKTOREN UTFORDRING MER GENERELT 18 4 UTFORDRINGER FOR DE FIRE KOMMUNENE SPESIELT 20 4.1 REGIONAL UTVIKLING SIDEN 1970 20 4.1.1 Befolkningsveksten gir ung befolkning 20 4.1.2 Arbeidspendling har vært en mulig drivkraft og konsekvens, men mange nye arbeidsplasser 21 4.1.3 Boligdrevet vekst setter spor i omgivelsene 21 4.1.4 Store endringer i utdanningsnivå 21 4.1.5 Skatteinntektene pr innbygger er ikke så store som mange tror 22 4.2 DEMOGRAFIENDRINGER 2010-2030 23 4.3 BOLIGTILBUDET FOR DE NESTE 20 ÅRENE 24 4.4 NÆRINGSUTVIKLINGEN FREMOVER 24 4.5 KULTUR OG UTDANNING I ENDRING? 25 4.6 HVILKE KONSEKVENSER VIL DEN UTVIKLINGEN MAN ER INNE I HA FOR KOMMUNENE? 25 5 HVOR MYE KAN KOMMUNENE REDUSERE SINE DRIFTSUTGIFTER DERSOM DE SAMARBEIDER 27 6 ØKONOMISKE VIRKNINGER AV EN MULIG KOMMUNESAMMENSLUTNING 29 6.1.1 Prinsipper for inntektsutjevning 29 6.1.2 Prinsipper for utgiftsutjevning 30 6.1.3 Inntektsmessig konsekvens av sammenslåing 30 6.2 HVOR MYE BETYR DE BEREGNEDE TAPENE 32 7 HVA KAN KOMMUNALT SAMARBEID VÆRE? 33 7.1 TJENESTENES KARAKTER 34 7.2 HVORDAN KAN MAN SAMARBEIDE 34 8 SAMARBEID I GRUNNSKOLEN? 37 8.1 MULIG FORSLAG TIL ENDRINGER I SKOLESTRUKTUREN 40 8.2 SAMARBEID OM SKOLEUTVIKLING 40 R7046 3
9 BARNEHAGER 41 9.1 SAMARBEID OM UTVIKLINGSARBEID 46 10 SAMARBEID OM ANDRE STEDBUNDNE TILBUD 47 10.1 MULIGE SAMARBEIDSLØSNINGER FOR INSTITUSJONSUTVIKLING OG ANDRE STEDLIGE TJENESTER 47 10.1.1 Sykehjem og boliger med omsorg 47 10.1.2 Sykehjem 47 10.1.3 Boliger med omsorg og hjemmetjenester for øvrig 47 11 BRANNVESEN 49 12 VAR TJENESTENE 49 13 EIENDOMSDRIFTEN 50 14 SPESIALISERT TILBUD 53 14.1 BARNEVERN 53 14.1.1 Momenter til rådmannsgruppen 53 14.1.2 Foreløpige tiltak foreslått av prosjektgruppen 53 14.2 BYGGESAKSBEHANDLING 54 4
Bedre kommuner gjennom utvidet samarbeid Forord Denne rapporten er utarbeidet på oppdrag fra regionrådet for Askøy, Fjell, Sund og Øygarden. Den omtaler mulige samarbeidsområder og drøfter prinsipielt hvordan kommunene kan benytte fristilte ressurser for å utvikle de fire kommunene med boliger, urbane næringsområder og fritidstilbud tilpasset moderne mennesker med andre krav til mange av de lokale tilbudene enn det man har vært vant med. Rapporten angir også hvor store midler, samarbeidsløsningene bør kunne medføre. Man har beregnet en komplett fordeling av innsparingene på kommune og tjeneste, men dette må først og fremst oppfattes som en begrunnet illustrasjon. Ideen er at dersom de fire kommunene samarbeider tettere vil tilbudene som allerede finnes kunne bli bedre og de vil kunne bli rimeligere. Man vil være sikre på at tilbudene har en jevnt god kvalitet og det er mulig å realisere prosjekter som bare kommuner med mer enn 60 000 innbyggere ellers kan tenke på. Dersom samarbeidet lykkes slik at de som har økonomisk frihet til å velge hvor de vil bo i enda større grad enn nå blir boende i kommunene, vil skatteinntektene gjøre det mulig å tilby enda bedre og mer moderne lokale løsninger, fritids- og kulturtilbud som bare innbyggerne i større byer kan ta for gitt. Arbeidet er utført av Finn Arthur Forstrøm og Kaare Granheim med sistnevnte som prosjektleder. Odd Helgesen har kvalitetssikret rapporten. Det er laget en rapport om kommunenes driftsøkonomi og en rapport om den regionale utviklingen med fremskrivninger for kommende 20 år. Konsulenten har lagt fram fakta og beregninger så vel som konsulentens forståelse av utfordringer og muligheter for de fire kommunens rådmenn og ordførere på et møte høsten 2010. Rapporten slik den foreligger, står for konsulentens regning. Vi takker for et uvanlig krevende og interessant oppdrag. Høvik, 12.02.2011 Agenda Kaupang R7046 5
6
Bedre kommuner gjennom utvidet samarbeid 1 Sammendrag 1.1 Kommunesektorens utfordring Kommunene har fått store oppgaver de siste 10-årene og forvalter en stor del av de offentlige utgiftene, produserer tjenester med svært arbeidsintensiv virksomhet. Når alle ønsker å få flere tjeneste vil det kunne legge press på kommuneøkonomien. Staten har lovet at kommunene skal gjøre både det ene og det andre. Barnehagereformen er administrert av kommunene og nå har kommunene fullt ansvar for alle barnehageutgiftene. SFO er en tjeneste man knapt hadde hørt om for 15 år siden. Nå innføres hjelp til lekselesing. Omsorgen for eldre driftes av kommunene og nye krav knyttet til samhandlingsreformen øker presset på kommunene. Økt oppmerksomhet om resultater og kvalitet stiller kommunene overfor nye utfordringer når det gjelder tjenestenes innhold og kvalitet. Flytting av myndighet til brukerne i form av brukervalg, rettigheter, og kompensasjoner for langsom saksbehandling etc. øker trykket. Vi er blitt rikere og mer krevende. Staten følger opp med detaljerte krav til tjenesteinnhold og krav til sikkerhet. Kommunene skal både forvalte lover og regler og dessuten vise at de er effektive tjenesteprodusenter. Man har en sterk fornemmelse av at oppgavene vokser og det blir vanskeligere å oppfylle alle kravene som stilles. Dette gjør også arbeidet i kommunene mer meningsfylt. Det er faktisk der det foregår. 1.1.1 Innbyggerundersøkelse om holdningen til kommunene Kommunene styres av folkevalgte. De vil alltid måtte tolke og drøfte opinionens oppfatninger og bygge på det de hører og ser for å gjøre seg opp meninger om hva de skal prioritere og hvilke virkemidler de skal bruke i styringen av lokalforvaltningen. Vi får dermed en politikk det er flertall for. Fra tid til annen gjøres det også noen interessante større innbyggerundersøkelser som kan kaste lys over oppgavene. En stor undersøkelse om innbyggerens oppfatning av kommunene utført av NIBR i forbindelse med formannskapslovens jubileum i 1987, viste at innbyggerne mente at effektiv tjenesteyting var aller viktigst. Man ønsker å få mest mulig igjen for skatter og avgifter. Demokratisk styring ble oppfattet som viktig og det burde være kort vei mellom folkevalgte og innbyggere, men det var litt under 50 % som mente dette. Bare 24 % mente at de lokale vurderingene var viktigere enn de nasjonale. Innbyggerne ble også spurt om hvordan de selv definerte sitt forhold til kommunen. Bare 12 % av innbyggerne oppfattet at de var like mye borgere (velgere) som brukere og betalere av kommunenes tjenester. De øvrige var enten mer av det ene, det andre eller det tredje. Av de innbyggerne som oppfattet at de bare hadde en av rollene var det 17 % bare brukere, 8 % bare betalere og 5 % bare velgere. Partiene vil derfor ofte gjerne representere brukerne. Tradisjonelt har man snakket om politikerne som ombud for innbyggerne. Løsningen har lange tradisjoner og kan føres tilbake til romerriket. Ideen er ikke uten visse betenkeligheter. I moderne tjenesteproduksjon tenker man at brukerne kan representere seg selv gjennom klager og brukerundersøkelser, men dette legger press på den politiske rollen. Dersom man skal legge vekt på de funnene som ble gjort, er det neppe tvil om at kommunenes legitimitet blir borte dersom innbyggerne begynner å tvile på om kommunene ikke har evne eller nok vilje til å produsere tjenestene effektivt. Det vil si at tjenestene skal ha god kvalitet, tjenestene skal være tilgjengelige og de skal ikke koste for mye i form av skatter og avgifter. Dette er den største utfordringen kommunene står overfor. Man kan vanskelig tenke seg at kommunen vil kunne møte denne utfordringen uten å ta i bruk de mest moderne metodene for produksjon og styring av tjenestene. Man må R7046 7
benytte den ypperste ekspertisen og man må organisere seg slik at stordriftsfordeler kan oppnås der dette betyr noe, man må delegere myndighet, kommunene må være brukerorient, kundetilfredshet må følges nøye, forutsigbarhet i avgjørelsene bør være et kjennetegn og forsinkelser og kanselleringer i tjenesteproduksjonen må holdes på et lavt nivå. 1.2 Den regionale utviklingen er en utfordring og en mulighet Vi har sett på befolkningsutviklingen og forsøkt å vise i hvilken grad den er styrt av boligbyggingen eller arbeidsplassøkningen og sett at bildet er sammensatt. Utvikling av transporttilbudet har gjort arealene i kommunene mer tilgjengelig og dermed har en stor strøm av innflyttere med arbeid i Bergen flyttet over kommunegrensene. Denne utviklingen startet i Fjell og har etter hvert spredt seg til Sund og Øygarden. Etter at Askøy fikk fast forbindelse er det denne kommunen som har hatt den største veksten. Alt i alt har Bergen Vest vokst så raskt de siste 40 årene at dersom utviklingen fortsetter vil det bare gå 103 år med den samme veksten før Bergen Vest blir større enn Bergen kommune. Veksten har medført at innbyggerne gjennomsnittlig er blitt langt bedre utdannet og den har ført til at kommunen er blitt mer urbane. Det vil si at en langt større del av befolkningen bor i tettsted. Askøy er for så vidt mest urban. Vi har sett at det er de unge barnefamiliene med barn som flytter inn. Det medfører at kommunene har forholdsvis få innbyggere over 65 år. Eldrebølgen kommer først når det har gått 15 år, men da kommer den ganske voldsomt. Næringsutviklingen er en annen drivkraft for befolkningsutvikling. Kommunene har opplevd at deres beliggenhet har vært ideell for oljenæringen. Veksten er dermed blitt forsterket som følge av nye arbeidsplasser. Selv om det har vært en tendens til at etablerte voksne flytter ut av kommune etter at de er ferdig med omsorgen for egne barn, er det mange som blir boende. Tendensen til å flytte er faktisk blitt en god del mindre i løpet av de siste 10 årene. Boligbyggingen vil kunne påvirke tendensen fremover. Velstandsutviklingen innebærer at vi er blitt færre innbyggere pr. bolig og med ganske store endringer i alderssammensetningen bare som følge av at de som bor i kommunene blir eldre, vil denne tendensen bli ganske sterk i de fire kommunene. Hvert år påvirker alderssammensetningen. De første 20 årene vil kommunene få en bølge av unge eldre, fra 60-79. Den vil bli fulgt av en bølge eldre over 80 år om 15-20 år. Det er to litt ulike forhold som man bør legge vekt på i boligpolitikken og samfunnsutviklingen. Det betyr at kommunene knapt blir ferdig med skoleutbygging før det blir stor økning i etterspørselen etter omsorgstilbud. Først kommer imidlertid en lang periode da man får et stort antall ganske unge eldre som har kunnskaper, penger, tid og god helse. De trenger ikke sykehjemsplasser. Men unge eldre med god økonomi gir en stor mulighet for en aktiv og tilretteleggende kommune. Her ligger også en stor mulighet for aktiviteten i frivillige organisasjoner. Kommunen må samarbeide med disse gruppene, men det er mer uvisst hva betingelsene for et godt samarbeid skal være. Det er en utfordring å sørge for at kommunene blir et bra sted å bo for alle aldersgrupper. Kraene til et levende lokalmiljø med et bredt utvalg av tjenester og gode opplevelser vil etter alt å dømme forandre seg ganske mye i løpet av de kommende årene. Tallmaterialet røper ellers at det er en forholdsvis liten del av innbyggerne som bor urbant (eneboliger er den viktigste boformen), selv om ganske mange bor i tettsteder. Her kan det ligge til rette for endringer dersom det er politisk enighet om det. Her kan det være ulike oppfatninger mellom de som har en mer urban bakgrunn fra Bergen og andre bymessige steder og de som har bodd i kommunene hele livet. Kommunene kan 8
Bedre kommuner gjennom utvidet samarbeid lett bli opptatt av de store tjenesteoppgavene. Man kan glemme at det er trivselen for de bemidlede voksne uten barn, de som kan velge bosted mer fritt, som vil bestemme om kommuneøkonomien blir god eller dårlig. Man skal derfor ikke undervurdere behovene for aldergruppene 50-65 og 65-79 dersom man skal tenke på økonomien i kommunene. Nøkkelen ligger i en god balanse. Vi har forsøkt å lage en 10 på topp liste over mulige endringer man må forholde seg til. 1. Større krav til kvaliteten ved nye boligområder og større krav til individuell utforming av egen bolig og ønsker om mer variasjon i boligtilbudet. 2. Større krav til tilgjengelighet til kommunale og regionale senter 3. Større krav til sentrumsfunksjoner som kan erstatte Bergen sentrum, særlig for unge pensjonister som ikke skal til byen lenger 4. Større krav til barnehager og deres fleksibilitet for foreldre og barn 5. Større krav til skolene fra foreldre som vil at deres barn skal like store muligheter til å lykkes som dem selv, både med hensyn til kunnskaper og utfoldelse innen tradisjonelle fag, kunst og idrett. Kvalitet blir et must og spesialisering innen ungdomsskolen kan bli et krav. 6. Større krav til aktiv fritid for barn og voksne, men evnen (og kanskje viljen) til å betale for aktiviteten vil øke betydelig (båthavner og golfbaner) 7. Større krav kulturtilbudet i kommunene særlig for oppegående frivillige eldre med spisskompetanse på flere områder 8. Større krav til sikkerhet for barn og voksne så vel som hus og ting (verdiene vokser) 9. Ønsker om mulighet for å delta i styringen av kommunene uten at det tar for mye tid 10. Generelt krav deltakelse, og forbrukermakt i kombinasjon med politisk styring av lokalsamfunnet (stemming med føttene hver dag supplerer valg hvert fjerde år) 1.3 Kommuneøkonomi Økonomigjennomgangen viser at kommunene med unntak for Øygarden, har begrensede inntekter pr. innbygger. Skatten pr. skatteyter er ok, men alderssammensetningen med mange barn innebærer at det er økonomiske begrensninger for kommunene. Vi har analysert utgiftene og det er faktisk muligheter for å bruke ressursene bedre. Det er dessuten store variasjoner i utgiftene pr. innbygger og pr. tjeneste. Analysen peker i retning av at kommunene kan lære mye av hverandre og de kan kanskje også dra fordel av at de sammen er så store at de kan ha en produktivitet som en stor kommune selv om de er små eller mellomstore. Dersom kommunene kan realisere noen stordriftsfordeler ved å samarbeide om driftsoppgaver vil det kunne frigjøre midler til å utvikle et bredere tjenestetilbud og muligheter for å utvikle områder og opplevelsestilbud som man ellers ikke kunne stable på bena. Vi har beregnet at det teoretiske innsparingspotensialet ved å sammenligne hver kommune med hverandre, Lindås, Bergen, Sandnes og gjennomsnittet i Hordaland. Resultatet er angitt i tabellen nedenfor. R7046 9
Tabell 1-1 Oversikt over teoretisk mulig innsparing ved å kopierer den rimeligste av kommune og Lindås, Bergen, Sandnes eller gjennomsnittet i Hordaland fordelt pr kommune i mill kr etter KOSTRA 2009. Tjeneste/kommune Øygarden Sund Fjell Askøy I alt Barnehageformål 9 1 0 7 17 Undervisning inkl spes 17 12 31 0 60 undervisning Gr skole for voksne 1) 0 0 0 0 0 SFO 3 0 3 1 7 Lokaler 2 1 10 0 13 Kultur 7 0 7 1 16 Kirke 3 0 1 3 6 Pleie og omsorg 33 7 0 50 90 Helse 6 2 0 14 23 Sosial inkl kommunal 1 4 1 0 5 syssels.tiltak Barnevern 3 2 0 9 14 Administrasjon 23 8 12 20 63 VAR 0 0 0 0 0 Brann- og ulykkesvern 3 1 2 0 6 Fysisk planlegging med mer 2 1 0 1 3 Samferdsel 4 4 5 0 13 Bolig 3 2 8 0 14 Tilrettelegging/bistand, 2 2 5 2 10 næringsliv I alt 122 44 85 108 359 Andel 34 % 12 % 24 % 30 % 100 % Tabellen viser at kommunene alt i alt har et innsparingspotensial på kr 360 mill. kr. Vi har bistått kommuner som har klart å redusere utgiftene med opptil 30 % uten å samarbeide med andre kommuner. Det er dermed rimelig å tro at dersom de fire kommunene samarbeider, vil det være mulig for de fire kommunene å redusere utgiftene med opp mot 40 %. Det betyr at kommunene kunne redusere nettodriftsutgiftene med kr 144 mill. kr. Om man skulle sette seg et klart, tydelig og enda mer realistisk mål, kunne de fire kommunene vedta å redusere nettoutgiftene med kr 100 mill kr. alt i alt. Vi har fordelt innsparingene pr. kommune pro rata i forhold til den teoretisk mulige innsparingen på den nederste linjen i tabellen. Den viser at Øygarden måtte redusere utgiftene med kr 34 mill., Sund med kr 12 mill., Fjell med kr 24 mill. og Askøy med kr 30 mill. Tabellen angir også profilen for innsparingene som i særlig grad må komme innen undervisning, PLO og administrasjon. Det viser seg imidlertid at profilen er svært forskjellig fra kommune til kommune. Øygarden har mest å hente innen PLO, Sund og Fjell har mest å hente innen undervisning og Askøy har mest å vinne innen PLO. Dette bildet stemmer ganske godt med hva kommunen selv har kommet frem til gjennom egne utredninger. Denne rapporten er en skisse av hva som kan være aktuelle tiltak for å opptre mer rasjonelt ved bruken av ressurser der det ligger politisk til rette for det. Vi skal bruke litt oppmerksomhet på de store tjenesteområdene i kommunene, men har først og fremst vært opptatt av å tenke litt prinsipielt om samarbeidsløsninger i forhold til oppgavenes karakter. 10
Bedre kommuner gjennom utvidet samarbeid 1.4 Kommunaløkonomiske virkninger av kommunesammenslåing De økonomiske virkningene av kommunesammenslutning kan beregnes etter som det finnes system for utjevning av inntekter og utgifter. Inntektsutjevningen utjevner forskjeller i skatteinntekter mellom kommunene. Inntektsutjevningen for kommunene omfatter inntekts- og formuesskatt fra personlige skatteytere og naturressursskatt fra kraftforetak. Systemet for inntektsutjevning har vært fast siden 2005 da det ble innført symmetrisk utjevning, men utjevningen har økt fra 47 % i starten til 60 % i 2011. Skatt på inntekt og formue samt naturressursskatt pr. innbygger jevnes ut. Da det bare er Sund og Fjell som har skatt pr. innbygger som er over 90 % av landsgjennomsnitt. De andre kommunene har nå fordel av å få inntektene oppjustert gjennom ekstra inntektsutjevning. Utgiftsutjevning blir brukt for å tilpasse inntektene til tjenestebehovet ut fra objektive kriterier. Ulikheter i behov gir fullt utslag i utgiftsutjevningen også for den delen som finansieres av skatter. En liten analyse viser at foreløpig vil de fire kommunene samlet komme dårlig av en kommunesammenslutning rent økonomisk. Det årlige tapet blir 5,8 mill. kr hvert år de første ti årene og 37,8 mill. kr. hvert år etter de første ti årene. Det er derfor også økonomiske grunner til å finne fram til gode samarbeidsløsninger som kan gi gode tjenester og sikre bredt og spennende tjenestetilbud ikke bare til unge og eldre som kommunen er forpliktet til å serve, men hele befolkningen som bor i området. Merkostnadene ved å være fire kommuner burde være mindre enn kr 37,8 mill kr pr. år. 1.5 Hva kommunalt samarbeid kan være Alle kommuner samarbeider om ulike spørsmål. Samarbeidet om tekniske løsninger har vært vanlig i lang tid og mange kommuner eier selskaper sammen. Andre kommuner deltar i ordninger der de kjøper tjenester fra hverandre og en del har inngått vertskommunesamarbeid. Spørsmålet er om det er mulig å vinne kvalitative og økonomiske gevinster ved å gjøre flere oppgaver sammen. 1.5.1 Mål for kommunalt samarbeid Man kan tenke seg fem mål for tjenestesamarbeid: Riktig fordeling mellom tjenesteområder God fordeling av tjenester mellom ulike brukergrupper Nå de planlagte målene i tjenestene Utnytte kapasiteten som er tilrettelagt best mulig Tjenestene gis med lave kostnader og god kvalitet Samtidig er det et mål å ta vare på kommunenes særpreg og egne vurderinger. Hver gang det etableres interkommunale virksomheter eller tiltak på tvers av kommunene kan man håpe på forbedringer og frykte ulemper. Ulempene kan være at det oppstår kommuner i kommunene som er seg selv nok, der egne premisser og kriterier overskygger de felles prioriteringene. Det er ikke vanskelig å være enig om at slike løsninger må man unngå. Egne selskaper for spesielle oppgaver blir dermed ikke første valg med mindre man er sikker på at det er beste løsning. Vi tror at det ikke er nok å trekke fram enkelte gode erfaringer og bygge videre på disse. Vi tror at samarbeidet må tilpasses oppgavene. Det er derfor viktig å sortere de R7046 11
kommunale oppgavene. Denne sorteringen kan gjøres etter formål slik vi vanligvis tenker om de kommunale tjenestene. Vi vil her tenke annerledes sortere tjenestene etter deres form og karakter. 1.5.2 Tjenestenes karakter For å kunne ha en god forståelse av hva det kommunale samarbeid kan gå ut på, kan det vær lurt å se på tjenestene ut fra en systemmessig tenkning i stedet for definerte tjenesteområder. Det er en viss risiko knyttet til et slikt forsøk etter som det er litt usikkert om det er slik at en tjeneste bare passer i en kategori. Vi har forsøkt oss med følgende inndeling. Poenget er at inndelingen kan gi føringer for hvordan vi kan tenke om samarbeid. 1. Stedbundne tjenester 2. Ikke stedbundne tjenester 3. Spesialiserte tjenester 4. Systemtjenester/forvaltningsoppgaver 5. Beredskap med vaktordning 6. Støttefunksjoner 7. Strategisk politisk og administrativ styring og ledelse Stedbundne tjenester er; sykehjem skoler, barnehager, PU boliger, boliger med omsorg, bibliotek, musikkskole og helsestasjoner. Her har vi sortert litt etter fallende stedbundethet. Ikke stedbundne tjenester er; hjemmetjeneste etter plan, feiing, oppmåling. Her har vi sortert litt etter frekvens i oppmøte. Spesialiserte tjenester er; barnevern, legevakt, byggesak, reguleringsplanbehandling, sosial hjelp, faglig ledelse. Systemtjenester/forvaltningsoppgaver er; VA(R), eiendomsdrift, vei. Beredskap med vaktordning omfatter; brann, hjemmetjeneste etter akutt behov, barnevernsvakt, bygningsdrift ved uhell og innbrudd, legevaktutrykning. Støttefunksjoner omfatter; regnskap, lønn, post, arkiv, IKT, telefontjeneste, revisjon. Strategisk politisk og administrativ styring og informasjon er det som gjenstår av kommunenes virksomhet. 1.5.3 Hvordan kan man samarbeide Nedfor er en list over løsninger som kan tenkes. Vi har forsøkt å sortere tiltakene etter dybden, omfanget og forpliktelsen av samarbeidet. Lære av hverandre Felles utviklingsarbeid, Kjøp og salg av tjenester på kommunegrensene, for å få bedre og billigere tjenester og for å sikre større kapasitet eller kvalitet Kjøp og salg av tjenester for å utnytte kapasiteten bedre generelt og særlig ved større nyanlegg Faglig administrativt samarbeid Felles systemer Felles vaktordninger 12
Bedre kommuner gjennom utvidet samarbeid Felles alarmsentral Felles støttefunksjoner (shared services) Felles (mer profesjonell) ledelse for mindre tjenesteområder Felles virksomheter (fast organisert samarbeid som virksomhet) Felles selskaper, juridiske personer Vi ser at samarbeid kan ta ulike former alt fra å lære av hverandre til å organisere felles selskaper for å løse visse oppgaver. Hva som er den beste løsningen er avhengig av situasjonen. Vi har sett på mulige løsninger for ulike typer tjenester. Tabell 1-2 Oversikt over tjenestetyper og mulige egnede samarbeidsløsninger Samarbeidsløsninger Stedbundne tjenester Ikke stedb. tj. Spes. Tjen. System og forvalting Bered med vakt Strøttefunksjon er Lære av hverandre Felles utviklingsarbeid Salg av tjenester på grensene, bedre og billigere Hele tjenester Salg av tjenester for å nytte kap bedre, særlig ved nyanlegg Felles systemer Og funksjoner Felles vaktordninger Felles virksomheter Felles selskaper alarmsentra l Felles ledelse for mindre tj. Av tabellen ser vi at det er mange muligheter for å opptre som en større kommune der dette er hensiktsmessig. En del av samarbeidsløsningene er av rent faglig eller administrativ karakter og kan settes i gang uten større politisk engasjement i styringen. Samarbeidet skal ikke være veldig omfattende før det vil være klokt at det foreligger et politisk vedtak om å samarbeide. 1.5.4 Samarbeid om undervisning 17 av skolene har mindre enn 14 elever pr. trinn. Det er halvparten av det tradisjonelle delingstallet. Da kan man forstå at undervisningen kan bli dyr selv om den kan være god. 7 skoler har 10 eller mindre enn 10 elever pr. trinn og 5 skoler har 6 eller mindre enn mindre enn 6 elever pr. trinn. Da blir det glissent mellom pultrekkene. En analyse av ressursbruken tyder på at hver elev kan trenge 2-3 ganger så mange lærerressurser på de små som på de store skolene for at kommunene skal oppfylle skolelovens krav til undervisningen. Det rare er at elevene ikke lærer mer eller har det bedre på skolen. Savnet av skolekamerater som passer kan være et undervurdert forhold. Analysen viser at ved å samordne undervisningen på felles skoler ved kommunegrensene mellom Fjell og de to nabokommunene kan alle de tre kommunene sannsynligvis gi et bedre og rimeligere skoletilbud. På den måten vil alle de tre kommunen få en bedre og rimeligere skolestruktur. R7046 13
1.5.5 Samarbeid om barnehager Når det gjelder barnehager finner vi at det er store forskjeller i antall barn pr. barnehage og det er forskjeller men ikke så store forskjeller når det gjelder antall enhetsbarn pr. voksen. Det kan tyde på at det ikke er så store fordeler ved å samarbeide på tvers av kommunegrensene når det gjelder barnehager. Det kan imidlertid se ut til at noen av barnehagene vil bli nedlagt dersom skolene slås sammen. 1.5.6 Sykehjem og boliger med omsorg Samarbeid om sykehjem og boliger vil slik vi ser det kunne være av en annen karakter. Når fire kommuner skal bygge sykehjem/omsorgsboliger vil det være en stor fordel om de kan samordne utbyggingen slik at hver kommune hele tiden har om lag riktig antall plasser. Verken kommune eller innbyggerne har fordel av det er for mange eller for få plasser. Ved samarbeid på tvers av kommunegrensene kan man tilpasse utbyggingen til det samlede behovet langt enklere. Når en kommune bygger nye plasser kan de andre kommunene benytte en del av plassene til de selv har behov for det meste av et nytt sykehjem. Slik kan det bli bedre balanse mellom tilbud og behov i alle kommunene og alle kan spare betydelig ressurser. Fire kommuner som samarbeider kan også bygge opp et tilbud i fellesskap som de hver for seg ikke har pasientunderlag til å bygge i det hele tatt. Det betyr at man kan bygge spesialiserte tilbud som ellers måtte finnes i Bergen eller i andre deler av fylket. Dette spørsmålet er kommet opp i forbindelse med at staten har lansert sin samhandlingsreform der det er ventet at en del enklere medisinsk behandling som nå gis på sykehusene, skal flyttes til kommunene. Her er det fremdeles en del uavklarte spørsmål om finansierningen, men flere kommuner sammen kan åpenbart lettere ta på seg oppgavene enn en kommune alene. 1.5.7 Spesialiserte tjenester Spesialiserte tilbud har litt ulik karakter. Blant de spesialiserte tilbudene er det legetjenesten og barnevernet som kan egne seg svært bra for samarbeid. PPT er også en mulig samarbeidsoppgave. Vi forestiller oss at små og mellomstore kommuner kan samarbeide om oppmåling og byggesaksbehandling. Barnevern Når det gjelder barnevern har vi foreløpig gjennomført et forprosjekt for barnevernet i de fire kommunene. Det er ikke konkludert. Det foreligger en ideskisse med momenter til rådmennene. I et primærforebyggende perspektiv legger kommunene vekt på grunnforståelsen i modellkommuneforsøket og velger ut prosjekt for hver kommune I et sekundærforebyggende perspektiv arbeider kommunene med å få lokalsamfunnet til å bry seg på en respektfull og omsorgsfull måte slik at en setter hverandre i stand til å mestre eget liv og gjøre positive valg. Etablere et lærings- og mestringssenter/nettverk som arbeider i forhold til barn, unge og foreldre på tvers av kommunene Etablere innsatsteam som arbeider direkte inn i hjemmet, tverrfaglig, med en helhetlig og spesialisert metodikk og hvor en kombinerer ressurser fra BUF-etat, spesialisthelsetjenesten og kommunene som kan agere raskt. Etablere en felles faglig forståelse av begrepene rett hjelp til rett tid. Når skal en gi de ulike tiltakene/benytte de ulike metodikkene? Utrede muligheten for etablering av et samarbeid mellom psykisk helsevern, BUFetat, og regionale/kommunale tjenestetilbud. Eksempelvis å utvikle institusjons- 14
Bedre kommuner gjennom utvidet samarbeid tilbud, observasjonssenger i tilknytning til ny DPS hvor en raskt kan avklare problemstillingene i en familie. Utrede muligheten for endringer i fosterhjemsarbeidet Institusjonsomsorgen skal være et minimum og være spisset Byggesaksbehandling Når det gjelder byggesaksbehandling er det tenkt som et av de andre samarbeidsområdene. Her er det ikke utviklet noen ideskisse. 1.5.8 Administrative støttefunksjoner Flere av kommune har relativt store utgifter til administrasjon. Det er klart at det er mulig å redusere utgiftene en del dersom man samordner funksjoner som regnskap, innkjøp, IKT og arkivtjeneste. Noen kommuner har også satt bort telefontjenesten. 1.5.9 Systemløsninger for vei og VAR Drifting av større tekniske systemer krever etter hvert ekspertise som de færreste kommuner kan ha. Felles vann vei og avløp kunne derfor være en interessant ide. Veier og gangveier er som regel en del av VA traseene. Styring av driften og kostnadsdeling er alltid en utfordring. Etter som vei er en kommunal oppgave uten avgifter og VA skal finansieres etter selvkost, kan det være tvil om felles ledelse er optimalt. Selv om det etableres felles VA selskap kan innbyggerne i hver kommune likevel belastes med utgifter i samsvar med de faktiske kostnadene i kommunen. Etter som det er slik at noen av kommunene allerede har organisert tjenesten som egne selskaper, vil det være litt komplisert å finne egnede praktiske og økonomiske overgangsordninger. Spørsmålet kan imidlertid utredes. Løsningene er i prinsippet utgiftsnøytrale for kommunene. Når det gjelder renovasjon står kommunene mer fritt. Bergen vil være den store regionale aktøren og alle løsninger må vurderes i forhold til levering av søppel til Bergen. 1.5.10 Brannvesen Man skulle tro at brannvesen var en tjeneste som ligger til rette for interkommunalt samarbeid. Beredskapsutgiftene skulle kunne reduseres ved samarbeid i større systemer. Sotra brannvesen som eies av Fjell og Sund deltar i utredning av en sammenslutning med Bergen brannvesen. Utfordringen ligger i å finne kostnadsnivå(er) tilpasset situasjonene i alle kommunene som deltar. 1.5.11 Eiendomsdriften Selv så store kommuner som Fjell og Askøy vil ikke ha kontinuitet i alle bygeprosjekter til enhver tid. Drifting og overvåking av bygninger er etter hvert blitt mer og mer spesialisert. Energiøkonomisering kan gi store besparelser og det er krevende å styre og vedlikeholde systemene. Ulike krav om kvalitetssikring og kontrollering av systemene med tilhørende rapportering kan bety at felles eiendomsdrift kan være en interessant løsning. Vanskene med å finne gode styringssystemer for eiendomsdriften innen egen kommune der det er harmoni mellom brukerne (her tjenesteprodusentene) og driverne tilsier at denne funksjonen ikke er den første som prøves trukket inn i samarbeidet. Innføring av en bestiller-utfører-modell såkalt BUM, vil kunne være en forutsetning for å lykkes. Løsningen må eventuelt ha innbebygget løsninger som sikrer at kapitalen ivaretas og driften optimaliseres. En bedring på de nevnte områdene må til om løsningen skal ha en hensikt. Det betyr igjen at den formen en gir til modellen, i tillegg R7046 15