Fredrikstad kommune - innsigelse til foreslått områderegulering for Gretnes/Sundløkka

Fredrikstad kommune Postboks 1405 1602 FREDRIKSTAD Miljøvernavdelingen Deres ref.: 12/8226 Vår ref.: 2010/594 421.4 CHJ Vår dato: 27.08.2015 Fredrikstad kommune - innsigelse til foreslått områderegulering for Gretnes/Sundløkka Vi viser til deres brev datert 02.06.15 med høring av forslag til områderegulering for Gretnes/Sundløkka. Høringsfristen var opprinnelig 17.08.15, men vi har i e-post 21.07.15 fått innvilget utsatt høringsfrist til 31.08.15. Området er planlagt utnyttet til bolig- og næringsformål. Eventuell ny skole og to barnehager inngår i planen. En småbåthavn er også planlagt. Totalt nye arealer for boliger er angitt til ca. 130 000 m 2, og for næring ca. 120 000 m 2. Det er gitt krav om detaljregulering for alle de kombinerte formål under bebyggelse og anlegg (unntatt område AB). I forbindelse med varslet oppstart av arbeid med detaljregulering hadde vi innspill til saken i vårt brev datert 24.02.10. Vi har også avgitt uttalelse til to varslede utvidelser av planområdet, i våre brev datert 10.08.12 og 28.10.13. Planarbeidet har vært diskutert i regionalt planmøte 09.11.10 og 01.04.14. Vår primære oppgave i denne sammenheng er å se til at den nasjonale areal- og miljøpolitikken gjøres kjent og blir ivaretatt i den lokale planleggingen. Fylkesmannens miljøvernavdeling fremmer innsigelse til foreslått områderegulering for Gretnes/Sundløkka i Fredrikstad kommune. Vi mener reguleringsplanen kan få vesentlige regionale virkninger i strid med nasjonale arealføringer om samordnet arealog transportplanlegging. Vi mener det er nødvendig å legge føringer for hva slags næringsvirksomhet som kan etableres i området, slik at arealbruken ikke vanskeliggjør en positiv utvikling av sentrumsområdene og medfører unødig transportbehov. I vurderingen om innsigelse er nødvendig har vi også vurdert hensynet til lokaldemokratiet. Miljøvernavdelingen anbefaler også at reguleringsplanen revideres for å ivareta naturverdier, jordvern og støyforhold på en bedre måte. Statens hus Postboks 325 1502 Moss Telefon: 69 24 70 00 Telefaks:69 24 70 01 Besøksadresse: Vogtsgate 17 e-post: fmospostmottak@fylkesmannen.no www.fylkesmannen.no/ostfold

2 Vurdering Viktige nasjonale føringer Regjeringen har gjennom nasjonale forventninger til kommunal planlegging, vedtatt 12.06.15, signalisert at kommunene skal legge vekt på reduksjon av klimagassutslippene gjennom planlegging og lokalisering av næringsvirksomhet og boliger. Kommunene har en sentral rolle som utviklingsaktører og planmyndighet i arbeidet for et sikkert, vekstkraftig og miljø- og klimavennlig samfunn. Det er også fastsatt statlige planretningslinjer for samordnet bolig-, areal- og transportplanlegging, jf. kgl. res. 26.09.14. Det fremgår av disse at utbyggingsmønsteret bør fremme utvikling av kompakte byer og tettsteder, redusere transportbehovet og legge til rette for klima- og miljøvennlige transportformer. Det er også viktig med tilstrekkelig boligbygging i områder med press på boligmarkedet. Det fremgår videre av retningslinjene at det skal legges til rette for at handelsvirksomhet og andre publikumsrettede tjenestetilbud lokaliseres ut fra en regional helhetsvurdering tilpasset eksisterende og planlagt senterstruktur og kollektivknutepunkt. Samordnet areal- og transportplanlegging Det meste av området som nå foreslås regulert har vært avsatt som byggeområde i kommuneplanens arealdel i mange år. Det foreslås gjennom områdereguleringen å legge til rette for en forholdsvis omfattende utbygging til boliger og næringsvirksomhet, samt mulig utbygging av ny skole, barnehage m.m. Selv om området ligger utenfor sentrum mener vi det likevel er positivt med boligutbygging i området, i og med at utbyggingen skjer langs rv. 111, hvor det er et rimelig godt kollektivtilbud med buss. Området ligger dessuten forholdsvis nærme Sarpsborg sentrum, som bidrar til at flere tilbud ligger innen sykkelavstand. Når området først reguleres mener vi det er riktig at det sikres en høy arealutnyttelse, for å redusere behovet for stadig å ta i bruk dyrket mark og naturområder til utbygging. En kompakt utbygging sikrer og forsterker dessuten mulighetene for et tilbud om kollektiv transport. Vi ser det som positivt at det i planen også legges til rette for muligheten for kollektivtrafikk i elva, dersom dette skulle bli aktuelt i fremtiden. Det legges i planen til rette for maksimalt 125 000 m 2 boligareal og 115 000 m 2 næringsbebyggelse. Dette er beregnet til ca. 1260 boenheter og 2000 arbeidsplasser. Vi er, som nevnt over, positive til den foreslåtte tilretteleggingen for boligbygging i området. Når det gjelder næringsbebyggelsen mener vi imidlertid det er behov for mer styring av hva slags næringsvirksomhet som skal tillates. Vi savner i planbeskrivelsen vurderinger av hvilke konsekvenser ulike typer og omfang av næringsvirksomhet kan få for trafikkmengder, transportmønstre og for utvikling av sentrumsområdene i Sarpsborg og Fredrikstad, og hvilke grep som bør tas i planen for å redusere transportbehovet. Vi ser av trafikkutredningen at det vil være store forskjeller i trafikkbelastningen avhengig av om det for eksempel etableres kontor/handel/bevertning eller industri/lager. Det er i utredningen mange vurderinger av behov for tiltak i veisystemet, men ikke vurdert føringer for hva slags arealbruk som gir mindre transportbehov. Som det fremgår av de statlige planretningslinjene for samordnet bolig-, areal- og transportplanlegging skal plassering av besøks- og arbeidsintensive virksomheter tilpasses eksisterende og planlagt senterstruktur og kollektivknutepunkt. Virksomheter med mange arbeidsplasser og/eller besøkende bør således lokaliseres i sentrumsområdene eller ved kollektivknutepunkt. Gretnes/Sundløkka er ikke et slikt område. Vi viser også til Nærings- og lokaliseringsanalyse for Nedre Glommaregionen fra 2013, hvor planområdet vurderes som et C-område, og hvor det fremgår at «Besøksintensive arbeidsplasser skal i prinsippet ikke lokaliseres til C-områder, og således bør det heller ikke etableres egne parkeringsplasser for

3 besøkende i disse områdene.» En av anbefalingene i analysen er «I næringsarealer utenfor sentrumsområdene bør det tilrettelegges for mindre arbeidsplassintensive virksomheter og i liten grad åpnes for kontorarbeidsplasser.» Kommunene må ta aktive plangrep for å sikre at flere arbeidsplasser lokaliseres i sentrum, hvor de også bidrar til å styrke andre næringer som normalt utgjør et bysentrum. Uten ytterligere styring i reguleringsplanen kan man imidlertid risikere å utvikle et nytt eksternt næringsområde som konkurrerer med sentrumsområdene. Dette kan vanskeliggjøre måloppnåelsen om forsterket sentrumsutvikling og en mer klima- og miljøvennlig persontransport i fremtiden. Næringsvirksomheten i området bør derfor forbeholdes virksomheter som utgjør et lokalt tilbud for beboerne i området, eller næringsvirksomhet som er lite arbeidsintensive. Planen legger blant annet til rette for 6000m 2 med forretningsareal, fordelt på to områder. Dette er mer enn det som er nødvendig for å dekke det lokale behovet. Videre bør hotell og typiske kontorvirksomheter lokaliseres i kommunenes sentrumsområder hvor det er god tilgang til miljøvennlig kollektivtransport og hvor de kan bidra til å styrke byutviklingen. Vi mener slike virksomheter derfor må tas ut av eller begrenses sterkt i foreslått reguleringsplan. Dette gjelder særlig delområdene nærmest E6 og rv. 111. Det er i foreslåtte reguleringsbestemmelser stilt minimumskrav til parkeringsdekning. Det er et mål at flest mulig skal gå, sykle eller benytte kollektivtilbudene for å få ned andelen med biltrafikk. Styring av parkeringsdekningen i et område er et svært viktig virkemiddel. Med tanke på beliggenheten nær rv. 111 og Sarpsborg sentrum bør det derfor vurderes om parkeringsdekningen kan reduseres. Det bør også settes maksimalkrav i tillegg til minimumskrav. Ved å bruke mindre areal til parkeringsplasser vil man også kunne bidra til å utnytte arealene mer effektivt til utbyggingsformål. Det er lettere å planlegge i slike områder utenfor sentrum, men resultatet blir ofte at man sløser med arealene og i stor grad baserer virksomheten for adkomst med bil. Den parkeringsdekningen som skjer bør dessuten være arealeffektiv, i bygg eller under bakken. Med bakgrunn i ovennevnte fremmer vi innsigelse til foreslått områderegulering for manglende styring av hvilke typer og omfang av næringsvirksomhet som kan etableres i området. Videre planlegging Området er stort, og det vil trolig ta tid før området er ferdig utbygd. Det stilles i områdereguleringen krav til detaljregulering av de kombinerte formålene før utbygging, noe som vil sikre offentlig debatt og medvirkning ved planlegging av disse delområdene. Dette er et vesentlig grep i planen, og bestemmelsen ( 2.4.6) som krever utarbeidelse av detaljregulering bør derfor løftes frem i reguleringsbestemmelsene. Vi mener, som nevnt over, at det likevel er viktig at områdereguleringen gir klare føringer for hva som kan forventes godkjent av senere forslag til detaljreguleringer. Det er, slik vi forstår det, ikke stilt krav om detaljregulering før utbygging av de rene boligområdene. Vi mener videre det er litt uklart om område OPT1 også kan bygges ut uten detaljregulering. Det er også uklart hva som menes med at det kan gis unntak for krav til detaljregulering for område AB. Dersom det er ment at området er unntatt krav om detaljregulering bør dette fremgå tydelig. Naturverdier Vi ser det som positivt at det er sikret grøntareal langs Gretnesbekken, slik vi skrev i vårt innspill. Planforslaget vil likevel kunne redusere noen naturverdier i området.

4 Vi synes det er uklart hvor store og hva slags inngrep som i følge planen vil bli tillatt i grønnstrukturen for å sikre stabiliteten i området. Det er tatt inn noen bestemmelser som skal sikre at det tas hensyn til naturverdiene i området, men hvordan den konkrete vektingen av naturverdiene vil bli når det kommer til gjennomføring, blir ikke en del av en offentlig planprosess. Dersom det skal etableres større motfyllinger, jf. reguleringsbestemmelse 8.1, som kommer i konflikt med naturverdiene, burde dette vært bedre utredet og vurdert, slik at man kunne ta stilling til om hensynet til naturverdiene var tilstrekkelig ivaretatt. Det bør vurderes om de mest verdifulle naturverdiene kan få et bedre juridisk vern mot inngrep. Dette gjelder spesielt kantvegetasjonen nærmest Gretnesbekken og dammen som ligger parallelt med denne. Disse to naturtypene er i rapporten gitt høyest verdi og vil også kunne inngå i fremtidig arealbruk av området, uten store konflikter. Det er i følge den utarbeidede rapporten om naturmangfold funnet ett individ av storsalamander rett ved dammen og det er vurdert som sannsynlig at arten yngler i dammen. Det er få slike dammer i nærområdet og dette bør resultere i en sterk vektlegging av dammen. At det er funnet storsalamander ved dammen forsterker dette ytterligere. Det fremgår av rapporten at dammen bør utvides og at det bør anlegges slake bredder for å redusere faren for å falle i dammen. Med en så stor utbygging som områdereguleringen åpner for mener vi det ikke er urimelig om utbygger pålegges å utbedre dammen, som et ledd i å ivareta biologisk mangfold og som et lokalt element i grønnstrukturen. I planbeskrivelsen står det at arealet åpner for en mulig utvidelse, men dette er ikke sikret gjennomført i reguleringsbestemmelsene. Det fremgår også at det bør settes i verk tiltak i Gretnesbekken, for å heve terskelen for det ene røret noe ved innløpet til røret med det formål å øke vannføringen i ett av rørene på lavere vannstand. På den måten øker muligheten for oppvandring av fisk. Vi mener det bør vurderes om også dette kan kreves utført gjennom rekkefølgebestemmelser. Vi minner om naturmangfoldlovens prinsipper i 8-12. Kommunenes arealforvaltning skal sikre en bærekraftig utvikling som ivaretar det biologiske mangfoldet. Støy Støy bidrar til mistrivsel og redusert velvære, og påvirker derfor folks helsetilstand. Det er utarbeidet en retningslinje for behandling av støy i arealplanlegging, som har til formål å legge til rette for en langsiktig arealdisponering som forebygger støyproblemer. Støyforhold skal utredes så tidlig som mulig i en reguleringsplanprosess, og det skal foretas en støyfaglig utredning der støynivåene fastsettes i tabell og/eller i beregningspunkter i kart for representative høyder, som ved fasader og oppholdsareal. Det er kun gjort en overordnet støyvurdering for området, noe som ikke samsvarer med at det foreslås at boligområdene kan bygges uten detaljregulering. Støysonekartene er dessuten utarbeidet med utgangspunkt i 2 m over bakken, og ikke 4 m som retningslinjen tilsier. Dette kan gi andre resultater for støybildet i området, for eksempel når det gjelder støy fra E6. Maksimal gesims/mønehøyde i område BK3 er til sammenligning 9 m. Vi mener støyforholdene ikke er tilstrekkelig utredet for å kunne legges til grunn for utbygging av boligområdene. Utendørs støy er et plantema og skal ikke utsettes til byggesaksbehandlingen. Det er noen ulikheter i de utarbeidede støysonekartene med og uten utbygging i 2023 som burde vært forklart. Dette gjelder blant annet utbredelsen av rød støysone langs E6 i område KB7. Det ser også ut til at næringsbebyggelsen i KB5 er lagt til grunn som støyskjerm i støysonekartet, uten at denne er sikret utbygd før boligene.

5 Vi mener dessuten at foreslåtte støybestemmelser i 2.1.1 er internt motstridende. Det er første strekpunkt og de tre neste strekpunktene som er motstridende. Dersom første punkt skal ivaretas er de tre neste unødvendige. Dersom de tre neste skal ivaretas, kan dette være i strid med første strekpunkt. Det bør også rettes opp i at foreslått 1.8.3 henviser til 2.2, som omhandler høyder og utnyttelse. Henvisningen i 1.8.3 er trolig ment å skulle vise til 2.1.1. Jordvern I likhet med naturverdiene i grønnstrukturen synes vi det er uklart hvor store og hva slags inngrep som i følge planen vil bli tillatt i område LNFR_1 for å sikre stabiliteten i området. Det fremgår av 8.1 at før gjennomføring av tiltak skal det innenfor faresone H310_3 etableres motfylling ned mot Gretnesbekken. Vi mener bestemmelsen i 5.1 bør tydeliggjøre hva slags geotekniske tiltak som er planlagt her, og sikre at området i ettertid blir minst like bra dyrket mark som før tiltakene blir gjennomført. Andre forhold I planbeskrivelsen henvises det flere steder til rikspolitiske retningslinjer for samordnet arealog transportplanlegging, noe som gjør det uklart om det er fanget opp at det er kommet «nye» statlige planretningslinjer for samordnet bolig-, areal- og transportplanlegging (fastsatt 26.09.14). Det vises i planbeskrivelsen også til retningslinje for behandling av støy i arealplanlegging T-1442 fra 2005, mens det er versjonen fra 2012 som er gjeldende. Nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging, vedtatt 12.06.15, bør også innarbeides som føringer for planarbeidet. Hensyn til lokaldemokratiet Regjeringen har signalisert sterkere vektlegging av det lokale selvstyret. Dette fremgår også av statlige planretningslinjer for samordnet bolig-, areal- og transportplanlegging. I dette tilfellet mener vi imidlertid at potensialet for vesentlige regionale virkninger er store på grunn av manglende styring for å redusere transportbehovet. De potensielle konsekvensene vil ikke bare påvirke Fredrikstad kommunes sentrum, men også omkringliggende kommuners mulighet til å utvikle sentrumsområdene. Videre vil planen kunne vanskeliggjøre måloppnåelsen for lavere klimagassutslipp fra transportsektoren. For at vi skal trekke innsigelsen er det nødvendig å avklare hva slags næringsvirksomhet som kan etableres i området, uten at dette går ut over satsingen på sentrumsområdene, og behovet for å redusere transportomfanget. Det må deretter legges klare føringer for senere detaljreguleringer. For å følge opp regjeringens klimamål og satsing på byutvikling mener vi det er nødvendig å fremme innsigelse til planen inntil dette er gjort. Konklusjon Vi mener planforslaget strider med statlige planretningslinjer for samordnet bolig-, areal- og transportplanlegging. Det mangler styring av hva slags næringsvirksomheter som skal kunne etableres i området. Dette kan potensielt få så store virkninger for satsingen på sentrumsområdene i regionen og på transportutviklingen med tilhørende klimagassutslipp, at vi finner det nødvendig å fremme innsigelse til foreslått områderegulering. Vi vil også sterkt anbefale kommunen å revidere planen, i samsvar med våre øvrige merknader.

6 Med hilsen Dette dokumentet er elektronisk godkjent av Karsten Butenschøn e.f. miljøverndirektør Carl Henrik Jensen seniorrådgiver Saksbehandler: Carl Henrik Jensen Kopi til: Østfold fylkeskommune Sarpsborg kommune Statens vegvesen Region Øst e-post e-post e-post