Saksframlegg TUNGA FORSLAG OM IGANGSETTING AV ENDRING AV KOMMUNEPLANENS AREALDEL, FORESPØRSEL OM VIDERE PROSESS FOR INGVALD YSTGAARDS VEG 5 OG TUNGAVEGEN 28-30 Arkivsaksnr.: 10/23899-1 Saksbehandler: Nils Jørgen Moltubakk ::: Sett inn innstillingen under denne linja Forslag til vedtak: Bygningsrådet ber rådmannen om å sette igang arbeid med en endring av kommuneplanens arealdel med formål å avklare omfang og lokalisering av arbeidsplassintensive virksomheter på Tunga. Det bør ikke fremmes forslag til reguleringsplaner som omfatter vesentlig andel av arbeidsplassintensive virksomheter inntil innsigelsene for Ingvald Ystgaards veg 5 og Tungasletta 28-30 er avklart. ::: Sett inn innstillingen over denne linja 1
... Sett inn saksutredningen under denne linja Sammendrag Rådmannen foreslår å endre kommuneplanens arealdel for deler av ervervsområdene på Tunga, ved å fastsette en bestemmelse som konkret angir tillat samlet omfang av bebyggelse/reguleringsformål for arbeids- og besøksintensiv virksomet innenfor et nærmere angitt område, enten samlet for hele området og/eller for de enkelte kvartalene og delområder. Den konkrete avgrensningen av virkeområdet for bestemmelsen og tillatt utbyggingsomfang, vil først kunne avgjøres etter utarbeiding av forslag og tilhørende utredninger. Bakgrunn for igangsetting av planarbeidet er at Fylkesmannen i Sør-Trøndelag har fremmet innsigelse mot to reguleringsplaner på Tunga ut fra rikspolitiske retningslinjer om areal- og transportplanlegging. I samråd med forslagsstillerne er man enige om å forsøke å komme til enighet med fylkesmannen, gjennom en overordnet plan. Sluttbehandlingen av reguleringsplanen kan derfor ikke gjennomføres før etter at denne er vedtatt. Kommunen har selv pekt på utfordringene som oppstår dersom det skjer en omfattende utbygging av kontorbedrifter i området langs Omkjøringsvegen, bl.a. i sluttbehandlingen av Tunga Møbelhus. Hovedspørsmålet i saken er om og i tilfelle hvor mye nytt utbyggingsareal for arbeidsplassintensive bedrifter som kan lokaliseres på Tunga, og hvilke restriksjoner som er hensiktsmessige å benytte for å styre lokaliseringen av denne type bedrifter og utbygginger. Rådmannen vurderer at både en kommunedelplan og en endring av komuneplanens arealdel kan være hensiktsmessige prosesser for å avklare innsigelsene til Ingvald Ystgaards veg 5 og Tungavegen 28-30, men anbefaler sistnevnte planprosess ut fra et ønske om å begrense problemstillingene og forenkle prosessen. Bakgrunn Reguleringsplanene for Ingvald Ystgaards veg 5 og Tungavegen 28-30 ble lagt ut til offentlig ettsyn hhv. 18.06 og 16.06 i 2009. Fylkesmannen har fremmet likelydende innsigelse mot de to reguleringsplanene ut fra konflikt med rikspolitiske retningslinjer om areal- og transportplanlegging. Fylkesmannen mener reguleringsplanene er i strid med fylkesdelplan Ny Giv og retningslinjene i kommuneplanens arealdel. Utdrag fra likelydende innsigelse fra Fylkesmannen: 2
Som fylkesmannen viser til, kan flere planverktøy være aktuelle for å fastsette omfanget av arbeidsplassintensive virksomheter. Hvilken planprosess som gjennomføres må sees i lys av hvilke endringer som er nødvendige og hensiktsmessige og behovet for å sluttføre reguleringsforslagene i Tungaområdet raskt. Behovet for en separat prosess og hvilke spørsmål som skal inkluderes må også vurderes opp mot den kommende rulleringen av arealedelen. Rådmannen møtte forslagsstillere og tiltakshavere for de to reguleringsplanene 6.oktober 2009. Konklusjonen fra dette møtet var at de ønsket å komme fram til enighet om en løsning hvor man ivaretar fylkesmannens innsigelse. Tungavegen 28-30 Ingvald Ystgaards veg 5 Rådmannen hadde også et foreløpig arbeidsmøte med fylkesmannen 30.september 2009, hovedkonklusjonen herfra var at det er nødvendig med en planprosess hvor aktuelle myndigheter og andre berørte parter får anledning til å gi høringsuttalelser. Fylkesmannen er særlig bekymret for de samlede konsekvensene dersom mange grunneiere i Tungaområdet foretar tilsvarende omreguleringer. Han ber derfor om at det utarbeides en helhetlig plan for Tunga, hvor rammene for utbygging til arbeidsplassintensiv virksomhet fastsettes. Dagens situasjon, planstatus og pågående planarbeid. Området nord for Bromstadvegen på Tunga ble regulert og utviklet med sikte på å etablere næringsmiddelindustri, primært rettet mot samvirkebedrifter innen landbruket tidlig på 1960-tallet. Etter 3
hvert er det blitt økt tilfang av produksjons- og håndverksbedrifter innenfor byggsektoren, sammen med enkelte adminstrasjonsbedrifter. Etableringen av IKEA i 2002 medførte mer handel rettet mot personmarkedet, og i de siste årene har det kommet til bilforhandlere. I 2000 var det om lag 2.700 arbeidsplasser på Tunga, dette er trolig økt fram til i dag. Med fjorårets beslutning om å flytte Norturas virksomhet til Sveberg, vil antall arbeidsplasser imidlertid reduseres med mindre det kommer ny virksomhet i området. De regulerte områdene ble utvidet i 1967 i samband med vegreguleringer i området. Større deler av området ble omregulert i samband med utvidelse av Omkjøringsvegen i 1994, og denne planen gjentok i hovedsak tidligere regulering. Etter 1995 er det er utarbeidet enkelte mindre planer for enkelteiendommer for å åpne for ytterligere utbygging. I arealdelen er Tunga avsatt til ervervsområde. Bestemmelsene tillater ikke boliger i disse områdene, mens retningslinjene gir føringer for utbyggingstetthet og lokalisering av ulike virksomheter ut fra tilgjengelighet med kollektivtrafikk. I forliket om miljøpakken for transport uttales det at Trondheim kommune skal føre en konsekvent arealpolitikk som søker å fortette, redusere transportbehov og lokalisere arbeidsintensive virksomheter i sentrum og langs viktige kollektivårer/knutepunkt. Den tilhørende målsettingen fastsetter at 60% av tilveksten av arbeidsintensive arbeidsplasser skal komme innenfor Kollektivbuen. Trondheim har i samarbeid med nabokommunene utarbeidet et utkast til interkommunal arealplan, hvor fokus har vært å tilrettelegge store nye næringsområder. Arealplanen har ikke direkte konsekvens i forhold til Tunga, men høringsforslaget understreker bl.a. behovet for lokal oppfølging: (...) Det dreier seg i første rekke om å tilrettelegge utbygging som skaper korte reiseavstander og som samtidig kobler seg til og bygger opp om sterke kollektivtrafikkakser. Arealbruk er det mest treffsikre og langsiktige virkemidlet for å redusere reiser og tilhørende klimautslipp (...) Igangsatt planlegging med kontor- og handelsvirksomhet: Tungasletta 6: Møller bil Eiendom, Skoda Magnus Lagabøters veg 8: Heidenreich Eiendom, opp mot 10 000 m 2 kontor Ingvald Ystgaards veg 5: Olaf Hansen Eiendom, 6 480 m 2, 2000 m 2 kontor Tungavegen 28-30: 17 570 m² totalt, 13 250 m² kontor, utvidelse utgjør 5 500 m² Vedtatte reguleringsplaner i området med kontor- og handelsvirksomet: Ingvar Ystgaards veg 23: Vintervoll m.fl. (2004) 9 975 m² totalt, 4 980 m² kontor Magnus Lagabøters v.4: Lade Offset Eiendom, (2009) 13 550 m², 4 500 m² kontor Tungasletta 10: Living, (2009) 16 000 m 2 totalt, 2000 m 2 kontor. Tungasletta 16: Strandveien Auto, (2004) 6.627 m 2 totalt, hvorav 2.000 m 2 kontor Landbruksvegen 2: IKEA, (2000) 36 000 m 2 handel Andre relaterte planer, byggesaker og eksisterende anlegg: Brøsetveien 166: KLP Eiendom: Reguleringsplan (2003) 12 000 m 2 kontorbygg. Tungasletta 8: Kverneland bil, byggesak (2010) bilforretning 5 300 m 2 og 1 800 m 2 kontor, ombygging av eksisterende bebyggelse. Ingvald Ystgaards veg 19: Møller bil, 10 990 m 2 verksted og forretning. Tungasletta 2: Direktoratet for naturforvaltning/nina 12 420 m 2 kontor. Ingvald Ystgaardsv. 3A: Norconsult m.fl: 4 200 m² totalt, derav 3 470 m² kontor Drøfting av behov for plan og prosess 4
Problemstillingene som reises ved å åpne for utbygging av det man forstår som kontorarbeidsplasser på Tunga har flere dimensjoner. - Økt arbeidsplasstetthet på Tunga vil påvirke det samlede transportarbeidet i byen, samtidig som det fører til økt personbilavhengighet for den enkelte arbeidstaker. - Det er både samfunnsøkonomisk fornuftig og bedriftsøkonomisk riktig at den bebygde grunnen har en arealeffektiv og hensiktsmessig bruk. - Konkurranseforholdet mellom ulike lokaliseringer påvirker mulighetene til å realisere prosjekter i tråd med overordnede arealmålsettinger. - Summen og sammensetningen av næringslokaler og tomter påvirker konkurranseforholdet mellom Trondheim og andre norske byer og kommuner i regionen. - Endringer i næringslivet påvirker bransjesammensetning, arbeidsoppgaver og arbeidsplassutforming. En økende andel av produksjonen foregår i kontorlokaler og en større andel av arbeidet som utføres har kontorkarakter. Uavhengig av hvor stor utbygging som skjer på Tunga, vil aldri busstilbudet kunne konkurrere med tilgjengelighet og frekvens i kollektivbuen. Nye arbeidsplasser på Tunga vil derfor føre til høyere samlet transportarbeid enn om de lokaliseres innenfor kollektivbuen, mens det for den enkelte arbeidstaker vil innebære større avhengighet av privatbil eller at arbeidsreisen tar lengre tid. For å styrke fortettingspolitikken fastsatte arealdelen 2001-12 retningslinjer som åpnet for høyere tomteutnytting enn gjeldende reguleringsplaner. Utbygging må vurderes opp mot målsettingen om rett virksomhet på rett sted og en gradering av fortetting i forhold til kollektivtilgjengelighet. Hensiktsmessigheten ved fortetting må veies opp mot tilgang og sammensetningen av lokaler for ulike virksomheter, sammen med konsekvensene for transportbehovet. Dette innebærer også at kommunen må prioritere og behandle områder ulikt. Å åpne for økt tilbud av kontorarbeidsplasser på Tunga vil konkurrere med prosjekter innenfor kollektivbuen og redusere muligheten til å realisere målsettingen om stor arbeidsplasstetthet her. Rådmannen har i behandlingen av de konkrete planene for kontorutbygging på Tunga, vært tydelig på at det er gunstig med et variert tilbud av denne type lokaler i Trondheim, og at det ikke er riktig å avvise all utbygging utenfor de mest sentrale delene av byen. Mangel på varierte og hensiktsmessige lokaler kan medføre at bedrifter velger andre lokaliseringer utenfor kommunen. Konkurransesituasjonen er like mye i forhold til de andre storbyene i Norge, som overfor nabokommuner. Moderne produksjon og arbeidsoppgaver er endret i karakter og vil i mange tilfeller tilpasses og foregå i kontorlignende lokaler. I forhold til de konkrete reguleringsplanene må det påpekes at verken dette, eller at en større del av arbeidsstyrken har oppgaver av kontorlignende aktivitet, endrer begrunnelsen eller behovet for å regulere aktiviteten. Målsettingen i miljøpakken er knyttet til arbeidsintensive arbeidsplasser uavhengig av formål, på bakgrunn av transportbehovet. Kunnskapsbehov Rådmannen har i dag begrenset kunnskap om hvor stor andel av utbyggingen for arbeidsintensive bedrifter som skjer innenfor kollektivbuen. En rask oppregning av kjente prosjekter som er utbygd de siste årene tilsier at hoveddelen av nytt kontorareal i de senere årene er lokalisert til områder med god kollektivdekning. Det kreves derfor en manuell gjennomgang og vurdering for å hente ut korrekte data om omfang og lokalisering av denne type nybygg for en evaluering. Det er også vanskelig å gi et konsist svar på hvordan summen av alle de foreslåtte og påbegynte planene 5
om kontorutbygging vil påvirke målet i miljøpakken for transport. Dette må vurderes opp mot alternative lokaliseringer og en konkret vurdering av transportbehovet. Grunnlaget for en del av dette er allerede gjort gjennom IKAP. I tillegg må det vurderes hvilke trafikkbelastninger som det lokale vegnettet kan håndtere. Utredningsbehovet vil være det samme uavhengig av hvilken planprosess som velges, så lenge problemstillingene begrenses til det innsigelsen omfatter. Dersom det blir aktuelt å inkludere også andre problemstillinger og planutfordringer i området, slik som en detaljering av arealbruksformål, vil dette øke utredningsbehovet. Forslag til utreningstema: Forholdet til overordna planer og strategier Arealbruk Trafikk / transport Tilgjengelighet Gjennomgang av de senere års praksis for å evaluere målsettingen om 60 % av nye etableringer for arbeidsplassintensive virksomheter er lokalisert i kollektivbuen. Vurdering av intern fordeling av virksomheter/arbeidsplasser for enkeltområder på Tunga ut fra egnethet/trafikk. Transportanalyse hvor konsekvensene av en økt konsentrasjon av arbeidsplasser på Tunga beregnes og evalueres med hensyn til samlet transportarbeidet i Trondheim. Trafikkanalyse for å evaluere framkommelighet og trafikkavvikling i transportsystemet lokalt. Prosess Formuleringen i innsigelsene må forstås slik at det stilles krav om en planprosess etter plan- og bygningsloven. Rådmannen ser fire aktuelle alternativer for å gjennomføre en slik prosess: 1. Ny bestemmelse i kommuneplanens arealdel knyttet til ervervsområder på Tunga, med angivelse av arealbruk og maksimalgrenser, enten med nytt plankart eller ved definering av et geografisk område med tekst (tilsvarende rekkefølgebestemmelse på Tiller). 2. Ny retningslinje i kommuneplanens arealdel som over, men uten plankart. 3. Kommunedelplan for det samme området, med angivelse av arealbruk og maksimalgrenser, parkeringsbestemmelser og andre regulerende tiltak. 4. Områdeplan, tilsvarende punkt 3, men mer detaljer med hensyn til utforming av feltavgrensing og offentlig infrastruktur Handlingsrommet for å gi detaljerte og konkrete bestemmelser om bruk, parkeringsrestriksjoner og utforming av framtidige utbygging er størst i alternativ 3 og 4. Disse alternativene er imidlertid også de mest arbeids- og tidskrevende planprosessene, men gir på den annen side også anledning til å ta opp planutfordringer som strekker seg utover det konkrete spørsmålet som innsigelsen reiser, som f.eks. rammer for framtidig utnytting av Nortura-eiendommen. I avveiingen mellom alternativet kommunedelplan kontra områdeplan, må det først og fremst vurderes om det er behov for detaljering og nyregulering av offentlig infrastruktur i form av gang- og sykkelløsninger og vegutforming. Tunga har i dag en fastlagt struktur på vegsiden, og rådmannen mener framtidige endringer kan ivaretas gjennom de enkelte planene som behandles. En mener derfor at det er mindre aktuelt å utarbeide en områdeplan for å ivareta innsigelsen. Den enkle løsningen som fokuserer direkte på bakgrunnen for innsigelsene, er å foreta en endring av arealdelens bestemmelser og/eller retningslinjer som fastsetter konkret omfang av framtidig kontorbebyggelse på hele eller deler av Tunga-området. Dette vil både begrense problemstillingene som 6
tas opp og tydeliggjøre konfliktspørsmålet. Selve planprosessen vil bestå i å utarbeide planprogram, utrede og utforme planforslag og gjennomføre høring på ordinær måte. Spørsmålet om endringen også skal omfatte endringer/påtegninger på plankartet må vurderes underveis i prosessen. Rådmannens vurdering og konklusjon Innsigelsene som fylkesmannen reiser, er basert på en bekymring for den samlede effekten av utbygging for arbeidsintensive virksomheter. Fylkesmannen mener det kan oppstå konflikt opp mot overordnede planer og målsettinger for lokalisering av arbeidsplasser. Rådmannen mener omfanget av kontorarealer som er behandlet og realisert så langt har vært fornuftig, men er ikke uenig i fylkesmannens bekymring. Å gi gode og begrunnede råd om hvor mye kontorutbygging som er hensiktsmessig på lengre sikt, og hvordan det skal fordeles innenfor Tunga-området, krever en utredning av transportkonsekvenser og framtidig etterspørsel. Resultatet fra møtene med fylkesmann og forslagsstillere var at man ønsket å ivareta innsigelsen. Rådmannen har derfor konkludert med å anbefale en planprosess hvor det avklares omfang og lokalisering av kontorbebyggelse på Tunga, og at kommunen unngår å fremme nye planforslag til offentlig ettersyn og sluttbehandling hvor det åpnes for større utvidelser av kontorareal på Tunga. Rådmannen mener det ut fra struktur og oppbygging av bestemmelser og retningslinjer i kommuneplanens arealdel, er mest hensiktsmessig å foreta en endring i retningslinjene framfor bestemmelsene. Bestemmelsene i gjeldende plan har en generell karakter, hvor retningslinjene benyttes for å utdype og avklare innholdet. Praktiseringen av retningslinjene har så langt vist at disse ivaretas i de konkrete reguleringsplanene. Det er dessuten gjennom de enkelte detaljplanene at den konkrete arealpolitikken gjennomføres. Planprosessen vil likevel kunne avklare om det også er behov for endring av bestemmelser. Dersom man ønsker å foreta en differensiering mellom ulike områder på Tunga, kan dette alternativt ivaretas ved kartillustrasjoner. Rådmannen mener alternativ 2 (endring av retningslinjene i kommuneplanens arealdel) og alternativ 3 (utarbeiding av en kommunedelplan) er de to mest aktuelle planprosessene å gjennomføre. Rådmannen er opptatt av å komme fram til en avklaring av innsigelsene så raskt som mulig, først og fremst av hensyn til forslagsstillerne. Dersom man går inn i en mer omfattende planprosess med ambisjon om også å avklare den framtidige utviklingen på Tunga, risikerer man raskt å bli innhentet av kommende rullering av kommuneplanens arealdel. En begrenset endring og utviding av retningslinjene for virksomhetsområdene i arealdelen, vil forenkle planprosessen og spisse planutfordringen som Trondheim står overfor med hensyn til lokalisering av arbeidsintensive virksomheter. Utredninger som man så langt ser er nødvendige å gjennomføre er vist i tabell over. Et planprogram vil imidlertid avklare om det er behov for ytterligere utredninger. Rådmannen anbefaler at man starter en prosess for å endre kommuneplanens arealdel med formål å avklare omfang og lokalisering av arbeidsplassintensive virksomheter på Tunga.... Sett inn saksutredningen over denne linja Rådmannen i Trondheim, 08.06.10 Thorbjørn Bratt kommunaldirektør Ann-Margrit Harkjerr byplansjef 7
Vedlegg Vedlegg 1: Aktuelle bestemmelser og retningslinjer i kommuneplanens arealdel 8