OPPFØLGING AV OVERORDNEDE FOLKEHELSEMÅL I KOMMUNALE ØKONOMI- OG VIRKSOMHETSPLANER ERFARINGSFYLKEPROSJEKTET SLUTTRAPPORT Sør-Trøndelag fylkeskommune August 2015 1
Forord Denne rapporten oppsummerer funn og anbefalinger fra gjennomføringen av Erfaringsfylkeprosjektet i Sør-Trøndelag fylkeskommune. NTNU Samfunnsforskning har vært en aktiv samarbeidspartner i gjennomføringen av prosjektet. De har laget to rapporter; Folkehelse - fra plan til praksis, en kunnskapsoppsummering knyttet til operasjonalisering av vedtatte folkehelseplaner og en prosjekt- og erfaringsoppsummering som bør leses i sammenheng med denne rapporten. Rapportens funn og anbefalinger baserer seg på ulike møter med folkehelsekontakter og andre kontakter fra prosjektdeltakende erfaringskommuner; enkeltmøter, nettverksmøter, kommunestyremøter og fra telefonsamtaler. Vi ønsker å takke alle folkehelsekontakter for innspill, utholdenhet, nysgjerrighet, krav og forventninger rett og slett for samarbeidet. Det samme gjelder NTNU Samfunnsforskning der Hans Donali Tilset og Gudveig Gjøsund har vært viktige samarbeidspartnere, støttespillere og veiledere. Monica Fleisje fra Helsedirektoratet har fulgt prosjektet og sørget for stø kurs. Trondheim i august 2015 Sør-Trøndelag fylkeskommune Anne Lise Nessæther Prosjektleder John Tore Vik Folkehelsekoordinator 2
Innhold Sammendrag... 4 1. Bakgrunn... 6 1.1. Helsedirektoratets bestilling... 6 1.2. Sør-Trøndelag fylkeskommunes begrunnelse for søknaden... 6 1.3. Fakta om Sør-Trøndelag fylkeskommune: (denne redigerer John Tore)... 7 2. Om prosjektet... 8 2.1. Oppdragsforståelse... 8 2.2. Hovedmål - Hensikt... 9 2.3. Utvelgelse av kommuner... 9 2.4. Organisering... 9 2.5. Samarbeid med forskningsinstitusjoner... 10 3. Tilgjengelig kunnskap og erfaringer... 11 3.1. Kunnskapsoppsummeringen... 11 3.2. Andre prosjekter... 12 3.2.1. Innovasjon i offentlig sektor: Fra kunnskap til handling og fra handling til kunnskap.. 12 3.2.2. Kompetanseprogram: Folkehelsearbeid fra kunnskap til handling... 13 4. Gjennomføring... 13 4.1. Oppstart og samlinger... 13 4.2. Arbeid mellom samlingene - kommunebesøk... 14 4.2.1. Håndboka som verktøy... 14 4.2.2. Ressurskommunene, Trondheim og Malvik... 15 4.3. Arbeidsmøter med NTNU... 16 4.4. Fellessamlinger med Helsedirektoratet... 16 5. Funn og anbefalinger - hva har vi sett og hørt?... 16 5.1. Oversikt over erfaringskommuner og ressurskommuner... 16 5.1.1. Oppsummering av kommuneoversikten... 18 5.2. Operasjonaliseringsfasens tre avgrensede elementer... 18 5.2.1. Aktører, rolle og ansvar... 19 5.2.2. Felles forståelse og samarbeid... 19 5.2.3. Planleggingsarbeid... 20 6. Oppsummering... 21 3
Sammendrag Helsedirektoratet inviterte i 2014 landets fylkeskommuner til å søke om prosjektmidler for å følge opp Folkehelselovens intensjoner. Midlene skulle bidra til utvikling og formidling av hvordan folkehelsearbeidet utøves i praksis i kommunene. Sør- Trøndelag fylkeskommune ble tildelt midler til prosjektet Oppføling av overordnede folkehelsemål i kommunale økonomi- og virksomhetsplaner. Prosjektet har søkt å samle erfaringer med hvordan kommunene håndterer overgangen fra overordna mål i kommuneplaner til forpliktende prioriteringer i virksomhetsplaner. Prosjektet har fulgt og forsøkt å få et bilde av hvordan kommunene realiserer folkehelsemål i denne fasen som ofte kalles operasjonaliseringsfasen. Vi har brukt kommunenes kompetanse og erfaringer, bistått i utviklingsarbeid, analysert og formidlet i arbeidet. 9 kommuner i Sør-Trøndelag har deltatt og resultatet er utviklet i et tett samarbeid med NTNU Samfunnsforskning. Prosjektet har vært et sentralt arbeid i oppfølgingen av fylkeskommunens folkehelseplan som er konkretisert i et praktisk verktøy for kommunene, kalt Håndbok i folkehelsearbeid. Håndboka og NTNU Samfunnsforsknings kunnskapsoppsummering har vært det teoretiske grunnlaget for kommunenes arbeid i realiseringen av folkehelsemål. Det finnes lite som er skrevet og dokumentert om arbeidet med å operasjonalisere folkehelsemål. Teorier, modeller og metoder er i hovedsak basert på støtte fra organisasjonsteorien. Det kan synes som om kommunenes folkehelsearbeid og virksomhetsplanlegging til dels er tilfeldig og famlende. Prosjektet har bidratt til at det kommunale folkehelseplanarbeidet er blitt satt tydeligere på dagsorden i kommunene og i fylkeskommunen, blant annet fordi kommunene ble viet oppmerksomhet i ulike møter mellom kommunene, i tettere kontakt med fylkeskommunen og med råd og veiledning fra NTNU Samfunnsforskning. I prosjektets forløp ble sentrale elementer og anbefalinger gradvis utkrystallisert. Disse er oppsummert som resultater i kapittel 5 og anbefales som innspill til en eventuell veileder for kommunenes arbeid i operasjonaliseringsfasen. Det er framdeles behov for at én aktør i den kommunale forvaltningen har et hovedansvar for å koordinere folkehelsearbeidet i kommunene, gjerne kalt folkehelsekoordinator. Koordinatoren bør være sentralt plassert i kommunens administrasjon, for å påvirke og sikre at folkehelse prioriteres. Dette er viktig for at kommunenes politiske og administrative forvaltning forplikter seg til å handle tverrsektorielt og konkretisere folkehelseplaner. Det kommunale folkehelsearbeidet består av mye innovasjonsarbeid. Tilegning og utvikling av nye og innovative modeller blir et spennende og utfordrende arbeid framover. Folkehelsekoordinatorene ønsker økt bistand i å plassere folkehelse i organisasjonen gjennom å bli styrket i prosjekt- og prosessledelse og i generell samfunns- og organisasjonskunnskap. Denne forståelsens-, forankringsog forpliktelsesutfordringen gjelder også fylkeskommunen, som kunnskapsformidler og tilrettelegger for kommunene. 4
Prosjektgruppa kunne ha beskrevet flere av tiltakene som var iverksatt og som ble iverksatt i prosjektperioden. Prosjektets ressurser og tidsrammen ga ikke muligheter for det. I tillegg til denne rapporten som beskriver prosjektarbeidet, erfaringer og vurderinger av verktøy, har NTNU Samfunnsforskning laget to rapporter, Folkehelse fra plan til praksis; En kunnskapsoppsummering knyttet til operasjonalisering av vedtatte folkehelseplaner og En prosjektog erfaringsoppummering. Alle rapportene bør ses i én sammenheng, og leses der etter. 5
1. Bakgrunn 1.1. Helsedirektoratets bestilling To år etter at Folkehelseloven trådte i kraft i 2012 inviterte Helsedirektoratet landets fylkeskommuner til et samarbeid om oppfølging av lovens intensjoner. Helsedirektoratet la vekt på å tydeliggjøre og formidle den systematikken i folkehelsearbeidet som loven legger opp til. Som et sentralt ledd i dette arbeidet vurderte direktoratet at det ville være hensiktsmessig å utvikle og formidle erfaringer med hvordan folkehelsearbeidet etter loven ble utøvd i praksis, og hva som kan være gode modeller i ulike deler av folkehelsearbeidet. Satsningen skulle vektlegge utvikling og spredning av modeller for kommunenes folkehelsearbeid, basert på en vekselvirkning mellom utprøving av modeller og praksis. Direktoratet inviterte landets fylkeskommuner til å søke om tilskudd til prosjekter i 2014, og tre fylkeskommuner ble gitt tilskudd på kr 500.00 hver for å utvikle områdene: 1) utvikle og spre erfaringer med lokal oversikt over folkehelsen (Vestfold fylkeskommune), 2) utvikle og spre erfaringer med helsekonsekvensutredninger (Østfold fylkeskommune) og 3) utvikle og spre erfaringer med å integrere folkehelse som tema i kommunenes planarbeid (Sør-Trøndelag fylkeskommune). Det ble stilt krav til prosjektene og fylkeskommunene om å innlede til samarbeid med et utvalg kommuner i sine fylker og å oppsummere erfaringer og arbeidet i rapporter. Prosjektoppsummeringen ble også markert med en landsomfattende erfaringskonferanse i Sandefjord i juni 2015. Hvert prosjekt ble fulgt av en forskningsinstitusjon som fikk i oppdrag å lage en kunnskapsoppsummering og en avsluttende rapport om sitt følgearbeid av fylkeskommunen. I Sør-Trøndelag ble NTNU Samfunnsforskning valgt som forskningsinstitusjon (heretter kalt NTNU). 1.2. Sør-Trøndelag fylkeskommunes begrunnelse for søknaden Sør- Trøndelag fylkeskommune meldte sin interesse som erfaringsfylke innen området «oppfølging av overordnede folkehelsemål i økonomi- og virksomhetsplaner», og så dette prosjektet som en forlengelse og styrking av arbeidet med den regionale folkehelseplanen som ble vedtatt i 2014. Arbeidet med folkehelseplanen ble bestilt av fylkestinget i Sør-Trøndelag april 2012, og den ble forankret i regional planstrategi. I arbeidet med folkehelseplanen ble det avdekket mangler på møteplasser for aktørene, manglende kunnskapsdeling og organiseringen av innsatsen. For å understøtte disse utfordringene ble arbeidet med planen gradvis utviklet til en praktisk håndbok i folkehelsearbeid, kalt en Håndbok i folkehelsearbeid (heretter kalt Håndboka). I utviklingen av planen ble det lagt opp til en brei prosess med medvirkning fra ulike offentlig tilsatte aktører og frivillige lag og organisasjoner. Den regionale folkehelseplanen ble et resultat av de ønsker, behov og tilbakemeldinger som kom fram gjennom prosessen. Kommunene ba om at planen skulle være et verktøy og et hjelpemiddel i folkehelsearbeidet, og den vektla metoder i arbeidet der fire strategier; kompetanse og kunnskap, organisering og system, medvirkning og inkludering og ressurser framkom under prosessen. Resultatet og oppfølgingen av arbeidet med Håndboka var utgangspunktet for søknaden til Helsedirektoratet. Under arbeidet etablerte det seg en forståelse i fylkesadministrasjonen og blant politikere om at folkehelsearbeidets utfordringer handler mye om styring, forvaltning og 6
organisasjon. Denne fellesforståelsen la derfor føringer for fylkeskommunens søknad om å jobbe med folkehelsemål i økonomi- og virksomhetsplaner. Fylkeskommunen så at understøtterfunksjonen ville bli vesentlig forsterket gjennom en mulig deltakelse i prosjektet. 1.3. Fakta om Sør-Trøndelag fylkeskommune: (denne redigerer John Tore) Sør-Trøndelag fylke består av 25 kommuner og har 310 047 (2015) innbyggere. Sør-Trøndelag er et sterkt sentralisert fylke, ca. 60% av befolkningen bor i Trondheim. Fylket har to andre steder som etter politiske vedtak betegnes som byer: Brekstad og Orkanger. Fylkeskommunen har fra 2010 hatt et lovpålagt ansvar for folkehelse, bl.a. gjennom å fremme folkehelse innen de oppgaver den er tillagt og å være pådriver for og samordner av folkehelsearbeidet i fylket. Sør-Trøndelag fylkeskommune håndterer sin overordnede veilednings- og bistandsoppgave til kommunenes planleggingsoppgaver på ulike arenaer. For å sikre at folkehelseperspektivet tas med i planstrategi, planprogram og i samfunnsplan brukes ulike arenaer i arbeidet I 2014 ble den den regionale folkehelseplane «håndbok i folkehelsearbeid» vedtatt. Den kom i stand gjennom en brei prosess med god medvirkning fra kommunene. Det ble valgt ut to innsatsområder; barn og unge, nærmiljø/stedsutvikling. Disse to innsatsområdene skal jobbes med gjennom de fire hovedstrategiene kompetanse og kunnskap, medvirkning/inkludering, organisering/system, ressurser. Planen tar utgangspunkt i de ulike aktørenes rolle og ansvar i folkehelsearbeidet. Folkehelsearbeidet i fylket blir utført i et tett samarbeid med fylkesmannen. Som en del av arbeidet med Samhandlingsreformen ble det fra 2012 etablert en arena i KS regi. Det er et nettverk som møtes 6-8 ganger i året. Formålet er at sentrale regionale aktører som KS, Fylkesmannen, Fylkeskommune, Helseforetaket sammen med kommunene (kommunegruppene) lager fell mål og strategier. Folkehelse er et av tre gjennomgående tema. I tre omganger er det i regi av fylkeskommunen gjennomført et utviklingsprogram «Lokal samfunnsutvikling i kommunene (LUK)». Satsningen skulle være med på å gjøre kommunene enda bedre til å planlegge, mobilisere, samarbeide og gjennomføre utviklingsprosjekt. Fylkeskommunens bidrag var en sentral samordner, rådgiver og støttespiller i satsningen. Alle erfaringskommunene i dette prosjektet har deltatt i LUK-programmet. Sør-Trøndelag fylkeskommune har siden 2011 hatt en uttalt strategi om å utvikle folkehelsearbeidet i nært samarbeid med FOU miljøet i regionen. Sammen med Fylkesmannen, KS og NTNU/HIST voks det fram en felles forståelse og enighet om å jobbe kunnskapsbasert i alle typer utviklingsarbeid på folkehelseområdet. Dette førte fram til det vi her i regionen kaller «Trøndelagsmodellen» Den bygger på en systematisk gjennomgang teoretisk og praktisk - av trinnene i en kunnskapsbasert prosess hvor et bredt kunnskapstilfang danner grunnlaget for tverrfaglig samhandling og politiske beslutningsprosesser når det gjelder valg, gjennomføring og evaluering av aktuelle tiltak. 7
2. Om prosjektet 2.1. Oppdragsforståelse Vilkårene i tilskuddsbrevet fra Helsedirektoratet ga føringer om at prosjektets aktiviteter skulle rette seg mot å utvikle modeller og formidle erfaringer med hvordan lokalt folkehelsearbeid utøves i praksis. Modellutvikling og beskrivelser av erfaringer med folkehelsearbeid i lokal planlegging skulle vektlegges. Fylkeskommunen skulle inngå samarbeid med noen kommuner i sitt fylke, avklare et samarbeid med Fylkesmannen, og innlede til samarbeid med et forskningsmiljø som skulle levere kunnskapsgrunnlag og evaluere arbeidet. Resultater av arbeidet skulle oppsummeres i en rapport og prosjektet skulle presenteres på landskonferansen for å spre erfaringene. Helsedirektoratets oppdrag i selve prosjektet var å bidra med forslag til relevante problemstillinger for å belyse arbeidsområdet ytterligere. For Sør-Trøndelag fylkeskommune var prosjektet en forlengelse og oppfølging av arbeidet med Håndboka. I samarbeid med NTNU ble det enighet om å gjøre en tydelig avgrensing av prosjektet. Arbeidet med kunnskapsoppsummeringen og konkretisere prosjektplanene avdekket nødvendigheten av denne avgrensningen. Vi ble enige om at prosjektet skulle konsentrere seg om kommunenes arbeid med å overføre overordnede folkehelsemål til konkrete sektorvise delmål med tilhørende forankring og forpliktelse hos sektorledere i kommunen. Arbeidet knyttet til forpliktende prioriteringer i økonomiplaner ble dermed ikke en del av prosjektet. Kunnskapsoppsummeringen sier at det er svært lite som er beskrevet mht. prosesser som inngår i arbeidet som starter når kommunale planer med overordnede folkehelsemål er vedtatt. Det vil si i fasen når de vedtatte folkehelseplanene skal operasjonaliseres med utarbeidelse av sektorvise delmål, etablering av felles forståelse og avklaring av aktører, roller og ansvar. Prosjektet ble derfor avgrenset til å ha oppmerksomhet på denne fasen som vi i prosjektet har kalt operasjonaliseringsfasen, når tverrsektorielt samarbeid planlegges og tilrettelegges. Åtte av de ni prosjektdeltakende kommunene hadde medarbeidere med tittel folkehelsekoordinator. Disse har vært sentrale aktører i kommunenes folkehelsearbeid, og det var naturlig at disse ble oppnevnt som kommunens representant i prosjektet. Prosjektet har derfor valgt å ta utgangspunkt i folkehelsekoordinatoren som sentral aktør i prosjektet, selv om det er flere aktører som har ansvar og oppgaver i kommunenes folkehelsearbeid. I prosjektets forløp ble sentrale elementer og anbefalinger gradvis utkrystallisert. Disse er oppsummert som resultater i kapittel 5 og anbefales som innspill til en eventuell veileder for kommunenes arbeid i operasjonaliseringsfasen. Prosjektgruppa brukte lang tid til arbeidet med å avgrense prosjektet. Gruppa innså etter hvert at prosjektets problemstilling var krevende og sammensatt. Prosjektet var blant annet ikke tilpasset kommunenes aktivitetskalendre, noe som førte til at arbeidet med å se på hvordan kommunene arbeidet med forpliktende prioriteringer i økonomiplanene ikke ble prioritert. Prosjektgruppa opplevde at prosjektet ideelt sett krevde større ressursinnsats enn det som i utgangspunktet var avsatt. 8
2.2. Hovedmål - Hensikt I prosjektperioden er det samlet erfaringer i operasjonaliseringsfasen der vi har sett på hvordan kommunene håndterer overgangen fra overordna mål i kommuneplaner til forpliktende prioriteringer i virksomhetsplaner. Prosjektet har søkt å få svar på disse problemstillingene: Hvor langt er kommunene kommet fra overordnede mål i planstrategien/kommuneplanen til forpliktende prioriteringer i økonomi- og virksomhetsplaner? Hva er gode arbeidsmåter, forutsetninger og drivende faktorer for å omsette mål og strategier i konkret handling? Prosjektet har fulgt og forsøkt å få et bilde av hvordan erfaringskommunene realiserer folkehelsemål i operasjonaliseringsfasen. Vi har brukt kommunenes kompetanse og erfaringer, bistått i utviklingsarbeid, analysert og formidlet dette ved å beskrive noen praksismodeller og verktøy. Resultatet er utviklet i samhandling med erfaringskommunene og NTNU, der inkludering og medvirkning, flerfaglig samhandling, ledelse og styringssystemer var sentrale elementer. 2.3. Utvelgelse av kommuner Det ble sendt brev til alle kommuner i fylket med tilbud om deltakelse. Kommuner som fylkeskommunen mente ville være sentrale deltakere ble fulgt opp gjennom telefonsamtaler eller i møter. Det ble ikke benyttet konkrete utvalgskriterier, men kommunene ble valgt ut fra fylkeskommunens kjennskap til kommunen, i forhold til størrelse og beliggenhet og etter dialog med KS. Kommunene Hitra, Frøya, Ørland, Rissa, Orkdal, Meldal, Oppdal, Malvik og Trondheim svarte positivt på invitasjonen. Malvik og Trondheim ble definert som ressurskommuner, og de resterende kommunene ble definert som erfaringskommuner. Erfaringskommunene var kommuner som skulle følges i arbeidet, og ressurskommunene var kommuner som kunne bidra med erfaringer til hjelp og inspirasjon for erfaringskommunene. Åfjord og Melhus kommuner fulgte prosjektet ved på delta på fellessamlingene. 2.4. Organisering Helsedirektoratet har vært prosjekteier, og Sør-Trøndelag fylkeskommune har vært prosjektansvarlig. Ledergruppen i fylkeskommunen har vært prosjektets styringsgruppe, og prosjektgruppa har bestått av folkehelserådgiver i fylkeskommunen og prosjektmedarbeider i 50 % stilling. Prosjektgruppa har jevnlig kommunisert med en ressursgruppe som har bestått av representanter fra KS i Sør-Trøndelag, Fylkesmannen i Sør-Trøndelag, Helsedirektoratet, erfaringskommunene og planavdelingen i fylkeskommunen. Med bakgrunn i prosjektsøknaden til Helsedirektoratet utarbeidet prosjektleder et internt arbeidsdokument kalt Overordna prosjektføringer. Dette dokumentet ble revidert flere ganger, og siste utgave er fra januar 2015. Her oppsummeres prosjektets oppgaver, hovedmål, resultatmål etc, samt en gjennomføringsplan og oversikt over prosjektorganisering. Den siste revisjonen kom etter kommentarer fra ressursgruppa som ønsket en tydeligere funksjon i prosjektet. Sammen utgjør disse to dokumentene det som kan tjene som prosjektbeskrivelse for fylkeskommunens prosjekt. 9
Fig. 1. Organisering av prosjektet, hentet fra «Overordna prosjektføringer», januar 2105. Figuren viser prosjektorganiserings tre definert grupper: Styringsgruppe, Prosjektgruppe og Ressursgruppe. Prosjektmedarbeideren og fylkeskommunens folkehelsekoordinator utgjorde Prosjektgruppen, som i praksis fungerte som en arbeidsgruppe og utførte arbeidet med å nå prosjektets mål. Ressursgruppen fungerte som dialogpartner og rådgiver. Prosjektets Styringsgruppe ble orientert om arbeidet i oppstarten av prosjektet. Den har ikke etterspurt aktiviteter eller resultater i prosjektperioden. 2.5. Samarbeid med forskningsinstitusjoner NTNU ble tildelt oppdraget med å evaluere prosjektet, på oppdrag fra Helsedirektoratet. I diskusjoner mellom fylkeskommunen og NTNU ble det avtalt at NTNU skulle delta mer i prosjektets aktiviteter. De utvidet dermed sitt følgeforskningsoppdrag. Prosjektet ble i samråd med Helsedirektoratet organisert og gjennomført med denne forståelsen av rollen til forskningspartneren. NTNU ble en viktig part i prosjektet og deltok i mange arbeidsmøter med fylkeskommunen. De har bidratt med innspill til beskrivelser, metoder og verktøy. Samarbeidet førte fram til konkretisering av begreper og utarbeidelse av modeller som ble brukt i dialogen med kommunene. Denne konkretiseringen fikk stor betydning i gjennomføringen av prosjektet. De bidro sterkt i arbeidet med å synliggjøre hvordan de skisserte modellene for realisering av folkehelsetiltak henger sammen med, og til dels overlapper strategiene som er utarbeidet og beskrevet i Håndboka. NTNU ble en sentral samarbeidspartner og deres bidrag var avgjørende i konkretiseringen av prosjektets problemstilling, framdriften og gjennomføring. NTNU har deltatt i kommunebesøk og arbeidsmøter sammen med prosjektgruppa, og i forberedelsen til disse møtene. De har løpende presentert resultater fra sin kunnskapsoppsummering og modeller fra arbeidet med beskrivelse av folkehelsearbeid sett i et planperspektiv. NTNU har deltatt i forbedrende arbeid til samlinger for kommunene, de har deltatt sammen med fylkeskommunens prosjektgruppe i ulike arbeidsmøter, med kommuneledelse, kommunestyrer og rådmenns ledergrupper. Etter avtale med prosjektgruppen ble NTNU presentert som mulige ressurser for kommunene ved behov. To kommuner benyttet seg av denne muligheten. 10
NTNU har laget to rapporter, en kunnskapsoppsummering og en prosjekt- og erfaringsoppsummeringsrapport. 3. Tilgjengelig kunnskap og erfaringer 3.1. Kunnskapsoppsummeringen NTNUs oppsummering av prosjektets kunnskapsgrunnlag, Folkehelse fra plan til praksis. En kunnskapsoppsummering knyttet til operasjonalisering av vedtatte folkehelseplaner (Tilset HD, Gjøsund G, Heggem GF, 2015) viser til at det er lite som er skrevet og dokumentert om arbeidet med å operasjonalisere vedtatte folkehelsemål, og i den grad dette berøres er det svært overordnet. Noen kilder i kunnskapsgrunnlaget berører området overfladisk, noen sier at det er viktig at planene blir realisert, mens andre er mer konkrete og nevner eksempler på sentrale forutsetninger som må være på plass, som konkrete mål, medvirkning, samarbeid etc. Kunnskapsgrunnlaget viser også til at arbeidet med å realisere folkehelseplaner må basere seg på støtte i teorier, modeller og metoder fra organisasjonsteorien som berører situasjoner med organisering og tverrsektorielt samarbeid. Kunnskapsoppsummeringen konsentrerer seg om hva som finnes av kunnskap knyttet til det å overføre overordnede folkehelsemål til konkrete sektorvise delmål, og om å forankre og forplikte sektorlederne i kommunen. Oppsummeringens hensikt er å kunne fungere som et grunnlag for kommunenes arbeid med realiseringen av folkehelsemål, og den omhandler hvordan kommunene kan arbeide med realiseringen av overordnede folkehelsemål. Den kommunale overordnede planprosessen handler om å beskrive hva som skal gjennomføres, mens operasjonaliseringen handler om å avklare hvordan målene skal nås før iverksetting av dem. I organisasjonsteorien beskrives ofte dette arbeidet som operasjonaliseringsfasen. For sektorovergripende folkehelsemål er det ikke gitt hvordan operasjonaliseringen skal gjennomføres. Operasjonaliseringsfasen omfatter en avklaring av bla. aktører, roller og ansvar, etablering av felles forståelse, samarbeidsprosedyrer og utarbeidelse av detaljplaner, og å avklare prosesser og arenaer for koordinering og samarbeid underveis i gjennomføringen. Denne forståelsen av planprosessen der vi har avgrenset arbeidet til å ha særlig oppmerksomhet på operasjonaliseringsfasen, har vært førende i prosjektet. Fig 2: Figur hentet fra Kunnskapsoppsummeringen, side 2. Rapporten viser til at i praksis er ikke hverdagen så systematisk og ryddig som figuren viser. For enkelte tiltak skjer operasjonaliseringen som en integrert del av gjennomføringen. Men operasjonaliseringen kan også starte allerede i planleggingsfasen, når det er aktuelt å involvere sentrale aktører fra flere sektorer eller enheter. 11
Kunnskapsoppsummeringen viser også til at det ofte er strukturelle hindringer knytta til realiseringen av folkehelsemål når organisatorisk adskilte enheter skal samarbeide. I prosjektet er det lagt til grunn at folkehelsearbeidet i kommunene er et endringsarbeid og at organisatoriske og kjente utfordringer fra organisasjonsteorien som for eksempel involvering, samhandling og endringsmotstander er sentrale elementer. Figur3: Forutsetninger for oppslutning og gjennomføring (Per Morten Schiefloe 2013). Per Morten Schiefloe sier at disse forutsetningene er kjennetegn i organisasjoner i endring som lykkes og som oppnår bedre og mer effektive resultater. Han poengterer at i kunnskapsintensive organisasjoner med velutdannede og selvstendige medarbeidere er forutsetninger knytta til forståelse, forankring og forpliktelse helt avgjørende for oppslutning og gjennomføringer av organisatoriske endringer. I prosjektgjennomføringen har NTNUs to rapporter om kunnskapsoppsummering og prosjekt- og erfaringsoppummering vært bakteppet og forståelsesrammen. Denne forståelsen ligger også til grunn i oppsummeringen av resultater i prosjektet. Håndboka bygger på de samme perspektivene og bokas strategier er brukt som verktøy i møtene med kommunene og i deres utvikling av arbeidsmetoder, innsatser, prioriteringer og retningsvalg. I tillegg til denne rapporten som beskriver prosjektarbeidet, erfaringer og vurderinger av verktøy, bør NTNUs to rapporter ses i én sammenheng, og leses der etter. 3.2. Andre prosjekter 3.2.1. Innovasjon i offentlig sektor: Fra kunnskap til handling og fra handling til kunnskap. Sør-Trøndelag fylkeskommune deltar i et større forskningsprosjekt som berører prosjektets problemstilling. Prosjektet har tittelen «Innovasjon i offentlig sektor: Fra kunnskap til handling og fra handling til kunnskap». Dette er et samarbeidsprosjekt mellom kommunene Steinkjer, Vikna og Malvik, Sør-Trøndelag fylkeskommune (STFK), Nord-Trøndelag fylkeskommune (NTFK), Fylkesmannen i Nord-Trøndelag (FMNT), Fylkesmannen i Sør-Trøndelag (FMST), Kommunenes sentralforbund Nord- Trøndelag (KS), HUNT forskningssenter NTNU (HUNT) og Senter for helsefremmende forskning HIST/NTNU (SHF). Den overordnede ideen med prosjektet er å høyne kvaliteten på folkehelsearbeidet i kommunene gjennom å utvikle og teste modeller og metoder for å omsette kunnskap til praksis og praksis til kunnskap. Prosjektet vil spre de metodene og modellene som viser 12
seg å fungere, slik at de kan tas i bruk i flere kommuner. Prosjektet har en økonomisk ramme på kr 6.175 millioner og avsluttes våren 2016. Prosjektene har fulgt hverandre fram til juni 2015. Dette prosjektet ble presentert under landskonferansen i juni 2015. Sør-Trøndelag fylkeskommune som er representert i prosjektets prosjektgruppe, bør prioritere utveksling og videreformidling av kunnskap og handling fra prosjektene framover. 3.2.2. Kompetanseprogram: Folkehelsearbeid fra kunnskap til handling I løpet av høsten og våren 2012 og 2013 ble det gjennomført seks samlinger for kommunene i Sør- Trøndelag under overskriften «Kompetanseprogram: Folkehelsearbeid- fra kunnskap til handling». I tråd med fylkeskommunens lange erfaring med å samarbeide med forsknings- og utviklingsmiljøene i regionen, inngikk den et samarbeid med Senter for helsefremmende forskning (SHF) ved HiST/NTNU høsten 2012 om å tilby et kompetanseprogram innen folkehelsearbeid i kommunene. Formålet var å styrke fagkompetansen i kommunen i implementering av kunnskapsbasert praksis og FOU-aktivitet. Syv erfaringskommuner i erfaringsfylkeprosjektet deltok i programmet. Prosjektrapporten sier at kommunene fikk en bedre oversikt over hvor de kan hente kunnskap, at de har fått økt forståelse for forskning, for tverrfaglig kunnskapsinnhenting og for viktig metodekompetanse. Erfaringene og anbefalingene som er oppsummert i denne rapporten vil inngå som element i det videre arbeidet med prosjektet. 4. Gjennomføring 4.1. Oppstart og samlinger Prosjektet er gjennomført i et tett samarbeid mellom Sør-Trøndelag fylkeskommune og NTNU, og Helsedirektoratet har fulgt arbeidet i hele prosjektperioden. Prosjektet startet medio oktober 2014 og ble avsluttet 30.juni 2015. I prosjektperioden har det vært arrangert 3 fellessamlinger og fra to til fire møter med den enkelte kommune. Møtene har først og fremst vært gjennomført på kommunale arenaer, mens ett møte ble gjennomført som videokonferanse. Ressursgruppa er blitt invitert til alle fellessamlingene der også to kommuner har deltatt som observatører. På første fellessamling presenterte kommunene planer for eget arbeid og forventninger til deltakelse i prosjektet. NTNU presenterte institusjonen og status i arbeid med kunnskapsgrunnlaget. Prosjektgruppa presenterte prosjektets intensjoner, faser, organisering og prosjektutforming. Det ble særlig vektlagt at prosjektet skulle tilpasses og utvikles i takt med ordinært arbeidet i erfaringskommunene, i nær samhandling med fylkeskommunen og NTNU. Prosjektledelsen brukte forholdsvis lang tid på å definere prosjektets problemformulering. Formuleringen var på dette tidspunktet uklar, og det ble ikke lagt skjul på dette under samlingen. Denne uklarheten preget prosjektet en stund i det videre forløpet. Arbeidet i den enkelte kommune ble fulgt opp på de to neste fellessamlingene. Kommunene presenterte status i arbeidene som først og fremst ble kommentert av prosjektledelsen og NTNU. Fellessamlingene har lagt til rette for erfaringsutveksling mellom kommunene med bruk av ulike modeller, og NTNU presenterte sitt arbeid med kunnskapsgrunnlaget på hver samling, i tillegg til en 13
kort oppsummering av evalueringsarbeidet på siste samling. Helsedirektoratets deltakelse har vært å bidra til at prosjektet plasseres i en videre og større sammenheng, innen de overordnede rammebetingelsene for folkehelsearbeidet. Prosjektgruppa oppsummerte framleggene etter hver samling. De ble bearbeidet og kategorisert som innspill og grunnlag for det videre prosjektarbeidet. På siste fellessamling ble 9 påstander lagt fram for deltakerne. Påstandene var prosjektgruppas oppsummering av kommunenes arbeid og aktiviteter, hva den hadde «sett og hørt», og oppsummert og konkretiseres som en del av resultatene i prosjektet. 4.2. Arbeid mellom samlingene - kommunebesøk Hensikten med kommunebesøkene var å følge opp kommunenes folkehelsearbeid og problemstillingene som ble lagt fram på første fellessamling. Mellom samlingene arbeidet erfaringskommunene med egne problemstillinger og aktiviteter. Prosjektgruppa og NTNU har i felleskap hatt møter med den enkelte kommune for støtte og veiledning i arbeidet, i tillegg til at NTNU også har ivaretatt sin prosjekt- og erfaringsoppummeringsoppgave. Erfaringskommunene ble besøkt to til fire ganger i løpet av prosjektperioden. Møtene ble arrangert mellom fellessamlingene og etter avtale med kommunene. Prosjektgruppa fordelte kommunene mellom seg, og NTNU har deltatt på møtene etter avtale med kommunen og der hvor kommunene ønsket at prosjektgruppa og NTNU deltok i møter med kommunestyrer og rådmenns ledergruppe. Prosjektgruppa og NTNU hadde møter med ressurskommunene i perioden før den første fellessamlingen. Hensikten var å orientere om prosjektet og avklare ressurskommunenes bidrag. 4.2.1. Håndboka som verktøy Kommunene som hadde deltatt i arbeidet med Håndboka, brukte boka i eget utviklingsarbeid, uavhengig av prosjektet. De andre kommunene ble først bevisst boka underveis i prosjektet. Håndboka var et sentralt verktøy for prosjektgruppa og ble brukt aktivt i møtene med kommunene. Vi fokuserte særlig på strategidelen som poengterer blant annet utviklingen av arbeidsformer, endring og nytenkning, flerfaglig samhandling og forpliktelse av ledelse. 14
Figur 4: utdrag fra Handbokas strategikapittel. I oppsummeringen av prosjektet laget prosjektgruppa et spørreskjema basert på Håndbokas fire utfordringsbilder, kompetanse og kunnskap, organisering og system, medvirkning og inkludering og ressurser. Alle erfaringskommunene ble kontaktet av prosjektgruppa. Svarene fra spørreskjemaene ble utformet som påstander. Påstandene ble diskutert på siste fellessamling, bearbeidet og brukt som grunnlag i resultat- og oppsummeringskapitlet (vedlegg1). 4.2.2. Ressurskommunene, Trondheim og Malvik Trondheim kommune ble invitert med i prosjektet som storkommunen i fylket. Ca. 60 % av fylkets befolkning bor i byen. I forarbeidet til prosjektet ga flere kommuner uttrykk for at de ønsket å samarbeide med kommunens fagkompetanse, særlig innen byplanlegging, miljøretta helsevern og universell utforming. Folkehelsegruppa i Trondheim kommune har vært samarbeidspartneren i prosjektet. Den tok initiativ til å lage en ressursbank, en liste over ressurspersoner fra ulike fagområder som kunne være tilgjengelige for kommunene i prosjektperioden. Ressurser fra fagfeltet universell utforming og byplanlegging er blitt brukt, og miljøretta helsevern-ressurser vil bli satt på sakskartet i oppfølgingsarbeidet av prosjektet. Malvik kommune har i mange år vært foregangskommunen innen folkehelsearbeid i fylket, blant annet gjennom folkehelsesatsningen LEV VEL. Derfor ble kommunen invitert inn i prosjektet. Det var særlig kommunens folkehelsesatsning, organisering, prosjekt- og prosessarbeid, samarbeid med FOU-organisasjoner og kommunens pilot i virksomhetsplanlegging prosjektet ønsket å bruke som modell for erfaringskommunene. Siden det tok tid å rigge prosjektet og kommunesamarbeidet, ble Malviks pilotprosjekt først presentert mot slutten av prosjektperioden. Malvik kommunes arbeid og pilotprosjekt må derfor være sentralt i fylkeskommunens videre oppfølgingsarbeid av kommunen. Arbeidet i Malvik kommunen er ikke beskrevet i denne prosjektrapporten. 15
4.3. Arbeidsmøter med NTNU Prosjektet ble i samråd med Helsedirektoratet organisert og gjennomført med en omforent forståelse av at NTNU skulle ha en mer deltakende rolle som følgeforsker der de også skulle delta i prosjektets aktiviteter. NTNU har derfor deltatt i mange arbeidsmøter med prosjektgruppa, og bidratt med innspill til beskrivelser, metoder og verktøy for hvordan prosjektet gjennomføres og forstås. Dette arbeidet førte fram til konkretisering av begreper og utarbeidelse av modeller som ble brukt i dialogen med kommunene. NTNU har også bidratt vesentlig i arbeidet med å synliggjøre Håndboka som grunnbok og som redskap i folkehelsearbeidet. De har vist hvordan deres modeller for realisering av folkehelsetiltak henger sammen med, og til dels overlapper strategiene som er utarbeidet og beskrevet i Håndboka. NTNU har deltatt i kommunebesøk og i arbeidsmøter med kommunenes representanter, og i forberedende arbeid til møtene. Her har de presentert resultater fra kunnskapsoppsummeringen og fra arbeidet med modeller for beskrivelse av folkehelsearbeid i et planperspektiv. Prosjektgruppa har arrangert tre fellessamlinger for alle erfarings- og ressurskommuner. På samlingene har NTNU deltatt både i forberedende arbeid, og på selve samlingen med egne presentasjoner. 4.4. Fellessamlinger med Helsedirektoratet Helsedirektoratet har arrangert tre fellessamlinger for alle prosjektfylkene i prosjektperioden. Samlingene har fungert som sjekkpunkt for prosjektene der status i prosjektarbeidene og rapporter fra forskningsinstitusjonene er lagt fram, diskutert og kommentert. 5. Funn og anbefalinger - hva har vi sett og hørt? I dette kapitlet oppsummerer vi hva vi har sett og hørt. Observasjonene er vurdert og systematisert med bakgrunn i innhenta opplysninger om aktiviteter i kommunene og fra opplysninger vi har fått i møter og i telefonsamtaler med dem. Prosjektperiodens korte varighet og at prosjektperioden ikke var samordnet med den løpende planprosessen i kommunene gjorde det vanskelig å følge arbeidet med økonomiplanene og dermed også virksomhetsplanleggingen. 5.1. Oversikt over erfaringskommuner og ressurskommuner I prosjektets innledende fase ble det laget en grov oversikt over status i overordnet planarbeid i erfaringskommunene, og i én av ressurskommunene. Trondheim kommune ble ikke med i oversikten på grunn av størrelse og kompleksitet. Figur 4 gir en oversikt av kommunedeltakelsen i prosjektet og en enkel status i planarbeidet, pr 31.12.2014. Oversikten viser at kommunene var i ulike faser i planarbeidet i oppstarten av prosjektet. Meldal kommuner vedtar sine samfunnsdelplaner høsten 2015, og Oppdal og Malvik kommuner arbeider med konkretiseringen av folkehelsearbeidet og har startet pilot og prosjekt knytta til utfordringene i det tverrfaglige virksomhetsplanarbeidet med folkehelse. 16
Fig.4 Figuren viser at seks av åtte kommuner har vedtatt kommuneplanens samfunnsdel. Ørland kommune har valgt å ha en egen kommunedelplan for folkehelse og forebygging, mens Oppdal, Rissa, Orkdal og Malvik har folkehelseperspektivet i kommuneplanenes samfunnsdel. Frøya og Prosjektgruppa oppsummerte erfaringskommunenes arbeid fortløpende i prosjektperioden. Denne oversikten gir et bilde av hva som skjer med det kommunale folkehelseplanarbeidet, og hvordan kommunene jobber med folkehelse i praksis. Figur 5 gir et bilde av dette. Kommune Innbyggere Planstatus/ Folkehelsekoordinator Arbeidsprosess oversiktsdokument - stikkord Ørland 5.164 Egen Folkehelseplan 20 % - rådmannens stab Utprøving av ny organisasjonsstruktur Rissa 6.646 Vedtatt Samfunnsdelplan 40 % - rådmannens stab (revidert) organisasjonsstruktur i arbeidet Orkdal 13.460 Vedtatt Ingen Folkehelsearbeidet Samfunnsdelplan Meldal 3.962 Samfunnsdelplan til høring Oppdal 6.843 Vedtatt Samfunnsdelplan 50 % - helsetjenestene (+ kommunalsjef) lagt «i linja» Forankringsarbeid av folkehelse samfunnsplanen 100 % - utøvende nivå Prosjekt i folkehelsearbeid 17
Frøya 4.547 Samfunnsdelplan til høring Figur 5. Status i erfaringskommunene våren 2015 50 % - (+ 50 % på Hitra), rådmannens stab Forankring av folkehelse i samfunnsdelen 5.1.1. Oppsummering av kommuneoversikten Erfaringskommunene representerer mindre og mellomstore kommuner i norsk sammenheng. Orkanger i Orkdal kommune og Brekstad i Ørland kommune er tettsteder med bystatus. Det eksisterer formelle interkommunale samarbeidsformer mellom kommunene, men dette er ikke særlig berørt i prosjektet. Fosen folkehelse har et ansvar for å koordinere helsefremmende og forebyggende aktiviteter i seks kommuner på Fosen-halvøya, der Ørland og Rissa har deltatt. Fosen folkehelse har blant annet rådgitt og veiledet kommunene i arbeidet med helseoversiktsdokumentasjonen. Orkdal kommune er den eneste kommunen som ikke har tilsatt en folkehelsekoordinator. Prosjektgruppa har møtt fire kommunalsjefer som sammen med rådmannen utgjør kommunens lederteam. Én av kommunalsjefene representerte kommunen på fellessamlingene. Hun argumenterte med at folkehelsearbeidet er godt integrert i kommunens forvaltning, gjennom planstrategiarbeidet, politikernes og administrasjonens deltakelse og i frontingen av samfunnsdelplanen i kommunens virksomhet for øvrig. De øvrige kommunene har tilsatt folkehelsekoordinator i ulike stillingsstørrelse, som varierer fra 20 % - 100 % stilling. I tre kommuner er koordinatoren organisatorisk plassert i rådmannens stab, mens to koordinatorer er organisert i utøvende tjenester. I disse to kommunene er likevel folkehelsearbeidet tydelig representert hos rådmannen ved at én kommunalsjef representerte kommunen i prosjektet og har folkehelse som et av sine overordna ansvarsområder. I den andre kommunen håndterer koordinatoren sin funksjon og rolle som en libero i organisasjonen. Fem av seks folkehelsekoordinatorer har en helsefaglig bakgrunn. Den sjette har sin bakgrunn fra oppvekstsektoren. Det kan synes som om erfaringskommunenes folkehelsearbeid og virksomhetsplanlegging til dels er tilfeldig og famlende. Prosjektet bidro til at oppmerksomheten på kommuneplanens samfunnsdel, den kommunale folkehelsedelplanen og at konkretisering av virksomhetsplanarbeidet i folkehelse ble satt på dagsorden. Denne erkjennelsen bør oppfattes av fylkeskommunen som en hovedbestilling fra kommunene om at fylkeskommunen må prioritere sitt understøtteroppdrag med en forsterket oppmerksomhet og lokal tilstedeværelse i oppfølgingen av folkehelseplanarbeidet. 5.2. Operasjonaliseringsfasens tre avgrensede elementer En vesentlig ramme og forutsetning i dette prosjektet er at erfaringskommuner kun representerer små og middelstore kommuner. Større byer og storkommuner kan ha andre problemstillinger og forslag til løsninger. Siden prosjektet og arbeidet med folkehelse baserer seg på støtte i generell organisasjonsteori mener vi at problemstillingene også er aktuelle for større bykommuner. Den videre oppsummeringen i de kommende kapitlene bygger på prosjektledelsens kontakt med kommunene i ulike fora og med ulike virkemidler, gjengitt i kapitlet «gjennomføring». Vi skisserer 18
oppsummeringen punktvis, og de er formulert til dels som begrunnede påstander og som anbefalinger. Anbefalingene er særlig retta mot fylkeskommunen. 5.2.1. Aktører, rolle og ansvar Dette kapitlet er en oppsummering av hvordan prosjektledelsen opplever at folkehelsekoordinatoren håndterer oppgavene og ansvaret i operasjonaliseringsfasen. Det bør være én aktør i kommunen som har ansvaret for å koordinere folkehelsearbeidet lokalt, og at folkehelsearbeidet er et tverrsektorielt og tverrfaglig ansvar. Samtidig er det en oppfatning om at folkehelsekoordinatorfunksjonen vil endre seg over tid og at folkehelsearbeidet ikke trenger en egen koordinator i framtid. Folkehelsearbeid vil bli et tydelig og integrert arbeidsfelt i kommunen, forankret i alt planarbeid. Folkehelsekoordinatorene mener at de bør være sentralt plassert i organisasjonen. Å kunne rapportere direkte til rådmannen gir koordinatoren mulighet til å påvirke hele organisasjonen gjennom kommunikasjons- og informasjonskanaler horisontalt og vertikal i kommunen. Flere koordinatorer gir uttrykk for at det er utfordrende å jobbe i liten stillingsandel, og at det er vanskelig å tilpasse oppgaver til en eksakt stillingsandel. Samtidig er det disse kommunene som har valgt å etablere en tverrfaglig organisasjonsmodell for folkehelsearbeidet med egen struktur og eget mandat for arbeidet. Rådmannen har vedtatt disse organisasjonsmodellene. Noen koordinatorer savner at det stilles tydelige krav og forventninger til oppgaver, ansvar og funksjon, på tross av stor frihet i stillingen. I én kommune er folkehelsekoordinatoren plassert lavt i det kommunale hierarkiet. Hun har jobbet som folkehelsekoordinator i flere år, også før loven kom i 2012. Hun kjenner kommunen godt og har rådmannen på nabokontoret. Koordinatoren er klar over utfordringene som er knytta til den organisatoriske plasseringen, og benytter kompenserende strategier. Gjennom god kunnskap om organisasjonen sørger hun for å få oppgaver, prosjekter, kompetansepåfyll og at hun kommer i posisjoner hvor hun sikres god kommunikasjon med enhetsledere og politikere. Gjennom fylkeskommunens initierte organisasjonsutviklingsprogram har hun igangsatt et prosjekt som skal utrede og gjennomføre en revisjon av oversiktsdokumentet, og utarbeide strategier og samhandlingsformer for folkehelsearbeidet. Folkehelsekoordinatoren håndterer funksjonen sin slik at hun opptrer som en frispiller; en libero og folkehelseaktivist i kommunen, og med rådmannens tillit. 5.2.2. Felles forståelse og samarbeid Dette kapitlet oppsummerer prosjektledelsens inntrykk av politikernes og administrasjonens forståelse av folkehelsearbeid, sett gjennom folkehelsekoordinatorens arbeid og med hennes perspektiv. Alle folkehelsekoordinatorene er i posisjoner til å påvirke rådmannen og linjeledelsen, som kommunalsjef, som rådgiver i rådmannens stab eller som frispiller. Posisjonen må være sentral når det forventes at folkehelsekoordinatoren skal bidra i planprosessen, og i arbeidet med å informere og kommunisere direkte med myndighetspersoner, som politikere, 19
rådmenn og enhetsledere, og når det forventes bidrag i prosess- og prosjektarbeid knytta til prioritering og konkretisering av innsatsområder. Flere kommuner har igangsatt prosjekter, piloter og organisatoriske modeller for å stimulere til tverretatlig samarbeid og samarbeid med frivillige lag og organisasjoner. Prosjektene vektlegger samhandlingen mellom sektorer og enheter i den kommunale forvaltningen, med frivillige lag og organisasjoner og private aktører. Disse prosjektene vil være til inspirasjon og læring for folkehelsearbeidet i alle kommunene i fylket. I prosjektperioden har vi ikke hatt ressurser til å følge opp prosjektene, men det er en klar forventning fra kommunene om at det skjer en oppfølgingen av arbeidene i etterkant av prosjektet, av den fylkeskommunale «linja». I prosjektperioden tilbød Trondheim kommune å opprette en ressursliste over aktuell folkehelsekompetanse i storbyen. Dette var en bestilling av flere kommuner. Kommunene ønsket å ha mulighet til å kontakte og får bruke spisskompetanse fra Trondheim ved behov. Det var særlig universell utforming og byplanarbeid som ble etterspurt. Samarbeidsformer med storbyene bør følges opp, utredes ytterligere og formaliseres i oppfølgingen av prosjektet. Folkehelsekoordinatoren har behov for kompetanse i prosjekt- og prosessledelse. Flere folkehelsekoordinatorer har iverksatt prosjekter eller etablert nye samhandlingsmodeller internt i kommunen, og alle kommunene har hatt deltakelse i kompetanseprogrammer initiert og arrangert av fylkeskommunen. Kombinert med program i forsterket prosess- og prosjektledelse og øvelser i møteledelse og «noe» organisasjonskunnskap, bør fylkeskommunen utvikle prosjektets etablerte lærings- og erfaringsutvekslingsarena, en arena som kommunene forventer at fylkeskommunen følger opp og videreutvikler. Prosjektformens mulighet til raskt å vise til prioriteringer og konkrete resultater, setter folkehelse enda tydeligere på kartet og på den kommunale agenda. Samarbeid med FOUorganisasjoner som også gir frirommet til å prøve, feile, lære og for å kunnskapsbasere arbeidet, er dette arbeidsformer som kommunene i enda større grad kan utfordres på. Personer fra flere av erfaringskommunene deltok i arbeidet med Håndboka. Det er også disse kommunene som har særlig kjennskap til boka og som bruker den som et nyttig verktøy i eget utviklingsarbeid. Boka bør brukes av fylkeskommunen i det videre samarbeid med kommunene, men den må revideres og gjøres enklere og mer tilgjengelig som et nyttig verktøy i lokalt folkehelsearbeid. I prosjektperioden ble fellessamlingene sentrale lærings- og utvekslingsarenaer. Det forventes at fellessamlingene videreutvikles til å bli en arena som stimulerer til nytenkning og -utvikling i folkehelsearbeidet. Fylkeskommunen, Fylkesmannen og KS vil være sentrale aktører. 5.2.3. Planleggingsarbeid I dette kapitlet oppsummeres prosjektgruppas opplevelse av hvordan kommunene har konkretisert samfunnsdelplanen, folkehelseplanen og hvordan de har utarbeidet en oversikt over innbyggernes helsetilstand, og faktorer som påvirker denne. 20
Folkehelsekoordinatorene sier at prosjektet i seg selv har stimulert kommunene til å starte arbeidet med å konkretisere mål og tiltak. Det var kun én erfaringskommune og én ressurskommune som kunne vise til prosjekter eller piloter som anga en konkret handlingsplan for folkehelsearbeidet. I prosjektet har vi ikke fulgt prosjektene, men dette må være en prioritet i fylkeskommunens oppfølgingsarbeid av prosjektet. Alle folkehelsekoordinatorene har prioritert å informere og kommunisere folkehelse til politikere gjennom blant annet å stimulere til politisk deltakelse i planarbeidet og ved å vise til eksempler på praktisk folkehelsearbeid i kommunestyrene. I prosjektperioden har prosjektledelsen og NTNU vært i møter med to kommunestyrer i forbindelse med arbeidet med kommuneplanens samfunnsdel. Flere kommuneadministrasjoner og folkehelsekoordinatorer har fått en endret forståelse for planprosessen og vil levere folkehelseinnspill til kommende planstrategiarbeid som skal vedtas av nye kommunestyrer høsten 2015. Ingen av erfaringskommunene sier at de har utarbeidet et godt oversiktsdokument over innbyggernes helsetilstand og faktorer som påvirker denne. Folkehelsekoordinatorene er klar over denne mangelen og ser samtidig at de har et stort behov for bistand fra fylkeskommunen i dette arbeidet. Det samme gjelder analyse og statistikkarbeid. Flere folkehelsekoordinatorer har likevel benyttet tilgjengelige statistikker og datamateriale i samhandling med politikere og brukergrupper, som for eksempel ungdom. I én kommune ble materialet brukt bevisst fagpolitisk for å skape oppmerksomhet i brukergruppa, i politiet, i media og hos politikerne. Saken skapte debatt, lokalt og regionalt, og den kan være et godt eksempel på at folkehelsearbeid gir folkehelsekoordinatoren store muligheter i å velge nye metoder og ta andre og nye virkemidler i bruk i arbeidet med å sette folkehelse på dagsorden. På vegne av kommunen bør og kan folkehelsekoordinatoren gis en rolle som samfunnsdebattant og folkehelseaktivist slik at arbeidet fører til blant annet «blæst» om folkehelse. 6. Oppsummering Det er behov for at én aktør i den kommunale forvaltningen har et hovedansvar for å koordinere folkehelsearbeidet i kommunene. I prosjektkommunene har denne funksjonen betegnelsen folkehelsekoordinator. Folkehelsekoordinatoren bør være sentralt plassert i kommunens administrasjon, for å påvirke og sikre at folkehelse prioriteres. Dette gjelder ikke bare i planarbeidet og i politikeropplæringen, men også i utviklingen av kommunens øvrige folkehelsearbeid slik at oversiktsarbeidet forsterkes og utvikles, og at de overordna planene blir konkretisert i økonomiplaner og virksomhetsplaner. I kommunenes politiske og administrative forvaltning er det en forståelse for at folkehelsearbeidet er viktig og må satses på i framtid, men forståelsen er ikke forankret så godt at den har ført til forpliktende handlinger gjennom for eksempel med tverrsektorielt samarbeid og i konkretisering av folkehelsetiltak. Folkehelsekoordinatorene har en god forståelse av utfordringene og mulighetene som ligger i folkehelsearbeidets faglige innhold. Vår opplevelse er at de ønsker økt bistand i å plassere 21
folkehelse i organisasjonen gjennom ytterligere å bli styrket i prosjekt- og prosessledelse og i generell samfunns- og organisasjonskunnskap. Derfor handler dette om et innovasjonsarbeid der det ennå gjenstår et stort utviklingsarbeid i å iverksette folkehelsearbeidet i praksis. Tilegning og utvikling av nye og innovative modeller i hvordan jobbe med praktisk folkehelsearbeid blir et spennende og utfordrende arbeid framover. Denne forståelsens-, forankrings- og forpliktelsesutfordringen gjelder også fylkeskommunen. Fylkeskommunen må revurdere og forsterke sin understøtterfunksjon slik at forankringen og forpliktelsen av folkehelsearbeidet gjenspeiles i utøvelsen av den i møtene med kommunene. For at folkehelsearbeidet skal bidra til å utjevne helseforskjellene, må fylkeskommunen bidra og la seg utfordre til økt kunnskap om hvilke nye og annerledes virkemidler og tiltak som er effektive. Fylkeskommunen som kunnskapsformidler og tilrettelegger for kommunene, enkeltvis og interkommunalt må forsterkes. Prosjektgruppa kunne ha beskrevet flere av tiltakene som var iverksatt og som ble iverksatt i prosjektperioden. Prosjektets ressurser og tidsrammen ga ikke muligheter for det. Dette arbeidet har likevel gitt fylkeskommunen et tydelig signal om retning for hvordan de bør og skal understøtte kommunenes videre samhandlings- og utviklingsarbeid i en forståelse av at kommunen må ha en ledelse og aktive og engasjerte medarbeidere med felles forståelse, forankring og forpliktelse av at folkehelsearbeidet er et sentralt arbeidsfelt. 22