Plan- og bygningsloven - Tor Christiansen - Klage - Fjerning av ulovlig oppført hytte - gnr. 194 bnr. 4

Transkript

1 Sel kommune 2670 Otta Deres referanse Dato Vår referanse 2009/ SAT Saksbehandler Svein Arne Tvedten, tlf Avdeling Juridisk avdeling Plan- og bygningsloven - Tor Christiansen - Klage - Fjerning av ulovlig oppført hytte - gnr. 194 bnr. 4 Vi viser til oversending mottatt her 7. juli 2010 og oversending av sak om rivingspålegg mottatt 14. juli De to ekspedisjonene gjelder to forhold som står i nær sammenheng med hverandre. Fylkesmannen har derfor har valgt å slå disse sammen til felles behandling her. Konklusjon Fylkesmannen har vurdert de to sakenes faktiske og rettslige forhold. Klageren har ikke fått medhold. Kommunens vedtak om å avslå byggesøknaden og å opprettholde kravet om stans av ulovlig bruk og riving av bygningen blir stående. Kort om bakgrunnen for saken Sommeren 2007 avslo Sel formannskap søknad om dispensasjon fra kommunedelplanen for fradeling av parsell på ca 60 m2 til hytteformål på gnr 194 bnr 4 for Tor Christiansen. Avslaget var begrunnet i at fradeling til slikt formål ikke var i samsvar med arealplanen for området. Avslaget ble den gangen ikke påklaget. Høsten 2008 ble kommunen oppmerksom på ulovlig oppføring av hytte på gnr 194 bnr 4. Det var ikke søkt om byggetillatelse for tiltaket. I vedtak den 2. april 2009 påla kommunen tiltakshaveren å stanse bruken av den ulovlig oppførte bygningen og å fjerne ulovlig utført arbeid innen 1. august samme år. Dette vedtaket ble påklaget av Tor Christiansen v/advokat Langhelle. Sel formannskap tok imidlertid ikke klagen til følge, og saken ble i juli 2009 oversendt Fylkesmannen for endelig avgjørelse. I skriv til Fylkesmannen i juli 2009 opplyste advokat Langhelle at Christiansen ville søke om etterfølgende byggetillatelse for hytta. Kommunen avviste først å ta byggesøknaden til realitetsbehandling. Etter nærmere kontakt mellom kommunen og Fylkesmannen ble det likevel besluttet at kommunen skulle behandle søknaden om byggetillatelse for hytta. Fylkesmannen valgte da å vente med å klagebehandle kommunens vedtak om opphør av bruk og riving av hytta inntil byggesøknaden var endelig avgjort, jf Fylkesmannens brev til kommunen den 17. november Besøksadresse: Statens hus, Storgata 170, 2615 Lillehammer Postadresse: Postboks 987, 2626 Lillehammer Telefon: Telefaks: E-post: postmottak@fmop.no Org.nr:

2 I kommunens oversending mottatt her 7. juli 2010 var byggesaken ferdig forberedt fra kommunens side, og klar for endelig avgjørelse av Fylkesmannen. Fylkesmannens klagesaksbehandling gjelder derfor i dette tilfellet to ulike vedtak i kommunen. Det ene vedtaket gjelder avslag på byggetillatelse. Det andre vedtaket gjelder pålegg om opphør av bruk og riving av bygningen. Vedtakene har nær sammenheng og vi finner det hensiktsmessig å behandle disse samlet. Vedtaket om avslag på byggetillatelse Den 14. desember 2009 gjorde kommunen slikt administrativt vedtak i sak 09/690: 1. Søknad om dispensasjon for bygging av hytte på gnr. 194 bnr. 4 avslås med hjemmel i plan- og bygningsloven 20-6, virkninger av kommunedelplan. 2. Vedtak om opphør av bruk og fjerning av ulovlig oppført bygning opprettholdes. Vedtaket ble påklaget av Tor Christiansen v/advokat Langhelle i brev 9. januar Klagen ble utdypet i brev 20. januar 2010 og 26. mars Klagegrunnene er i korthet at kommunen ikke har oppfylt veiledningsplikten sin ved mottak av byggesøknaden, at dispensasjonsvilkårene er oppfylt og at kommunen har gjort usaklig forskjellsbehandling ved at tidligere ulovlig oppført hytte i samme område er blitt godkjent i etterkant. Sel formannskap behandlet klagen i møte 22. juni 2010, sak 82/10. Klagen ble ikke tatt til følge, og saken ble oversendt Fylkesmannen for endelig avgjørelse. Vedtaket om opphør av bruk og pålegg om riving Den 2. april 2009 gjorde kommunen slikt administrativt vedtak i sak 09/78: Det gis med hjemmel i pbl 113 pålegg om opphør av bruk av ulovlig oppført bygning og fjerning av ulovlig utført arbeid innen Dette vedtaket ble påklaget av Tor Christiansen v/advokat Langhelle i brev 27. april 2009, senere utdypet i brev til kommunen av 19. juni 2009 og 3. juli Klagen går bl.a. ut på at hytta er oppført på samme grunnmur som et tidligere bygg. Dette ble oppført i 1954 og revet i Verken hensynet til terrenget eller til kommunedelplanen skulle tilsi riving av den nyoppførte hytta. Kommunen kan stille krav om tilpassing dersom vedtak om riving ikke blir gjennomført. Riving av eksisterende bygg og oppføring av ny hytte ble gjort etter avtale mellom grunneier Asbjørn Grothe og tiltakshaver Tor Christiansen. Den nyoppførte hytta er etter klagerens mening oppført i samsvar med lokal byggeskikk og ikke til sjenanse for noen. Kommunen tar trolig feil når den hevder at det bare er gnr 194 bnr 71 som er godkjent som fritidseiendom i området. Kommunen har skjønnsmessig adgang til å la være å gi pålegg etter pbl 113 og bør i dette tilfellet la det være, ettersom det da vil bli stående igjen en skjemmende grunnmur på stedet. Klageren ber om at formannskapet drar på befaring i saken. Sel formannskap behandlet klagen i møte 23. juni 2009, sak 75/09. Klagen ble ikke tatt til følge, og saken ble oversendt Fylkesmannen for endelig avgjørelse. For øvrig vises det til sakens dokumenter som vi forutsetter at partene er kjent med. Fylkesmannen ser slik på saken 2

3 Klageren har rettslig klageinteresse, og klagene er innlevert innen fristen, jf forvaltningsloven (fvl) 28 og 29. Innledningsvis vil vi understreke at rammene for hvilke tiltak som kan godkjennes i et område følger av gjeldende plangrunnlag, supplert med de alminnelige bestemmelsene i plan- og bygningsloven. 1. Vedtaket om avslag på byggetillatelse Vi vurderer først klagerens anførsel om at kommunen ikke har oppfylt veiledningsplikten ved mottak av byggesøknaden. Vi ser på dette som en anførsel om saksbehandlingsfeil. Forvaltningens veiledningsplikt framgår av forvaltningsloven (fvl) 11. I utgangspunktet er veiledningsplikten generell, og ikke særlig omfattende. Formålet er å hjelpe parten å ivareta sine interesser på best mulig måte. Omfanget av veiledningen må likevel være tilpasset forvaltningsorganets situasjon og kapasitet til å drive slik veiledning. Videre må plikten vurderes i forhold til partenes behov for slik veiledning. Kommunen vurderte byggesøknaden som mangelfull, men valgte likevel å behandle den på bakgrunn av de opplysningene som forelå i saken. I sakens dokumenter er det ikke nærmere redegjort for hvilke mangler kommunen mente heftet ved søknaden, men det er antydet at søkeren kunne ha problemer med å få noen til å påta seg ansvarsrett for tiltaket. Vi oppfatter dette slik at kommunen mente det kunne bli vanskelig å få tak i mer utfyllende og relevante dokumenter i saken. Kommunens avslag på byggesøknaden er imidlertid ikke begrunnet i manglende ansvarsrett. Fylkesmannen finner at de påståtte manglene ved søknaden ikke kan ha virket bestemmende på vedtakets innhold. Vedtaket er da i utgangspunktet gyldig, jf fvl 41. Vi går så over til å vurdere klagegrunnene når det gjelder vedtakets innhold. Byggesøknaden kom inn til kommunen etter at plandelen av ny plan- og bygningslov (pbl) 2008 tok til å gjelde 1. juli 2009, men før byggesaksdelen av loven tok til å gjelde 1. juli Søknaden vurderes derfor etter byggesaksreglene i plan- og bygningsloven av 1985 og planreglene i plan- og bygningsloven av 2008, jf 2 i forskrift om samvirke mellom bestemmelsene i plan- og bygningsloven 14. juni 1985 nr. 77 og bestemmelsene i plan- og bygningsloven 27. juni 2008 nr. 71 (samvirkeforskriften). Byggetillatelse for fritidsbolig krever tillatelse etter pbl første ledd bokstav a. Av pbl andre ledd framgår det at tiltak etter 1-6 (blant annet oppføring av bygning) ikke må være i strid med planens arealformål og generelle bestemmelser, og med bestemmelser som er knyttet til arealformål og hensynssoner. Det aktuelle tiltaket ligger i uregulert område, som i gjeldende kommunedelplan for Heidal, vedtatt 5. mai 2003, er vist som landbruks-, natur- og friluftsområde (LNF-område). For områder som er lagt ut med arealbruksformålet LNF, følger det av formålet at det ikke er tillatt med annen bygge- og anleggsvirksomhet enn den som har direkte tilknytning til stedbunden næring (tradisjonelt landbruk). Dette er også presisert i planen, der det i pkt 2 framgår: Innen områder som er avsatt til landbruks-, natur- og friluftsområde, tillates bare bygging i tilknytning til stedbunden næring. Skal det bygges utenom stedbunden næring, skal dette tas opp som endring av kommunedelplanen eller som dispensasjon fra planen. For å kunne gi byggetillatelse til fritidsbolig er det da nødvendig med dispensasjon fra arealformålet i kommunedelplanen, jf plan- og bygningsloven

4 Etter 13 i samvirkeforskriften skal reglene om dispensasjon i den nye plan- og bygningsloven gjelde også for behandling av søknader om dispensasjon fra regler fastsatt i eller i medhold av plan- og bygningsloven fra Med hjemmel i pbl kan det ikke gis dispensasjon dersom hensynene bak regelen det blir dispensert fra, eller hensynene i lovens formålsbestemmelse, blir vesentlig tilsidesatt. I tillegg må fordelene ved å gi dispensasjon være klart større enn ulempene etter en samlet vurdering. Ingen har likevel krav på å få dispensasjon. Når det gjelder dispensasjon fra plan er det klart at dette ikke skal gis uten videre. Planen er et resultat av en omfattende politisk prosess som de ulike interessene har hatt anledning til å delta i. Det skal derfor gode grunner til for å gjøre unntak fra en bindende plan. Utgangspunktet for vurderingen av om det foreligger dispensasjonsgrunner vil være de offentlige hensynene som kommuneplanens arealdel skal ivareta. Private personlige interesser har mindre vekt. Dette har blant annet sammenheng med at det er tale om arealforvaltning, som har et langt tidsperspektiv, og at eiendom er fritt omsettelig. Som dispensasjonsgrunner i saken har tiltakshaveren anført at det er mange andre hytter på setra, og at arealformålet i kommunedelplanen derfor ikke kan tillegges særlig vekt, og videre at bygget er blitt oppført på eksisterende grunnmur, som erstatning for et bygg som ble revet i Til det siste momentet vil Fylkesmannen bemerke at det opprinnelige bygget som sto på grunnmuren ble revet uten forutgående søknad og godkjenning fra kommunens side. Slik riving er søknadspliktig, jf pbl første ledd bokstav d. Det er også uklart for Fylkesmannen om det nye bygget faktisk er blitt oppført på den originale grunnmuren, eller om tiltakshaveren har justert omfanget av denne. Ut fra bildene synes det å være oppført en ny mur. Om denne er bygget nøyaktig på samme sted / utenpå den opprinnelige grunnmuren eller ikke er det ikke mulig for Fylkesmannen å ta stilling til. På bakgrunn av disse forholdene finner Fylkesmannen det vanskelig å legge særlig vekt på klagerens anførsel på dette punktet. Etter Fylkesmannens vurdering er dette uansett ikke avgjørende i saken. Til anførselen om at arealformålet i planen ikke samsvarer med den faktiske situasjonen i området vil vi vise til side 8 i kommunens saksframlegg av 23. februar 2010, hvor det heter: Høgsetrene er ett av de best bevarte seterområdene i Sel. Ved siste rullering av kommunedelplan for Heidal i 2003 ble dette videreført ved at det ikke ble lagt inn nye hyttetomter i Høgseterområdet. Det var flere innspill med ønske om fradeling hyttetomter, men ingen ble tatt til følge. Hyttetomter som er vist i planen var eksisterende tomter da planen ble rullert. Etter at planen ble vedtatt har det vært ført en meget restriktiv holdning til fradeling og bygging som ikke er i samsvar med kommunedelplan. Vi viser til det ovenstående, og finner at en dispensasjon til oppføring av fritidsbolig i dette området vil sette tilside hensynene bak arealplanen i vesentlig grad. Dette gjelder uavhengig av hyttas utforming. Vi kan heller ikke se at tiltakshaveren har anført momenter som tilsier at fordelene ved å gi dispensasjon vil være klart større enn ulempene. De alminnelige utbyggingsinteressene, som vil forekomme i alle saker, er av mindre betydning i denne sammenhengen. At hytta faktisk er blitt oppført kan heller ikke tillegges vekt. Dispensasjonsvilkårene er følgelig her ikke oppfylt. Når det gjelder anførselen om usaklig forskjellsbehandling vil vi bemerke at utgangspunktet er at like saker skal behandles likt. Dette betyr at for å godta forskjellsbehandling må det foreligge saklig grunn til at ellers like eller tilnærmet like tilfeller skal få ulikt utfall eller resultat. Sakene må vurderes konkret. Hovedregelen vil være at sakene må være tilnærmet identiske for at et krav om delings- eller byggetillatelse skal føre fram ut fra likhetsgrunnsetningen. Det skal med andre ord ikke mye til for at konkrete forskjeller kan være saklig grunn til forskjellsbehandling. Det er heller ikke noe i veien for at bygningsmyndighetene strammer inn en tidligere praksis dersom den nye praksisen blir fulgt konsekvent i senere saker av lignende art. 4

5 I dette tilfellet er det korrekt, slik klageren hevder, at sælet til Asbjørn Grothe ble oppført uten forutgående søknad og tillatelse fra kommunen. Dette ble oppdaget av kommunen etter at byggingen var igangsatt. Kommunen ga deretter byggetillatelse på bakgrunn av etterfølgende søknad. Av saksdokumentene framgår det imidlertid at referansesaken rettslig sett stiller seg annerledes enn den saken som er aktuell i vårt tilfelle. I forbindelse med byggesaksbehandlingen ble det innhentet uttalelse blant annet fra landbruksmyndighetene. I uttalelse fra disse ble sælet til Grothe definert som landbruksbygning. Fylkesmannen understreker at sælet da faller innenfor LNF-formålet i kommunedelplanen. Referansesaken står følgelig i en annen rettslig stilling enn saken som er aktuell her, hvor tiltaket er i strid med arealformålet. Fylkesmannen finner at det da ikke foreligger usaklig forskjellsbehandling. Klageren får ikke medhold i denne påstanden. Ut fra sakens opplysninger finner vi å kunne slutte oss til kommunens utredning og konklusjon i byggesaken. Vi kan ikke se at lovvilkårene for å gi dispensasjon fra kommunedelplanen er oppfylt i dette tilfellet. Det omsøkte tiltaket er i strid med planformålet. Dispensasjonsvilkårene er ikke oppfylt. Søknaden blir følgelig å avslå, jf pbl andre ledd. 2. Vedtaket om opphør av bruk og pålegg om riving Etter konklusjonen i pkt 1 ovenfor er det nyoppførte bygget, eventuelt også deler av grunnmuren, ulovlig. Med hjemmel i pbl har kommunen pålagt tiltakshaveren å stanse bruken av hytta og fjerne alt ulovlig utført arbeid innen 1. august Klageren har anført at kommunen har skjønnsmessig adgang til å la være å gi pålegg etter pbl 113, og at den i dette tilfellet bør la det være, ettersom det da vil bli stående igjen en skjemmende grunnmur på stedet. Klageren mener videre at verken hensynet til terrenget eller til kommunedelplanen skulle tilsi riving av den nyoppførte hytta, som ikke er til sjenanse for noen. Fylkesmannen viser til det rettslige utgangspunktet, som er at kommunen plikter å føre tilsyn med at plan- og bygningslovgivningen overholdes, jf pbl Hovedregelen er at kommunen har plikt til å følge opp ulovlige forhold etter plan- og bygningsloven, se pkt 1.3 i rundskriv H-3/01 fra Kommunal- og regionaldepartementet. Det eneste unntaket fra denne hovedregelen er hvor det foreligger ulovlige forhold av bagatellmes-sig betydning, jf pbl b andre ledd. I slike tilfeller kan kommunen helt avstå fra å forfølge ulovligheten med sanksjoner. Vi viser også til pkt 2.2 (Adgangen til å unnlate bruk av sanksjoner mot ulovlig tiltak) i Sivilombudsmannens uttalelse i sak 2009 nr 87, der det blant annet heter: En unnlatelse av å følge opp et ulovlig tiltak kan ikke hjemles i en «avveining» mellom hensynet til tiltakshaveren og klageren, der «menneskelige hensyn» ilegges størst vekt, slik fylkesmannen gjorde i vedtaket 5. juni Jeg kan heller ikke se at kommunen hadde rettslig grunnlag for sitt vedtak 2. oktober 2007, da unnlatelsen der synes hjemlet i en vurdering av hensyn til «samfunnsmessige og mellommenneskelige forhold». Ut fra sakens opplysninger finner Fylkesmannen det klart at det ulovlige forholdet i dette tilfellet ikke er av bagatellmessig betydning i lovens forstand. 5

6 Bygningsmyndighetene må da vurdere hvilke sanksjoner som skal ilegges, og den samlede rimeligheten av disse i forhold til ulovligheten, jf pbl b første ledd. Denne rimelighetsbestemmelsen skal sikre at de sanksjonene som kommunen ilegger står i et rimelig forhold til ulovligheten og at de ikke overlapper hverandre på en urimelig måte. Etter Ot.prp. nr. 39 ( ) side 210 kan det i vurderingen av hva som er en rimelig sanksjon tas hensyn til graden av eventuell uaktsomhet fra overtrederens side, samt grovheten og mulige fordeler av overtredelsen, og blant annet hvor viktig det er at pålegget overholdes, om vedkommende tidligere har unnlatt å etterkomme gitte pålegg, samt hensynet til å skape respekt for lovverket. Så lenge et ulovlig forhold ikke er av bagatellmessig betydning må tiltakshaver tåle betydelig ulempe, herunder økonomisk tap, før en sanksjon kan anses for å være i strid med pbl b første ledd. En annen oppfatning kan føre til en svekkelse av hovedregelen om at plan- og bygningsmyndigheten har en plikt til å forfølge ulovlige forhold. Vi viser igjen til pkt 2.2 i Sivilombudsmannens uttalelse i sak 2009 nr 87. Vi viser også til Høyesteretts dom i sak , inntatt i Rt 2002 side 209 flg: Plan- og bygningsmyndighetene har en klar, men ikke ubetinget plikt til å reagere med sanksjoner ved overtredelse av regelverket tilknyttet plan- og bygningsloven, jf. Ot.prp.nr.39 ( ) side 175 annen spalte og side 209 annen spalte. Reglene om bruksendring og kravet om byggetillatelse ved nybygg eller påbygging / oppgradering vil vanskelig kunne håndheves effektivt hvis man skulle nøye seg med å ilegge en bot uten å kreve riving og tilbakeføring, jf. Rt på side 226 og Rt på side 350. Den direkte effekt av hvert enkelt ulovlige tiltak vil i denne relasjon være av mer underordnet betydning, jf. Rt på side 226. Det forhold at hel eller delvis riving og tilbakeføring vil føre til økonomisk tap og store ulemper for eier, er normalt uten betydning, fordi dette nesten alltid vil være tilfellet ved riving og tilbakeføring av en eiendom til lovlig tilstand. [ ] Det er ikke tvilsomt at forelegget vil ramme Sæther hardt, og at han vil lide et betydelig tap. Men dette vil nesten alltid være situasjonen når det er spørsmål om å rive eller endre et ulovlig oppført byggverk. Ut fra de generelle hensyn - blant annet hensynet til det store flertall som bøyer seg for gjeldende regler - som tilsier at plan- og bygningsloven på dette punkt må håndheves strengt, er jeg kommet til at det foreliggende forelegg ikke er av et slikt urimelig innhold at det av den grunn bør kjennes ugyldig. Av sakens dokumenter framgår det at Tor Christiansen, etter en privatrettslig avtale med Asbjørn Grothe, har oppført bygget på gnr 194 bnr 4. Eiendommen tilhører Asbjørn Grothe. Oppføringen av bygget ble gjort etter at kommunen ca et år tidligere hadde avslått søknad om dispensasjon til fradeling av parsell med formål å føre opp fritidsbolig for Christiansen. Generelt ser Fylkesmannen alvorlig på ulovlige tiltak etter plan- og bygningsloven. Å føre opp fritidsbolig uten å søke om tillatelse er i seg selv et alvorlig brudd på reglene i plan- og bygningsloven. At Christiansen kort tid tidligere hadde fått avslag på fradelingssøknad til samme formål, og at han dermed burde forstå at en senere søknad om byggetillatelse neppe ville bli innvilget av kommunen, gjør saken desto mer alvorlig. For Fylkesmannen kan det synes som om at Christiansen bevisst har unnlatt å søke kommunen om byggetillatelse, nettopp for å unngå å få et negativt vedtak fra kommunen. Christiansen hadde heller ikke søkt om rivingstillatelse for det opprinnelige bygget på eiendommen. Vi viser til Christiansens klanderverdige opptreden i saken, at økonomisk tap for eieren normalt er uten betydning i slike saker og til hensynet til den alminnelige respekten for gjeldende regler og det store flertallet som bøyer seg for disse. Fylkesmannen har vurdert rivingspåleggets faktiske og juridiske sider og finner at kommunens krav om riving av alt ulovlig utført arbeid ikke er i strid med pbl b første ledd. 6

7 Klageren har etter dette ikke fått medhold. V e d t a k 1. Sel kommunes vedtak den 14. desember 2009, sak 09/690, avslag på søknad om oppføring av hytte, stadfestes. 2. Sel kommunes vedtak den 2. april 2009, sak 09/78, pålegg om opphør av bruk og fjerning av ulovlig utført arbeid innen 1. august 2009, stadfestes. Fylkesmannens vedtak er endelig, og kan ikke påklages videre, jf forvaltningsloven 28 tredje ledd. Klageren er orientert ved kopi av dette brevet. På grunn av den lange saksbehandlingstiden har fristen for riving utløpt. Vi ber kommunen sette en ny, kort frist for pålegget. Vi anbefaler at kommunen i brevet samtidig varsler klageren om at det kan bli aktuelt å gjøre vedtak om forelegg og eventuelt tvangsmulkt dersom rivingspålegget ikke blir oppfylt innen den nye fristen. Til orientering kan vi nevne at kommunen vil finne nærmere informasjon om anbefalt framgangsmåte for behandling av ulovlige byggetiltak på Jo-Bjørner Haugen e.f. fung. avdelingsdirektør Svein Arne Tvedten rådgiver Etter våre rutiner er dette brevet godkjent og sendt uten underskrift. Kopi til: Tor Christiansen Statsråd Mathiesens v Oslo Asbjørn Grothe 2677 Nedre Heidal Advokatfirmaet Langhelle Postboks Kongsvinger 7