Kostnadsanalyse av grunnskolen

Transkript

1 Sørum kommune Kostnadsanalyse av grunnskolen RAPPORT

2 Oppdragsgiver: Rapportnr.: Rapportens tittel: Ansvarlig konsulent: Kvalitetssikret av: Sørum kommune R7761 Kostnadsanalyse av grunnskolen Bjørn Arthur Brox Finn Arthur Forstrøm Dato:

3 Kostnadsgjennomgang Innhold SAMMENDRAG 5 METODE FOR SAMMENLIGNING AV KOSTNADER 9 GRUNNSKOLEN I SØRUM 3.1 SAMLEDE NETTO UTGIFTER I GRUNNSKOLESEKTOREN. 3.2 UNDERVISNING, FUNKSJON 202 OG KVALITET SPESIALUNDERVISNING LOKALER SKYSS SFO VOKSENOPPLÆRING 24 4 ANALYSE AV MODELLEN FOR TILDELING AV BUDSJETT TIL SKOLENE REALISMEN I SKOLEBUDSJETTET I REALISMEN I SKOLEBUDSJETTET I ANDRE KRAV TIL BUDSJETTMODELLEN FOR R7659 3

4 Forord Denne rapporten er utarbeidet av Agenda Kaupang på oppdrag av Sørum kommune ved rådmannen. 4

5 Kostnadsgjennomgang Arbeidet er utført i samarbeid med kommunen, men først og fremst basert på kommunens egne KOSTRA-tall. Vi har mottatt en del forklaringer og utfyllende kommentarer som er lagt til grunn i den endelige versjonen. Kommunens prosjektgruppe har bestått av følgende personer: Torbjørg Pleym, kommunalsjef for oppvekst Peter Anthony Croos, stab oppvekst Stein Kristian Andersen, økonomisjef Arbeidet er utført av Bjørn Arthur Brox og Finn Arthur Forstrøm, med førstnevnte som prosjektleder og sistnevnte som prosjektmedarbeider og kvalitetssikrer. Høvik, Agenda Kaupang AS 1 Sammendrag Agenda Kaupangs oppdrag har vært å gi Sørum kommune en uavhengig analyse av kommunens budsjettering av grunnskolen i 20 og R7659 5

6 Kommunen stiller to hovedspørsmål: Er budsjettet realistisk? Er det mulig for skolene å utføre oppgavene sine på en forsvarlig måte innenfor de vedtatte økonomiske rammene? Er den nye budsjettmodellen for 2012 et godt styringsverktøy? Tildelingsmodellen skal være forutsigbar, rettferdig og enkel. Den skal fremme effektiv drift. Kommunens problemstilling gjelder undervisningskostnadene i grunnskolen, inkludert spesialskole. Prosjektet omfatter ikke øvrige deler av grunnskolebudsjettet. Rapporten behandler bare summarisk kostnadene til skolelokaler, SFO, skoleskyss og voksenopplæring. Kostnadsnivået Konklusjonen i rapporten er at Sørum kommune hadde landets laveste undervisningsutgifter i grunnskolen i 20, og har antakelig det også i Det vedtatte budsjettet for 2012 er så vidt innenfor loven og avtaleverket. Skolekostnadene i Sørum er sammenlignet med andre kommuner basert på Kostratallene for 20. Utgiftsnivået i hver enkelt skole er sammenlignet med lov og avtaleverk (vår tolkning av dette) på grunnlag av GSI-tallene for 20. I Kostra-analysen er Sørum er sammenlignet med kommunegruppe 7, det vil si kommuner med mellom innbyggere med lavt kostnadsbehov og lave inntekter. Sørum er dessuten sammenlignet med Eidsvoll, Rælingen, Fet, Nes, Aurskog-Høland og Gjerdrum. Sørum drev grunnskolen sin omtrent 14 millioner kroner billigere enn gjennomsnittet i kommunegruppe 7 etter korreksjon for utgiftsbehov (demografi). Grunnskolen omfatter undervisning (inkludert spesialundervisning), drift av lokaler, SFO, skoleskyss og voksenopplæring. Sørum hadde landets laveste undervisningsutgifter per elev i fjor. Utgiftene er 30 millioner lavere enn gjennomsnittet i kommunegruppe 7. Driften av skolelokalene er dyrere enn i sammenligningskommunene i følge det avlagte regnskapet. Driften av SFO, skoleskyss og voksenopplæring er på nivå med sammenligningskommunene. Analysen bygger på kommuneregnskapet. Regnskapet for skolelokaler er feil. De reelle utgiftene til drift av skolelokaler var antakelig en del lavere enn regnskapet viser. Figuren under viser hvor mye grunnskoleutgiftene i Sørum kommune ville endre seg hvis man kopierte kostnadsnivået i de andre kommunene. 6

7 Kostnadsgjennomgang Figur 1: Endret netto driftsutgift i grunnskolen hvis man kopierer andre kommuner. Kilde: Agenda Kaupang/Kostra. Den viktigste kostnadsdriveren i grunnskolesektoren er skolestørrelsen. Analysen viser at undervisningsutgiftene i Sørum er 35 millioner kroner lavere enn skolestrukturen tilsier. Det er ganske klart at undervisningsbudsjettet for 20 var urealistisk. Budsjetterte undervisningskostnader i skolene var 6 millioner kroner lavere enn de faktiske utgiftene, som altså var lavest i landet. Kapittel 4 går nærmere gjennom denne analysen av Kostra-tallene for grunnskolen. Kapittel 4 ser også på læringsutbyttet i grunnskolen. Resultatene på nasjonale prøver er gode. De tyder ikke på at de lave utgiftene har gått ut over kvaliteten på undervisningen. En eventuell kvalitets-svikt har i alle fall ikke vist seg ennå. Evaluering av modellen for tildeling av ressurser til skolene i 2012 Den nye budsjettmodellen for 2012 dekker funksjon 202 undervisning i grunnskolen. Men den dekker bare deler av disse utgiftene. Den omfatter utgifter til lærere og assistenter. Den omfatter ikke administrasjon og ledelse ved de åtte skolene. Rapportens kapittel 5 konkluderer med at undervisningsbudsjettet i Sørum i 2012 er svært stramt. Utgiftsnivået i budsjettet er på nivå med regnskapet for 20. Vi forutsetter at kommunen har satt av midler til lønnsoppgjøret på sentrale poster. Analysen av budsjettmodellen bygger på GSI-tallene for 20, altså faktisk ressursbruk i skolene per Det er samsvar mellom GSI-tallene og bemanningen som følger av den vedtatte budsjettmodellen. Den faktiske bemanningen er sammenlignet med krav til undervisningen i grunnskolen i lov og avtaleverk. Analysen tar med disse kostnadselementene: En lærer per klasse R7659 7

8 Ressurser til spesialundervisning og språkopplæring for tospråklige i henhold til faktisk forbruk Ressurser til redusert leseplikt for lærere over 55/60 år Ressurser til redusert leseplikt for kontaktlærere, til rådgivere i ungdomsskolen og til byrdefull undervisning Frie midler: midler til delingstimer og tilpasset undervisning. Det må være en del frie midler i budsjettet. Analysen viser at det er svært lite frie midler i skolene. I flere av skolene mangler det frie midler. Samlet sett oppfatter vi modellen som svært stram. Tildelingsmodellen for 2012 er også evaluert opp mot uttrykte styringstekniske mål for modellen. Tildelingsmodellen er fullt ut klassebasert. Den gir hver klasse et visst antall årsverk lærer og assistent. Det er egne satser for ungdomsskole og barneskole. Konklusjonen i rapporten er at modellen er ganske enkel, forutsigbar og rettferdig. Den passer ganske godt i en kommune med minimumsbudsjett, siden den følger lovens krav til tjenesten ganske godt. Rapporten har likevel noen forslag til forbedring: Modellen bør dokumenteres bedre. Sammenhengen mellom antall klasser, årsverk og lønnsbudsjett i budsjettet for 2012 er ikke dokumentert. Rektorene bør få en større rolle i arbeidet med å videreutvikle modellen. Kommunen bør vurdere om de mest hjelpetrengende elevene bør tildeles egne midler i modellen. Kommunen bør innføre virkemidler for å fremme effektiv drift, for eksempel standardisering av lønnsnivået blant lærerne. Modellen bør bli mer langsiktig. Den bør i alle fall fange opp to skoleår, slik at hele kalenderåret planlegges ved årets start. 8

9 Kostnadsgjennomgang 2 Metode for sammenligning av kostnader Vi vurderer det kommunale kostnadsnivået ved å sammenligne det med andre kommuner. Sammenligningstallene er i all hovedsak hentet fra KOSTRA-nøkkeltall. Vi tar hensyn til at kommunene ikke har likt behov for kommunale tjenester. Dette er i mange tilfeller svært avgjørende for å kunne sammenligne kommunene på likt grunnlag. Enkeltkommunene i rapporten er valgt for å kunne illustrere at det er mulig for sammenlignbare kommuner å drive rimeligere enn det Sørum nå gjør. Etter avtale med oppdragsgiver er det gjennomført sammenligninger med følgende kommuner: Eidsvoll Rælingen Fet Nes i Akershus Gjerdrum Aurskog-Høland Kommunegruppe 7 Sammenligningskommunene er kommuner som ligner Sørum. Det er middels store, grisgrendte kommuner i utkanten av pendlingsomlandet til Oslo. Rælingen er tatt med for å sammenligne med en tettbygd kommune i samme distrikt. I tillegg har vi tatt med tall for Kommunegruppe 7, som er den gruppen Sørum tilhører i KOSTRA. Dette er SSBs gruppering av kommuner etter størrelse, utgiftsbehov og inntektsnivå. Gruppe 7 er kommuner med innbyggere med lave inntekter og lavt utgiftsbehov (lettdrevne kommuner). Nedenfor er en oversikt over sammenligningskommunenes størrelse, innbyggertetthet og vekst de siste 12 årene. Tabell.2-1 Befolkningsvekst samt arealtetthet i Sørum og andre kommuner. Kilde: SSB. Kommune Befolkning 1.1 Vekst Innbygger pr km2 areal 0226 Sørum ,6 % 78, Eidsvoll ,4 % 55, Rælingen ,6 % 278, Fet ,6 % 73, Nes (Ak.) ,5 % 31, Gjerdrum ,1 % 74, Aurskog-Høland ,7 % 16,7 Gruppe ,0 % 31,4 Av tabellen ser vi at folketallet i Sørum har vokst med 32 prosent de siste 12 årene. Sørum har nest høyest vekst blant sammenligningskommunene. I Sørum er innbyggertallet pr. kvadratkilometer høyere enn i sammenligningskommunene, bortsett fra Rælingen. Det er i utgangspunktet en økonomisk fordel for Sørum. Jo tettere bosetting, jo enklere er det å bli enig om å R7659 9

10 bygge store og effektive skoler. Etter Agenda Kaupangs vurdering er det ikke slik at geografien legger noen begrensninger på skolestrukturen i noen av sammenligningskommunene. Denne analysen bygger på Sørum kommunes regnskapstall for 20, slik de er sendt til Kostra per Erfaringsmessig vil det være noe ulik praksis i kommunenes regnskapspraksis når det gjelder hvilke funksjoner utgiftene er rapportert inn under. Etter Agenda Kaupangs vurdering har ikke disse feilkildene stor innvirkning på resultatet når man ser på store deler av regnskapet, og når man sammenligner med grupper av kommuner. Det er kommunekassens regnskap som er benyttet, ikke kommunekonsernets regnskap. Konsernet består av kommunekassen pluss kommunale foretak og interkommunale samarbeidstiltak. Konserntallene er interessante i Sørum. Eiendomsforvaltningen i Sørum er organisert i et kommunalt foretak. Kommuneadministrasjonen opplyser at det er feil i Kostraregnskapet for eiendomsforetaket i 20. Det gjelder alle typer formålsbygg, også funksjon 222 Skolelokaler. Husleien som er regnskapsført er større enn de faktiske kostnadene i foretaket til drift av skolelokaler. Det har ikke vært mulig for Agenda Kaupang å gjennomgå og korrigere foretakets regnskap i dette prosjektet. 10

11 3 Grunnskolen i Sørum Kostnadsgjennomgang Sørum driver grunnskolen sin med 14 millioner kroner lavere netto driftskostnader enn gjennomsnittet i kommunegruppe 7. Utgiftene til undervisning er svært lave, mens utgiftene til lokaler er svært høye (ifølge regnskapet). Blant sammenligningskommunene er det to kommuner som har litt lavere kostnader. Grunnskolesektoren defineres i denne analysen som summen av disse KOSTRAfunksjonene: 202 Grunnskole. Undervisning i grunnskolen. 213 Voksenopplæring. Lovpålagt grunnskole for voksne. 214 Spesialskoler. Enkelte kommuner har valgt å samle de mest funksjonshemmede elevene i egne skoler. 215 Skolefritidsordning (SFO). Fritidstilbud for elever 6 9 år. 222 Skolelokaler 223 Skoleskyss Sørum hadde netto utgifter på 184 millioner kroner i grunnskolesektoren i ,7 millioner gikk til ordinær grunnskoleundervisning. Resten gikk til spesialskoler, skolelokaler, SFO, skoleskyss og voksenopplæring. Netto grunnskoleutgifter utgjorde.434 kroner per innbygger. Tallene fremgår av figuren under. Funksjon Brutto driftsutgifter Netto driftsutgifter Netto utgift per innbygger 202 Grunnskole Voksenopplæring Spesialskoler Skolefritidstilbud Skolelokaler Skoleskyss SUM Figur 2: Regnskap grunnskole Sørum 20. Kilde: KOSTRA 3.1 Samlede netto utgifter i grunnskolesektoren. Sørum brukte ca kroner til grunnskolen pr. innbygger 6 15 år i 20 (2.277 innbyggere). I dette tallet er voksenopplæringen ikke med. Det er omtrent kroner mindre enn gjennomsnittet i Kommunegruppe 7. Sørum lå nest lavest blant sammenligningskommunene. Rælingen driver grunnskolesektoren omtrent kroner billigere per innbygger i målgruppen. Nes er kroner billigere. Fet er kroner dyrere. Tallene fremgår av figuren under. R7659

12 Kroner pr. innbyger i alderen 6-15 år Netto driftsutgifter pr. innbygger i aldersgruppen 6-15 år Tallene for undervisning inkl. spesialundervisning, lokaler og SFO er justert for privatskoleelever Sørum Eidsvoll Rælinge n Fet Nes Gjerdru m Aurskog- Høland Gruppe 07 SFO Skyss Lokaler Undervisning inkl spesialskole Figur 3: Netto utgift grunnskole pr. innbygger 6 15 år. Kilde: KOSTRA. Figuren over viser også hvordan de totale nettoutgiftene pr. relevant innbygger fordeler seg på de ulike KOSTRA-funksjonene. Figuren viser at undervisningskostnadene per elev i Sørum var kroner lavere enn i Kommunegruppe 7. Sørum brukte ca kroner pr. innbygger 6 15 år på undervisning, mens gjennomsnittet i Kommunegruppe 7 var ca kroner. Alle sammenligningskommunene drev undervisningen mer enn kroner dyrere per elev enn Sørum. I begrepet undervisning tar vi både ordinær undervisning og spesialundervisning, det vil si funksjon 202 undervisning og 214 spesialskoler. Utgiftene til skolelokaler var høye i Sørum i 20. Sørum brukte i følge kommuneregnskapet ca kroner pr. innbygger 6 15 år. Det er ca kroner mer enn gjennomsnittet i kommunegruppen. Alle sammenligningskommunene hadde lavere utgifter enn Sørum. Disse regnskapstallene er hentet fra kommunekassens regnskap. Utgiftene til drift av skolelokaler er antakelig en del lavere enn det som er regnskapsført. Eiendomsforvaltningen i Sørum er organisert i et kommunalt foretak. Vi har valgt å benytte kommunekassens tall, som får fram den husleien som er betalt til foretaket. I konsernregnskapet skal de faktiske utgiftene til drift av skolelokaler komme fram, men konsernregnskapet er dessverre mangelfullt. Utgiftene til SFO var middels i Sørum i fjor. Sørum brukte netto ca kroner pr. innbygger 6 15 år på disse tjenestene, det tilsvarer gjennomsnittet i Kommunegruppe 7. Sørum ligger midt i laget blant sammenligningskommunene. Skyssutgiftene var lavere enn gjennomsnittet i kommunegruppen, men på linje med flere av sammenligningskommunene. Skyssutgiftene avhenger av skolestruktur og geografi, og vil naturlig nok variere en del mellom kommunene. Figuren under viser hvordan utgiftene ville endre seg hvis Sørum kopierte kostnadsnivået i de andre kommunene. 12

13 Mill. kroner Kostnadsgjennomgang Endring i netto kostnader totalt dersom kommunen har samme kostnadsnivå som sammenlikningskommunene pr. relevant innbygger Eidsvoll Rælingen Fet Nes Gjerdrum Aurskog- Høland Gruppe 07 Lokaler -18,9-18,7-4,4-18,5-13,4-16,7-17,8 SFO 2,2 0,2 0,4 0,7 2,7 1,2 0,6 Gr skole for voksne 1) -1,9-4,3-1,0-1,7-1,2-1,5 0,1 Skyss 2,8-2,0 0,5 4,7-0,1 3,5 1,5 Undervisning inkl spes undervisning 27,8,5 18,9,4 13,7 18,2 29,7 Figur 4: Endret netto utgift i grunnskolen hvis man kopierer andre kommuner. Undervisningen i grunnskolen (funksjon 202 og 214) ville bli ca. 30 millioner kroner dyrere dersom Sørum kopierte kostnadsnivået i Eidsvoll eller kommunegruppe 7. Nivået til Rælingen ville øke utgiftene med 12 millioner kroner. Driften av skolelokaler (slik dette er regnskapsført) er rundt 15 millioner kroner dyrere enn i de fleste sammenligningskommunene og gjennomsnittet i kommunegruppen. SFO drives omtrent like billig i alle kommunene. Voksenopplæringen drives 1-2 millioner kroner billigere i sammenligningskommunene. Skyssutgiftene varierer med et par millioner kroner pluss minus mellom kommunene Utgiftene til grunnskolen i Sørum har vokst lite siden Utgiftene pr. innbygger 6 15 år har økt fra til kroner fra 2008 til 20. Det tilsvarer 8 prosent. Kostnadsveksten i Sørum har vært lavere enn i sammenlignbare kommuner. I Kommunegruppe 7 steg utgiftene fra til kroner pr. relevant innbygger. Det er nesten det dobbelte. Veksten fremgår av figuren under. R

14 Kroner pr. innbyger i alderen 6-15 år Netto driftsutgifter til grunnskoleopplæring pr. innbygger i aldersgruppen 6-15 år over tid Grunnskoleopplæring er undervisning inkl. spesialundervisning, lokaler og skyss Aurskog- Sørum Eidsvoll Rælingen Fet Nes Gjerdrum Høland Gruppe Figur 5: Utgift netto til grunnskoleopplæring Kilde: KOSTRA. Kostnadsveksten er lavere enn lønns- og prisveksten i kommunesektoren, som har ligget på rundt 3-4 prosent årlig det samme tidsrommet. Hovedårsaken til den sterke kostnadsveksten i grunnskolen i Norge er en utvidelse av timetallet i skolen. Figuren viser for øvrig at også Nes har hatt lav vekst i grunnskoleutgiftene etter Undervisning, funksjon 202 og 214 Korrigerte brutto driftskostnader pr. elev forteller hva det koster å produsere undervisningen pr. elev. Her tar vi med lønnskostnader, avskrivninger og andre driftskostnader fratrukket sykelønnsrefusjoner. Vi tar også med spesialskolene, siden kommunene organiserer spesialundervisningen så forskjellig. Sørum brukte ca kroner pr. elev for å gjennomføre undervisningen i 20. Sørum hadde ca kroner lavere produksjonskostnader pr. elev enn gjennomsnittet i Kommunegruppe 7. Alle sammenligningskommunene hadde høyere utgifter enn Sørum. Tallene fremgår av figuren under. 14

15 Kroner pr. elev Kostnadsgjennomgang Korrigerte brutto driftsutgifter til grunnskoleundervisning pr. elev, inkl spesialskoler Sørum Eidsvoll Rælingen Fet Nes Gjerdrum Aurskog- Høland Gruppe 07 Lønn, andre driftsutgifter vanlig grunnskole Undervisningsmateriell, vanlig grunnskole Inventar og utstyr, vanlig grunnskole Figur 6. Korrigert brutto utgift grunnskole pr. elev. Figuren over viser hvordan produksjonskostnadene fordeler seg på lønn, driftsmidler og utstyr. Figuren viser at Sørum hadde ca kroner lavere lønnsutgifter pr. elev enn gjennomsnittet i Kommunegruppe 7. Utgiftene til driftsmidler og utstyr var også svært lave. Figuren over viser at utgiftene til lønn utgjør over 95% av undervisningsutgiftene. De lave lønnskostnadene i skolen i Sørum kommer av at det er få ansatte pr. elev. Skoleåret 20/12 var det 17,2 elever pr. årsverk lærer i grunnskolen. Det er 2,4 elev mer enn gjennomsnittet i Kommunegruppe 7. Av sammenligningskommunene var det ingen som hadde like mange elever pr. lærer. Tallene fremgår av figuren under. 22 Gjennomsnittlig gruppestørrelse Uttrykk for voksentetthet Sørum Eidsvoll Rælingen Fet Nes Gjerdrum Aurskog-Høland Gruppe 07 Totalt 17,2 14,7 16,5 16,0 15,8 16,8 15,8 14,8 1-4 trinn 16,8 14,3 16,1 15,0 15,6 15,8 15,0 14,0 5-7 trinn 16,8 13,4 15,8 13,8 14,0 17,3 15,4 14, trinn 18,1 16,6 17,8 20,1 17,9 17,5 17,1 16,4 Figur 7: Elever pr. årsverk lærer i grunnskolen. Kilde: KOSTRA. R

16 Årsaken til de lave undervisningskostnaden i grunnskolen i Sørum, er ikke at skolene er store. Gjennomsnittlig var det 248 elever pr. skole i Sørum høsten 20. Dette er 12 elever flere enn gjennomsnittet i Kommunegruppe 7. Blant sammenligningskommunene varierer skolestørrelsen mye: fra 243 i Rælingen til 309 i Gjerdrum. Tallene fremgår av figuren under. Gjennomsnittlig størrelse skole Rælingen Gjerdrum Aurskog- Gruppe 07 Sørum Eidsvoll Fet Nes Høland Elever per kommunal skole Figur 8: Elever pr. skole. Kilde: KOSTRA. Det er stor variasjon i skolestørrelsen i norske kommuner. Skolestørrelsen er den viktigste kostnadsdriveren i skoleverket. Store skoler gir store klasser og lave utgifter til undervisning per elev. Det bør være en sammenheng mellom kostnadsnivået og skolestrukturen man velger. Figuren under viser sammenhengen mellom skolestørrelse og undervisningskostnader i alle norske kommuner i 20. Sørum er merket av (248 elever i skolene, kroner per elev). 16

17 Tusen kroner Kostnadsgjennomgang Netto driftsutgifter til grunnskoleundervisning (inkl. spesundervisning) i forhold til gjennomsnittlig størrelse på skolen, alle kommuner ekskl. kommuner med ekstra høye frie inntekter ( mer er 130 % av landsgj) Sørum y = ln(x) R² = 0, Gjennomsnittlig antall elever pr. skole Figur 9: Skolestørrelse og brutto driftskostnader per elev 20. Kilde: Kostra Figuren viser at Sørum kommune har langt lavere undervisningsutgifter enn forventet ut fra skolestørrelsen. Kommuner med ca 250 elever per skole har omtrent kroner høyere utgifter per elev enn Sørum. Dette utgjør omtrent 35 millioner kroner. Figuren viser også noe annet svært interessant. Det var ingen kommuner i Norge med lavere undervisningsutgifter per elev enn Sørum i Kvalitet Er det slik at de lave kostnadene i grunnskolen i Sørum senker kvaliteten? Det viktigste kvalitetsmålet er elevenes læringsutbytte. De nasjonale prøvene i grunnskolen er det eneste pålitelige datamaterialet for å sammenligne læringsutbyttet i ulike skoler eller kommuner. Prøvene er de samme i alle skoler, og alle elevene må gjennomføre dem. Det er blitt avholdt prøver i matematikk, engelsk og lesing i de siste fire år-fem. For å unngå tilfeldige utslag kan man sammenligne resultater over flere år. De mest interessante prøvene er de som gis i 8. klasse. Da nærmer elevene seg slutten på grunnskolen. Gjennomsnittlig resultat på de 3 prøvene i Sørum de fire siste år er 3,1. Det er likt med landsgjennomsnittet. Skalaen går fra 1 til 5. Resultatet er det beste blant sammenligningskommunene. Tall for alle kommunene fremgår av figuren under. Trinn 8 Gje nnomsnitt a v re sulta te ne År Kommune T ota lsum Aurskog Høland 2,9 3,0 2,8 3,0 2,9 Eidsvoll 3,1 2,9 2,9 2,9 2,9 Fet 2,8 3,0 3,0 3,0 2,9 Gjerdrum 2,9 3,0 3,1 3,0 3,0 Nes (Ak.) 2,9 2,8 2,9 2,9 2,9 Ræ lingen 3,1 3,1 2,8 3,2 3,0 Sørum 3,0 3,1 3,1 3,2 3,1 R

18 Andel av alle elever Figur 10: Karakterer snitt nasjonale prøver 8. trinn. Mønsteret er det samme på de tilsvarende prøvene i 5. klasse. Her går skalaen fra 1 til 3. Resultatet i Sørum var omtrent 2,0. Det er likt med landsgjennomsnittet og i toppen blant sammenligningskommunene. Trinn 5 Gje nnomsnitt a v re sulta te ne År Kommune T ota lsum Aurskog Høland 1,9 1,9 1,9 1,8 1,9 Eidsvoll 1,9 1,9 1,9 1,9 1,9 Fet 2,0 1,9 2,0 1,9 2,0 Gjerdrum 1,9 2,0 2,0 2,2 2,0 Nes (Ak.) 2,0 1,9 1,9 2,0 2,0 Ræ lingen 2,0 1,9 2,0 2,1 2,0 Sørum 2,0 2,0 2,0 1,9 2,0 Figur : Karakterer nasjonale prøver snitt 5. trinn. Det er alminnelig akseptert at resultatene i grunnskolen må ses i forhold til utdanningsnivået til elevens foreldre. Utdanningsnivået i Sørum er litt høyere enn landsgjennomsnittet, ifølge en SSB-analyse fra 2006 ( Skolebidragsindikatorene ). SSB har vurdert utdanningsnivået hos foreldre i Sørum til 104% av landsgjennomsnittet (elever ved Bingsfoss ungdomsskole). 3.4 Spesialundervisning Spesialundervisningen er en betydelig kostnadsfaktor i skoleverket. Sørum har et relativt høyt omfang av spesialundervisning, på tross av de lave lønnsutgiftene i grunnskolen. I Sørum fikk 10 prosent av barna i grunnskolen spesialundervisning i 20. Det er ca. 2 prosent mer enn gjennomsnittet i kommunegruppe 7. Det er nest høyest blant sammenligningskommunene. I Rælingen fikk bare 3 prosent av elevene spesialundervisning i fjor. Tallene fremgår av figuren under. Andel av elevene som får særskilt norskopplæring og elever som får spesialundervisning 12% 10% 8% 6% 4% 2% 0% Andel elever i grunnskolen som får særskilt norskopplæring Andel elever i grunnskolen som får spesialundervisning Sørum Eidsvoll Rælingen Fet Nes Gjerdrum Aurskog- Høland Gruppe 07 2,5 % 6,6 % 4,6 % 1,0 % 4,4 % 2,3 % 1,5 % 3,6 % 9,8 % 8,2 % 2,9 % 7,7 % 6,6 % 10,8 % 7,0 % 7,9 % 18

19 Prosent Kostnadsgjennomgang Figur 12: Andel elever med spesialundervisning og ekstra norskopplæring. Kilde: KOSTRA. Figuren over viser også hvor stor andel av skolebarna som får ekstra norskundervisning. I Sørum gjelder det 2,5 prosent av elevene. Det er ca. 1 prosent mindre enn gjennomsnittet i kommunegruppe 7 og midt i laget blant sammenligningskommunene. Andelen av lærertimene som går til spesialundervisning, lå på ca. 20 prosent i Sørum forrige skoleår. Det er 3,5 prosent mer enn gjennomsnittet i kommunegruppe 7 og nest høyest blant sammenligningskommunene. I Rælingen går 10 prosent av undervisningstimene til spesialundervisning. Tallene fremgår av figuren under. Andel av lærertimer som går til spesialundervisning Andel timer spesialundervisning av antall lærertimer totalt 0 Sørum Eidsvoll Rælingen Fet Nes Gjerdrum Aurskog- Gruppe 07 Høland 19,8 13,1 9,9 21,9 13,4 14,2 12,4 16,3 Figur 13: Andel spesialundervisning av totalt timetall i grunnskolen. Kilde: KOSTRA. Det er ingen grunn til å tro at omfanget av lærevansker fordeler seg spesielt ulikt i kommuner på Sørums størrelse. Omfanget av spesialundervisning kommer antagelig mest an på hvordan man organiserer opplæringen, hvordan den ordinære skolen fungerer og hvilke ambisjoner for læring det er hos pedagogene i kommunen. 3.5 Lokaler Sørum bruker i følge kommuneregnskapet for 20 svært mye penger på drift av skolelokaler. Utgiftene pr. elev var ca kroner i 20. Det er omtrent kroner mer enn gjennomsnittet i Kommunegruppe 7 og mest blant sammenligningskommunene. Nettoutgiftene avhenger av antall kvadratmeter og driftsutgiftene per kvadratmeter. Årsaken til de høye utgiftene er ikke store arealer. Arealet pr. elev er ca. 15 kvadratmeter. Det er under 1 kvadratmeter mer enn gjennomsnittet i Kommunegruppe 7 og nesten lavest blant sammenligningskommunene. Årsaken til de høye utgiftene er høye utgifter per kvadratmeter. Det er høy husleie fra det kommunale eiendomsforetaket. Nettoutgiftene pr. kvadratmeter skolelokaler var 1367 kroner i 20. Det er 400 kroner mer enn gjennomsnittet i kommunegruppe 7 og høyest blant sammenligningskommunene. Tallene fremgår av figuren under. R

20 Kroner pr. kvadratmeter Kostnader skolelokaler totalt fordelt på to faktorer: Antall kvadratmeter pr. 100 aktuelle innbyggere Driftsutgifter pr. kvadratmeter Sørum Eidsvol l Ræling en Fet Nes Gjerdr um Aursko g- Høland Areal pr. 100 innbygger 6-15 år Netto driftsutgifter pr. kvadratmeter Grupp e 07 Figur 14: Kostnader til skolelokaler. Arealer Sørum og Arendal fra Kilde: KOSTRA. Kommuneregnskapet for eiendomsdriften er feil, og kan dessverre ikke brukes for sammenligne driften med andre kommuner. Tallene i figuren under er hentet fra konsernregnskapet. Man må bruke konsernregnskapet for å analysere eiendomsdriften i Sørum, siden kommunens eiendomsdrift er organisert som kommunalt foretak. Kostraregnskapet for eiendomsforetaket og konsolideringen av kommuneregnskapet bør gjennomgås. Driftsutgifter til skolelokaler Sørum Eidsvoll Rælingen Fet Nes Gjerdrum Aurskog- Høland Gruppe 07 Annet Energikostnader Driftsaktiviteter Vedlikeholdsaktiviteter Figur 15: FDV-kostnader i grunnskolen. Kilde: Kostra og Agenda Kaupang 20

21 Kostnadsgjennomgang De reelle driftsutgiftene innenfor skolelokaler i Sørum er antakelig lavere enn regnskapet viser ( kroner per elev). De høye utgiftene har etter alt å dømme en regnskapsteknisk årsak. Vi vet imidlertid ikke hva som er de rette tallene. Bruken av Kostrafunksjoner og metoden for konsolidering av konsernregnskapet bør gås gjennom. 3.6 Skyss Sørum bruker ikke mye penger på skoleskyss. Utgiftene pr. innbygger 6 15 år var ca kroner i 20. Det er omtrent 600 kroner mindre enn gjennomsnittet i Kommunegruppe 7. Skyssutgiftene avhenger av hvor mange som får skyss og hvor mye skyssen koster pr. elev. Det er mulig å pådra seg store utgifter for få elever, dersom kommunen gir elevene større rettigheter enn fylkeskommunen vil betale for. Det har ikke skjedd i Sørum. Andelen elever med skyss var 24 prosent i 20. Det er 4 prosent mindre enn gjennomsnittet i Kommunegruppe 7. Kostnaden pr. skysset elev var omtrent kroner. Det er kroner mindre enn gjennomsnittet i Kommunegruppe 7 og nest lavest blant samenligningskommunene. Tallene fremgår av figuren under. Skyssutgifter fordelt på to faktorer: Andel av elevene som får skyss målt i prosent av antall elever Driftsutgifter til skoleskyss pr. elev som får skoleskyss målt i 1000 kroner Andel elever i grunnskolen som får tilbud om skoleskyss Kommunale kostnader per elev som får skoleskyss målt i tusen kroner 0 Sørum Eidsvoll Rælingen Fet Nes Gjerdrum Aurskog- Høland Gruppe 07 23,7 31,6 5, ,3 24,6 33,7 27,7 6,4 8,7 10,6 9,1 6,7 5,8 9,1 7,9 Figur 16: Utgifter til skyss i grunnskolen pr. elev og andel elever som får skyss. Kilde: KOSTRA. 3.7 SFO Sørum brukte 2,7 millioner kroner netto til SFO i 20. Utgiftene er mindre enn vanlig i sammenlignbare kommuner. Driftskostnadene og foreldrebetalingen er på nivå med gjennomsnittet i kommunegruppen. Sørum brukte ca kroner pr. innbygger i målgruppen for SFO i 20(elever 6-9 år). Det er omtrent 600 kroner mindre enn gjennomsnittet i Kommunegruppe 7. Det er lavest blant sammenligningskommunene. Tallene fremgår av figuren under. R

22 Kroner Netto driftsutgifter til skolefritidsordning pr. innbygger i alderen 6-9 år Netto driftsutgifter til skolefritidsordning, per innbygger 6-9 år justert for privatskoleelever 0 Sørum Eidsvoll Rælingen Fet Nes Gjerdrum Aurskog- Høland Gruppe Figur 17: Netto driftsutgifter til SFO pr. innbygger 6 9 år. Kilde: KOSTRA. Det er ingen nasjonale regler om standard, bemanning eller foreldrebetaling i SFO. Det er kommunen selv som vedtar alle reglene. Enkelte kommuner, for eksempel Fredrikstad drev SFO-ordningen sin tilnærmet til selvkost i 20 (hvis vi holder lokaler og administrasjon utenfor). Tilbudet kan drives til selvkost. De lave utgiftene i Sørum kommer av lav bemanning. Det var i gjennomsnitt 20 barn per ansatt årsverk i SFO i Sørum. Det er høyst blant sammenligningskommunene. I Rælingen og Eidsvoll var det ca 16 barn per årsverk. Tallene fremgår av figuren under. 25 Barn per årsverk SFO Sørum Eidsvoll Rælingen Fet Nes Gjerdrum Aurskog-Høland Figur 18: Elever per årsverk ansatte i SFO 20. Kilde: GSI. 22

23 Kroner pr. bruker Kostnadsgjennomgang Det er bemanningsnormene og lønnsnivået til personalet som avgjør hvor dyre plassene i SFO er å produsere. Regnskapet bekrefter lav bemanning i SFO. I Sørum var utgiftene til lønn og drift omtrent kroner pr. plass i 20. Det er omtrent kroner billigere enn gjennomsnittet i Kommunegruppe 7 og billigst blant sammenligningskommunene. Sørum driver ca kroner billigere per elev enn Nes. Tallene fremgår av figuren under Korrigerte brutto driftsutgifter til SFO pr. bruker, kommunalt tilbud Sørum Eidsvoll Rælingen Fet Nes Gjerdrum Aurskog- Høland Gruppe 07 Figur 19: Korrigerte brutto driftsutgifter pr. SFO-bruker. Kilde: KOSTRA. Den siste faktoren som påvirker nettoutgiften i SFO, er foreldrebetalingen. Prisene i Sørum er middels høye. Full plass koster omtrent kroner pr. måned i Det er i nedre skikt blant sammenligningskommunene. I Fet og Gjerdrum koster full plass ca kroner i Tallene fremgår av figuren under. Tall mangler for Kommunegruppe 7. R

24 Kroner pr. innbygger Kroner pr. bruker Foreldrebetaling SFO Gjennomsnitt av maksimalsatser pr. skole Foreldrebetaling SFO: ukentlig oppholdstid 10 timer, i kroner per måned Foreldrebetaling SFO: ukentlig oppholdstid 20 timer, i kroner per måned 0 Sørum Eidsvoll Rælinge n Fet Nes Gjerdru m Aurskog- Høland Gruppe 07 Figur 20: Satser for betaling i SFO. Kilde: KOSTRA. 3.8 Voksenopplæring Sørum hadde middels høye utgifter til lovpålagt grunnskoleopplæring for voksne i 20. Netto utgifter pr. innbygger var 77 kroner. Det er like mye som gjennomsnittet i Kommunegruppe 7. Det er mest blant sammenligningskommunene, som stort sett driver voksenopplæringen til selvkost. Tallene fremgår av figuren under. Netto driftsutgifter pr. innbygger, voksenopplæring Sørum Eidsvoll Rælingen Fet Nes Gjerdrum Aurskog-Høland Gruppe 07 Figur 21: Netto utgifter pr. innbygger til voksenopplæring. Kilde: KOSTRA. Den lovpålagte voksenopplæringen dreier seg først og fremst om å gi norskopplæring til flyktninger og innvandrere. Kommunene får statstilskudd til dette arbeidet i henhold til antall i målgruppen for opplæringen. 24

25 4 Kostnadsgjennomgang Analyse av modellen for tildeling av budsjett til skolene I dette kapitlet skal vi vurdere realismen i undervisningsbudsjettet i Sørum kommune i årene 20 og Arbeidet er avgrenset til undervisningsbudsjettet i ordinære grunnskoler, funksjon 202. Vi ser ikke på verken spesialskolen, SFO, skolelokaler, skyss eller voksenopplæringen. Vi stiller følgende spørsmål: Gir budsjettet skolene mulighet til å drive innenfor lov og avtaleverk? Kravene i lov og avtaleverk gir ytterpunktet for et skolebudsjett. Gir budsjettet en rimelig sjanse til å tilby tilpasset undervisning og spesialundervisning til dem som trenger det? Dette er et mer skjønnsmessig spørsmål. Budsjettet må ha en viss andel frie midler. Vi skal dessuten vurdere den nye tildelingsmodellen for 2012 ut fra kommunens egne mål for modellen og generelle krav til budsjettmodeller. Konklusjonen er at budsjettet for 20 var urealistisk. Sørum kommune hadde de laveste undervisningskostnadene i landet per elev, samtidig som skolene overskred budsjettrammene sine med 6 millioner kroner. De budsjetterte undervisningsutgiftene var 41 millioner lavere enn forventet ut fra skolestørrelsen i kommunen. Budsjettet for 2012 er muligens realistisk. Budsjettrammen for 2012 er ca 1% høyere enn netto driftsutgifter i regnskapet for 20. Det faktiske driftsnivået i 20 kan altså videreføres i Utgiftene i Sørum vil fremdeles være lavest i landet med det vedtatte budsjettet. Budsjettmodellen i Sørum tildeler budsjett kun ut fra antall klasser. Modellen er ganske godt tilpasset minstekravene i lov og avtaleverk. Modellen motiverer i liten grad til effektiv drift. Modellen er ufullstendig. Den omfatter bare pedagog-ressursene, ikke administrasjon og ledelse og driftsmidler. Disse ressursene tildeles etter historikk. Koblingen mellom årsverk og lønnsbudsjett i 2012 er ikke dokumentert. Informasjon om modellen til rektorene er mangelfull. Det har vært lite medvirkning fra rektorer i arbeidet med modellen. 4.1 Realismen i skolebudsjettet i 20 Fra den sammenliknende analysen så vi at Sørum i 20 var den kommunen i landet som hadde de laveste utgiftene pr. barn/ungdom til grunn- og spesialskole (funksjon 202og 214). Denne trange økonomien gir lav lærertetthet 1 og svært lite driftsmidler som resultat. Som det framgår av tabellen nedenfor er det i all hovedsak skolene som bruker ressursene innenfor grunnskole (funksjon 202). 1 Utrykt ved høy gruppestørrelse R

26 Tabell 4-1 Regnskap og budsjett Sørum kommune 20 for funksjon 202, netto driftsutgift per kostnadssted. Kilde: Kommunen. 20 Budsjett Regnskap Avvik Bingsfoss ungdomsskole Fjuk skole Frogner skole Grunnskolen felles Haugtun skole Melvold ungdomsskoleskole Morsmålslærere Pedagogisk psykologisk tjeneste Pedagogisk veiledningstjeneste Sørum skole Sørumsand skole Vesterskaun skole Sum 202 kommunen Av dette sum skolene Sammenlikningen med andre kommuner er basert på regnskapstall. Budsjettet for 20, som vi skal vurdere realismen i, var imidlertid lavere enn dette nivået. Skolene gikk med et underskudd i henhold til budsjett på ca. 6,5 mill. Det relativt sett svært lave utgiftsnivået i 20, som i henhold til budsjettet skulle vært vesentlig lavere, gjør det enkelt å konkludere med at budsjettene for 20 ikke er realistiske. 4.2 Realismen i skolebudsjettet i 2012 Skolens lønnsbudsjett er totalt sett hevet opp til det utgiftsnivået en reelt sett ligger på dette skoleåret. Det innebærer, etter det vi forstår, at tilføringen av lønnsmidler tilsvarende 7,5 stillinger gjør at det er samsvar mellom det driftsnivået en har inneværende skoleår og budsjettet når det gjelder lønn. Utgifter til driftsmidler er ikke hevet. Vi baserer analysen på det vedtatte skolebudsjettet for Vi har ikke tatt hensyn til eventuell inndekking av skolenes underskudd fra 20. Når vi skal vurdere om budsjettet for 2012 innenfor grunnskole (202) er realistisk for skolene, skiller vi mellom lønn og drift. Først vurderer vi lønnsbudsjettet i forhold til minimumskravene etter regelverket. Deretter ser vi på driftsutgiftene Lønn Denne sammenlikningen avgrenser seg til å vurdere antall pedagogårsverk i forhold til regelverket for inneværende skoleåret. Vi har ut fra dette forutsatt at lønnsbudsjettet dekker lønnsutgiftene knyttet til de 177,6 stillingene som framgår av tabellen, ikke vurdert om avsatte reserver dekker eventuelle utgiftsøkninger knyttet til klassedelinger etc. neste skoleår eller vurdert størrelsesorden på sekretærfunksjonen. 26

27 Kostnadsgjennomgang Tabell 4-2 Antall årsverk pr. skole. Budsjett Frogner Vesterskaun Sørum Sørumsand Haugtun Fjuk Melvold Bingsfoss Totalt Undervisnings- og lederstillinger 30,6 13,6 13,2 25,3 10,3 9,6 18,6 32,0 153,2 Assistenter 3,7 1,3 1,4 4,4 1,2 1,8 1,2 2,6 17,6 Sekretær 1,0 0,4 0,5 1,8 0,5 0,5 0,9 1,0 6,6 Totalt 35,3 15,4 15,1 31,5 12,0,9 20,8 35,6 177,6 Pedagogårsverk 32,5 14,3 13,9 27,5 10,9 10,5 19,1 33,3 162,0 Fra tabellen ser vi at skolene totalt sett har 153,2 undervisnings og lederårsverk og 17,6 assistentårsverk til disposisjon for å gjennomføre alle oppgavene i skolen med unntak av sekretær. En assistent er et samlebegrep for alle ansatte som ikke har pedagogisk utdanning og som jobber ut fra noe annen arbeidsbestilling enn pedagoger. Assistentene har mer bundet arbeidstid og noe lavere lønn. Det gjør at det er vanlig å beregne at utgiften til en rammetime (det går f eks 741 rammetimer på et lærerårsverk på barnetrinnet) for assistent koster halvparten av en tilsvarende enhet med lærer. Vi opererer derfor med begrepet pedagogårsverk, der assistentårsverkene teller 0,5, ledelses- og undervisningsårsverkene 1. Fra tabellen framgår det at det totale antall pedagogårsverk til rådighet er 162. For å vurdere om antall pedagogårsverk er tilstrekkelig for å utføre oppgavene deler vi pedagogårsverkene inn i fem kategorier. 1. Minstetimetall e ressurser til at hver klasse har 1 lærer i hver time det foregår undervisning. 2. Ressurser til spesialundervisning/minoritetselever er den ressursen som skolene bruker 3. Adm. ressurs er ressursen skolene har behov for til administrative og pedagogiske lederoppgaver ut fra sentrale overenskomster 4. Sentralt avtalebaserte timer utgjøres her bare av timer som er formelt definert i det sentrale regelverket, a. Timer til kontaktlærer, 2-timers ramme pr. klasse til u-skolen og 2 årstimer pr. elev til byrdefull undervisning er de viktigste. 5. Timer som kommunen fritt kan fordele er ressursene kommunen tildeler den enkelte skole i tillegg til ressursene etter regelverket angitt i de fire punktene ovenfor. Dette brukes blant annet til tilrettelagt undervisning, ulike funksjoner som ikke inngår ovenfor (f eks IKT), leksehjelp og nødvendig klassedeling i praktiske fag. I tabellen nedenfor viser vi hvor mange årsverk som inngår i de ulike kategoriene med utgangspunkt i antall elever og klasser for inneværende skoleår. R

28 Tabell 4-3 Elever/klasser, pedagogårsverk etter regelverket og totalt ut fra budsjett Skoleåret 20/12 Skole Elever Klasser Mi ti ta Spes und/ Minoritetselever Beregnet ut fra regelverk Sentralt avtalebaserte timer Adm. ressurs Spes und Norsk 1 ) 2/ morsmål Byrd und Ko læ fun Andre4 ) Over 55år Fjuk ,1 0,8 1,3 0,2 0,3 0,2 0,0 0,8 10,7-0,2 10,5 Frogner ,2 5,9 0,6 1,0 0,8 0,9 0,2 1,9 32,5 0,0 32,5 Haugtun ,1 0,5 0,0 0,3 0,3 0,3 0,4 0,8 9,6 1,3 10,9 Sørum ,1 2,7 0,2 0,4 0,3 0,4 0,5 1,0 14,5-0,6 13,9 Sørumsand ,1 1,2 0,0 0,9 0,8 0,8 0,4 1,6 25,7 1,7 27,5 Vesterskaun ,9 2,6 0,0 0,4 0,4 0,4 0,2 1,1 14,9-0,6 14,3 Barnetrinnet totalt ,5 13,6 2,1 3,2 2,8 2,9 1,6 7,2 107,8 1,7 109,5 Bingsfoss ,6 2,5 0,3 0,9 0,7 1,4 0,3 1,7 28,3 5,0 33,3 Melvold 227 9,6 2,6 0,0 0,5 0,4 0,8 0,0 1,3 17,2 1,9 19,1 Ungdomstrinnet totalt ,2 5,1 0,3 1,4 1,1 2,1 0,3 3,0 45,5 6,9 52,5 Alle skolene ,7 18,6 2,4 4,6 3,9 5,0 1,9 10,2 153,4 8,6 162,0 Totalt Ressurse r som kommun en fritt kan fordele Totalt antall ut fra budsjett Fra tabellen ser vi følgende med Fjuk som eksempel; Skolen har inneværende skoleår 122 elever 2 fordelt på 7 klasser 3 Ut fra regelverket 4 trenger Fjuk i alt 10,7 årsverk o 7 årsverk for å ha en lærer tilstede i alle timer klassene har undervisning 5 o o o 0,8 årsverk til spesialundervisning 1,3 årsverk til norsk2/ morsmål. Dette er basert på hvor mye ressurser skolen har oppgitt en bruker til formålet i GSI. I alt 0,7 årsverk til byrdefull undervisning, kontaktlærerfunksjon og andre formål som blant annet sosiallærertjenesten 0,8 årsverk til administrasjon, beregnet ut fra behov for administrative og pedagogiske lederoppgaver ut fra tidligere sentrale overenskomster. Dette gjør at Fjuk mangler 0,2 årsverk i henhold til regelverket. Ressurser som skulle brukes blant annet til tilrettelagt undervisning, ulike funksjoner som ikke inngår ovenfor (f eks IKT), leksehjelp og nødvendig klassedeling i praktiske fag. Samlet sett utgjør ressursene utover regelverket 8,6 årsverk. I figuren som følger er årsverkene fordelt pr. elev for å kunne gjøre en sammenlikning av ressurstilfanget pr. elev på ulike skoler. 2 Kilde: GSI 3 Beregnet ut fra delingstall 28 på barnetrinnet og 30 på ungdomstrinnet. 4 Er skrevet i anførselstegn fordi ikke alt er regelverk, f eks er spesialundervisning rettighetsbasert, mens antall timer per elev er basert på skjønn, delingstall og beregning av adm. ressurser ikke formelt sett gjeldende lenger, men brukes likevel fortsatt i sammenhenger som dette. 5 Beregnet ut fra fag og timefordelingen i grunnskoleopplæringen- Kunnskapsløftet (KL) for hver klasse. Her er også lagt inn timer til fysisk aktivitet. 28

29 Kostnadsgjennomgang Pedagogårsverk pr 100 elever Sammenlikning mellom tilgjengelige årsverk og "regelverk" 10,00 8,00 6,00 4,00 2,00 0,00-2,00 Fjuk Frogn er Haug tun Søru m Ressurser som kommunen fritt kan fordele -0,18 0,00 1,00-0,31 0,39-0,32 0,10 1,32 0,84 1,14 0,39 Adm ressurs 0,63 0,39 0,59 0,57 0,35 0,55 0,45 0,45 0,59 0,50 0,47 Sentralt/ avtalebaserte timer 0,62 0,58 0,90 0,84 0,63 0,67 0,67 0,84 0,74 0,80 0,70 Spes und/ Minoritetselever 1,71 1,30 0,37 1,53 0,26 1,33 0,99 0,74 1,14 0,89 0,96 Minstetimetall 5,79 4,27 5,28 4,98 4,47 5,02 4,70 5,46 5, 5,33 4,88 Søru msan d Veste rskau n Barn etrinn et totalt Bings foss Melv old Ungd omstr innet totalt Alle skole ne Figur 4-1 Pedagogårsverk pr. 100 elever ut fra budsjett 2012 og elever/klasser skoleåret 20/12. Fra figuren ser vi at ungdomsskolen har noe flere årsverk pr. 100 elever enn barneskolen. Dette skyldes at leseplikten 6 i ungdomskolen er lavere enn i barneskolen og at elevene har flere timer i ungdoms- enn i barneskolene. Dette er generelle forskjeller ikke spesielt for Sørum. Ressurstildelingsmodellen tar som tidligere sagt utgangspunkt i antall klasser; dvs. at den tar utgangspunkt i størrelsesorden på minstetimetallet 7. Ressurser til spesialundervisning, minoritetselever, sentral avtalebaserte timer og ressurser som kommunen fritt kan fordele fordeles proporsjonalt i forhold til denne størrelsesorden på minstetimetallet i modellen. Med nevnte unntak og med tillegg av adm. ressurs (som ikke er en del av modellen) ser vi av figuren at fordelingen også i hovedsak ser slik ut i praksis. Fra figuren ser vi at behovet etter regelverket til administrasjon og sentralt avtalebaserte timer i stor grad følger mønsteret pr. elev vi finner i minstetimetallet. Dette skyldes at forskjellen mellom skolene skyldes smådriftsulemper, små klasser når der gjelder minstetimetall, små skoler når det gjelder administrasjon og en kombinasjon av små klasser/ små skoler når det gjelder sentralt avtalebaserte. Med så knappe rammer som skolene har til disposisjon kan det derfor være hensiktsmessig å gjøre en slik forenkling. Hvorvidt behovet for spesialundervisning og norsk 2/ morsmålsundervisning og ressurser til minoritetselevene følger samme fordeling som minstetimetallet eller ikke er en større og mer prinsipiell vurdering. Behovet for dette er knyttet til eleven. En kan tenke seg ulike måter å fordele disse midlene på; 6 Det går 741 rammetimer på et lærerårsverk på barnetrinnet, mens et gjennomsnitt for ungdomstrinnet (her varierer det mellom ulike fag) er 665 timer. 7 Noen forskjeller, her er det tatt hensyn til forskjeller i timer pr. uke på barnetrinnet. Vi har gjort avvik fra vanlig delingstall for Bingsfoss pga. klasseromstørrelsen (1 klasse ekstra) på lik linje med modellen. R

30 Som foreslått, dvs. med utgangspunkt i antall klasser (med differensiering mellom barne og ungdomsskolen). Selv om behovet pr. elev i utgangspunkt skulle vær likt fordelt er det ikke åpenbart at en skal forfordele skoler med klassene som er gjennomsnittlig minst. Det er vel snarere slik at det er lettere å få til tilpasset undervisning innenfor rammen av vanlig klasse med store enn må små klasser 8. Større mulighet for å organisere spesialundervisning i grupper tilsier at det ligger stordriftsfordeler på skole, men ikke klassenivå. Likt pr. elev (med differensiering mellom barne og ungdomsskolen). Ville imøtegå noe av ankepunktene mot fordeling etter klasser, men tar ikke bort problemstillingen knyttet til at behovet for spesialundervisning og tilrettelagt undervisning for innvandrere er knyttet til elevens behov. Ut fra summerte tilrådninger fra PPT. Tar i utgangspunkt hensyn til det individuelle behovet. Frarådes likevel sterkt som tildelingskriterium fordi sammenheng tilrådninger og tildelingskriterium har vist seg å kunne føre til unødvendig mange vedtak, noe som blant annet kan føre til unødvendig føringer av hvordan skolens ledelse skal disponere sine ressurser på best mulig måte. Kombinasjon av likt pr. elev (med differensiering mellom barne og ungdomsskolen)og ressurser knyttet til enkeltelever med svært store behov. Lik fordeling pr. elev vil forutsette at elever med behov for ulike grad av behov for tilrettelagt undervisning er jevnt distribuert for at den skulle være god. Vi tror det er fornuftig å debattere om det, til tross for at noen elever får tilbud ved spesialskolen, er enkeltelever som faller klart utenfor dette mønsteret. Vurdering enkeltskoler Når det gjelder enkeltskoler ser vi at omfanget av ressurser utover regelverket varierer fra -0,32 på Vesterskaun til ca. 1,32 årsverk per 100 elever på Bingsfoss. Vi vil likevel advare mot å konkludere med dette betyr at det er en uforsvarlig ressursramme på Vesterskaun og mer romslig f eks på Bingsfoss. Til det vet vi for lite om ulik vurdering/praksis knyttet til behovet for spesialundervisning/norsk2. Er forskjellen som kommer fram i figuren mellom Vesterskaun som bruker 1,33 årsverk per 100 elever og Sørumsand som bruker 0,26 reelle forskjeller i behov, eller skyldes forskjellen ulik praksis når det gjelder bruk og omfang av spesialundervisning samt i hvilket omfang en får til undervisning i grupper. Det kan imidlertid være grunn for å vurdere om det er fornuftig å fordele ressurser til tilrettelagt undervisning, spesialundervisning/minoritetselever, nødvendig klassedeling i praktiske fag med mer ut fra andre kriterier enn antall klasser. Vurdering totalt for kommunen Tabell 5.3 og figur 5.1 viser at alle skolene totalt sett har drøyt 8,5 årsverk totalt til å dekke tilrettelagt undervisning, ulike funksjoner som ikke inngår ovenfor (f eks IKT), leksehjelp og nødvendig klassedeling i praktiske fag. Det er etter vår vurdering meget knapt, men ikke direkte i strid med regelverket. En del begrunnelsen for å hevde at dette er meget knapt knyttes til sammenlikningen med en del andre kommuner vi har gjennomgått i detalj. Sammenlikning med nivå i andre kommuner vi har detaljkunnskap om Som grunnlag for dette bygger vi blant annet en sammenlikning med skoler i kommuner som Sula, Hareid, Grimstad, Hobøl, Kvinnherad og Norddal kommuner 8 Det samme argumentet kan sies om en del av det andre behovet utover minstetimetallet, f eks behovet for klassedeling i praktiske fag og tilrettelagt undervisning. 30

31 Antall rammetimer pr. elev (45 min) Kostnadsgjennomgang som med unntak av de to sistnevnte bruker lite ressurser hensyntatt skolestruktur. Her kommer det fram at skolene i Sørum ligger lavest målt i pedagogressurser per elev når en tar hensyn til strukturen. Dette gjelder både barne-, og ungdomsskolene. Dette er vist i de to neste figurene. 6,000 5,500 Forholdet mellom tildelte rammetimer og antall elever pr skole i 8 kommuner - barneskoler 5,000 4,500 4,000 y = 7,3227x -0,2 R² = 0,751 3,500 3,000 2,500 2,000 1,500 Fjuk 1,000 Haugtun Sørum Vesterskaun Sørumsand Frogner 0,500 0, Antall elever Figur 4-2: Antall rammetimer totalt pr. elev i Sørum sammenliknet med nivået i syv andre kommuner. Barneskoler Det understrekes at nivået vil være avhengig av særlig to forhold: kommuneøkonomien, andel elever med svært spesielle behov og andel av disse som får tilbud ved spesialskole. Som kjent får en del av elevene i Sørum tilbud ved spesialskole slik en også i noen av de andre kommunene vi har sammenlikner med her; blant annet Grimstad. Sørum kommune brukte i 20 netto 6,4 millioner kroner til spesialskole. Hvis dette i stedet hadde blitt brukt som lønnsutgifter i skolene hadde dette betydd et tillegg på knappe 6 %, og medført at f eks Sørum og Melvold hadde blitt løftet fra 2,0 til 2,12 i figurene. Vi ser at dette likevel ikke ville endret konklusjonen om at Sørumskolene ligger lavest målt i pedagogressurser per elev når en hensyntar strukturen. R

32 Kroner pr. elev Antall rammetimer pr. elev (45 min time) Forholdet mellom tildelte rammetimer og antall elever pr skole i 8 kommuner - ungdomsskoler 4,500 4,000 y = 5,42x -0,136 R² = 0,5302 3,500 3,000 2,500 2,000 1,500 Bingfoss Melvold 1,000 0,500 0, Antall elever Figur 4-3: Antall rammetimer totalt pr. elev i Sørum sammenliknet med nivået i syv andre kommuner. Ungdomsskoler Driftsutgifter Fra den sammenliknende analysen så vi i (figur 4.5, som også gjengis nedenfor) at Sørum kommune brukte kr 25 til undervisningsmateriell og inventar/utstyr Dette er klart lavere enn alle de øvrige kommunene og ligger f eks bare på halvparten av nivået for kommunegjennomsnittet. Driftsmidler til grunnskoleundervisning pr. elev, inkl spesialskoler Søru m Eidsv oll Rælin gen Fet Nes Gjerdr um Aursk og- Hølan d Undervisningsmateriell, vanlig grunnskole Inventar og utstyr, vanlig grunnskole Grupp e 07 Selv om undervisningsmateriell og inventar/utstyr langt fra utgjør hele skolens budsjett utover lønn, indikerer sammenlikningen at skolene også er svært presset når det gjelder utgifter til drift. På spørsmål fra oss (ikke mulig å finne direkte ut fra 32

33 Kostnadsgjennomgang budsjett) opplyses det at skolens driftsbudsjett (dvs. midler utover lønn) ikke er økt i Konklusjon Styrkning av skolenes lønnsbudsjett tilsvarende 7,5 stilling fra 20 til 2012 gjør at det er samsvar mellom det driftsnivået en har inneværende skoleår og budsjettet når det gjelder lønn. Denne budsjettstyrkingen har ført til at skolene kan lønne et antall ansatte som er svært knapt, men ikke direkte i strid med regelverket. Når det gjelder enkeltskoler varierer omfanget av ressurser utover regelverket, uten at vi har grunnlag for å konkludere med at det er nødvendig å endre ressursfordelingen mellom skolene. Til det vet vi for lite om ulik vurdering/praksis knyttet til behovet for spesialundervisning/norsk2. Det kan imidlertid være grunn for å vurdere om det er fornuftig å fordele ressurser til tilrettelagt undervisning, spesialundervisning/minoritetselever, nødvendig klassedeling i praktiske fag med mer ut fra andre kriterier enn antall klasser. Budsjett til driftsmidler utover lønn er ikke hevet fra 20 til Ut fra sammenlikning av hva som brukes til undervisningsmateriell og inventar/utstyr med andre kommuner har Sørum her et så lavt nivå at det ikke kan vedvare over tid. 4.3 Andre krav til budsjettmodellen for 2012 Sørum kommune har laget en ny tildelingsmodell for grunnskolen for I dette kapitlet skal vi vurdere denne modellen ut fra alminnelige krav til slikt arbeid. Vi skal først beskrive modellen, så skal vi se vurdere modellen mot de målene som er satt for den Beskrivelse av modellen Det er ikke laget en fullstendig budsjettmodell for funksjon 202. I den fullstendige modellen må rådmannen fordele følgende ressurser: Undervisning for ordinære elever Spesialundervisning Administrasjon og ledelse Den nye modellen dekker området undervisning og spesialundervisning, inkludert bruk av assistenter. Modellen dekker ikke administrasjon og ledelse. Arbeidet med fordelingsmodell er ikke ferdig. De andre delene skal utvikles i år. Den nye modellen fordeler ressurser til undervisning utelukkende på grunnlag av antall klasser i hver skole. Satsen for barneskolen er 1,32 lærer og 0,14 assistent. På ungdomsskolen er satsene 1,61 årsverk lærer og 0,13 assistent, se tabellen under. Oppgave Barneskole, årsverk Ungdomsskole, årsverk En lærer i hver klasse 1,04 1,33 Deling, tilpasset undervisning 0,07 0,09 Spesialundervisning 0,21 0,24 Korreksjon -0,06 Sum årsverk lærer 1,32 1,61 Assistent 0,14 0,13 R

34 Inneværende skoleår er det satt opp 99 klasser i grunnskolen i Sørum. Den nye modellen gir til sammen 151,5 årsverk lærer og assistent. Enkelte skoler har høyere bemanning i dag enn modellen beregner. Kommunen har valgt å innføre de nye satsene over flere år, med overgangsordninger. For dette skoleåret er det derfor vedtatt 155 årsverk lærer og assistent. Tall for hver skole fremkommer i tabellen under. Skole Klasser Lærere Assistenter Lærere overgang Assistenter overgang Vedtak lærere Vedtak assistenter Vedtak sum Frogner 22,00 29,04 3,08-0,32-0,43 28,72 2,65 31,37 Vesterskaun 10,00 13,20 1,4-0,69-0,17 12,51 1,23 13,74 Sørum 9,00,88 1,26-0,08 0,17,80 1,43 13,23 Sørumsand 19,00 25,08 2,66-1,23 1,75 23,85 4,41 28,26 Haugtun 7,00 9,24 0,98-0,24 0,22 9,00 1,2 10,20 Fjuk 7,00 9,24 0,98 0,06-0,08 9,30 0,9 10,20 Melvold 9,00 14,49 1,17 0,26 0,01 14,75 1,18 15,93 Bingsfoss 16,00 25,76 2,08 4,55-0,38 30,31 1,7 32,01 Sum 99,00 137,93 13,61 2,31 1,09 140,24 14,70 154,94 Tabellen under viser samlet bemanning ved de 8 skolene ifølge lønnsbudsjettet for 2012 (hjemmelsliste per ). Listen viser 151 årsverk lærer/assistent. Avviket mellom modellen og budsjettet skyldes antakelig at enkelte inspektører/fagledere i delt stilling får full lønn som inspektør. Årsverk i prosent Frogner Vesterskaun Sørum Sørumsand Haugtun Fjuk Melvold Bingsfoss Sum Lærere undervisning Assistenter Ledelse Sekretær Sum Figur 4: Hjemler i grunnskolene i Sørum i prosent per Hjemmelslisten i figuren over viser at det til sammen er 177 hjemler i grunnskolene i Sørum denne våren. Av disse er ca 22 hjemler utenfor budsjettmodellen: 7 skolesekretærer og ledelsen, som avlønnes med 20 årsverk. Tildelingsmodellen i Sørum beregner ikke budsjett til hver enkelt skole. Den beregner bare årsverkene for ulike yrkesgrupper. Det er økonomiavdelingen som beregner budsjettmidlene på grunnlag av den oppdaterte hjemmelslisten. Det vil si at hver skole får et lønnsbudsjett basert på det faktiske lønnsnivået på denne skolen. For 2012 utgjør lønnsbudsjettet for funksjon 202 i skolene 104 millioner kroner av et totalt driftsbudsjett på 108 millioner kroner. I lønnsberegningen er det satt av ca 13 prosent pensjonspremie og 14,1 prosent arbeidsgiveravgift. Beløp for hver skole fremgår av figuren under. 34

35 Kostnadsgjennomgang Figur 5: Budsjett for grunnskolene i Sørum Kilde: Kommunen. Det foreliggende årsbudsjettet for 2012 bygger bare på klassetall for skoleåret 20/2012. Neste skoleår er ikke tatt inn i modellen. Kommunen antar det må settes opp tre ekstra klasser til høsten. Midler til disse tre klassene ligger i en buffer sentralt i kommunen Krav til fordelingsmodeller Modellen kan vurderes mot de målene som var satt for modellen: Forutsigbar Likeverdig Enkel og forståelig for alle impliserte parter Gi rektor størst mulig handlefrihet/fremme effektivitet Dette er relevante og gode mål for budsjettarbeidet. Konklusjonen er at modellen er forutsigbar. Den gir antakelig ganske godt grunnlag for likeverdig undervisning ved alle skolene. Den gir rektor handlefrihet, men lite motiv for effektivisering. Modellen er ganske enkel, men den er dårlig dokumentert. Vi anbefaler at rektorene trekkes mer med i arbeidet med å videreutvikle modellen. Forutsigbarhet: Det er viktig at budsjettmodeller gir forutsigbare budsjettrammer. Det bør være mulig for rektor å se tydelig de økonomiske konsekvensene av elevtallet neste skoleår. Ansettelser av lærere starter et halvt år før skoleåret starter. Den mest forutsigbare budsjettmodellen er den som er basert direkte på elevtall. Elevtallet vil variere lite fra et år til det neste. En liten feil i tallet vil ikke få store konsekvenser. En elev betyr ca kroner. I Sørum er budsjettet bare bygd på antall klasser. I de fleste tilfeller vil klassetallet være enklere å spå om enn antall elever. Men i situasjoner med fulle klasser kan en feil i elevanslaget på en elev få meget store økonomiske konsekvenser. Feilen kan endre klassetallet, noe som vil bety ca 1 million kroner. Flere av skolene i Sørum er ganske fulle. Telletidspunktet vil være svært viktig uansett om man teller klasser eller elever. Klassetallet avgjøres i Sørum ca 1.juli av rådmannen. Vi anbefaler at man bruker GSItallene i budsjettarbeidet. Det vil si telletidspunkt GSI-tallene er de eneste som har en rutine for kvalitetskontroll og dokumentasjon. Budsjettmodellen i Sørum gjelder for et kalenderår, men bygger bare på data fra ett skoleår. Det er en svakhet i modellen. Rektorene som får ekstra klasser til høsten, vet ennå ikke om de vil få ekstra midler til disse klassene. Budsjettmodellen bør derfor bygge om, slik at den fanger opp minst to skoleår. Men egentlig er dette et svakt krav. I forbindelse med økonomiplanarbeidet trenger Sørum R