Omstruktureringstiltak

Transkript

1 Halden kommune Omstruktureringstiltak Delrapport barnehage, undervisning, SFO og administrasjon RAPPORT 16. oktober 2014

2 Oppdragsgiver: Rapport nr.: Rapportens tittel: Ansvarlig konsulent: Halden kommune Omstruktureringstiltak. Delrapport barnehage, undervisning, SFO og administrasjon Per Schanche Dato: 16. oktober

3 Omstruktureringstiltak. Delrapport barnehage, undervisning, SFO og administrasjon Innhold 1 INNLEDNING OG SAMMENDRAG MANDAT OG ARBEIDSFORM KILDER SAMMENDRAG 8 2 BARNEHAGE KOSTNADSNIVÅET NETTO DRIFTSUTGIFTER PR. BARN 1 5 ÅR DEKNINGSGRAD OG OPPHOLDSTID 2.4 ENHETSKOSTNADER TILBUD TIL BARN MED SPESIELLE BEHOV TILSKUDD TIL PRIVATE BARNEHAGER Beregning av tilskudd til private barnehager OPPSUMMERING AV ANALYSEN FOR BARNEHAGER Kommunebarometeret Oppsummering andre forhold TILTAK FOR Å NÅ MÅLET OM INNSPARINGER 24 3 GRUNNSKOLE NETTO UTGIFTER PR. ELEV GRUNNSKOLE OG SFO UNDERVISNING Undervisningskvalitet Kostnadsnivå Lærertetthet Strukturelle forhold Lærertetthet pr. skole Variasjoner i voksentetthet Spesialundervisning mv OPPSUMMERING AV ANALYSEN FOR GRUNNSKOLEN Kommunebarometeret Oppsummering andre forhold TILTAK FOR Å NÅ MÅLET OM INNSPARINGER 41 4 MODELL FOR FORDELING AV TIMER TIL SKOLENE I HALDEN INNLEDNING BESKRIVELSE AV MODELLEN PRINSIPPER FOR UTVIKLING AV NY MODELL 45 5 SFO UTGIFTER TIL SFO ANDEL ELEVER SOM BRUKER SFO KOSTNADER PR. SFO BRUKER FORELDREBETALING OPPSUMMERING AV ANALYSEN FOR SFO TILTAK FOR Å NÅ MÅLET OM INNSPARINGER 52 6 ADMINISTRASJON INNLEDNING NOEN NØKKELTALL Utgifter basert på KOSTRA 54 3

4 Administrative stillinger pr. innbygger Sammenhengen mellom samlet bemanning og administrativ bemanning Administrative andeler stillinger og lønnsutgifter SAMMENLIKNING AV KOMMUNENS ADMINISTRATIVE STILLINGER Administrativ ledelse Merkantil støtte til administrativ ledelse og sekretariat for politisk ledelse Økonomi, regnskap, skatt/kommunale avgifter, lønn og personal IKT, innkjøp, administrasjon av eventuell kommunal bestillerenhet og juridisk bistand Post/arkiv. Servicetorg/resepsjon/sentralbord. Hustrykkeri Organisasjonsutvikling og informasjon Stabs- og støttetjenester til bestemte tjenesteområder Andre stillinger Merkantil støtte og økonomistøtte i skoler, sykehjem og hjemmetjenesten OPPSUMMERING AV ANALYSEN FOR ADMINISTRASJON TILTAK FOR Å NÅ MÅLET OM INNSPARINGER 61

5 Omstruktureringstiltak. Delrapport barnehage, undervisning, SFO og administrasjon Forord Agenda Kaupang har bistått Halden med en gjennomgang av tjenestene med sikte på å utarbeide tiltak som kan gi innsparinger og bedre balanse i økonomien. Denne delrapporten oppsummerer gjennomgangen av barnehage, undervisning, SFO og administrasjon. Underveis har arbeidet vært drøftet med en ressursgruppe nedsatt av Halden kommune. Kontaktperson i kommunen har vært Roar Glomsrød Kristiansen. I Agenda Kaupang har arbeidet vært utført av Odd Helgesen, Bjørn Brox, Svein Lyngroth og Per Schanche. Vi takker for hyggelig samarbeid underveis. Stabekk, 16. oktober2014 Agenda Kaupang AS 5

6 6

7 Omstruktureringstiltak. Delrapport barnehage, undervisning, SFO og administrasjon 1 Innledning og sammendrag 1.1 Mandat og arbeidsform Agenda Kaupang har bistått Halden med en gjennomgang av tjenestene med sikte på å utarbeide tiltak som kan gi innsparinger og bedre balanse i økonomien. Utgiftene i Halden har vært spesielt høye innenfor helse og omsorg sammenliknet med det som er vanlig i andre kommuner. Hovedtyngden av bistanden har derfor vært rettet mot disse tjenestene. Det har imidlertid også vært foretatt en gjennomgang av administrasjon, undervisning, SFO og barnehage. Denne delrapporten oppsummerer gjennomgangen av disse tjenestene. Mandatet: Utarbeide tiltak med innsparinger på 36 mill. kr I møte i styringsgruppen 6. august 2014 ble det vedtatt mål for innsparinger for de ulike delene av tjenestene. Følgende mål ble vedtatt for tjenestene som omfattes av denne delrapporten. Barnehage: 12 mill. kr Undervisning: 19 mill. kr SFO: 2 mill. kr Administrasjon: 3 mill. kr Formålet med rapporten er å legge frem forslag til tiltak som kan bidra til å nå målene for de ulike tjenestene. De fire områdene blir behandlet i hvert sitt kapittel. På hvert område blir det lagt frem en analyse som danner grunnlag for de foreslåtte tiltakene. Analysen bygger på bearbeidet offentlig statistikk fra KOSTRA, GSI (skoler), BASIL (barnehager) og andre kilder. Halden har bistått med statistisk informasjon fra regnskapet og andre kilder. Halden kommune har lagt frem forslag til tiltak i budsjettet for 2014 og i forslaget til økonomiplan for 2015 til Disse tiltakene utgjør en vesentlig andel av de samlede innsparingene. Det har ikke vært vår oppgave å etterprøve disse tiltakene. Samtidig har vi gitt enkelte umiddelbare kommentarer til Halden underveis til tiltakene. Spesialtemaer Det har vært foretatt en kvalitetssikring av kommunens beregninger av tilskuddet til private barnehager. Formålet med kvalitetssikringen har vært å avdekke eventuelle feil i beregning basert på en rask gjennomgang. Gjennomgangen er ikke så grundig at vi kan garantere at det ikke lenger er feil i beregningene. Konklusjonen er at tilskuddene til private barnehager ser ut til å være beregnet noe for høyt. Videre har det vært foretatt en evaluering av modellen for tildelingen av timeressurser til skolene. Denne modellen vil være et sentralt verktøy i gjennomføringen av innsparingene innen undervisning. Det er derfor viktig at modellen er egnet til dette formålet. Vår evaluering belyser hvor godt egnet modellen er for styring og har dermed en bredere tilnærming enn bare innsparinger. Det blir lagt frem en skisse til forbedringer av modellen, som kan iverksettes på sikt. Resultatet vil kunne være en mer forståelig og rettferdig fordeling, bedre styring, mulighet for flere innsparinger og enklere administrasjon av tildelingen. Ressursgruppa Det har vært nedsatt en ressursgruppe som har har fulgt arbeidet. Oppgaven til ressursgruppa har vært å kvalitetssikre beskrivelsen og analysen i rapporten og være 7

8 med i drøftingen av utformingen av tiltak. Etter ønske fra ressursgruppa, er det som en del av arbeidet vært foretatt en evaluering av modellen som fordeler timer til skolene og kommunens beregning av tilskudd til private barnehager. Det har blitt holdt tre møter i ressursgruppa. På det siste møte ble det drøftet et utkast til delrapport. Eventuelle feil og mangler står for Agenda Kaupangs regning. Det gjør også anbefalingene i rapporten. 1.2 Kilder Denne rapporten er basert på følgende kilder: KOSTRA tilrettelagt i databasen til Agenda Kaupang: Situasjonen i Halden er sammenliknet med følgende kommuner: Sarpsborg, Kongsvinger, Ringerike, Larvik, Lier, Gjøvik og KOSTRA-gruppe. Denne gruppen omfatter «Store kommuner utenom de fire største byene, og omfatter i alt 45 kommuner. Utvalget av kommuner er ellers gjort i dialog med Halden kommune. Grunnskolens informasjonssystem (GSI): Utdanningsdirektoratet har tilrettelagt en database med relevant statistikk for alle landets skoler. Barnehage-Statistikk-Innrapporterings-Løsning) (BASIL): Utdanningsdirektoratet har tilrettelagt en database med relevant statistikk for alle landets barnehager. Administrasjonsdatabasen til Agenda Kaupang med data fra Halden: I rapporten sammenliknes den administrative bemanningen med kommuner med flere enn innbyggere. Skriftlig informasjon fra Halden: Regnskap 20, Budsjett 2014, Økonomiplan , regneark med fordelingsmodell skole og regneark med beregning av tilskudd til private barnehager. Muntlig informasjon fra deltakerne i ressursgruppa: Deltakerne i ressursgruppa har gitt nyttig muntlig informasjon underveis på de tre møtene som er avholdt. 1.3 Sammendrag Barnehager Sammenliknet med andre kommuner er det en lav andel barn i barnehage, noe som bidrar til et lavt nivå på tilbudte oppholdstid, sammenliknet med andre kommuner. Prisen pr. oppholdstime er imidlertid relativt høy, noe som igjen henger sammen med en lavere bemanningsfaktor enn det som ellers er vanlig. Andre kommuner med tilsvarende store barnehager som Halden har lavere enhetskostnader. En økning av bemanningsfaktoren vil gi bedre produktivitet og reduserte kostnader. Bemanningsfaktoren kan økes ved å ta inn flere barn eller ved en reduksjon i antall ansatte. Økningen i antall barn må gjøres slik at den enkelte barnehage kommer under de fastsatte grensene for oppholds- og lekeareal pr. barn. Ved slutten av 20 var den samlede bemanningsfaktoren på 5,9. En økning i faktoren fra 5,9 til 6,2 vil gi innsparinger på 3 mill. kr for kommunale barnehager. Økningen ville også gitt reduserte tilskudd til private barnehager. Den samlede innsparingen er beregnet til 12 mill. kr. En slik økning fører altså til at målet om innsparing blir nådd. For barnehagene kan det være nyttig å skille mellom tiltak som kan gjennomføres på kort- og lang sikt. Tiltak på kort sikt definerer vi som tiltak som kan settes i verk uten å gjøre bygningsmessige tiltak. Det bør være mulig å øke bemanningsfaktoren til 6,2 innenfor en kort tidshorisont. 8

9 Omstruktureringstiltak. Delrapport barnehage, undervisning, SFO og administrasjon På lengre sikt vil det være mulig å gjennomføre bygningsmessige tiltak som vil kunne gi en mer driftsøkonomisk bygningsmasse. En slik bygningsmasse vil gjøre det mulig med en ytterligere økning av bemanningsfaktoren. En bemanningsfaktor på 6,5 vil gi årlige innsparinger på 24 mill. kr og en bemanningsfaktor på 6,8 vil gi årlige innsparinger på 36 mill. kr. Det anbefales at det etableres et langsiktig mål for bemanningsnorm på for eksempel 6,5 eller 6,8. Det anbefales at det foretas en vurdering av hver enkelt barnehage om det er hensiktsmessig med videre drift i kommunal regi. Kommunen bør bare drive barnehager hvor det er mulig å drive barnehagene effektivt og gi barna et tilbud med god kvalitet. Grunnskole Halden hadde i 20 netto utgifter på kr pr. innbygger 6-15 år til grunnskoleopplæring. Utgiftene i Halden var høyest blant kommunene i utvalget. Halden har svært lave utgifter til lokaler også for skolene. Utgiftene til undervisning er derimot høyere enn det som ellers er vanlig. Gjennomsnittlig kostnadsnivå for kommunegruppen er 15,2 mill. kr lavere. Utgiftene som brukes til undervisning er på et gjennomsnittlig nivå sett ut fra størrelsen på skolene. Det er imidlertid en rekke kommuner med tilsvarende størrelse på skolene som Halden som bruker betydelig mindre på undervisning. For å nå målet om innsparing foreslår Agenda Kaupang et kutt i rammene til skolene. Disse kuttene vil kunne omfatte tiltak som kommunen selv har utarbeidet. Innsparinger på 19 mill. kr innebærer at utgiftene pr. elev blir redusert med rundt kr Det betyr at utgiftene pr. elev blir noe lavere enn gjennomsnittet for kommuner med tilsvarende store skoler. Fortsatt vil det være en lang rekke kommuner med lavere utgifter pr. elev sett i forhold til størrelsen på skolen. Konklusjonen er at skolene i Halden er store nok til å kunne foreta innsparingen og at nivået på utgiftene er på et brukbart nivå sammenliknet med en rekke andre kommuner. Modell for tildeling av ressurser til skolene Evalueringen av tildelingsmodellen har avdekket en modell uten en klar begrunnelse for tildelingen og en tildeling preget av relativt store forskjeller i tildelte timer pr. elev. Det foreslås at det lages en ny modell basert på følgende prinsipper: Antall elever som viktigste kostnadsdriver Tildeling pr. skole med kompensasjon for smådriftsulemper Tildeling til elever med utfordringer på bakgrunn av objektive kriterier Tildeling til skoler med lærere med høy høye utgifter? Fordele kroner istedenfor timer Det vil nødvendigvis ta noe tid før det kan etableres en modell basert på prinsippene over. Det foreslås derfor å bruke eksisterende modell for til å foreta innsparingene på 19 mill. kr. SFO I Halden benytter 53 % av klassingene seg av SFO-tilbudet. Det er på nivå 11 prosentpoeng lavere enn gruppegjennomsnittet og lavere enn fem av seks sammenligningskommuner. Lav dekningsgrad bidrar i seg selv til lave kostnader. For Halden oppgis det at 51 % av SFO-brukerne har heltidsplass. Gjennomsnittet for kommunegruppen er 61 %. Lavere andel med 100 % plass bidrar til et billigere SFO- 9

10 tilbud i Halden enn gruppegjennomsnittet, selv om mange med relativ høy andel deltidsplasser kan gjøre det vanskeligere å optimalisere driften. I Halden er brutto utgifter på kr for hver bruker av SFO. Det er omtrent kr høyere enn gruppegjennomsnittet. Høye utgifter henger sammen med en lavere bemanningsnorm enn det som ellers er vanlig. Målet om innsparing på 2 mill. kr vil bli nådd ved en kombinasjon av økt foreldrebetaling og økt bemanningsnorm. Administrasjon Sammenliknet med andre kommuner har Halden høye utgifter til administrasjon. I prinsippet kan de høye utgiftene henge sammen med mange ansatte i administrasjonen, et høyt lønnsnivå eller høye utgifter til andre formål. Vi kan heller ikke utelukke feil i rapporteringen fra Halden. Det er foretatt en kartlegging av nivået på bemanningen til ulike funksjoner. Konklusjonen er som følger: Kommunalsjefer (gjennomsnittlig nivå) Andre ledere med oppfølgingsansvar (høyt nivå) IKT, innkjøp, administrasjon av eventuell kommunal bestillerenhet og juridisk bistand (lavt nivå) Merkantil støtte til administrativ ledelse og sekretariat for politisk ledelse (lavt nivå) Økonomi, regnskap, skatt/kommunale avgifter, lønn og personal (lavt nivå) Post/arkiv, Servicetorg/resepsjon/sentralbord, Hustrykkeri (lavt nivå) Organisasjonsutvikling og informasjon (lavt nivå) Stabs- og støttetjenester til bestemte tjenesteområder (lavt nivå) Merkantil støtte og økonomistøtte i skoler, sykehjem og hjemmetjenesten (lavt nivå) Antall stillinger er altså på et lavt nivå for alle stillinger utenom «for andre ledere med oppfølgingsansvar». Dette forholdet blir nærmere kommentert i rapporten med en gjennomgang av helse- og omsorgstjenestene. 10

11 Omstruktureringstiltak. Delrapport barnehage, undervisning, SFO og administrasjon 2 Barnehage 2.1 Kostnadsnivået Barnehagesektoren defineres som summen av tre KOSTRA-funksjoner: 201 Førskole. Dette er det ordinære barnehagetilbudet (lønn, driftsmidler, driftstilskudd til private og foreldrebetaling) 211 Styrket tilbud til førskolebarn. Tiltak for barn med spesielle behov (funksjonshemninger, lærevansker, språkproblemer), inkludert statstilskudd 221 Førskolelokaler og skyss. Drift og avskrivning av barnehagebyggene 2.2 Netto driftsutgifter pr. barn 1 5 år Det er mest relevant å sammenligne barnehagekostnader pr. innbygger i alderen 1-5 år, siden dette er målgruppen for barnehager. 0-åringer har ikke rett til barnehageplass, og det er få så små barn i norske barnehager. Det var barn i alderen 1-5 år i Halden pr Halden bruker kr for hver innbygger i alderen 1 5 år til det samlede barnehagetilbudet. Dette er rundt kr lavere enn gjennomsnittet i kommunegruppe. Det er lavere enn de andre sammenligningskommunene, med unntak av Sarpsborg, som brukte minst i 20, rundt kr mindre enn Halden pr. barn i alderen 1-5 år. Tallene framgår av neste figur. Netto driftsutgifter til barnehageformål pr barn i alderen 1-5 år som bor i kommunen Kroner pr. barn Halden Sarpsborg Kongsvinger Ringerike Larvik Lier Gjøvik Gruppe Styrket barnehagetilbud Førskolelokaler og skyss' Opphold og stimulering Figur 2.1 Netto driftsutgifter til ulike barnehageformål pr. barn i aldersgruppen 1-5 år. KOSTRA-tallene forteller dermed at Halden kommunes netto driftsutgifter til barnehageformål ligger relativt sett lavt. Figuren over forteller også hvordan utgiftene fordeles til ulike deler av tjenesten pr. innbygger i målgruppen. Sammenlikner vi med gjennomsnittet for kommunegruppen, 11

12 ser vi at Halden brukte svært lite til førskolelokaler og skyss 1. Halden hadde også lave utgifter til styrket barnehagetilbud. De siste årene har det vært store endringer i finansieringen av barnehagetilbudet i kommunene. Neste figur viser hvordan utviklingen i netto driftsutgifter har vært i Halden fra 2011 til 20 (etter at rammefinansieringen startet). I perioden fra 2011 til 20 økte netto driftsutgifter til barnehageformål pr. barn 1 5 år i Halden med ca. kr Det er omtrent som gjennomsnittet i kommunegruppe Netto driftsutgifter pr. innbygger til barnehageformål pr. barn 1-5 år over tid Kroner Halden Sarpsborg Kongsvinger Ringerike Larvik Lier Gjøvik Gruppe Figur 2.2 Netto driftsutgifter for kommunene fra 2011 til 20 Forskjellene målt i millioner kroner Neste figur viser hvordan kostnadene i Halden ville vært dersom kommunen hadde samme netto driftsutgifter pr. barn 1-5 år som de utvalgte kommuner. Utgiftene i Halden ville økt med rundt 9 mill. kr dersom utgiftene i 20 hadde vært på samme nivå pr. innbygger 1-5 år som gjennomsnittet for kommunegruppen. Sarpsborg er den eneste kommunen som har lavere utgifter enn Halden. Hvis en skulle kopiert Sarpsborg, ville en brukt 17 mill. kr mindre. Ellers illustrerer beregningene at Halden bruker relativt lite på styrket barnehagetilbud og på lokaler. Resultatet av beregningene er vist i neste figur. Resultatet er vist i mill. kr. 1 Det er noe ulik praksis mellom kommunene når det gjelder føringer på ulike funksjoner. Det gjør at «dypdykk» pr. funksjon ikke alltid gir fornuftige svar. 12

13 Omstruktureringstiltak. Delrapport barnehage, undervisning, SFO og administrasjon Endring i kostnader dersom kommunen har samme kommunale kostnadsnivå som sammenlikningskommunene pr. relevant innbygger Mill. kroner Figur 2.3 Endring i Halden kommunes netto utgifter til barnehageformål, dersom utgiftene pr. barn i alderen 1 5 år hadde vært som i sammenlikningskommunene Vi vil i det følgende gå gjennom forhold som påvirker utgiftene til barnehagene, slik som dekningsgrad, barnas oppholdstid og kostnadsnivå. Etter innføring av maksimale foreldrebetalingssatser vil variasjoner i egenbetaling ha liten betydning når ulikheter i kommunenes netto driftsutgifter skal forklares. Analysen sier så langt lite om driften, som vil bli nærmere analysert i avsnitt Dekningsgrad og oppholdstid Dekningsgrad Sarpsb org Kongsv inger Ringeri ke Larvik Lier Gjøvik Gruppe Styrket barnehagetilbud 0,9-1,6 0,8 0,0 4,7 0,3 2,6 Førskolelokaler og skyss' 2,8 8,1 6,4 7,0-0,4 6,2 7,4 Opphold og stimulering -19,9-2,7-6,9 8,4-6,2 1,0-0,8 Dekningsgraden er et resultat av både kommunale og private tilbud. I figuren under viser vi dekningsgraden i 20. Vi tar også med 0-åringene i denne analysen, siden vi skal forklare kostnadsnivået i kommunen. Høye kostnader kan skyldes at kommunen har sluppet inn mange 0-åringer i barnehagene.

14 Andel av barna i alderen 0-5 år som får barnehagetilbud 90% 80% 70% 60% Andel 50% 40% 30% 20% 10% 0% Sarpsborg Kongsving Ringerike Gruppe Halden Larvik Lier Gjøvik er Privat tilbud 53,7 % 53,3 % 41,9 % 43,0 % 43,6 % 70,5 % 42,2 % 45,0 % Kommunalt tilbud 19,1 % 20,1 % 34,5 % 33,6 % 34,4 % 10,3 % 36,3 % 32,9 % Figur 2.4 Dekningsgrader barnehager fordelt på kommunale og private tilbud. I Halden hadde 72,8 % av barna i alderen 0-5 år et barnehagetilbud. Dette er lavere enn gruppegjennomsnittet (77,9 %) og lavest av sammenligningskommunene. Lier hadde den høyeste dekningsgraden (80,8 %). Det private barnehagetilbudet utgjorde over halvparten av tilbudet i alle sammenlikningskommunene. I Halden utgjorde det private tilbudet nesten tre firedeler av det samlede tilbudet. I figuren over teller en barnehageplass likt uavhengig av åpningstider, hvor mange timer barna er i barnehagen og barnas alder. Ved å ta hensyn til disse faktorene kan kostnadsbildet bli noe forandret. Dette skal vi se nærmere på nedenfor. Oppholdstid Full dag i barnehager regnes som "41 timer i uka eller mer". 33 timer pr. uke er omtrent 6,5 timer pr. dag. Oppholdstiden for barna i sammenligningskommunene er vist i neste figur. 14

15 Omstruktureringstiltak. Delrapport barnehage, undervisning, SFO og administrasjon Andel brukere med oppholdstid over 33 timer Prosent Halden Sarpsborg Kongsvinger Ringerike Larvik Lier Gjøvik Gruppe Figur 2.5 Andel barn med oppholdstid over 33 timer I Halden er 96 % av barna til stede mer enn 33 timer i uka, relativ sett høyt, 2 % lavere enn gjennomsnittet for kommunegruppen. Så langt i analysen kan vi dermed konkludere med at Halden både har relativ lav barnehagedekning og relativ lav ukentlig oppholdstid i barnehagene. Aldersfordeling Alle Kommunale Private Aldersforskjeller mellom barna som har barnehagetilbud, kan også være en forklaring på kostnadsforskjeller mellom kommunene. Dette skyldes at tilbudet til de yngste barna koster mest. Neste figur viser dekningsgraden for ulike aldersgrupper. 120 Andel av barna som får barnehagetilbud, ulike aldersgrupper Prosent Halden Sarpsborg Kongsvinger år 0 år 1-2 år 3-5 år Ringerike Larvik Lier Gjøvik Gruppe 3 4 Figur 2.6 Dekningsgrader barnehage for ulike aldersgrupper 15

16 Samlet dekningsgrad i Halden i aldersgruppen 0-5 år er 73 %. 93 % av barn 3-5 år og 73 % av barn 1 2 år har et barnehagetilbud i Halden. Dette er lavere enn alle de andre kommunene utenom Sarpsborg og gruppegjennomsnittet. Men også 2 % av barn under 1 år går i barnehage i Halden. Andelen barn under 3 år er dermed lavere enn gjennomsnittet i kommunegruppen og i fem av de seks sammenligningskommunene. Dette bidrar isolert sett til et lavere kostnadsnivå enn i de andre kommunene. Korrigerte oppholdstimer Det er foretatt beregninger av gjennomsnittlig oppholdstid i barnehagen pr. år for alle barn i kommunene i alderen 0-6 år. Oppholdstiden er beregnet ut fra følgende forutsetninger: 0-8 timer, vektes med 6 timer 9-16 timer, vektes med timer timer, vektes med 21 timer timer, vektes med 29 timer timer, vektes med 37 timer 41 timer eller mer, vektes med 45 timer Barn i ulike aldersgrupper er vektet som følger: barn 0-2 år vektes med 2, barn 3 år vektes med 1,5 og 4-5 åringer vektes med 1. Halden rapporterte korrigerte oppholdstimer pr. år pr. innbygger 1-5 år for 20. Det er 240 timer mindre enn gjennomsnittet for kommunegruppen og lavere enn de andre sammenlikningskommunene. Tallene framgår av figuren under. 35,0 Korrigerte 100 oppholdstimer pr. alle barn i alderen 1-5 år som bor i kommunen 30,0 25,0 20,0 15,0 10,0 5,0 0,0 Sarpsborg Kongsvinger Gruppe Halden Ringerike Larvik Lier Gjøvik Privat tibud 19,1 19,5 15,1 15,6 15,7 26,0 15,2 16,6 Kommunalt tilbud 6,9 6,8 11,8 11,7 12,1 3,7 12,9 11,8 Figur 2.7 Korrigerte oppholdstimer i barnehage pr. innbygger 1-5 år i 20 i Halden og andre kommuner Et mindre omfattende tilbud enn de andre kommunene vil kunne bidra til kostnader som også er lavere enn de andre kommunene. Gjennomsnittet for kommunegruppen tilbyr rundt 240 timer ekstra pr. barn 1-5 år. 16

17 Omstruktureringstiltak. Delrapport barnehage, undervisning, SFO og administrasjon Kostnadene til Halden er noe lavere enn gruppesnittet (jf. figur 2.1). En kan dele kommunes netto utgiftsnivå inn i to komponenter; Omfang av tilbud. Haldens mindre tilbud på 240 timer i forhold til gruppegjennomsnittet, som bidrar til lavere netto utgifter pr. barn i alderen 1-5 år. Utgiftsnivå. Haldens netto kommunale utgiftsnivå pr. time er kr 0,27 høyere enn gruppegjennomsnittet, som bidrar til lavere netto utgifter pr. barn i alderen 1-5 år. De to effektene er omtrent like store og går i hver sin retning. Den samlede effekten er altså nettoutgifter pr. barn som er noe lavere enn gruppegjennomsnittet. Netto kostnad for kommunen oppdelt på to årsaker: Tilbud i form av gjennomsnittlig antall justerte ukentlige oppholdstimer pr. barn i alderen 1-5 år Kommunale kostnader; kroner pr. justert oppholdstime 35,0 50,0 Korrigerte oppholdstimer pr. barn i alderen -5 år 30,0 25,0 20,0 15,0 10,0 5,0 45,0 40,0 35,0 30,0 25,0 20,0 15,0 10,0 5,0 Kommunal kostnad pr. justerte oppholdstime 0,0 Halden Sarpsbor g Kongsvin ger Ringerike Larvik Lier Gjøvik Gruppe Korrigerte oppholdstimer per barn i alderen 1-5 år 26,0 26,3 26,9 27,3 27,8 29,7 28,2 28,3 Kommunal kostnad per korrigerte oppholdstime 43,5 39,4 42,9 41,5 43,8 37,7 41,7 41,8 0,0 Figur 2.8 Oppholdstimer pr. innbygger 1-5 år og netto utgift pr. time i barnehagetilbudet i Halden og andre kommuner. Kilde: KOSTRA Figuren over viser med andre ord at Haldens lave utgiftsnivå sammenliknet med gruppegjennomsnittet skyldes en kombinasjon av lavt volum av tjenester til innbyggerne (få barnehagetimer pr. barn i aldersgruppen) og høyere netto kommunalt utgiftsnivå pr. time. Halden er kommunen i utvalget med færrest oppholdstimer. Det er bare Larvik som hadde høyere kostnad pr. oppholdstime. NB! Vi ser fremdeles på kommunens netto utgifter, inkludert lokaler og styrkingstiltak. Alle typer barnehager er med i analysen, også private barnehager. 2.4 Enhetskostnader Barnehagekostnadene er et produkt av produserte timer og kostnader pr. produsert time. Vi har sett at det produseres færre timer enn gruppegjennomsnittet i barnehagene i Halden. Nå skal vi se nærmere på enhetskostnadene. Det er enhetskostnadene i de kommunale barnehagene som er det sentrale. Tilskuddet til private barnehager pr. time følger produksjonskostnadene pr. time i de kommunale barnehagene. 17

18 Figuren under viser brutto driftsutgifter pr. bruker i kommunale barnehager. Utgiftene omfatter følgende KOSTRA-funksjoner: førskole (201) og førskolelokaler og skyss (221). Styrkingstiltakene er ikke med. De gjelder alle barnehager og inngår vanligvis 2 ikke i beregningen av tilskudd til private barnehager. Brutto driftsutgifter pr. bruker i kommunale barnehager Kroner pr. barn Halden Sarpsborg Kongsvinger Ringerike Larvik Lier Gjøvik Gruppe Lokaler Opphold og stimulering Figur 2.9 Brutto driftsutgifter pr. kommunal bruker 20. Bømlo har bare private. I 20 var bruttoutgifter i de kommunale barnehagene i Halden på rundt kr pr. barn. Det er omtrent som gjennomsnittet i kommunegruppen. Lier drev ca. kr rimeligere. Utgiftene til det ordinære kommunale barnehagetilbudet ("opphold og stimulering") varierer en god del mellom kommunene. Tilbudet kostet Halden kr pr. barn, kr høyere enn gruppegjennomsnittet. Lier var billigst, med kr pr. barn. Utgiftene til lokaler var kr pr. barn i Halden i fjor, noe som er vesentlig lavere enn gjennomsnittet for gruppe og alle andre kommunene i utvalget utenom Larvik. Bruttoutgifter pr. korrigerte oppholdstime Som neste steg har vi korrigert driftskostnadene pr. kommunale bruker for forskjeller mellom kommunene mht. barnas alderssammensetning og oppholdstid i barnehagene. De korrigerte tallene og gir en mer presis sammenlikning mellom kommunene. Halden hadde brutto utgifter på kr 47,08 pr. korrigerte oppholdstime i sine kommunale barnehager i 20. Halden lå høyt på opphold og stimulering og lavt på utgiftene brukt til lokaler. Det er på samme nivå som gjennomsnittet i kommunegruppen. Kongsvinger hadde høyest timekostnader. Lier var rundt kr 4 billigere pr. time enn Halden. Tallene framgår av figuren under. 2 Våre erfaringer tilsier at det likevel er litt ulik praksis mellom kommunene her. I noen kommuner er en del av midlene til styrkingstiltak med, andre ikke. 18

19 Omstruktureringstiltak. Delrapport barnehage, undervisning, SFO og administrasjon Brutto kostnader pr. korrigerte oppholdstime i kommunale barnehager Halden Sarpsborg Kongsvinger Ringerike Larvik Lier Gjøvik Gruppe Førskolelokaler og skyss' 2,26 4,61 5,32 4,53 1,64 3,52 3,65 4,14 Opphold og stimulering 44,82 44,46 50,54 42,49 46,06 40,76 44,37 43,00 Figur 2.10 Brutto kostnader pr. korrigerte oppholdstime i kommunale barnehager Vi ser altså at enhetskostnadene i barnehagene i Halden er på linje med gruppegjennomsnittet. Produktivitet i driften av de kommunale barnehagene Forskjeller i kostnadene pr. time avhenger av lønnsnivået og produktiviteten i den enkelte kommune. Antall standardbarn 3 pr. årsverk ansatte er et uttrykk for produktiviteten. Vi ser antall standardbarn i forhold til ordinær bemanning i barnehagene. Vi ser bort fra ekstra bemanning for barn med spesielle behov. Halden sammenlignes med andre kommuner i figuren under. 3 Er et barn med i alderen 3-5 år med oppholdstid over 41 timer, dvs oppholdstimer pr. år. Barn i alderen 0-2 år med oppholdstid over 41 timer er 2 standardbarn. Barn med lavere oppholdstid pr. uke utgjør andel av standardbarn ut fra oppholdstid 19

20 Antall barn korrigert for alder pr. årsverk til basisvirksomhet 7,0 Barn pr. årsverk, der antall barn er korrigert for alder 6,8 6,6 6,4 6,2 6,0 5,8 5,6 5,4 Halden Sarpsbor Kongsvin Ringerike Gruppe Larvik Lier Gjøvik g ger Kommunale barnehager 6 6,7 6,6 6,5 6,4 6,6 6,4 6,3 Private barnehager 6,7 6,9 6,8 6,7 6,4 6,6 6,7 6,5 Alle barenhager 6,5 6,8 6,7 6,6 6,4 6,6 6,6 6,4 Figur 2.11 Antall standardbarn 4 pr. årsverk. Kilde: Statistisk sentralbyrå Produktiviteten i de kommunale barnehagene i Halden er med 6 barn pr. årsverk, lavest blant sammenligningskommunene. Det er 0,3 lavere enn gjennomsnittet i kommunegruppen. Ser vi på gjennomsnittet for alle barnehagene, ligger Halden 0,4 årsverk lavere enn gruppegjennomsnittet. Vi har på grunnlag av de innrapporterte årsmeldingene fra barnehagene beregnet hvilken bemanningsfaktor det var i de kommunale barnehagene i Halden forrige barnehageår. Det er vist i neste tabell. Tabell 2.1 Antall standardbarn, ansatte på avdeling og årsverk styrer. Beregning av barn pr. ansatt og barn pr. styrer. Pr. barnehage i Halden. Kilde: Utdanningsdirektoratet og Halden kommune INSTITUSJON_NAVN Korrigerte opp timer (3-åringer er store) Standard barn (3- åringer er store) Årsverk ansatte Ansatte på avdeling Årsverk styrer Barn per ansatt avdeling Barn per styrer BERGKNATTEN ,3 10,3 1,0 5,9 61,0 BJØRKLUND BARNEHAGE ,0 9,0 1,0 6,0 54,0 BREKKERØD BARNEHAGE ,0,0 1,0 5,9 77,2 ISEBAKKE BARNEHAGE ,0 17,0 1,0 5,6 95,9 KARRESTAD BARNEHAGE ,0 12,0 1,0 5,7 68,9 STANGELØKKA BARNEHAGE ,0 16,0 1,0 6,0 96,0 TISTEDAL BARNEHAGE ,0 9,0 1,0 5,8 52,6 Fra tabellen ser vi at antall standardbarn pr. årsverk varierer mellom 5,6 og 6,0 i de kommunale barnehagene. Barnehagestørrelse Vi har sett litt nærmere på hva størrelse kan ha å si for produktiviteten i barnehagene. Det er i gjennomsnitt slik at store barnehager drives mer effektivt enn små. Vi har derfor beregnet utgifter pr. time etter antall standardbardbarn pr. barnehage. Tall for 4 Antall standardbarn blir beregnet noe ulikt av Statistisk sentralbyrå (SSB) og Utdanningsdirektoratet (Udir). SSB vekter 3-åringer med 1,5 mens Udir vekter 3-åringer med 2 20