Eidsbergskolen hvor går vi?

Transkript

1 Eidsberg kommune Eidsbergskolen hvor går vi? Utredning om skolestruktur statusanalyse og alternative løsninger Rapport 17. januar 2017

2 R9571 Oppdragsgiver: Rapportnr.: Rapportens tittel: Ansvarlig konsulent: Kvalitetssikret av: Eidsberg kommune R9571 Eidsbergskolen hvor går vi? Statusanalyse og alternative løsninger Bjørn A. Brox Hege K. Sunde Dato:

3 Eidsbergskolen hvor går vi? Innhold 1 SAMMENDRAG 7 2 MANDAT OG METODE MANDAT METODE 11 3 GRUNNSKOLENE I EIDSBERG 13 4 STATUS I GRUNNSKOLEN 2015/ ØKONOMI Samlede opplæringskostnader Undervisning Bemanning i grunnskolen SFO Skoleskyss Skolelokaler KVALITET Læringsutbytte og trivsel Sammenhengen mellom kvalitet og skolestørrelse m.v Kommunens arbeid med kvalitetsforbedring Skolebygg: Vurdering av funksjonskvalitet i dagens skolebygg for barneskolene FOLKEHELSE ARBEIDSMILJØ LOKALSAMFUNNENE 45 5 UTVIKLING AV ELEVTALLET 47 6 SAMMENLIGNING AV LØSNINGER ALTERNATIVER OG KRITERIER MODELL FOR KOSTNADSBEREGNING Elever og klasser Skoleskyss Skolebygg Lærerlønn AVSTEMMING MOT DAGENS BUDSJETTRAMMER KONKLUSJON 58 Vedlegg 1. Rom- og arealprogram for grunnskoler med 1, 2 og 3 klasserekker 2. Forskning om sammenhengen mellom kvalitet og skolestørrelse mv 3. Forskning om sosiale konsekvenser av skolenedleggelse 4. Kalkyle for oppgradering av dagens barneskoler 5. Driftskostnader ved alternative skolestrukturer 6. Konsekvenser av å ta bort 10 årsverk i Eidsbergskolen i dagens skolestruktur 3

4 R9571 4

5 Eidsbergskolen hvor går vi? Forord Denne rapporten er skrevet på oppdrag av rådmannen i Eidsberg kommune. Dette er den endelige rapporten fra prosjektet «Eidsbergskolen-hvor går vi?», som gjelder skolestrukturen i Eidsberg kommune. Rapporten beskriver status i grunnskolen i Eidsberg 2016, utviklingen i skolebehovet i kommunen i årene fram mot 2040 og drøfter alternative løsninger. Arbeidet er utført i samarbeid med en intern arbeidsgruppe i Eidsberg kommune, bestående av: Jan-Erik Buer, skolesjef Linda Gangnes Buer, skolefaglig rådgiver Thorfinn Oustorp, rektor Mysen skole Bjørnar Bye, rektor Tenor skole Knut Bergersen, virksomhetsleder bygg og beredskap Hilde Lundeby, rådgiver økonomiavdelingen Vi takker for godt samarbeid med arbeidsgruppen. Alle konkusjoner og vurderinger står for Agenda Kaupangs regning. Prosjektansvarlig har vært Bjørn A Brox. Prosjektdeltakere har vært Hege K Sunde, Kjell Gjerdsbakk (Gjerdsbakk Analyse og Rådgivning) og Arne Graarud (AS Bygganalyse). Stabekk, Agenda Kaupang AS 5

6 R9571 6

7 Eidsbergskolen hvor går vi? 1 Sammendrag Eidsberg kommune ønsker å utrede alternativer til dagens organisering av grunnskolen i kommunen. Kommunen har i dag en ungdomsskole og fem barneskoler for omtrent elever. Det er i dag en stor ungdomsskole på Mysen med 6 klasserekker. Det er en stor barneskole på Mysen med tre klasserekker. Det er fire omtrent like store grendeskoler på Trømborg, Tenor, Kirkefjerdingen og Hærland med rundt 100 elever og en klasserekke. Eidsberg kommune er dessuten deleier i en interkommunal spesialskole med 33 elever. Eidsberg kommune ønsker å utrede større eller mindre strukturelle endringer i grunnskolen for å få et likeverdig og best mulig skoletilbud til alle elevene i kommunen på lang sikt. Kommunen ønsker en sammenligning av fordeler og ulemper for både kostnader, kvalitet, arbeidsmiljø og lokalsamfunn. Utredningen er delt opp i to faser. Fase 1 er en ekstern analyse av dagens situasjon i grunnskolen i Eidsberg. Fase 2 er en sammenligning av dagens situasjon med alternative løsninger. Dette er sluttrapporten fra prosjektet Agenda Kaupang har sammenlignet Eidsberg med andre kommuner på grunnlag av offentlig tilgjengelig statistikk og intervjuer med kommunens ansatte. Eidsberg er sammenlignet med gjennomsnittet i kommunegruppe 7 (fattige, middels store kommuner), kommuner i nabolaget (Askim og Moss) og kommuner som driver med god kvalitet og lave kostnader i grunnskolen (Sørum, Drammen, Oppegård og Bærum). Hovedkonklusjonen i analysen er at Eidsberg har en dyr grunnskole, på grunn av mange små skoler. Kommunen har samtidig et kvalitetsproblem. Det er viktig å frigjøre større ressurser til utviklingsarbeid i grunnskolen i årene som kommer. Halvparten av elevene i barneskolen går i skolebygg med betydelige funksjonelle mangler. Mer detaljerte konklusjoner innenfor temaene økonomi, kvalitet, arbeidsmiljø, folkehelse og lokalsamfunn: Økonomi: Eidsberg kommune brukte 146 mill. kr på det vi kaller opplæring i denne rapporten. Det vil si undervisning, drift av lokaler, SFO, skoleskyss og voksenopplæring. Skolebehovet er av KMD beregnet til 105 % av landsgjennomsnittet pr. innbygger. De behovskorrigerte netto utgiftene er 2 mill. kr høyere enn gjennomsnittet i kommunegruppe 7: Undervisning: Utgiftene er 7 mill. kr høyere enn gjennomsnittet i kommunegruppe 7. Årsaken er at Eidsberg har mindre skoler enn sammenligningskommunene. Det er godt samsvar mellom kostnadsnivået i grunnskolen og den skolestrukturen kommunen har valgt. Bemanningen i de kommunale skolene er slik som forventet, gitt den valgte skolestrukturen. Bemanningen i ungdomsskolen er høyere enn i sammenligningskommunene. Det er uforklarte kostnadsforskjeller mellom de kommunale barneskolene. SFO: Utgiftene til SFO er 0,7 mill. kr høyere enn gjennomsnittet i kommunegruppe 7. Det er lav oppslutning om SFO. Det skulle gi lave netto driftsutgifter til tjenesten. Årsaken til de høye nettoutgiftene er lave driftsinntekter, fordi mange elever har redusert plass. Noen av sammenligningskommunene driver SFO til selvkost (uten kommunale utgifter). Skoleskyss: Utgiftene til skoleskyss er 1,0 mill. kr høyere enn gjennomsnittet i kommunegruppe 7. Årsaken er stor andel elever med krav på skyss. Utgiften pr. skysset elev er ikke høyere enn i sammenlignbare kommuner. Skolelokaler: Utgiftene til skolelokaler er 6 mill. kr lavere enn gjennomsnittet i kommunegruppe 7. Årsaken er lave kostnader pr. kvadratmeter skolebygg. Arealet skolebygg pr. elev er på nivå 7

8 R9571 med gjennomsnittet i kommunegruppen, men høyest blant de valgte sammenligningskommunene. Voksenopplæring: Utgiftene er 0,4 mill. kr lavere enn gjennomsnittet i kommunegruppe 7. Vi har ikke prøvd å finne årsaken til dette. Kvalitet: Eidsberg kommune blir rangert blant de 50 dårligste norske kommunene når det gjelder kvalitet i grunnskolen i Kommunebarometeret for i år. Eidsberg har høyt frafall i videregående skole. Elevenes læringsutbytte og trivsel i grunnskolen er litt under middels. Rapporten går gjennom hva forskningen sier om sammenhengen mellom skolekvalitet og ressursinnsats. Det er ikke slik at små skoler, flotte skoler eller store skoler fører til bedre læringsutbytte eller trivsel. Skolekvalitet henger mest sammen med lærerens ferdigheter i klasserommet og skoleledelse. Eidsberg-skolen jobber for å forbedre kvaliteten, men det går ikke fort nok. Kommunen mangler klare mål for forbedring og ligger etter når det gjelder digitalisering. Grendeskolene i Eidsberg er ikke funksjonelle skolebygg etter dagens krav. De mangler spesialrom, møterom for ansatte og har betydelige mangler når det gjelder støy og ventilasjon. To av skolene mangler skikkelig tilknytning til internett. Mysen skole tilfredsstiller dagens krav til skolebygg. Arbeidsmiljø: Arbeidsmiljøet i grunnskolen i Eidsberg virker bra. De ansatte trives ganske bra og er lite syke. Eidsberg kommune strever likevel med å framstå som en attraktiv arbeidsplass. Det er hard konkurranse om lærere blant kommunene i Østfold. Kommunen har problemer med å tiltrekke seg erfarne lærere. Folkehelse: Det er et mål at flest mulig elever kan gå eller sykle til skolen. I Eidsberg er det stor andel skoleskyss, på tross av en desentralisert skolestruktur. I barneskolen er det under halvparten som går eller sykler til skolen. På grendeskolene er det en av fire som går eller sykler. Lokalsamfunn: Forskningen viser at grunnskolene har varierende betydning i lokalsamfunnene de betjener. Vi har ikke prøvd å måle betydningen grunnskolene har for grendene i Eidsberg. Utvikling av elevtallet: I dag har Eidsberg kommune en grunnskole med kapasitet til å ta imot omtrent elever. Det er omtrent elever i grunnskolen i dag. Befolkningsprognosene til Statistisk Sentralbyrå tyder på at skolekapasiteten er stor nok de neste 15 årene. Antakelig kan kapasiteten i barneskolen reduseres fra 7 til 6 klasserekker. Alternative løsninger: Det er utredet strukturelle tiltak for å få en rasjonell grunnskole med likeverdig tilbud til alle elevene og høyest mulig kvalitet. Det er barneskolen som er tema. Kommunens fire grendeskoler tilfredsstiller ikke dagens krav til skolebygg. Tre løsninger er sammenlignet: Alternativ 0: Fem barneskoler. Beholde dagens struktur. Oppgradere grendeskolene til dagens standard. Alternativ 1: To barneskoler. Bygge en ny barneskole på Mysen. Legge ned alle de fire grendeskolene. Alternativ 2: Tre barneskoler. Bygge en ny barneskole på Mysen og beholde Trømborg skole. Legge ned Hærland, Kirkefjerdingen og Tenor. De tre alternativene er sammenlignet når det gjelder kostnader, kvalitet, arbeidsmiljø for de ansatte, folkehelse og utviklingen av lokalsamfunnene. 8

9 Eidsbergskolen hvor går vi? Kostnader: Analysen sammenligner kostnader til bygg (drift og kapitalkostnader), lærerlønn og skoleskyss. Bygg: Det koster 348 millioner kroner å oppruste dagens grendeskoler til moderne standard. Det koster 199 millioner å bygge en ny skole med tre klasserekker på mysen. En løsning med opprusting av Trømborg pluss en ny skole på Mysen med to klasserekker koster 232 millioner kroner. Arealet å drifte blir størst med fem barneskoler. Til sammen vil en løsning med fem skoler koste 10 millioner kroner mer i årlige utgifter enn en løsning med to barneskoler. Tre barneskoler vil koste to millioner mer per år enn to skoler. Skoleskyss: Antallet elever med skyss vil øke fra 246 til 408 i en struktur med to barneskoler. Med tre skoler trenger 315 elever skyss. Skyssutgiftene stiger med 1,5 millioner kroner med to skoler og med 0,6 millioner kroner med tre skoler. Lærerlønn: Med to skoler synker antallet klasser i barneskolen fra 49 til 41. Med tre skoler blir det 42 klasser. Alternativene er sammenlignet innenfor en felles kostnadsramme, som tilsvarer dagens budsjett for grunnskolen. Lærerlønn blir salderingsposten i dette regnestykket. I modellen med fem barneskoler blir det bare råd til 70 lærere, siden mye av budsjettet må brukes til drift av bygg, kapitalkostnader og skoleskyss. Med to skoler blir det råd til 80 lærere og med tre skoler blir det råd til 79 lærere. Kvalitet: Alle alternativene gir gode skolebygg til alle elevene. Undervisningsressurser er viktigere for kvaliteten enn lokalene. Kvaliteten i barneskolen vil i noen grad avhenge av antallet lærerårsverk til styrkingstiltak (klassedeling og tiltak for enkeltelever). Antall årsverk til styrkingstiltak blir høyest i modellen med to skoler (25 årsverk). I modellen med fem skoler blir det bare 5 årsverk til styrkingstiltak. Det vil ikke fungere. Modellen med fem skoler forutsetter høyere budsjettramme for grunnskolen. Arbeidsmiljø: De ansatte får funksjonelle og gode skolebygg i alle alternativene. Alternativene skiller seg når det gjelder bemanningen. Med to skoler blir det best balanse mellom oppgaver og bemanning. Med to skoler vil det derfor antakelig bli enklest å tiltrekke seg kompetente lærere. Folkehelse: Folkehelsen blir best, jo flere elever som kan gå eller sykle til skolen. Med dagens skolestruktur er det 246 elever som får gratis skoleskyss i barneskolen. Med to skoler øker antallet skysselever til 408. Med tre skoler trenger 315 elever skyss. Lokalsamfunn: Analysen konkluderer med at skolestrukturen ikke er avgjørende for utviklingen av lokalsamfunnene, men at skolenedleggelse kan være negativt for samholdet i noen bygder. Lokalsamfunnene vil derfor være best tjent med dagens skolestruktur. Etter Agenda Kaupangs vurdering, vil Eidsberg kommune være best tjent med å ha to barneskoler på Mysen. I denne vurderingen legger vi mest vekt på kvalitet i undervisningen og arbeidsmiljø for de ansatte. Hvis kommunen vil holde på dagens skolestruktur og oppgradere dagens grendeskoler, må skolebudsjettet økes. 9

10 R Mandat og metode 2.1 Mandat Eidsberg kommune har ønsket en utredning av større eller mindre organisatoriske og strukturelle grep i grunnskolen for å få til det kvalitativt beste og mest likeverdige skoletilbudet for alle kommunens elever. Målet er både effektivisering og kvalitetsheving. Analysen skal omfatte både kostnader, kvalitet, arbeidsmiljø og relasjoner til lokalsamfunnene. Det er langsiktige tiltak som skal vurderes. Målsettingen for prosjektet er formulert slik i kommunens forespørsel: «Utredningen må ha som hovedmål å gi en anbefaling på hvilke større eller mindre strukturelle grep som gir det kvalitativt beste og mest likeverdige skoletilbudet for alle kommunens elever. I vurderingen er det også sentralt å vurdere ulike tiltak som sikrer mest mulig optimal og kostnadseffektiv drift i et langtidsperspektiv». Prosjektet har to faser: analyse av dagens organisering og utvikling av forbedringstiltak. Den første fasen (analysefasen) skal være «en statusbeskrivelse av kvalitet i opplæringen, skolens rolle i lokalsamfunnet, arbeidsmiljø og økonomiske vurderinger opp mot bygg». Sterke og svake sider ved dagens organisering skal vurderes. Denne rapporten inneholder analysen av dagens organisering. Grunnskolen i Eidsberg sammenlignes med andre kommuner, både når det gjelder kostnader, kvalitet, arbeidsmiljø, samfunnsutvikling og folkehelse. Analysen må oppfattes som første fase i en omstillingsprosess. Den kan sammenlignes med en mulighetsanalyse i et byggeprosjekt. Målet er å identifisere sterke og svake sider ved grunnskoledriften på en mest mulig treffsikker måte. Neste fase i prosessen vil være å finne fram til forbedringstiltak som sikrer best mulig kvalitet og likeverdighet i skoletilbudet. Tredje fase er å gjennomføre eventuelle vedtatte tiltak. Omstillingsprosessen, med politiske vedtak underveis (blå sirkler), er fremstilt i figuren under. Figur 1: Omstillingsprosess i 3 faser Analysen i denne rapporten inneholder ikke en meny med forbedringstiltak. Arbeidet med tiltak bør skje i tett dialog med kommunens linjeledelse dersom tiltakene skal være faglig forsvarlige og bli forstått. Arbeidet med forbedringstiltak skjer i fase 2 i prosjektet. Mandatet for fase 2 legges av styringsgruppen i fase 1 (alternativer og sammenligningskriterier). 10

11 Eidsbergskolen hvor går vi? 2.2 Metode Hovedgrepet i analysen av dagens situasjon er å sammenligne Eidsberg med andre kommuner og beste praksis i bransjen. Vi sammenligner Eidsberg med andre kommuner ved hjelp av standardiserte nøkkeltall Vi sammenligner Eidsberg primært med kommunegruppe 7, som er mellomstore kommuner ( innbyggere) med lavt kostnadsbehov og lave frie inntekter (skatt og rammetilskudd). Det er disse kommunene som driver med lavest kostnader. Det er de kommunene som må streve mest for å holde hodet over vannet og som antakelig har mest å lære bort om billige løsninger. Ved å sammenligne med en stor gruppe kommuner blir analysen mindre utsatt for tilfeldige feil. Det er en del feil i KOSTRA-regnskapene i mange kommuner. Vi sammenligner dessuten Eidsberg med nabokommuner og kommuner som har utmerket seg nasjonalt. Sammenligningskommunene er: Askim og Moss (nabokommuner) Sørum og Drammen (driver billig) Oppegård og Bærum (driver billig og har god kvalitet) Alle kommunene er bykommuner eller omlandskommuner til Oslo. Alle har hatt høy eller middels befolkningsvekst de siste 10 årene. Nivået på frie inntekter og eiendomsskatt varierer. Tabellen under oppsummerer trekk ved sammenligningskommunene. Tabell 1: Data om sammenligningskommunene. Kilde: KOSTRA og statsbudsjettet 2016 Innbyggere Innbyggere Vekst i folketallet i prosent Areal km2 Innbyggere per km2 Kommunegruppe Behovskorrigerte frie inntekter og eiendomsskatt per innbygger i prosent av landsgjennomsnittet Kommuner Eidsberg % % Askim % % Moss % % Sørum % % Drammen % % Oppegård % % Bærum % % Kostragruppe % % 11

12 R9571 Konklusjonene i rapporten bygger på en rekke datakilder: KOSTRA-databasen hos SSB på internett, som inneholder nøkkeltall om kostnader og produksjonstall, samt kvalitetsindikatorer. Offentlig tilgjengelige data om grunnskole hentet fra andre kilder, blant annet Utdanningsdirektoratets database over ressursbruk i grunnskolen (GSI-tallene) og Kommunebarometeret fra Kommunal Rapport. Gjennomgang av kommunens styringsdokumenter (årsmelding og økonomiplan) Tidligere utredninger om skolestruktur fra 2010 og 2011 Kvalitetsmeldinger for grunnskolen i Eidsberg for 2014/15 og 2015/16. «Identifisering av effektiviseringspotensial for Eidsberg kommune», rapport fra Ernst & Young datert Befaring av skoleanleggene (barneskolene) 2. og Intervjuer med skoleadministrasjonen, rektorene og tillitsvalgte (tre gruppeintervjuer). Fem møter i en arbeidsgruppe med deltakelse fra skoleadministrasjon, rektorer, skoleøkonom og eiendomssjef. Gjennomgang av kommunens interne regnskap for 2015 og regnskapet for Mortenstua skole for De byggtekniske kalkylene følger NS3451 Bygningsdelstabellen og NS3453 Spesifikasjon av kostnader i byggeprosjekt. 12

13 Eidsbergskolen hvor går vi? 3 Grunnskolene i Eidsberg Eidsberg kommune har seks kommunale grunnskoler. Det er en ungdomsskole og fem barneskoler. Kommunen er dessuten medeier i en interkommunal spesialskole for funksjonshemmede barn (Mortenstua IKS). Mortenstua skole har 33 elever, derav 11 fra Eidsberg. På Mysen ligger Mysen barneskole og Eidsberg ungdomsskole, som er to store skoler med omtrent 450 elever. Spredt rundt i kommunen ligger det dessuten 4 små grendeskoler med rundt 100 elever hver. Det er ikke store avstander mellom de kommunale skolene. Ingen av skolene ligger mer enn 7,4 km fra Mysen stasjon. Tegningen under gir et inntrykk av plasseringen av skolene. Tabellen under oppsummerer noen data om de kommunale skolene skoleåret 2015/2016. Tabell 2: Data om grunnskolene i Eidsberg kommune Skole Trinn Elever Avstand til Mysen stasjon Byggeår Mysen ,1 km 2003 Trømborg ,4 km 1965 Kirkefjerdingen ,6 km 1963 Hærland ,9 km 1967 Tenor ,6 km 1962 Eidsberg ,1 km 1954/

14 R Status i grunnskolen 2015/ Økonomi Økonomien i Eidsberg sammenlignes med andre kommuner basert på KOSTRA-regnskapet for KOSTRA-regnskapet er et organisasjonsnøytralt regnskap. Det er et tjenesteregnskap hvor hver tjeneste har et nummer i regnskapet, fra 100 Politisk styring til 393 Drift av gravplasser. Analysen i denne rapporten er avgrenset til KOSTRA-funksjonene som gjelder opplæring. Analysen lages primært for kommunens overordnede ledelse; politikere og strategisk ledelse. Vi er mest opptatt av netto utgifter pr. relevant innbygger i ulike tjenester, korrigert for behov. Vi må korrigere regnskapene for forskjeller i demografi, sosiale forhold og geografi. Dette gjøres etter modellen fra statsbudsjettet. I inntektssystemet for kommunene har KMD beregnet utgiftsbehovet i ulike tjenester og samlet for hver kommune. Dette er en beregning med bred aksept i kommunesektoren. Vi bruker behovsberegningen for 2016 i analysen av 2015-regnskapet. Analysen av behovet for rammetilskudd fra staten i 2016 er i praksis en beregning av 2015-behovet. Dataene er samlet inn ved starten av Kostnadsanalysen står og faller på kvaliteten i det kommunale regnskapet. Som en del av kvalitetssikringen av analysen er det detaljerte, interne regnskapet for Eidsberg kommune gjennomgått for å sjekke de mest kjente feilkildene. Vi har ikke funnet slike feil. Analysen bruker konsernregnskapet til kommunene. Det vil si både kommunekassen (den delen rådmannen styrer), kommunale foretak (KF) og interkommunale selskaper (IKS). Kommunene organiserer seg på forskjellig måte. Stadig mer av driften plasseres utenfor kommunekassen. I Eidsberg består konsernet av kommunekassen 13 interkommunale selskaper og to interkommunale samarbeid etter kommunelovens 27, se tabellen under. Tabell 3: Kommunale selskaper i Eidsberg: Kilde: Brønnøysundregistrene Analysen bruker endelige/reviderte KOSTRA-tall, publisert på internett Eidsberg er medeier i en interkommunal spesialskole for elever med store funksjonshemninger. Mortenstua er et interkommunalt selskap, der Eidsberg eier 21 %. Eidsberg hadde 11 av 33 elever ved skolen i skoleåret 2015/16. Mortenstua interkommunale spesialskole ligger i Eidsberg kommune og inngår i enkelte statistikker som kommunal grunnskole i Eidsberg. Mortenstua er håndtert slik i analysen: Mortenstua er ikke tatt med som kommunal skole ved beregning av elevtall pr. skole. Antall kommunale skoler er endret fra 7 til 6. 14

15 Eidsbergskolen hvor går vi? Netto driftsutgifter er tatt med i tråd med konsernregnskapet. Det vil si at 21 % av utgifter og inntekter ved Mortenstua er plusset på regnskapet for Eidsberg kommune (tilsvarende kommunens eierandel i IKS-et). Dette reduserer kommunens utgifter til grunnskole i forhold til kommunekasseregnskapet. Årsaken er at kommunens betaling gjelder både undervisningsutgifter, finanskostnader og overskudd ved driften. Eidsberg har hatt 33% av elevene ved skolen i 2015/2016. NB: Konsernregnskapet inneholder også regnskapet for interkommunal PPT. Tabell 4: Regnskap 2015 for funksjon 202 i Eidsberg kommune. Kilde: KOSTRA Egen Kjøp Overførin Avskrivnin Driftsinnte Refusjone Overførin Netto 202 Grunnskole Lønn drift tjenester g ut ger kter r g inn driftsutgift Kassen Konsernet Konsern minus kasse En del av arealene ved skolen (865 kvm) er tatt med i analysen av skolelokaler (eies og driftes av Eidsberg kommune). Elevene fra andre kommuner (22 av 33) er holdt utenfor elevtallet i kommunen (alle er registrert i GSI som elever i Eidsberg) Ansatte er tatt med i samsvar med Eidsbergs andel av elevene ved skolen (8 av 25 årsverk) Samlede opplæringskostnader Eidsberg kommune brukte netto 146 mill. kr i 2015 på det vi i denne rapporten definerer som opplæring. Utgiftene var på 169 mill. kr og inntektene (egenbetaling, statstilskudd og refusjoner fra andre kommuner) var på omtrent 23 millioner. Nettoutgiften utgjør omtrent kr pr. innbygger, se tabellen under. Tabell 5: Netto driftsutgifter til opplæring Kilde: KOSTRA Brutto driftsutgifter Netto driftsutgifter Innbyggere Netto utgift per innbygger 202 Grunnskole Voksenopplæring Spesialskoler Skolefritidstilbud Skolelokaler Skoleskyss Undervisning Undervisning omfatter grunnskole og voksenopplæring, det vil si disse funksjonene: 202 Grunnskole: Ordinær grunnskole. Vanlig undervisning og spesialundervisning 213 Voksenopplæring: Både flyktninger og andre 215 SFO: Lønn og drift av SFO-tilbudet 222 Skolelokaler: Drift og vedlikehold av skolebygg 223 Skoleskyss: Skyss på grunn av lang skolevei, trafikkfarlig skolevei og funksjonshemning Analysen legger stor vekt på netto driftsutgift pr. innbygger. Hvis mange elever går på private skoler, kan dette gi feil konklusjoner. Regnskapet for undervisning er påplusset det kommunene 15

16 Andel av landsgjennomsnittet R9571 belastes ved trekk i rammetilskuddet for elever i private skoler. Det var 24 grunnskoleelever fra Eidsberg i private skoler i 2015 ifølge statsbudsjettet (grønt hefte 2016). Vi må korrigere for behov før skolekostnader i kommunene kan sammenlignes. Behovet avhenger av demografi, geografi, kommunestørrelse og antall innvandrere. Det som trekker behovet opp i Eidsberg er geografi og kommunestørrelse. Skolebehovet pr. innbygger i Eidsberg er av KMD beregnet til 105 % av landsgjennomsnittet. Det er 1 prosentpoeng mindre enn gjennomsnittet i kommunegruppe 7 og midt i laget blant sammenligningskommunene, se figuren under. 300 % Behov grunnskole 250 % 200 % 150 % 100 % 105 % 100 % 92 % 115 % 95 % 110 % 107 % 106 % 50 % 0 % Eidsberg Askim 15 Moss 15 Sørum 15 Drammen Oppegård Bærum Kostragru ppe Innb år (90%) 104 % 103 % 96 % 118 % 98 % 116 % 113 % 108 % Reiseavst. innan sone (3%) 100 % 32 % 34 % 70 % 42 % 39 % 44 % 77 % Reiseavst. til nabo-krets (3%) 93 % 85 % 35 % 123 % 34 % 62 % 31 % 96 % Basis-kriteriet (2%) 106 % 78 % 38 % 70 % 18 % 45 % 10 % 97 % Innv år (3%) 152 % 103 % 111 % 94 % 138 % 79 % 109 % 96 % Norsk-fødte 6-15 år m. innv. F (0%) 117 % 213 % 157 % 112 % 274 % 77 % 109 % 65 % Grunnskole 105 % 100 % 92 % 115 % 95 % 110 % 107 % 106 % Figur 2: Utgiftsbehov for grunnskole. Kilde: Grønt hefte 2016 Figuren over viser også hvordan det samlede behovet for grunnskole er beregnet for hver kommune. For Eidsberg er det antall innvandrere, kommunestørrelse (basiskriteriet) og antall innbyggere i grunnskolealder som trekker behovet opp over landsgjennomsnittet. Behov som skyldes geografi er lavere enn landsgjennomsnittet. 16

17 Eidsbergskolen hvor går vi? De behovskorrigerte utgiftene til undervisning i Eidsberg er omtrent kr pr. innbygger. Det er 150 kr mer enn gjennomsnittet i kommunegruppe 7. Det er nest høyest blant sammenligningskommunene, se figuren under (summen av søylene). Askim bruker 200 kr mer pr. innbygger enn Eidsberg. Oppegård bruker kr mindre Behovskorrigert netto utgift per innbygger til opplæring, detaljert Drammen Oppegård Kostragrup Eidsberg 15 Askim 15 Moss 15 Sørum 15 Bærum pe Skoleskyss Skolelokaler SFO Voksenopplæring Undervisning Figur 3: Behovskorrigerte netto driftsutgifter til opplæring. Kroner pr. innbygger Figuren over viser også hvordan undervisningsutgiftene fordeler seg mellom de ulike KOSTRAfunksjonene. Vi ser at Eidsberg bruker mer penger enn gjennomsnittet i kommunegruppe 7 på undervisning, skoleskyss og SFO. Utgiftene til lokaler og voksenopplæring er lave. 17

18 Millioner kroner R9571 I figuren under er kostnadsforskjellene regnet om i millioner kroner. Kostnadene til opplæring i Eidsberg ville gå ned med rundt 2 mill. kr med samme kostnadsnivå som gjennomsnittet i kommunegruppe 7. Oppegård, Sørum og Drammen driver mill. kr billigere og Askim driver 3 mill. kr dyrere. Økt utgift ved å velge andre kommuners kostnadsnivå innen opplæring Kostragruppe Askim 15 Moss 15 Sørum 15 Drammen 15 Oppegård 15 Bærum Skoleskyss -2,4-4,1-0,8-3,7-4,2-3,6-1,0 222 Skolelokaler 10,0 2,4 3,8-0,3 5,6 7,8 6,3 215 SFO -1,9-2,6-0,5-2,3-1,8-2,5-0,7 213 Voksenopplæring 0,2 0,1 0,2 0,0 0,9 1,8 0,4 202 Undervisning -3,4-9,1-20,5-10,2-24,5-10,6-6,8 Figur 4: Endret utgift til opplæring med kostnadsnivået i andre kommuner. Millioner kroner Det er utgiftene til undervisning som skiller mest mellom kommunene. Figuren over viser at de rene undervisningsutgiftene i Oppegård er 25 mill. kr lavere enn i Eidsberg. 18

19 Kroner Eidsbergskolen hvor går vi? Utgiftene til grunnskole i Eidsberg har økt relativt mye de siste årene. Økningen fra 2012 til 2015 er på kr pr. innbygger. Dette er 100 kr mer enn gjennomsnittet i kommunegruppe 7 og midt i laget blant sammenligningskommunene. Tallene fremgår av figuren under. Figuren viser nominelle kroner. Det er ikke korrigert for regnskapsfeil, behov, inflasjon eller endrede oppgaver Utgift per innbygger til grunnskole over tid, uten korreksjon, uten VO Kostragrupp Eidsberg 15 Askim 15 Moss 15 Sørum 15 Drammen 15 Oppegård 15 Bærum 15 e Figur 5: Netto driftsutgift pr. innbygger til grunnskole Kroner. Kilde: KOSTRA 19

20 R Undervisning Det er skolestørrelsen som er den viktigste kostnadsdriveren innenfor grunnskolen. Store grunnskoler får større klasser og flere elever pr. lærerårsverk. Eidsberg kommune har relativt små skoler. Det er 6 grunnskoler i kommunen pluss en interkommunal spesialskole (Mortenstua med 33 elever). 11 av elevene ved Mortenstua kommer fra Eidsberg. De kommunale grunnskolene har til sammen 1385 elever skoleåret 2015/2016. Gjennomsnittlig skolestørrelse (med 11 elever fra Mortenstua) er 233 elever. Det er 14 elever mindre enn gjennomsnittet i kommunegruppe 7. Det er minst blant sammenligningskommunene, se figuren under. Askim og Moss har omtrent 310 elever pr. skole. 450 Elever per grunnskole Eidsberg 15 Askim 15 Moss 15 Sørum 15 Drammen 15 Oppegård 15 Bærum 15 Kostragruppe Figur 6: Elever pr. kommunal grunnskole. Kilde: KOSTRA 20

21 Eidsbergskolen hvor går vi? Det var 1385 elever i kommunale grunnskoler i Eidsberg skoleåret 2015/16. Eidsberg betaler i tillegg for 11 av 33 elever ved Mortenstua skole. Til sammen er det Eidsberg-elever. Vi forutsetter at fosterhjemsplasserte elever inn og ut av kommunen går opp i opp. Kostnaden til undervisning (funksjon 202) var 121 mill. kr i Elevutgiften pr. elev i grunnskolen i Eidsberg var kr. Det er kr mer enn gjennomsnittet i kommunegruppe 7. Det er høyest blant sammenligningskommunene, se figuren under. Oppegård ligger kr lavere pr. elev. 100 Netto utgift 1000 kr til undervisning per elev Eidsberg 15 Askim 15 Moss 15 Sørum 15 Drammen 15 Oppegård 15 Bærum 15 Kostragruppe Figur 7: Netto driftsutgift til undervisning pr. elev kroner. Kilde: KOSTRA 21

22 Netto utgift 1000 kr til undervisning per elev R9571 Det ser ut til å være et greit forhold mellom skolestørrelsen i Eidsberg og utgiften til undervisning pr. elev. Figuren under viser elevutgift og skolestørrelse i alle norske kommuner. Eidsberg har 233 elever pr. skole og kr pr. elev. Det er omtrent som forventet (Eidsberg ligger på forventningskurven). 220 Skolestørrelse og elevkostnad Askim y = -30,61ln(x) + 254,93 R² = 0,5491 Oppegård Eidsberg Sørum Elever per skole Figur 8: Antall elever pr. skole og utgift til undervisning pr. elev i kroner Figuren over viser samtidig at grunnskolen i Eidsberg muligens kan drives noe billigere uten å endre skolestrukturen. Det er meget stor variasjon i elevutgiftene i norske kommuner med samme skolestørrelse. Kostnaden pr. elev i Askim er kr høyere enn skolestørrelsen tilsier. Kostnaden i Oppegård er kr lavere enn hva skolestørrelsen tilsier. Hvis utgiften pr. elev i Eidsberg reduseres med kr til kr pr. elev, vil kommunen spare 7,0 mill. kr pr. år. Det er kommuner med samme skolestørrelse som Eidsberg som driver med kr pr. elev. 22

23 Prosent Eidsbergskolen hvor går vi? Høye utgifter pr. elev kan skyldes spesialundervisningen. Spesialundervisningen er en årsak til høye utgifter i Eidsberg-skolen. Eidsberg brukte 18 % av undervisningstimene til spesialundervisning i 2015 (inkludert en tredel av timene ved Mortenstua). Det er 2 prosentpoeng mer enn gjennomsnittet i kommunegruppe 7 og midt i laget blant sammenligningskommunene. Andelen elever med spesialundervisning er middels (inkludert 11 av 33 elever ved Mortenstua). Andelen er 8 %, et prosentpoeng mer enn gjennomsnittet i kommunegruppe 7 og høyest blant sammenligningskommunene, se figuren under. 25 % Spesialundervisning 20 % 15 % 10 % 5 % 0 % Eidsberg Askim 15 Moss 15 Sørum 15 Drammen Oppegård Bærum Kostragru ppe Andel elever med spesialundervising 8 % 8 % 6 % 8 % 8 % 5 % 7 % 7 % Andel timer til spesialundervisniung 18 % 14 % 19 % 19 % 20 % 16 % 17 % 16 % Figur 9: Andel elever og andel timer til spesialundervisning. Kilde: KOSTRA I figuren over er det ikke korrigert for interkommunale spesialskoler i sammenligningskommunene. Askim har mer spesialundervisning enn figuren viser, fordi Askim-elevene ved Mortenstua ikke er tatt med. Drammen har mindre spesialundervisning enn figuren viser, siden Drammen også har en interkommunal spesialskole med mange elever fra andre kommuner. Oppegård og Bærum har egne spesialskoler. Vi vet ikke hvordan funksjonshemmede elever er håndtert i Sørum Bemanning i grunnskolen Vi har gjort en egen analyse av bemanningen i grunnskolene, basert på data fra GSI. GSIdatabasen fra Utdanningsdirektoratet inneholder data om bemanning og elever i alle landets skoler. I noen kommuner er årsaken til høye undervisningskostnader at det brukes mye penger på personell utenom skolene. Både PPT, pedagogisk senter, planleggere og spesialpedagogiske spesialavdelinger skal føres på funksjon 202, sammen med alle tilsatte i skolene (utenom SFO og drift av lokaler). Det kan bli lite ressurser til den ordinære skoledriften. Det var 176 årsverk i de seks kommunale grunnskolene i Eidsberg og den interkommunale skolen Mortenstua ved tellingen , se tabellen under. Det var 25 årsverk ved Mortenstua. 23

24 R9571 Tabell 6: Bemanning i grunnskolen i Eidsberg Kilde: GSI Ledelse Spes/ språk Ordinær undervisning Lærere til annet enn underv. Kontor Bibliotekar o.a. elevrettet Assistent Sum årsverk Elever Eidsberg ungdomsskole 320,0 469, ,0 429,0 72,0-700, ,0 453 Hærland skole 100,0 127,0 722,0 112,0 25,0-219, ,1 85 Kirkefjerdingen skole 100,0 266,0 620,0 263,0 25,0-240, ,0 111 Mortenstua skole Iks 165, ,0-32,0 70,0-989, ,7 33 Mysen skole 200,0 665, ,0 376,0 100,0 15,0 521, ,9 471 Tenor skole 86,0 157,0 773,0 98,0 25,0-78, ,0 124 Trømborg skole 100,0 289,0 730,0 96,0 25,0-180, ,0 141 Eidsberg 1 071, , , ,0 342,0 15, , , Mortenstua har 33 elever skoleåret 2015/16, derav 11 elever fra Eidsberg. I bemanningsoversikten under tar vi med en tredel av bemanningen ved Mortenstua og en tredel av elevene ved skolen. Bemanningen i grunnskolen i Eidsberg tilsvarer omtrent 12 årsverk pr. 100 elever. Det er 0,7 årsverk mer enn gjennomsnittet i kommunegruppe 7 og høyest blant sammenligningskommunene. Oppegård ligger rundt 9 årsverk pr. 100 elever, se figuren under (summen av søylene). 14,00 Årsverk per 100 elever 2015/16 12,00 10,00 8,00 6,00 4,00 2,00 - Eidsberg Askim Moss Sørum Drammen Oppegård Bærum Gruppe 07 Assistent 1,86 0,93 0,70 1,50 1,18 0,58 0,77 1,45 Bibliotek o a 0,01 0,10 0,00 0,06 0,08 0,02 0,29 0,12 Kontor 0,23 0,33 0,29 0,27 0,27 0,32 0,29 0,28 Lærere utenom underv 1,00 0,88 0,59 0,99 0,70 0,68 0,84 0,97 Ordinær undervisning 6,18 5,70 5,45 5,60 5,05 5,33 5,33 6,17 Spes og språk 2,01 1,62 2,26 1,55 1,67 1,11 1,56 1,55 Ledelse 0,73 0,86 1,20 0,88 0,80 0,59 0,71 0,75 Figur 10: Årsverk pr. 100 elever i grunnskolen skoleåret 15/16. Kilde: GSI Figuren over fordeler bemanningen mellom de ulike gruppene personell ved skolen. Figuren viser bare personell som føres på funksjon 202, ikke personell i SFO, voksenopplæring eller bygningsdrift. I forhold til kommunegruppe 7 har Eidsberg litt flere årsverk til spesialundervisning og assistent (som også brukes i spesialundervisningen). Ellers ligger Eidsberg likt med eller lavere enn gjennomsnittet. Kommunen ser ut til å ta i bruk assistenter som hjelpere ved gjennomføring av spesialundervisningen i litt større grad enn det som er vanlig blant sammenligningskommunene. Bemanningen pr. elev har nær sammenheng med skolestørrelsen. Bemanningen pr. 100 elever i Eidsberg er omtrent slik skolestørrelsen tilsier. 24

25 Eidsbergskolen hvor går vi? Bemanningen pr. 100 elever har ikke økt de siste fire årene. Det har vært en dreining fra spesialundervisning mot ordinær undervisning. Det brukes mindre assistent enn for 4 år siden, se figuren under. NB: Mortenstua er med i disse tallene. Figur 11: Årsverk pr. 100 elever i grunnskolen i Eidsberg Kilde: GSI 25

26 R9571 Neste spørsmål er om skolestørrelse og bemanning ved de enkelte skolene står i et rimelig forhold til hverandre. På landsbasis forventer vi 13 årsverk pr. 100 elever i skoler med rundt 100 elever (som grendeskolene), og 9,5 årsverk pr. 100 elever i skoler med 500 elever (som Mysen barneskole), se figuren under. Årsverk pr. 100 elever Kilde: Grunnskolens Informasjonssystem (GSI) Barneskoler Under 50 Fra 50 til Fra 150 til Fra 250 til Fra 400 til Fra 500 til Over 700 elever 150 elever 250 elever 400 elever 500 elever 700 elever elever Alle Kontorteknisk personale 0,35 0,36 0,30 0,28 0,24 0,25 0,25 0,29 Assistent i skolen 2,74 1,74 1,55 1,27 1,16 0,97 0,99 1,36 Undervisningspersonale til annet enn undervisning 1,41 1,03 1,02 0,88 0,85 0,78 0,84 0,92 Ordinær undervisning 12,29 7,51 5,95 5,34 5,18 4,85 5,06 5,83 Spesialundervisning og særskilt språkopplæring 2,92 1,81 1,99 1,61 1,50 1,30 0,94 1,68 Administrative og pedagogiske lederoppgaver 2,24 1,13 0,81 0,67 0,60 0,51 0,53 0,77 Figur 12: Bemanning årsverk pr. 100 elever i norske barneskoler 2013/2014. Kilde: GSI 26

27 Eidsbergskolen hvor går vi? I figuren under er barneskolene i Eidsberg sammenlignet med hverandre og med et knippe store skoler i sammenligningskommunene. Figuren viser at både grendeskolene samlet sett og Mysen barneskole har omtrent den bemanning man kan forvente. Det er store forskjeller mellom bemanningen ved grendeskolene. Tenor og Trømborg har svært lav bemanning i forhold til elevtallet. Hærland og Kirkefjerdingen har mye bedre bemanning. Det er vanskelig å forklare denne variasjonen. Tilfeldige forhold rundt klassedeling og spesialundervisning kan slå sterkt ut i så små skoler som vi sammenligner her. Figur 13: Årsverk pr. 100 elever i skoler skoleåret 2015/16. Kilde: GSI 27

28 R9571 I den neste figuren sammenlignes bemanningen i ungdomsskolen med tilsvarende store skoler i sammenligningskommunene. Eidsberg har omtrent 11,5 årsverk pr. 100 elever. Det er omtrent på landsgjennomsnittet. Det er omtrent 2 årsverk mer enn flere av de andre skolene, se figuren under. Dette utgjør omtrent 9 årsverk. Samtidig er de mest krevende elevene i Eidsberg tatt ut av Eidsberg ungdomsskole og plassert i Mortenstua. Figur 14: Bemanning i ungdomsskoler. Årsverk per 100 elever. Kilde: GSI. 28

29 Eidsbergskolen hvor går vi? SFO SFO kostet Eidsberg kommune 2,4 mill. kr netto i Det var 549 innbyggere 6 9 år (målgruppen) og av disse gikk 269 i SFO. Netto driftsutgift pr. innbygger 6 9 år i Eidsberg i 2015 til SFO var kr. Utgiftene var kr høyere enn gjennomsnittet i kommunegruppe 7 og høyest blant sammenligningskommunene, se figuren under SFO: Netto utgift per innbygger 6-9 år Eidsberg 15 Askim 15 Moss 15 Sørum 15 Drammen 15 Oppegård 15 Bærum 15 Kostragruppe Figur 15: Netto driftsutgifter pr. innbygger 6 9 år til SFO. Kilde: KOSTRA Figuren over viser at nettoutgiften i SFO varierer fra -200 til kr pr. relevant innbygger. Det er lov å drive SFO til selvkost. Det vil si at foreldrebetalingen dekker alle utgiftene ved tilbudet. I slike kommunale selvkostkalkyler inngår både administrasjon, kapitalkostnader og drift av lokaler. Det kan i praksis si å drive SFO med netto inntekt på funksjon 215 SFO. Ressurser til barn med spesielle behov i SFO bør holdes utenom slike kalkyler. 29

30 R9571 Årsaken til høye utgifter i SFO pr. relevant innbygger kan være høy dekningsgrad (mange barn i SFO) eller lav effektivitet (høy enhetspris). Høy dekningsgrad er ikke årsaken til høye utgifter i Eidsberg. Det var bare 49 % av elevene 6 9 år i kommunale grunnskoler som deltok i SFO i fjor. Det er 12 prosentpoeng lavere enn gjennomsnittet i kommunegruppe 7. Det er lavest blant sammenligningskommunene, se figuren under. 100 % Andel elever 6-9 år i kommunal SFO 90 % 80 % 83 % 88 % 70 % 60 % 50 % 49 % 57 % 66 % 70 % 53 % 61 % 40 % 30 % 20 % 10 % 0 % Eidsberg 15 Askim 15 Moss 15 Sørum 15 Drammen 15 Oppegård 15 Bærum 15 Kostragruppe Figur 16: Dekningsgrad SFO. Kilde: KOSTRA 30

31 Eidsbergskolen hvor går vi? Produksjonskostnadene i SFO er til gjengjeld ganske høye i Eidsberg. Korrigert brutto driftsutgift pr. deltaker i SFO var kr i Det er kr mer enn gjennomsnittet i kommunegruppe 7 og høyest blant sammenligningskommunene, se figuren under Korr brutto driftsutgift per deltaker i kommunal SFO Eidsberg 15 Askim 15 Moss 15 Sørum 15 Drammen 15 Oppegård 15 Bærum 15 Kostragruppe Figur 17: Korrigerte brutto driftsutgifter pr. bruker i kommunal SFO. Kilde: KOSTRA Årsaken til høye produksjonskostnader pr. plass i SFO er vanligvis høy bemanningsfaktor. I Eidsberg er årsaken de dyre plassene ved Mortenstua spesialskole. De koster kroner per stk. Det drar opp kostnadsnivået med kroner per elev. Uten Mortenstua er produksjonskostnaden per plass kroner, likt med gjennomsnittet i kommunegruppe 7. Det er egentlig en lav sum, med tanke på den lite effektive skolestrukturen i Eidsberg. SFO drives på fem steder. Bemanningsfaktoren i Eidsberg er 18 elever per voksen. Det er på nivå med gjennomsnittet i landet. 31

32 R9571 Inntekten fra egenbetaling i kommunal SFO i Eidsberg er lav. Inntekten pr. deltaker var omtrent kr i Det er kr lavere enn gjennomsnittet i kommunegruppe 7. Det er nest lavest blant sammenligningskommunene, se figuren under Egenbetaling per bruker i kommunal SFO Eidsberg 15 Askim 15 Moss 15 Sørum 15 Drammen 15 Oppegård 15 Bærum 15 Kostragruppe Figur 18: Egenbetaling pr. bruker i kommunal SFO. Kilde: KOSTRA Årsaken til lave inntekter per elev i SFO er ikke opplagt. Satsene for egenbetaling i SFO i Eidsberg er ikke spesielt lave. Satsen for 2016 er kr for hel plass og kr for halv plass pr. mnd. Betaling for mat kommer i tillegg. I kommuner med de høyeste satsene ligger prisen rundt kroner per måned. Ved å øke satsene for full plass med 500 kroner, vil kommunen tjene omtrent 0,5 mill. kr ekstra. Hvis kommunen vil drive til selvkost, må utgiftene reduseres. Det er antakelig vanskelig å drive med lavere bemanning i små skoler. Tilbudet kan tas bort i skoleferien. Søskenmoderasjon kan tas bort. 32

33 Eidsbergskolen hvor går vi? Skoleskyss Utgiftene til skoleskyss var høye i Eidsberg i Den behovskorrigerte utgiften pr. innbygger var omtrent 100 kr høyere pr. innbygger enn gjennomsnittet i kommunegruppe 7. Det vil si 1 mill. kr. Utgiften til skoleskyss avhenger av antall elever med skyss og kostnaden pr. skysset elev. 36 % av skoleelevene i Eidsberg hadde skoleskyss i Det er 10 prosentpoeng mer enn gjennomsnittet i kommunegruppe 7 og høyest blant sammenligningskommunene. Kostnaden pr. elev var kr. Det er 600 kr mindre enn gjennomsnittet i kommunegruppe 7 og tredje minst av sammenligningskommunene, se figuren under. Den lave enhetsprisen tyder på liten andel farlig skolevei, der kommunen må betale 100 % av utgiften selv. 40 % Skoleskyss 16,0 35 % 14,0 30 % 12,0 25 % 10,0 20 % 8,0 15 % 6,0 10 % 4,0 5 % 2,0 0 % Eidsberg Askim Moss 15 Sørum Kostragr Dramme Oppegår Bærum uppe n 15 d Andel elever med skoleskyss 36 % 11 % 6 % 26 % 7 % 3 % 9 % 26 % Skysskostnad per elev med skyss, 1000 kr 9,6 14,0 8,4 10,8 10,2 14,3 8,5 10,2 - Figur 19: Andel elever med skoleskyss og pris pr. skysset elev. Kilde: KOSTRA Administrasjonen opplyser at utgiftene til skoleskyss er redusert i 2016, på grunn av lavere enhetspriser (buss og taxi). Det gjelder mange kommuner i Østfold. 33

34 R Skolelokaler Drift av skolelokaler kostet Eidsberg kommune 16,0 mill. kr netto i fjor, omtrent 6 mill. kr mindre enn gjennomsnittet i kommunegruppe 7. Årsaken til lave utgifter til skolelokaler kan være lite areal pr. elev eller lave driftsutgifter pr. kvm. I Eidsberg er årsaken lave enhetskostnader. Brutto driftsutgifter pr. kvm var 669 kr i Det er 250 kr mindre enn gjennomsnittet i kommunegruppe 7 og lavest blant sammenligningskommunene. Kommunen drifter kvm skolelokaler i Eidsberg, inkludert Mortenstua. Kostnadsforskjellen i forhold til kommunegruppe 7 utgjør 6 mill. kr. Arealet pr. elev i Eidsberg er 18 kvm. Det er likt gjennomsnittet i kommunegruppe 7 og høyest blant sammenligningskommunene, se figuren under Drift av skolebygg: areal per elev og kr per kvm Eidsberg Drammen Oppegård Askim 15 Moss 15 Sørum 15 Bærum 15 Kostragrup pe Kroner DV per kvm Kvm per elev Figur 20: Areal kvm skolelokaler pr. elev og kr pr. kvm. Kilde: KOSTRA 4.2 Kvalitet Det er mange måter å definere tjenestekvalitet på. Det er vanlig å skille mellom Resultatkvalitet: det vil si resultater for brukeren. Får brukeren det han ønsker? Prosesskvalitet: Blir tjenesten levert på riktig måte? Har vi kvalitetssikring og riktige prosedyrer? Strukturkvalitet: Er innsatsfaktorene gode? I kommunale tjenester gjelder det de ansattes utdanning, bemanningsfaktor og kvalitet på bygninger og utstyr. Vi ønsker å måle resultatkvalitet. Det mangler dessverre gode mål for resultatkvalitet i mange kommunale tjenester. Da bruker vi de andre typene kvalitetsmål. I grunnskolen har vi noen mål for resultatkvalitet. I denne analysen tar vi utgangspunkt i at hovedmålet for grunnskolen er flinke og glade elever. Vi forsøker å måle læringsutbytte og trivsel. Dette er dette man forsøker å måle i kommunenes lovpålagte tilstandsrapport for grunnskolen. I tillegg vil vi måle strukturell kvalitet. Det 34

35 Eidsbergskolen hvor går vi? gjelder de ansattes kompetanse og skolebyggenes funksjonalitet. Vi har også gjort noen intervjuer om kommunens arbeid med kvalitetsforbedring Læringsutbytte og trivsel Resultatene for læringsutbytte og trivsel i grunnskolen vil vi hente fra Kommunebarometeret til Kommunal Rapport. I Kommunebarometeret er det en rekke kvalitetsindikatorer: avgangskarakterer, resultater på nasjonale prøver i 5. klasse, 8. klasse og 9. klasse, trivsel i 7. og 10. klasse, frafall i videregående skole, andel elever med leksehjelp og lærernes kompetanse. Resultatene måles siste år (2015) og de fire siste år, for å unngå tilfeldige variasjoner i resultater. Det er til sammen 17 indikatorer som vektes sammen til en sum. Læringsutbytte teller 37 %, frafall teller 20 %, trivsel teller 10 %. De andre kriteriene teller 33 %. Kommunene rangeres fra 1 (best) til 428 (dårligst). Vår konklusjon er at grunnskolen i Eidsberg har et kvalitetsproblem. Eidsberg får en svak plassering i Kommunebarometeret for Kommunen ender som kommune nr. 398 av 428 kommuner. Det er 117 plasser bak medianen i kommunegruppe 7 og 127 plasser bak medianen i Østfold fylke. Det er 209 plasser bak den dårligste av sammenligningskommunene. Eidsberg skårer dårlig på disse indikatorene: Frafall i videregående skole. Eidsberg har 33 % frafall siste fire år. Det er 10 prosentpoeng dårligere enn snittet i kommunegruppe 7. Det er dårligst blant sammenligningskommunene. Eidsberg skårer noe under middels på indikatorene for læringsutbytte, trivsel, andel med leksehjelp og bemanningsfaktor i SFO. Eidsberg skårer ikke spesielt godt på noen indikatorer. Vi har valgt å korrigere to indikatorer i vår bruk av Kommunebarometeret i dette prosjektet. Lærernes kompetanse: Ifølge Kommunebarometeret har bare 75 % av lærerne i Eidsberg relevant utdanning. Det er 12 prosentpoeng mindre enn medianen i kommunegruppe 7 og 6 prosentpoeng dårligere enn gjennomsnittet i Østfold. Det er lavest blant sammenligningskommunene. Vi har valgt å se bort fra denne indikatoren, fordi det er uklart om datagrunnlaget har tilstrekkelig relevans. Indikatoren teller personer som jobbet som lærere en spesiell uke i november måned Den sier ikke hvor stor del av timene de ufaglærte jobbet. Vi har valgt å se bort fra denne indikatoren (tatt den bort fra beregningen). Omfang av spesialundervisning. I gjennomsnitt har 9,5 % av elevene i Eidsberg hatt spesialundervisning de siste fem årene. Det er 1,4 prosentpoeng høyere enn gjennomsnittet i kommunegruppe 7 og høyest blant sammenligningskommunene. Tallet 9,5% inkluderer alle de 33 elevene ved Mortenstua skole. Det er bare 11 av elevene som er fra Eidsberg. Korrigert for rett elevtall er andelen elever med spesialundervisning 8 %. Det er ett prosentpoeng høyere enn gjennomsnittet i kommunegruppe 7. Vi har valgt å korrigere andelen elever med spesialundervisning i Eidsberg til 8 prosent i vår beregning. Kommunal Rapport har kjørt en ny beregning for Eidsberg kommune med korrigerte data. I den nye kjøringen kommer Eidsberg ut som kommune nummer 376 av 428 kommuner når det gjelder grunnskole. 35

36 R9571 Tabellen under viser de publiserte (ikke-korrigerte) resultatene innen grunnskole for hver kommune. Tabell 7: Indikatorer for kvalitet i grunnskolen. Kilde: Kommunal Rapport, Kommunebarometeret

37 Eidsbergskolen hvor går vi? Sammenhengen mellom kvalitet og skolestørrelse m.v. Eidsberg har fire små grendeskoler. Er det slik at små skoler bidrar til å øke eller senke kvaliteten i skolen? Hvor viktig for kvaliteten er det å beholde grendeskolene? Hærland skole har vært best på nasjonale prøver i barneskolen de siste årene. Det er den minste skolen. Resultatene for Mysen skole skiller seg ikke systematisk fra resultatene i grendeskolene. Spørsmålet kan ikke bespares ved å studere resultater ved skolene i Eidsberg. Resultater i små skoler vil variere mye av tilfeldige årsaker. Man må gå til forskningen for å forstå sammenhengen mellom skolestørrelse og kvalitet. Er det slik at skolestørrelse gir forskjeller i læringsutbytte og trivsel for elevene? Årsaker til kvalitetsforskjeller i grunnskolen blir drøftet i dette kapitlet i form av to oppsummeringer av foreliggende forskning, henholdsvis gjort av Agderforskning og Asplan Viak i 2009: Liv Bente Hannevik Friestad/Hanne Cecilie Jensen. Skolestrukturanalyse Porsgrunn kommune. Agderforskning Prosjektrapport nr. 4/2009. Tone Sollien: Sammenhengen mellom skolestørrelse og kvalitet. Publisert på Agderforsknings konklusjoner Norsk og internasjonal forskning gir ingen holdepunkter for å hevde at små skoler gir bedre oppnåelse av skolens målsettinger enn større skoler. Ei heller gir forskningen grunnlag for å hevde det motsatte. Imidlertid har forskningen funnet at små skoler gjennomgående har dårligere tilgang på kvalifiserte lærere enn større skoler. Hva er det som har betydning for variasjoner i elevenes læringsutbytte? Forskerne finner ingen systematisk sammenheng mellom bygninger, organisering, administrative forhold eller ressurser på skolene. I sum er det skolen som sosial institusjon, forstått som vektlegging av faglig læring, lærernes undervisningsatferd, belønningssystemer, arbeidsforhold for elevene og elevenes muligheter for å vise ansvar, som er viktig. Alt dette er forhold som læreren kan kontrollere i klasseromssituasjonen. Flere ulike studier viser at klassestørrelse innenfor de relevante intervaller ikke har noen effekt på elevprestasjoner. Litteraturen konkluderer med at endringer i ressursbruk bare har en begrenset effekt på elevenes skoleprestasjoner på dagens norske nivå. Det er ikke antall timer som er viktig, men hvordan timene faktisk brukes. Samlet sett viser forskning at elever i små klasser ikke presterer systematisk bedre. Skolene med gode resultater kjennetegnes ved at rektor er målrettet, men verken for autoritær eller for demokratisk. Både rektor og andre ansatte har eierskap til skolen, og lærere, kolleger og elever involveres i skolen. Skoler med dårlig faglig utbytte hos elevene preges av turnover, svak ledelse, lave forventninger til elevene, lav arbeidsmoral hos personalet, høyt fravær og manglende konsekvens i skolens policy. Det som har betydning, er med andre ord hvordan man utnytter det handlingsrommet man faktisk har. Oppsummering gjort av Asplan Viak Konklusjoner: Elevenes faglige utbytte: Forskningen viser at det faglige utbyttet øker med skolestørrelse. Det er imidlertid ikke grunnlag for å si at størrelse i seg selv og alene skaper økt faglig utbytte for elevene. 37

38 R9571 Elevenes sosiale kompetanse (mobbing, trivsel mv.): Det finnes ikke forskningsmessig belegg av betydning for å si at skolestørrelse har betydning for læringsmiljø og elevenes sosiale kompetanse. Elevenes motivasjon for læring: Det finnes ikke forskningsmessig belegg for å si at skolestørrelse har betydning for elevenes motivasjon for læring. Elevmedvirkning: Det finnes ikke forskningsmessig belegg for å si at skolestørrelse har betydning for mulighetene for elevmedvirkning i skolen. Tilpasset opplæring og like muligheter: Det finnes forskningsmessig belegg for å si at mindre skoler kan være bedre for visse elevgrupper. Det er viktig å huske på at mindre skoler i internasjonal forskning er atskillig større enn hva man i Norge definerer som mindre skoler. Samarbeid med hjemmene: Det finnes ingen forskning eller tilgjengelige nasjonale data som sier noe om sammenhengen mellom skolestørrelse og samarbeid skole/hjem. Samarbeid med lokalsamfunnet: Det finnes forskningsmessig belegg for å si at små bygdeskoler gir noe bedre muligheter for godt samspill mellom skole og lokalsamfunn og for å integrere lokalsamfunnet i skolens læringsaktiviteter. Den norske forskningen på dette området har imidlertid i stor grad omhandlet skoler under 50 elever. Ut fra dette konkluderer Asplan Viak med at andre faktorer i skolens rammebetingelser og skolens virksomhet har større betydning for kvaliteten i skolen enn størrelsen på skolene. Asplan Viak trekker blant annet fram følgende faktorer: Lærere har høye forventninger til alle elevene ved skolen, uavhengig av deres bakgrunn og karakteristika (foreldres utdanning og inntekt, elevenes kjønn og innvandringsbakgrunn). Skolen satser både på kunnskap, sosial omsorg og kontroll. Skolens ledelse er tydelig og synlig, veileder personalet, følger opp beslutninger, lytter til lærerne og planlegger sammen med dem. Organiseringen av skolen er preget av velstrukturerte og planlagte aktiviteter og klare prosesser for utvikling. Det legges stor vekt på læring av faglige ferdigheter, og de faglig svake elevene tilbys intensivert opplæring. Elevene legger vekt på faglig læring og verdsetter gode prestasjoner. Sollien oppsummerer den internasjonale forskningen om skolestørrelse og kvalitet. Det meste av denne forskningen konkluderer med at den optimale skolestørrelsen ligger mellom 600 og 900 elever. Den internasjonale forskningen er også samstemt i at den optimale skolestørrelsen varierer med elevenes alder, fra mindre skoler på barnetrinnet til større skoler på videregående. Agenda Kaupangs konklusjoner På bakgrunn av oppsummeringene gjort av forskningsresultater om temaet er det grunnlag for å trekke følgende hovedkonklusjoner: Det er ikke forskningsmessig belegg for å si at kvalitet og trivsel varierer med skolestørrelse Lærernes innsats i klasserommet og skoleledelse er viktig for å få en kvalitativ god skole med god trivsel. Dette kan kommunen påvirke. 38

39 Eidsbergskolen hvor går vi? En mer detaljert gjennomgang av forskningen er tatt med som vedlegg 2 i denne rapporten Kommunens arbeid med kvalitetsforbedring Vi har gjort en enkel analyse av arbeidsmetoder og ressursbruk i arbeidet med kvalitetsutvikling. Datagrunnlaget er intervjuer med virksomhetsledelsen, rektorer og plasstillitsvalgte ved skolene, samt erfaringer fra andre kommuner. Vårt inntrykk er at kommunen gjør de riktige tingene, men at forbedringsarbeidet går sakte. Ressursbruk: Det er virksomhetsleder og skolefaglig rådgiver som er «skolekontoret» i Eidsberg kommune. Dette er på nivå med det vi oppfatter som vanlig i kommuner på Eidsbergs størrelse når det gjelder skoleeier-rollen. Skolekontoret har blant annet ansvar for kvalitetssikring, utvikling og rapportering av resultater til kommunepolitikerne og innbyggerne. Fordelingen av myndighet mellom rektorer og skolekontor er slik det pleier i norske kommuner. Rektorene har fullt driftsansvar. Det vil si fullt ansvar for økonomi, personal og fag. Enkeltsaker for elevene avgjøres av rektor, inkludert vedtak om spesialundervisning. Målstyring: Vi tror det er viktig med klare mål for kvalitet, dersom kommunen skal oppnå kvalitetsforbedringer. Klare mål signaliserer hva som er viktig. I praksis vil det si å lage måltall for de kvalitetsindikatorer som brukes i den kommunale tilstandsrapporten for grunnskolen. Det mangler klare mål for kvalitet i grunnskolen i Eidsberg. Det er ikke vedtatt måltall for læringsutbytte eller trivsel, verken på kommunalt nivå eller i de enkelte skolene. Vi tror dette senker hastigheten i forbedringsarbeidet. Det er en omfattende analyse av kvalitet i den kommunale kvalitetsmeldingen for 2015/16. De fleste av indikatorene som brukes i Kommunebarometeret er benyttet. Det mangler imidlertid klare konklusjoner og sammenligning med andre kommuner. Det er vanskelig for politikere og innbyggere flest å vurdere den samlede kvaliteten i grunnskolen i Eidsberg på grunnlag av kvalitetsmeldingen. Virksomhetsleder ønsker å lage en strategisk plan for grunnskolen med klare må for kvalitet. Dette arbeidet er ikke ferdig. Felles utviklingsarbeid: Vi tror det er viktig at kvalitetsutviklingen i grunnskolen er et felles kommunalt prosjekt, spesielt i kommuner med mange små skoler. Det mangler en overordnet, politisk vedtatt oppvekstplan. Det er fellesprosjekter i grunnskolen i Eidsberg innenfor lesing og læringsmiljø. IKT ser ikke ut til å bli prioritert tilstrekkelig høyt. To av skolene mangler en skikkelig internettforbindelse (Kirkefjerdingen og Hærland). Det mangler en felles strategi når det gjelder digitalisering. Noen skoler har satset på PC, andre på nettbrett og noen på Smartboard. Utviklingen i kommunen hemmes av mangel på en felles plan for bruk av data i undervisningen. Det er ansatt en egen person for å jobbe med digitalisering for alle skolene. Dette kan være en riktig prioritering. Målrettet ressursbruk: Det er viktig at ressurser og oppgaver knyttes sammen på en god måte. Det er en svak kobling mellom oppgaver og driftsbudsjett i skolene i Eidsberg. Kommunen mangler en modell for tildeling av budsjett til den enkelte skole. Det er ingen tydelig kobling mellom skolenes budsjett og påviste behov for spesialundervisning. Dette kan føre til at mulighetene for å tilby likeverdig undervisning i alle skolene ikke er til stede. Kompetanseutvikling: Kommunen har ingen plan for å sikre undervisningskompetanse i alle fag ved alle skolene når nye krav til kompetanse for lærere trår i kraft i Midler til videreutdanning 39

40 R9571 er tatt bort i budsjettet for Kommunen kan bare håpe at naturlig avgang gir nødvendig kompetanse i Skolebygg: Vurdering av funksjonskvalitet i dagens skolebygg for barneskolene. I vår vurdering av kvalitet og funksjonalitet har vi tatt utgangspunkt Opplæringslovens 9a-2 og læreplanens krav til opplæring i fag. Vårt oppdrag har vært å vurdere hvilke krav til fysisk kvalitet som bør stilles til moderne skolebygg som skal være i bruk år fram i tid. Vi har laget netto arealprogrammer som vi mener er i tråd med kravene i dagens læreplan og dette danner bakgrunnen for vurdering av eksisterende romprogram på den enkelte barneskole. Det eksisterer ikke klare regler for arealer eller romprogram for grunnskoler i Norge. Vi har hentet ut noen regler for Opplæringsloven, veilederen for skolebygg/arbeidsmiljø og gjeldende læreplan. Kravene i Opplæringsloven fysisk læringsmiljø: Opplæringsloven har noen regler: 9a 1: «Alle elevar i grunnskolar og vidaregåande skolar har rett til eit godt fysisk og psykososialt miljø som fremjar helse, trivsel og læring.». 9a 2: «Skolane skal planleggjast, byggjast, tilretteleggjast og drivast slik at det blir teke omsyn til tryggleiken, helsa, trivselen og læringa til elevane.» Fra Veilederen til opplæringsloven: «Bestemmelsene om det fysiske miljøet må ses i sammenheng med det overordnede kravet i 9a 1. Det fysiske miljøet inne som ute skal være av en slik kvalitet at det fremmer helse, trivsel og læring. Forhold som skader elevene eller gjør elevene syke er klart i strid med loven. Men også dersom dårlig luftkvalitet eller for varme klasserom gir elevene hodepine eller gjør dem trette, vil dette være lovstridig.» Fag- og timebehov i henhold til læreplanen: Utgangspunktet for å bestemme hvilke fag og timer elevene skal ha er «Ordinær fag- og timefordeling » fra Utdanningsdirektoratet. Nedenfor er det gjort en vurdering av rombehovet for undervisning i fag som krever ekstra tilrettelegging/ praktisk-estetiske fag. Kunst & håndverk: Det skal i gjennomsnitt undervises i 1,8 uketimer i faget pr. klasse. Vi har tatt utgangspunkt i at bruk av fagrom begynner på 4. klassetrinn. Hvis en klasse har mer enn 15 elever er det vanlig at klassen deles i to i faget, dette grunnet fagets egenart med mye praktisk arbeid (sløyd og håndarbeid). Behovet for en klasserekke er 16 u/t i delt klasse, fordelt på to rom gir bruk 8 u/t pr. rom. Det vil si at det trengs to rom i skoler inntil 3 klasserekker. Mat & helse: Faget organiseres vanligvis med 2 u/t pr. klasse på 6. trinn og 1 u/t pr. klasse på 4. trinn. Klasser større enn 15 elever deles vanligvis i to, grunnet fagets egenart med mye praktisk arbeid. Behov: 1 rom inntil 21 klasser (18 t/uke). Naturfag: Deler av dette faget er et praktisk fag med eksperimenter og forsøk, særlig fra 4. trinn. Timebehovet er i snitt ca. 2 u/t pr. klasse fra trinn og ca. 1 u/t pr. klasse fra trinn. Ikke alle timer skal ha praktisk innhold. Vi foreslår at den praktiske naturfagundervisningen, som ikke kan skje ute i naturen, foregår i sambruk med rom for M&H og K&H for skoler med 7 og 14 klasser. Dette må hensynstas i planleggingen av innredningen av rommene. For skoler med 21 klasser foreslår vi eget naturfagrom siden det er få ledige timer i de andre fagrommene. Kroppsøving: Behovet er 12,5 t/u for en klasserekke. Inntil 14 klasser er det nok med en gymsal. Med 21 klasser trengs det to gymsaler. Utdanningsdirektoratet anbefaler en standard gymsal, dersom salen ikke skal kombineres med andre kommunale formål (idrett, kultur). «En ordinær gymsal har gjerne en spilleflate på

41 Eidsbergskolen hvor går vi? m², og vil kunne merkes opp for minihåndball (12 m x 20 m) og egner seg for kroppsøving for inntil en skoleklasse.» Vi har foreslått en sal med spilleflate på 10 x 20 m for 7 og 14 klasser og to slike saler for 21 klasser. Klassestørrelse/elevtall: Når vi har beregnet arealer har vi tatt utgangspunkt i elevtall på 28 pr. klasse. Dette er vanligvis maksimal størrelse på en barneskoleklasse. Antall ansatte: Tallene nedenfor er basert på en totalvurdering av skolens timeressurser og stemmer ganske godt overens med tallene fra Eidsberg kommune. Antallet innebærer også at en del stillinger er deltidsstillinger. Tabell 8: Bemanning i skoler av ulik størrelse, modellbetraktning (årsverk) Skolestørrelse Lærere Assistenter Administrasjon 7 klasser klasser klasser På bakgrunn av disse kravene har vi laget romprogram for barneskoler med 1, 2 og 3 klasserekker. Etter vår vurdering trengs det kvm for en 7 klasser, kvm for 14 klasser og kvm for 21 klasser. Tabellen under fordeler arealene på romtyper. Som vedlegg følger et detaljert romprogram. Tabell 9: Rom/arealprogram for skoler med 1, 2 og 3 klasserekke. Nettoareal kvm. Romprogram barneskoler 7 klasser 14 klasser 21 klasser Forklaring Generelle læringsarealer Klasserom, grupperom, toaletter, SFO Spesialrom for kunst/håndverk, mat/helse, musikk, Spesielle læringsarealer bibliotek Gymarealer Gymsal med lager og garderomber Adm.avdeling Kontor for ledere, forkontor, møterom, arkiv, lager Personalavdeling Arbeidsplass for lærere, møterom, toaletter, kjøkken Vestibyle Inngangsparti, toaletter, lager til utleie Skolehelsetjenesten Helsesøster, hvilerom Andre rom Renholdere, vaktmestere, lager for pulter osv Sum areal Elever maks Areal kvm per elev 9,8 7,3 6,9 Arealene i figuren over er nettoarealer. Det er ikke tatt med arealer til tekniske rom, forsamlingssal eller scene. Bruttoareal (BTA) for en barneskole med 7 klasser vil bli omtrent kvm. Dagens grendeskoler i Eidsberg er på omtrent kvm BTA. Arealprogrammet i figuren over må oppfattes som et minimum. Arealene ligger betydelig lavere enn konklusjonene i en rapport fra Norconsult fra 2015 («Arealnormer for grunnskoler i 5 kommuner»). Der konkluderer Norconsult med nettoarealer på 8,5 kvm pr. elev for skoler med 14 klasser og 7,5 kvm pr. elev i skoler med 21 klasser. Norconsults beregninger er uten gymsal og tekniske rom, men med forsamlingssal. Norconsult har ikke undersøkt skoler med 7 klasser. Vurdering av funksjonaliteten ved grendeskolene: Vår konklusjon er at dagens grendeskoler ikke tilfredsstiller kravene til funksjonelle skolelokaler i Manglene gjelder både rommenes funksjonalitet og det fysiske arbeidsmiljøet. 41

42 R9571 Denne vurderingen er gjort på bakgrunn av befaring på alle skolene 2. og 3. nov og samtaler med rektorene, hvor alle undervisningsrom ble gjennomgått. Nedenstående er en nokså kritisk gjennomgang, og da er det viktig å huske på at skolene er planlagt med utgangspunkt i Normalplanen fra Det er kommet fire læreplaner etter det; 1972, 1987, 1997, Læreplanen fra 2006 er revidert flere ganger, og en av konsekvensene er at naturfaget er styrket. Vår vurdering av grendeskolene: 1. Tilfredsstiller ikke kravene til universell utforming. 2. Framstår som slitt og preget av manglende vedlikehold. De framstår ikke som lyse og trivelige lokaler beregnet på opplæring for framtidens generasjoner. 3. Mangler effektiv solavskjerming, noe som medfører for høy oppvarming på solrike dager i sommerhalvåret. 4. Tilfredsstillende antall klasserom i varierende størrelse. Flere av rommene er for små til fulle klasser (28 elever). 5. Mangler ved supplerende arealer til gruppeundervisning og spesialundervisning. Arealene er til dels for få og for små og er ikke plassert slik at de kan utnyttes effektivt for alle klassetrinn. Dette framstår som nokså kritisk for flere av skolene som har forholdsvis mange elever med enkeltvedtak. 6. Til dels store mangler ved fagrom. Hensikten med fagrom er at de skal utstyres og legge til rette for opplæring som krever utstyr og arbeidsformer som ikke er gjennomførbare i et vanlig klasserom. Rommene er dels for små eller de mangler helt og organiseringen av utstyret er til dels uegnet for opplæringsformålet. a. Gymsal: Vurderes som for små og for lav takhøyde for ballspill. Garderober og elevdusjer er ikke tilfredsstillende. Mangelfulle lærergarderober. b. Skolekjøkken: Rommene vurderes som for små og mangelfullt utstyrt/organisert med tanke på opplæring i matlaging for grupper. c. Kunst & håndverk: Alle skolene har en sløydsal, men mangler rom utstyrt for andre disipliner i faget. d. Naturfag: Arealer for naturfag mangler. 7. Helsetjeneste: Det ligger stort sett ikke til rette for at helsetjenesten kan gjøre en tilfredsstillende jobb. 8. Personal/administrasjon: a. Lærerarbeidsplasser: Arealet varierer fra 2,35 til 5 kvm. pr. lærer. dagens krav er 6 kvm. pr. lærer. Organisert som felleskontor med opptil 15 lærere på samme rom. Tilknyttet møteromsareal mangler. b. Administrasjon: Arealene oppleves som utilfredsstillende både med hensyn til plass, rominndeling, akustiske forhold og plassering i bygget. c. Møteroms mangler i stor grad med tanke på alle typer møter. 9. Garderober og toaletter: a. Elever: Alle elevgarderober er i korridorer og oppleves ikke som hensiktsmessige, både med tanke på organisering og tilsyn med elevene og renhold. Det er til dels for få toaletter og svært varierende standard. b. Personal: Garderober og toaletter tilfredsstiller ikke dagens krav, jfr. Arbeidsplassforskriften. 10. SFO: Noen skoler har avsatt egne arealer til denne funksjonen, bl.a. med kjøkken for enkel matlaging og servering. Andre har større grad av sambruk, mat lages på skolekjøkkenet og serveres i klasserommene. 42

43 Eidsbergskolen hvor går vi? 11. Akustiske forhold: Fra alle rektorene framheves det at det er for mye lydgjennomgang mellom rom. Dette kan være et problem både i opplæringen og med hensyn til personvern. Vår vurdering av funksjonaliteten ved Mysen barneskole: Mysen barneskole har alle funksjoner man forventer i et nytt skolebygg. Mysen barneskole er et egnet sted for grunnskoleopplæring i overskuelig framtid. Vi har funnet et par mindre mangler ved bygget: Manglende solavskjerming på deler av bygget Manglende mulighet til å styre ventilasjonen pr. rom. Kostnader for oppgradering av barneskolene til dagens standard. Vi har beregnet hva det vil koste å oppgradere barneskolene til dagens standard. Det vil si bygninger som tilfredsstiller kravene i det vedlagte arealprogrammet for skoler med en klasserekke. Byggene skal fremstå som nye med 40 års levetid, og med likeverdig standard og kvalitet. De skal tilfredsstille TEK 10 (gjeldende bygningsmessige krav). Vår vurdering er at grendeskolene må bygges fullstendig om og utvides. Mysen utvides med 100 kvm for å passe med standard romprogram for skoler med 3 klasserekker. Det er bygg og utearealer som er kalkulert. Kostnader til mva, finansiering, tomt, løst inventar, riving og ny infrastruktur (veier, kabler) er ikke tatt med. Prisene er per oktober Samlet kostnad er 367 millioner kroner, se tabellen under. Kalkylen er gjengitt mer detaljert i vedlegg 4. Tabell 10: Kostnader for å ruste opp dagens barneskoler i Eidsberg til moderne standard. Skole Kostnad mill kr Kommentar Kirkefjerdingen 88,1 Full rehabilitering, ombygging og utvidelse Trømborg 85,3 Full rehabilitering, ombygging og utvidelse Hærland 87,9 Full rehabilitering, ombygging og utvidelse Tenor 86,5 Full rehabilitering, ombygging og utvidelse Mysen 18,9 Mindre utvidelse SUM 366,7 4.3 Folkehelse Folkehelseperspektivet er å legge til rette for en sunn livsstil i befolkningen. Det vil blant annet si fysisk aktivitet og et sunt kosthold. Daglig fysisk aktivitet er svært viktig for innbyggere i alle aldere. Folkehelseperspektivet bør være til stede i all offentlig planlegging. I spørsmålet om skolestruktur er det spesielt skoleskyssen som berører folkehelsen. Det bør være et mål at flest mulig elever går eller sykler til skolen. Elever i grunnskolen har krav på gratis skoleskyss når det er mer enn 4 kilometer til skolen (2 kilometer i 1.klasse). Det er en relativt høy andel skoleskyss i Eidsberg kommune i dag. 35 % av elevene får skoleskyss. Det er 10 % mer enn gjennomsnittet i kommunegruppe 7 og mest blant sammenligningskommunene, se figuren under. 43

44 R % Skoleskyss 35 % 30 % 25 % 20 % 15 % 10 % 5 % 0 % Eidsberg Askim 15 Moss 15 Sørum 15 Drammen Oppegård Bærum 15 Kostragru ppe Andel elever med skoleskyss 35 % 11 % 6 % 26 % 7 % 3 % 9 % 26 % - Figur 21: Andel av elevene i grunnskolen med skoleskyss. Kilde: Kostra. Det er strukturen i barneskolen som er hovedtema i dette prosjektet. Det vil antakeligvis være mindre skoleskyss til barneskolene enn til ungdomsskolen, siden det er flere skoler. Vi har gjort en mer detaljert undersøkelse av det faktiske reisemønsteret ved hver barneskole. Elevene ble bedt om å fortelle hvordan de kom seg til skolen en gitt uke i oktober måned Undersøkelsen viste at 20 % fikk skoleskyss med buss eller drosje, 36 % ble kjørt av foresatte og 44 % gikk eller syklet. På grendeskolene var det 26 % som gikk eller syklet. Ved Hærland og Kirkefjerdingen var det nesten ingen som kom seg til skolen på egenhånd. Nesten halvparten av elevene ved Tenor og Trømborg kom seg til skolen på egenhånd. To av tre elever ved Mysen kom seg til skolen på egenhånd. Tall for hver skole framgår av tabellen under. 44

45 Eidsbergskolen hvor går vi? Tabell 11: Reisemåte til barneskolene i Eidsberg en uke i oktober Kilde: kommunen Reisemønsteret samsvarer ikke helt med de vedtak om skoleskyss som er fattet. Det er 246 barneskole-elever som har vedtak om skoleskyss dette skoleåret. Ved grendeskolene er det 240 elever. Det utgjør 52 % av elevene. 4.4 Arbeidsmiljø Det er viktig for grunnskolen i Eidsberg å være en attraktiv arbeidsgiver. Det er konkurranse mellom kommunene om de best kvalifiserte lærerne. Konkurransen vil ikke bli mindre etter hvert som de nye kravene til lærerkompetanse trår i kraft. Arbeidsmiljøet i Eidsberg-skolen virker bra. Grunnskolen fikk i gjennomsnitt 4,2 på medarbeiderundersøkelsen 10-faktor i Det er i tråd med gjennomsnittet i Eidsberg og landet. Barneskolene fikk 4,1. Den kritiske grensen for trivsel antas å være 4,0. Sykefraværet i grunnskolen i Eidsberg var 6,5 % i Det er 1,3 prosentpoeng lavere enn gjennomsnittet i kommunen. Eidsberg er en av kommunene i Østfold med lavest sykefravær. Arbeidsmiljøet varierer ikke med skolestørrelse i Eidsberg, hvis man dømmer etter resultatene på medarbeiderundersøkelsen i Blant barneskolene var det Hærland som hadde det dårligste resultatet og Kirkefjerdingen det beste på denne undersøkelsen. Kompetanse er et viktig tema i Eidsberg. Intervjuene med rektorer og tillitsvalgte viser at Eidsberg strever med å tiltrekke seg de best kvalifiserte lærerne. Det pleier å være søkere på den årlige stillingsannonsen for ledige lærerstillinger. Disse søkerne søker også jobb i andre kommuner i fylket. Kommunen ender ofte opp med nyutdannete lærere som kommer fra indre Østfold. Det er få erfarne lærere som kommer til grunnskolen i Eidsberg. Dette forklares med usentral beliggenhet og små skolemiljøer. Kommunen mister en del erfarne lærere til Askim (som har større skoler) og til den videregående skolen. Det er samtidig noen lærere som bevisst søker seg til grendeskolene, fordi de ønsker små klasser. Lønnsbetingelsene er like i alle kommunene. Lærere i Eidsberg blir direkteplassert med minst 8 års lønnsansiennitet ved tiltredelse. 4.5 Lokalsamfunnene Det er vanskelig å måle skolens betydning for lokalsamfunnene. Skolene er samlingspunkter for de familiene som har barn på skolen, for foreninger som bruker skolelokalene til sine aktiviteter, og for lokalsamfunnet ellers, blant annet når man skal feire 17. mai. Slik er det også i Eidsberg. Grendeskolene er samlingssteder i lokalsamfunnene. Foreningene bruker skolelokalene til sine aktiviteter. Idrettsanlegg er samlokalisert med flere av skolene. Vi har ikke undersøkt dette spørsmålet på annen måte enn ved å snakke med rektorene. 45

46 R9571 Hvis skolen legges ned, kan det betyr svekkelse av lokalsamfunnet, i den forstand at elever, foresatte og innbyggere får andre arenaer for samhandling. Barna får venner andre steder, foreldrene treffer foreldre fra andre steder og det kan bli mindre grunnlag for lokale aktiviteter. Det er forsket lite på de samfunnsmessige konsekvensene av skolenedleggelse (Nordahl). Konklusjonene i forskningen vil vi oppsummere slik: Skolen er en viktig sosial institusjon. Det er en risiko for at samholdet i bygdene svekkes når skolen forsvinner. Det er ikke skolen som holder liv i bygda. Utviklingen i bygder som mister skolen er svært ulik. Bygder med et sterkt foreningsliv og sosiale entreprenører kan klare seg godt uten skole. Lokalt næringsliv er lite påvirket av skolenedleggelse. Skolebytte oppleves ikke som noe problem hos de fleste elever. Et større skolemiljø er en anledning til å få nye venner. Problemene oppstår hvis det blir lang reisevei til den nye skolen. I vedlegg 3 er forskningen om sosiale konsekvenser av skolenedleggelse gjengitt mer detaljert. 46

47 Eidsbergskolen hvor går vi? 5 Utvikling av elevtallet Skolekapasiteten i Eidsberg må dekke behovet for skoleplasser. Vi må skille mellom maksimal kapasitet og plan-kapasitet. Maksimal kapasitet er det maksimale antall elever skolen kan ta til enhver tid. Det vil si antall klasserom med 28 elever i barneskolen og 30 elever i ungdomsskolen. Planlagt kapasitet er lavere. Det er ikke praktisk mulig å fylle opp alle klassene maksimalt. Vi må dessuten sette av noe kapasitet til innflyttere gjennom året. Plankapasitet anslås til 25 elever pr. klasse i barneskolen og 28 elever i ungdomsskolen. I dag er kapasiteten 7 klasserekker i barneskolen og 6 klasserekker i ungdomsskolen. Tabell 12: Kapasitet i grunnskolen i Eidsberg kommune 2016 Skoleslag Maksimal kapasitet Plankapasitet Barneskolen Ungdomsskolen Befolkningsprognosene viser at plankapasiteten i skolene dekker behovet de neste 15 årene i ungdomsskolen og 15 årene i barneskolen. Vi baserer denne konklusjonen på befolkningsprognosen Asplan Viak lagde for Eidsberg kommune i Eidsberg kommune har ikke fått utarbeidet noen nyere befolkningsprognose. Asplan Viak-rapporten anslår antall innbyggere år til 508 i Asplan Viak anslår antall innbyggere 6 12 år til 1228 i Elevprognosene fram til 2040 og skolekapasiteten fremgår av figuren under Befolkningsutvikling i utvalgte aldersgrupper - Eidsberg kommune Barneskolebarn Ungdomsskolebarn 0 Figur 22: Befolkningsprognoser for Eidsberg kommune og skolekapasitet (plankapasitet). Kilde: Asplan Viak og Agenda Kaupang Befolkningsprognosene fra Asplan Viak må betraktes som et maksimalt tall. Folketallet har ikke økt så raskt som Asplan Viak forutsa i årene etter prognosen ble laget. SSBs middelprognose fra 2016 viser lavere tall enn Asplan Viak kom fram til. Etter SSBs prognose er skolekapasiteten i 47

48 R9571 kommunen tilstrekkelig helt fram til SSBs prognose sier innbyggere i alderen 6-12 år og 500 innbyggere i alderen år i Eidsberg i De to prognosene er sammenlignet i figuren under. Etter SSBs nyeste prognoser vil det være nok med en plankapasitet på 6 klasserekker i barneskolen inntil Konklusjonen er at Eidsberg ikke har noe behov for å øke elevkapasiteten i grunnskolen. Dagens kapasitet i ungdomsskolen er tilstrekkelig. Dagens kapasitet i barneskolen (7 klasserekker) er antakelig større enn nødvendig i mange år framover. De neste 15 årene vil kommunen antakelig ikke trenge mer enn 6 klasserekker i barneskolen. Seks paralleller i barneskolen gir en plankapasitet på elever og en maksimal kapasitet på 1176 elever. I denne analysen må vi også ta hensyn til at noen innbyggere i Eidsberg går på andre barneskoler enn de 5 kommunale skolene. I 2015 var det omtrent 40 elever fra Eidsberg i ikke-kommunale skoler. Det var 11 elever ved Mortenstua skole og 24 elever ved private skoler Innbyggere 6-12 år og år i Eidsberg kommune SSB år Asplan år SSB år Asplan år Figur 23: Elevprognoser for barneskole og ungdomsskole i Eidsberg kommune. Kilde: Asplan Viak og SSB. Det neste spørsmålet er i hvilken skolekrets elevene vil være bosatt i perioden fram mot Dette spørsmålet har betydning for skolestrukturen på barnetrinnet. På ungdomstrinnet er det bare en skole. Vi legger til grunn prognosene på skolekretsnivå som ble utarbeidet av Asplan Viak i Asplan Viaks konklusjon er at omtrent hele økningen i antall innbyggere 6-12 år fram mot 2040 vil komme i Mysen skolekrets. Trømborg vil også få en liten økning. I Kirkefjerdingen, Hærland og Tenor vil antall innbyggere i målgruppen synke, se figuren under. Prognosen til Asplan Viak tilsier en utvidelse av skolekapasiteten på barnetrinnet i Mysen. Dagens kapasitet på Mysen skole er 525 elever. Men igjen må vi se på Asplan Viak-prognosen som et maksimaltall 48

49 Eidsbergskolen hvor går vi? 700 Innbyggere 6-12 år i Eidsberg etter sone Mysen Trømborg Hærland Kirkefjerdingen Tenor Figur 24: Prognoser for folketallet i aldersgruppen 6-12 år pr. skolekrets i Eidsberg kommune. Kilde: Asplan Viak Det er flere grunner til å tro at veksten i folketallet i Eidsberg vil være konsentrert om Mysen i årene som kommer: Det er en generell tendens i norske kommuner til intern sentralisering. Handel, boligbygging og arbeidsplasser kommer i stor grad i kommunesenteret. Utkantene i kommunene går tilbake i folketall. Mysen ligger gunstig plassert i forhold til kommunikasjonene (tog og E18). Mysen ligger midt i kommunen. Eidsberg har stor utpendling mot Oslo-regionen. Områdene sør og øst for Mysen er mindre attraktive for pendlere. Stat og fylke legger stadig sterkere press på kommunene for å få utbygging kanalisert til knutepunkter i transportnettet og spesielt langs jernbanen. Dette tilsier at veksten vil komme rundt Mysen i aksen Askim-Mysen-Trømborg. 49

50 R Sammenligning av løsninger Dette kapitlet beskriver og sammenligner tiltak for å få en rasjonell grunnskole med høyest mulig kvalitet og et likeverdig skoletilbud til alle elevene i kommunen. Tilstandsanalysen konkluderer med at grunnskolen i Eidsberg har to vesentlige problemer å løse: Kvaliteten i grunnskolen er ikke så god som ønskelig. Grendeskolene tilfredsstiller ikke dagens krav til funksjonelle skolebygg. Analysen viser at Eidsberg trenger maksimalt 7 parallelle klasserekker i barneskolen fram mot Det er antakelig nok med 6 klasserekker de neste 15 årene. Vi foreslår at man planlegger for 6 klasserekker. Befolkningsprognosene er usikre, og er blitt nedjustert de siste to årene. Dagens elevtall kan dermed legges til grunn for sammenligning av alternative løsninger. 6.1 Alternativer og kriterier Sammenligning av alternativer: Tre alternativer sammenlignes: Alternativ 0: 5 barneskoler. Det vil si dagens skolestruktur. Dagens grendeskoler opprustes til moderne standard. Alternativ 1: To barneskoler på Mysen. Det vil si å legge ned fire grendeskolene og erstatte dem med en skole med tre klasserekker på Mysen. Dette alternativet binder minst penger i faste kostnader (bygg og ledelse). Alternativ 2: Tre barneskoler. Det vil si å legge ned tre grendeskoler og bygge en ny barneskole i Mysen med 2 klasserekker. En grendeskole rustes opp til moderne standard. Vi foreslår å satse på Trømborg, som har det største elevtallet i dag. Trømborg er den eneste skolekretsen utenom Mysen med voksende elevtall. Dette er en mindre dramatisk strukturendring enn alternativ 1. Det kan tenkes andre alternativer, for eksempel småskole (1-4. trinn) i dagens grendeskoler, mens mellomtrinnet (5.-7.klasse) flyttes til en ny skole på Mysen. Dette vil bevare et oversiktlig skolemiljø for de minste elevene. Det vil gi svært små fagmiljøer på grendeskolene. Det vil etter vår vurdering ikke være en faglig sett god løsning. Denne løsningen er ikke utredet nærmere. Kriteriene for sammenligning er kostnader, kvalitet, arbeidsmiljø, folkehelse og samfunnsutvikling. Kostnader må veies mot andre hensyn. De alternative løsningene vil bli sammenlignet med dagens løsning. Analysen legger en felles budsjettramme til grunn for alle alternativene. Sammenligningen kan dermed forenkles. Vi sammenligner hva kommunen oppnår for en gitt kostnad. Dagens kostnadsnivå (regnskap 2015) er benyttet som felles budsjettramme. Det anses som urealistisk å legge en større budsjettramme til grunn for planleggingen. Både driftsutgifter og nye kapitalkostnader må dekkes innenfor den valgte kostnadsrammen. 6.2 Modell for kostnadsberegning Vi må først beregne hva de ulike alternativene koster med dagens standard for driften. Vi må beregne de viktigste budsjettpostene. Det er lærerlønn, FDV-kostnader, kapitalkostnader og utgifter til skoleskyss. Øvrige utgifter er lite påvirket av skolestruktur (læremidler, refusjoner, kjøp av plasser ved Mortenstua og eksisterende kapitalkostnader). Samlede utgifter 2015 for barneskolen til lærerlønn, FDV og skoleskyss var 74,7 millioner kroner, se figuren under. 50

51 Eidsbergskolen hvor går vi? Sum utgift Hærland Kirkefjerdingen Mysen Tenor Trømborg Sum Lærere Skoleskyss Bygg Årskostnader Figur 25: Kostnader til barneskole i Eidsberg 2015, utvalgte poster. Tall i 1000 kr. Kilde: kommuneregnskapet. I lærerlønn i figuren over inngår også lønn til skoleassistenter Elever og klasser Analysen bruker elevtallet i skoleåret 2015/16. Da var det 932 elever i barneskolen i Eidsberg, fordelt på fem barneskoler. I alternativ 1 samles alle elevene ved grendeskolene på en ny barneskole på Mysen. Det blir 461 elever ved denne skolen. I alternativ 2 opprettholdes Trømborg skole, mens elevene ved Hærland, Tenor og Kirkefjerdingen samles ved en ny skole på Mysen med 2 klasserekker. Den nye skolen får 320 elever, se tabellen under. Alternativ 0 (fem barneskoler) Alternativ 1 (to barneskoler) Alternativ 2 (tre barneskoler) Elever Hærland Kirkefjerdingen Mysen Tenor Trømborg Sum Mysen Ny 3-par. på Mysen Sum Mysen Ny 2-par. på Mysen Trømborg Sum 6 år år år år år år år Sum Figur 26: Elevtall ved barneskoler i Eidsberg i alternative skolestrukturer. I alternativ 2 vil det være nødvendig å vedta en lokal forskrift for opptaksområder for barneskolene, dersom man vil sikre at Trømborg skole ikke overstiger en klasserekke. Planlagt kapasitet på en barneskole med en klasserekke er 175 elever. Elevtallet ved Trømborg skole er i sakte vekst. Det er dessuten anslagsvis 60 elever ved Kirkefjerdingen skole som har kortere skolevei til Trømborg enn til Mysen. For å holde elevtallet ved Trømborg skole under 175 elever, må kretsene mellom Trømborg skole og Mysen knyttes til Mysen skolekrets. Det vil si grunnkretsene Eidsberg, Bøli, Åsgård og Lysaker. Trømborg skole krets blir kretsene Ty, Hen, Lunde, Lytomt, Sviu og Rånås med totalt 139 innbyggere i alderen 6-12 år, se tabellen under. Dette tilsvarer dagens elevtall ved skolen. Summer av Innbyggere Alder Grunnkrets 6 år 7-12 år Totalsum Ty Hen Lunde Lytomt Sviu Rånås SUM Figur 27: Innbyggere 6-12 år i utvalgte grunnkretser i Eidsberg kommune Kilde: SSB 51

52 R9571 Kartet under viser fordelingen av grunnkretser i Eidsberg kommune. Figur 28: Grunnkretser i Eidsberg kommune. Kilde: Østfold Analyse. I dag er det 49 klasser i barneskolen i Eidsberg kommune. Det er 7 klasser ved hver grendeskole og 21 klasser ved Mysen skole. I alternativ 1 vil det være 41 klasser i barneskolen, gitt dagens elevtall. Den nye barneskolen i Mysen vil få 20 klasser. Det blir omtrent 22 elever i hver klasse. Det er i dag god plass på alle klassetrinn med denne strukturen. I alternativ 2 vil det være 42 klasser i barneskolen. Det blir 14 klasser ved den nye skolen i Mysen og 7 klasser ved Trømborg. Det blir god plass i alle klassene, bortsett fra i 6.klasse ved den nye skolen på Mysen (får to klasser med 27 elever i hver klasse). Klasser per trinn framgår av figuren under. Alternativ 0 (fem barneskoler) Alternativ 1 (to barneskoler) Alternativ 2 (tre barneskoler) Klasser Hærland Kirkefjerdingen Mysen Tenor Trømborg Sum Mysen Ny skole på Mysen Sum Mysen Ny 2-par. på Mysen Trømborg Sum 6 år år år år år år år Sum Figur 29: Klasser per trinn per barneskole ved alternative skolestrukturer i Eidsberg kommune. 52

53 Eidsbergskolen hvor går vi? Skoleskyss Skoleåret 2015/16 var det 246 elever i barneskolen i Eidsberg som hadde rett til gratis skoleskyss. Kostnaden per skysset elev var kroner i gjennomsnitt. Samlet utgift var 2,4 millioner kroner. I alternativ 1 samles alle elevene ved to skoler på Mysen. Nærmere undersøkelser viser at det vil bli 408 elever med krav på gratis skoleskyss i alternativ 1. Skyssutgiftene øker med 1,5 mill. kroner. I alternativ 2 samles elevene fra grendeskolene Hærland, Kirkefjerdingen og Tenor på en ny skole på Mysen, mens Trømborg består. Nærmere undersøkelser viser at det vil bli 315 elever med rett til gratis skoleskyss med dette alternativet enn det er i dag. Skyssutgiftene øker med 0,6 mill. kroner, se figuren under. Alternativ 0 (fem barneskoler) Alternativ 1 (to barneskoler) Alternativ 2 (tre barneskoler) Skoleskyss Sats Hærland Kirkefjerdingen Mysen Tenor Trømborg Sum Mysen Ny skole på Mysen Sum Mysen Ny 2-par. på Mysen Trømborg Sum Elever 1.klasse klasse Sum elever Kostnad 9, Figur 30: Elever med skoleskyss i barneskolen i Eidsberg kommune og skysskostnader med alternative skolestrukturer. Kilde: kommunen. Utredningen legger dagens trafikksikkerhetsbilde til grunn. Det er en del elever som i dag får innvilget gratis skoleskyss på grunn av trafikkfarlig skolevei. I årene som kommer vil skoleveiene bli tryggere. Eidsberg kommune har laget en plan for utbygging av sykkelveinett i kommunen. Et viktig mål er sykkelveier mellom Mysen sentrum og grendeskolene. Ansvaret for planen er delt mellom Statens Vegvesen, Østfold fylkeskommune og Eidsberg kommune. Kommuneadministrasjonen antar at Trømborg og Slitu vil få sykkelveiforbindelse med Mysen først. Framdriften på prosjektene er ikke sikker Skolebygg I dag utgjør skolebygningene i barneskolen kvm bruttoareal. Hver grendeskole utgjør omtrent kvm. Mysen skole utgjør kvm. Kostnadene til drift og vedlikehold (FDV) av disse skolebyggene utgjorde omtrent 5,6 millioner kroner i Det vil si 420 kroner per kvm eks mva. Avskrivninger på samtlige skolebygg i Eidsberg utgjør omtrent 6,0 millioner kroner. Mesteparten gjelder Mysen skole. Renter på lån føres ikke som skolekostnad. Mysen skole kostet 130 mill. kroner inkl mva for 13 år siden. Kostnader til FDV for hver skole fremgår av figuren under. Skolebygg Hærland Kirkefjerdingen Mysen Tenor Trømborg Sum Areal kvm Byggekostnad eks mva Kapitalkostnader (renter og avdrag) - FDV-kostnader Årskostnader bygg Figur 31: Stipulerte FDV-utgifter 2015 for barneskoler i Eidsberg kommune. I dette kapitlet anslås kostnader til oppgradering og nybygg. Kalkylene er foreløpige og ufullstendige, slik det vil være i en skolestruktur-utredning. Det er ikke valgt tomt for nybygg. Det forutsettes gode grunnforhold. Kostnader til tomteerverv er ikke tatt med, heller ikke eventuelle 53

54 R9571 kostnader til omlegging av veier. Det er benyttet erfaringstall for nøkterne bygg. Kalkylene er beskrevet nærmere i vedlegg 4. Alternativ 0 innebærer å oppgradere samtlige av dagens grendeskoler til moderne standard. Denne oppgraderingen er beregnet å koste 367 millioner kroner eks mva (mva refunderes). Skolene må i praksis rives og bygges på nytt. Arealet øker fra kvm til kvm. Kapitalkostnadene øker med 15,9 mill. kroner. Vi forutsetter annuitetslån over 40 år og realrente på 3 prosent. FDVkostnadene øker fra 5,6 til 8,0 millioner kroner. Vi forutsetter samme kostnad til FDV per kvm som i dag. Dette er 140 kroner lavere per kvm enn anbefalte satser for FDV. Med anbefalt driftsnivå (560 kroner per kvm) ville FDV-utgiftene bli 2,8 mill. kr høyere. Alternativ 1 innebærer å legge ned dagens grendeskoler og bygge en ny skole på Mysen med kvm. Byggekostnadene antas å bli 199 mill. kroner eks mva. Kapitalutgiftene øker med 8,6 millioner kroner. FDV-utgiftene synker med 0,4 mill. kroner, på grunn av mindre areal enn grendeskolene har i dag. Alternativ 2 innebærer å bygge en ny skole på Mysen med 2 klasserekker og legge ned skolene Hærland, Tenor og Kirkefjerdingen. Bygging av en ny skole med to klasserekker er kostnadsberegnet til 127 mill. kroner eks mva. Samlet areal blir kvm. Oppgradering av Trømborg skole er kalkulert til 85 millioner kroner. Kapitalkostnadene vil øke med 10 millioner kroner i forhold til i dag. FDV-utgiftene vil øke ubetydelig. Bygningsutgifter i de tre alternativene framkommer i figuren under. Alternativ 0 (fem barneskoler) Alternativ 1 (to barneskoler) Alternativ 2 (tre barneskoler) Skolebygg Hærland Kirkefjerdingen Mysen Tenor Trømborg Sum Mysen Ny skole på Mysen Sum Mysen Ny 2-par. på Mysen Trømborg Sum Areal kvm Bygg eks mva Renter og avdrag FDV-kostnader Årskostnader bygg Figur 32: Kapitalkostnader og FDV-kostnader ved alternative skolestrukturer i barneskolen i Eidsberg kommune. Figuren over viser at alternativ 1 er 10 millioner billigere enn alternativ 0. Alternativ 2 er 8 millioner kroner billigere enn alternativ 0. I forhold til dagens kostnadsnivå øker byggrelaterte utgifter med 18 millioner kroner i alternativ 0 (fra 5,6 til 23,8), med 8 millioner kroner i alternativ 1 (fra 5,6 til 13,8) og med 10 millioner kroner i alternativ 2 (fra 5,6 til 15,8). Tomtevalg i alternativ 1 og 2: Alternativ 1 og 2 innebærer å bygge en ny barneskole på Mysen. Et tema som har kommet opp i utredningen, gjelder eventuell sambruk av idrettshall med andre skoler. Det ville kunne redusere byggekostnadene, ved at gymsaler og garderober kunne tas ut av prosjektet. Erfaringene fra andre kommuner er at idrettshallen må ligge svært nær barneskolen, for at en slik løsning skal fungere. Det bør ikke være stort mer enn 100 meter å gå fra klasserommene til gymsalen. Blir avstanden lenger, blir opplegget fort upraktisk. Elevene må kle på seg, det blir problemer med trafikksikring og turen tar lang tid. I Rakkestad er det meter å gå til gymsalen for elevene ved Bergenhus barneskole. Det er ikke en heldig løsning, ifølge skoleadministrasjonen i Rakkestad. Hvis det skal være sambruk av idrettshall, er det best om hallen ligger på barneskoletomten. 54

55 Eidsbergskolen hvor går vi? Lærerlønn Årsverk lærere omfatter både pedagogisk ledelse (rektor og inspektør), ordinær undervisning, spesialundervisning, ekstra språktimer for språklige minoriteter og andre lærertimer (hovedsakelig kontaktlærer og redusert leseplikt for eldre lærere). Årsverk lærere avhenger både av antall klasser og av antall skoler. Skoleåret 2015/16 var det 99,4 årsverk ansatt i barneskolene i Eidsberg kommune. 85 årsverk var lærere og rektorer/inspektører. 12 årsverk var assistenter og 2 årsverk var kontoransatte. Tall for hver skole framkommer i figuren under. Ordinær Lærere til annet enn Bibliotekar o.a. Skole Ledelse Spes/språk undervisning underv. Kontor elevrettet Assistent Sum årsverk Hærland skole Kirkefjerdingen skole Mysen skole Tenor skole Trømborg skole Barneskole Eidsberg Figur 33: Bemanning årsverk i barneskolene i Eidsberg kommune 2015/2016. Prosenter av årsverk. Kilde: GSI. Det er lærerårsverk vi sammenligner i prosjektet. De 12 årsverkene assistenter regnes i det videre om til omtrent 10 årsverk lærere. Samlet pedagogisk bemanning anslås til 95,4 årsverk. Vi må beregne hvordan behovet for ansatte vil endres med færre og større skoler. Vi har brukt følgende modell: Ledelse: 1 årsverk per klasserekke En lærer per klasse: 1 årsverk per klasse Kontaktlærer: 2 timer per år per elev. Et årsverk for en lærer i barneskolen er 741 timer (klokketimer). Byrdefull undervisning: 1,5 timer per år per elev (ressurs til vanskelige oppgaver/klasser/elever) Seniortiltak: 4 timer per år per elev (lavere undervisningsplikt og mer ferie for eldre lærere) Deling og styrking: 8 timer per elev per år i klasser med mer enn 10 elever Spesialundervisning og ekstra språkopplæring: 12 timer per elev per år Assistentressurs: 8 timer per elev per år Denne ressursmodellen gir en samlet ressursbruk i tråd med faktiske forhold i barneskolen i Eidsberg skoleåret Alternativ 0: Med ressursmodellen over vil antall lærerårsverk være 95, som i dag. Alternativ 1: Med ressursmodellen over vil det være 87 lærerårsverk. Antall lederårsverk synker med 1 årsverk, på grunn av færre klasserekker. Antall undervisningsårsverk synker med 8, på grunn av færre klasser. Antall årsverk til deling øker med 1 årsverk, på grunn av større klasser. Alternativ 2: Med ressursmodellen over vil det være 88 lærerårsverk. Antall lederårsverk synker med 1 årsverk, på grunn av færre klasserekker. Antall undervisningsårsverk synker med 7, på 55

56 R9571 grunn av færre klasser. Antall årsverk til deling øker med 1 årsverk, på grunn av større klasser. Bemanningen i hver skole framgår av figuren under. Alternativ 0 (fem barneskoler) Alternativ 1 (to barneskoler) Alternativ 2 (tre barneskoler) Ledelse 7,0 6,0 6,0 Lærere min. 49,0 41,0 42,0 Annet Kontaktlærer 2,6 2,6 2,6 Byrdefull re. 1,9 1,9 1,9 Senior mm 5,0 5,0 5,0 Deling & st. 4,8 5,6 5,5 Spes/språk 15,1 15,1 15,1 Assistent 10,1 10,1 10,1 SUM 95,4 87,3 88,2 Figur 34: Antall årsverk lærere i barneskolen i Eidsberg kommune i ulike skolestrukturer Samlede kostnader til lærerlønn, bygg og skoleskyss vil øke i alle modellene i forhold til i dag. Alternativ 0: kostnadene vil øke med 18,2 millioner kroner på grunn av høyere kapitalkostnader og større bygningsareal. Alternativ 1: Kostnadene vil øke med 4,1 millioner kroner. Alternativ 2: Kostnadene vil øke med 5,8 millioner kroner. Høyere kapitalkostnader oppveier lavere lønninger i både alternativ 1 og 2. Hvis vi sammenligner modellene innbyrdes, ser vi at alternativ 1 er 14,1 mill. kr billigere enn alternativ 0. Alternativ 2 er 12,4 mill. kr billigere enn alternativ 0. Tallene framgår av figuren under. Alternativ 0 (fem barneskoler) Alternativ 1 (to barneskoler) Alternativ 2 (tre barneskoler) Sum utgift Mil kr Hærland Kirkefjerdingen Mysen Tenor Trømborg Sum Mysen Ny skole på Mysen Sum Mysen Ny 2-par. på Mysen Trømborg Sum Lærere 0,7 mill kr per åv Skoleskyss Bygg Årskostnader Konklusjoner/analyse: Besparelse i forhold til alt Økt utgift i forhold til regnskap Figur 35: Samlede utgifter til lærerlønn, bygg og skyss for barneskolene i Eidsberg med alternative skolestrukturer. 6.3 Avstemming mot dagens budsjettrammer I dette kapitlet justerer vi modellene for at de skal stemme med dagens budsjettrammer. Regnskapstall for 2015 er brukt som estimat på dagens budsjettrammer. Ingen av alternativene kan driftes innenfor dagens budsjettrammer. Antall lærere må reduseres i alle alternativene. Figuren over viser at det må tas bort 26 årsverk i alternativ 0, 6 årsverk i alternativ 1 og 8 årsverk i alternativ 2 for å tilpasse modellene til kostnadsnivået i Det er altså råd til 70 årsverk i alternativ 0, 81 årsverk i alternativ 1 og 79 årsverk i alternativ 2. I figuren under er alternativene tilpasset kostnadsnivået i Alternativ 0 er redusert til 70 årsverk ved at alle assistentene er tatt bort, alle timer til deling er tatt bort og ressurser til spesialundervisning er redusert med to tredeler. 56

57 ANTALL ÅRSVERK Eidsbergskolen hvor går vi? Alternativ 1 og 2 er tilpasset budsjettrammene ved at antall årsverk assistent er redusert til 3,8 i alternativ 1 og 1,3 i alternativ 2. Bemanningen i hver modell er vist mer detaljert i figuren under. Alternativ 0 (fem barneskoler) Alternativ 1 (to barneskoler) Alternativ 2 (tre barneskoler) Dagens modell Ledelse 6,0 6,0 6,0 5,9 Lærere min. 49,0 41,0 42,0 49,0 Annet ,5 Kontaktlærer 2,6 2,6 2,6 - Byrdefull re. 1,9 1,9 1,9 - Senior mm 5,0 5,0 5,0 - Deling & st. - 5,6 5,5 5,5 Spes/språk 5,0 15,1 15,1 15,0 Assistent - 3,8 1,3 10,5 Sum 69,5 81,0 79,4 95,4 Figur 36: Lærerårsverk til ulike oppgaver i barneskolen i Eidsberg kommune i ulike skolestrukturer. Tilpasning til dagens budsjettrammer. Figuren under viser antall lærerårsverk i alle alternativer, med og uten budsjett-tilpasninger. 170,0 150,0 Bemanning lærerårsverk i ulike skolestrukturer 130,0 Bemanning med dagens bemanningsnorm Bemanning med dagens budsjettrammer 110,0 95,4 90,0 70,0 87,3 88,2 69,5 81,0 79,4 50,0 30,0 10,0-10,0 Alt. 0 (fem barneskoler) Alt. 1 (to barneskoler) Alt. 2 (tre barneskoler) Saldert alt. 0 (fem barneskoler) Saldert alt. 1 (to barneskoler) Saldert alt. 2 (tre barneskoler) Assistent 10,1 10,1 10,1-3,8 1,3 Spes/språk 15,1 15,1 15,1 5,0 15,1 15,1 Deling & st. 4,8 5,6 5,5-5,6 5,5 Senior mm 5,0 5,0 5,0 5,0 5,0 5,0 Byrdefull re. 1,9 1,9 1,9 1,9 1,9 1,9 Kontaktlærer 2,6 2,6 2,6 2,6 2,6 2,6 Lærere min. 49,0 41,0 42,0 49,0 41,0 42,0 Ledelse 7,0 6,0 6,0 6,0 6,0 6,0 Figur 37: Lærerårsverk i barneskolen i Eidsberg med alternative skolestrukturer og ulike budsjettbegrensninger. 57

58 R Konklusjon Agenda Kaupangs vurdering er at alternativ 1 vil være det beste valget for Eidsberg kommune. Det vil si å legge ned de fire grendeskolene og bygge en ny barneskole på Mysen. Alternativ 2 (tre barneskoler) er den nest beste løsningen og alternativ 0 (dagens struktur) er den dårligste løsningen. Agenda Kaupangs vurdering er at kvalitet bør telle mest, deretter arbeidsmiljø, folkehelse og lokalsamfunn. De tre modellene er sammenlignet innenfor samme budsjettramme. Analysen forutsetter at dagens budsjettrammer gjelder, det vil si kostnadsnivået i Konklusjonen vil ikke bli annerledes med en annen budsjettramme. Alternativ 1 gir etter Agenda Kaupangs vurdering mest for pengene. Kvalitet Analysen konkluderer med at kvalitet i undervisningstilbudet ikke avhenger direkte av skolestrukturen. Både store og små skoler kan gi god kvalitet. Alle tre alternativene gir moderne skolebygg og likeverdig opplæringstilbud når det gjelder funksjonelle skolebygg. Vi antar samtidig at antallet lærere tilgjengelig for deling og styrking og spesialundervisning er viktig for å få til god undervisning, tilpasset den enkelte elevs behov. Alternativ 1 er best på dette kriteriet. Alternativ 1 gir 25 årsverk tilgjengelig for styrking, deling og spesialundervisning, inkludert assistentårsverkene. Alternativ 2 gir 22 årsverk til styrking, deling og spesialundervisning. Alternativ 0 gir bare 5 årsverk til deling, styrking og spesialundervisning. Alle alternativene gir færre årsverk til styrking, deling og spesialundervisning enn i dag, se figuren under. Alternativ 0 (fem barneskoler) Alternativ 1 (to barneskoler) Alternativ 2 (tre barneskoler) Dagens modell Styrking, deling og spesialunder visning 5,0 24,5 21,9 31,1 Figur 38: Årsverk til deling, styrking og spesialundervisning inkludert assistenter i ulike skolestrukturer. Alternativ 0 vil ikke fungere. Det er ikke mulig i alternativ 0 å oppfylle dagens vedtak om spesialundervisning eller gjennomføre forsvarlig undervisning i praktiske fag. Alternativ 0 innebærer 25 færre årsverk lærere enn i dag, med 5 barneskoler. I vedlegg 6 har skolesjefen vurdert konsekvensene av å ta bort 10 årsverk i Eidsberg-skolen i dagens skolestruktur. Selv en slik reduksjon vil ha dramatiske konsekvenser for kvaliteten i undervisningen, gjennom at ressurser til deling av klasser blir borte. Arbeidsmiljø Analysen konkluderer med at arbeidsmiljøet på skolene henger lite sammen med skolestørrelse. Uansett skolestruktur, er det viktig for å trekke til seg lærere å være en attraktiv arbeidsgiver. For å få et godt omdømme bør det være balanse mellom oppgaver og bemanning på den enkelte skole. Skoler med urimelig lav bemanning vil i det lange løp ha størst vansker med å rekruttere lærere. 58

59 Eidsbergskolen hvor går vi? Alternativ 1 gir best balanse mellom skolestørrelse og bemanning. Alternativ 1 gir flest lærerårsverk samlet sett. Det er 81 årsverk fordelt på to skoler. Alternativ 2 er litt dårligere med 79 årsverk, fordelt på tre skoler. Alternativ 0 har bare 70 årsverk fordelt på fem skoler. Alternativ 0 vil antakelig ikke fungere i praksis. Folkehelse Kort vei til skolen er bra for folkehelsen, siden det tillater flere elever å gå eller sykle til skolen. Vi har sammenlignet hvor mange elever som får rett til gratis skoleskyss i hvert alternativ. Alternativ 0 gir best folkehelse, ved at antallet elever med gratis skoleskyss forblir 246 elever, som nå. Alternativ 2 er dårligere, ved at 315 elever vil trenge skoleskyss. Alternativ 1 er dårligst. Når alle elevene skal til Mysen, vil det være 408 elever som får rett til gratis skoleskyss. Lokalsamfunn Analysen konkluderer med at skolestrukturen ikke har avgjørende betydning for utviklingen av lokalsamfunnene. Samtidig vil skolenedleggelse øke sjansen for svekkelse av samholdet i grenda. Alternativ 0 vil være best for lokalsamfunnene. Alternativ 1 vil være dårligst, siden alle fire grendeskolene legges ned. Alternativ 2 vil være nest best, siden en grendeskole består. Figuren under oppsummerer Agenda Kaupangs vurdering av de tre alternativene. Vekten lagt på hvert kriterium må tas som et grovt anslag. Alternativ 1 og 2 er sammenlignet mot alternativ 0. To plusser betyr mye bedre enn alternativ 0. To minuser betyr mye dårligere enn alternativ 0. Kriterium Vekt Alternativ 0 (fem barneskoler) Alternativ 1 (to barneskoler) Alternativ 2 (tre barneskoler) Kvalitet 50% Arbeidsmiljø 30% Folkehelse 10% Lokalsamfunn 10% Samlet vurdering 100% Figur 39: Samlet vurdering av alternative skolestrukturer. 59

60 R9571 Vedlegg 1: Arealprogram for barneskoler - utkast pr klasser 14 klasser 21 klasser Romtype Kommentarer 1.0 Generelle læringsarealer 1,01 Klasserom, grupperom etc kvm. pr. klasse, maks 28 elever 1,02 Garderobeareal elever ,75 kvm. pr. elev 1,03 Toaletter elever pr. toalett 1,04 Rom for spesialundervisning ,05 SFO ,06 Rom for uteleker/-materiell SFO/friminuttlek Til sammen Areal for oppbevaring av leker og utstyr til SFO og tilrettelagt for enkelte aktiviteter. Kjøkken sambrukes med rom for Mat og helse, ellers sambruk med fagrom og klasserom. 2. Spesialrom 2,01 Mat & Helse, inkl. lager Lager skal også ha kapasitet til 80 matvarer for SFO 2,02 Naturfag For skoler med 7 og 14 klasser kan rom for M&H sambrukes med Naturfag. Foreslår eget lager for 70 utstyr til disse byggene. 2,02 Kunst & håndverk, inkl. lager rom á ca. 70 kvm samt materiallager ca. 10 kvm. Eget lite 150 materiallager for SFO. 2,05 Rom for keramikkovn ,07 Bibliotek/mediatek ,08 Bokmagasin ,1 Musikk ,11 Lagerrom musikk ,12 Elevtoaletter spesialrom ,13 Kroppsøving Netto spilleflate. KRØ-behovet kan løses gjennom sambruk med 400 idrettshall. 2,14 Scene Dersom salen også skal fungere som forsamlingssal, bør det legges inn egne arealer til scene. 2,15 Elevgarderober Atskilt garderobe for jenter og 60 gutter,15 kvm. pr. garderobe. 2,16 Dusj- og tørkesone kvm. pr. dusjsone 2,17 Lærergarderober Inkl. dusj/toalett. 2,18 Utstyrslager Eget utstyrslager til utleie 2,19 Rengjøringsrom flerbrukshall Til sammen Administrasjonsavdeling 3,01 Forkontor ,02 Kontor for rektor ,03 Annen administrasjon Avd. ledere, IT etc. 60

61 Eidsbergskolen hvor går vi? 7 klasser 14 klasser 21 klasser Romtype Kommentarer Arb.plasser for varierende bruk, helsetjeneste, PPT,etc. Kan også 3,04 Flerbrukskontor brukes som møterom. Skal h a plass til låsbare arkivskap 3,05 Arkivrom og en arbeidsplass. For elever som eventuelt blir syke i løpet av dagen og må vente på å bli 3,06 Hvilerom hentet av foreldre. 3,07 Møterom ,08 Rekvisita/kopi ,09 Garderobe m/wc Til sammen Personalavdeling Pauserom/møterom for 4,01 personalet Jfr. Arbeidsplassforskriftens krav ,02 Tekjøkken ,03 Møterom ,04 Arbeidsplasser for lærerne kvm. pr. lærer 4,05 Kopirom Jfr. Arbeidsplassforskriftens krav 3-4. Her er beregnet 0,4 kvm. pr. 4,06 Garderober for personalet dusj/toaletter Til sammen Vestibyle/hovedinngang Vestibyle m/garderobe og 5,03 toaletter Lager til utleie (Korps, 5,05 FAU/17.mai) Til sammen Skolehelsetjenesten 6,01 Kontor for helsesøster ,02 Venterom ,03 HC wc Til sammen Andre rom Rengjøringsenhet m/plass til 7,01 moppevaskemaskin ,02 Bøttekott ,03 Verksted teknisk drift ,04 Lager for uteredskap ,06 Lager for pulter etc Til sammen Netto programareal Netto snittareal pr. elev 9,8 7,3 6,9 ansatt Jfr. Arbeidsplassforskriftens krav 3-6, 3-7 For skole med 7 klasser foreslås sambruk med flerbrukskontor. 61

62 R9571 Organisering av klassetrinn Bruk av fagrom a. b. d. e. h. Arealnorm for undervisningsrom: Nedenstående er et forslag til føringer for utforming av de generelle undervisningsarealene. Det må vurderes om disse føringene er hensiktsmessige i forhold til hvordan skolen skal drives både pedagogisk og administrativt. Særlig viktig er dette med henblikk på skolestørrelse. Hvert trinnområde må utformes slik at det gir mulighet for variert organisering av opplæringen. Grunnarealene for et klassetrinn skal sees under ett og utformes slik at klasseundervisning og undervisning i større og mindre grupper skal være mulig. Læringsarealene kan samorganiseres for flere trinn (for eksempel 1. 2., 3. 4., osv.). Det skal være optimalt sambruk mellom SFO-arealer og undervisningsarealer. Det må vurderes om skolen har eller vil få, spesialundervisningsbehov som er av en slik karakter at det krever spesiell utforming/tilrettelegging av arealer i bygget. God lydmessig skjerming av undervisning av klasser/grupper. I alle beregninger er det tatt utgangspunkt i føringene for Fag- og timefordelingen fra Utdanningsdirektoratet. Veiledende norm for standard undervisningsrom er 2 kvm pr. elev. Rom tilrettelagt for varierte undervisningsformer, her tolket som K&H, Nat.fag etc, anbefales det 2,5 kvm pr. elev. 62

63 Eidsbergskolen hvor går vi? Vedlegg 2: Forskning om skolestruktur og kvalitet i grunnskolen Er det slik at skolestørrelse gir forskjeller i kvalitet og trivsel for elever, foreldre, lærere og andre? Årsaker til kvalitetsforskjeller i grunnskolen blir drøftet i dette kapitlet i form av to oppsummeringer av foreliggende forskning, henholdsvis gjort av Agderforskning og Asplan Viak. Oppsummering gjort av Agderforskning Friestad/Jensen, Agderforskning har i en skolestrukturrapport for Porsgrunn kommune gjort en oppsummering av relevant norsk og utenlandsk forskning. Analysen med referanser til forskningslitteraturen foreligger i: Liv Bente Hannevik Friestad/Hanne Cecilie Jensen, Skolestrukturanalyse Porsgrunn kommune, Agderforskning Prosjektrapport nr. 4/2009. Hovedkonklusjon Norsk og internasjonal forskning gir ingen holdepunkter for å hevde at små skoler gir bedre oppnåelse av skolens målsettinger enn større skoler. Ei heller gir forskningen grunnlag for å hevde det motsatte. Imidlertid har forskningen funnet at små skoler gjennomgående har dårligere tilgang på kvalifiserte lærere enn større skoler. Dersom dette gjelder generelt for små skoler uavhengig av hvor i landet de ligger, og sett i lys av lærerens betydning, er det naturlig å trekke den konklusjon at for å sikre gode og kvalifiserte lærere til alle elever i kommunen, bør skolene ha en viss størrelse. Størrelsen på skolen ikke viktigste faktor Hva er det som har betydning for variasjoner i elevenes læringsutbytte? Forskerne finner ingen systematisk sammenheng mellom bygninger, organisering, administrative forhold eller ressurser på skolene. I sum er det skolen som sosial institusjon, forstått som vektlegging på faglig læring, lærernes undervisningsatferd, belønningssystemer, arbeidsforhold for elevene og elevenes muligheter for å vise ansvar, som er viktig. Alt dette er forhold som læreren kan kontrollere i klasseromssituasjonen. Skolestørrelse Bonesrønning et al. (2008) refererer til flere ulike studier som viser at klassestørrelse innenfor de relevante intervaller ikke har noen effekt på elevprestasjoner. Bonesrønning refererer videre til litteraturen oppsummert i Salvanes et al. (2008), hvor det konkluderes med at endringer i ressursbruk bare har en begrenset effekt på elevenes skoleprestasjoner på dagens norske nivå. Samlet sett viser forskning at elever i små klasser ikke presterer systematisk bedre (Birkemo & Bonesrønning, 2006). Den samme rapporten viser at klassestørrelsen jevnt over øker med størrelsen på skolen. Rutter et al. (1994) fant i sin studie at andelen uønsket elevatferd (delinquency rates) var lavere i skoler der elevene hovedsakelig fulgte faste klasser. Dette kan indikere at omorganisering av etablerte klasser bør unngås, eller i det minste avveies mot andre hensyn. Skolens ressurser og resultater Sett i en internasjonal sammenheng har Norge relativt høye utgifter pr. elev i grunnskolen, om lag 40 % over OECD-gjennomsnittet (Bonesrønning et al. 2008). I skolen kommer dette til uttrykk gjennom høyere lærertetthet (ca. 28 % over OECDgjennomsnittet) og lavere undervisningstid for et normalårsverk (ca. 7-8 % under OECDgjennomsnittet). Totalt sett er realressurser i skolen om lag 20 % over OECD-gjennomsnittet (Bonesrønning et al. 2008). Dersom høy ressursbruk henger sammen med gode elevprestasjoner, hadde denne ressursbruken vært enkel å forsvare. Dessverre viser undersøkelser at mange land 63

64 R9571 med lavere ressursbruk pr. elev har bedre elevprestasjoner enn Norge. De siste årene har media satt søkelys på dette, og man har samtidig forsøkt å finne ulike forklaringer på dette. Noe av forskjellen kan forklares ved at vi i Norge har mye spredt bosetting, slik at vi har mange små skoler med såkalte smådriftsulemper. Bonesrønning et al. (2008) viser imidlertid til effektivitetsanalyser som sier at en gjennomsnittskommune vil kunne redusere ressursbruken med vel 20 % uten at elevprestasjonene trenger å bli dårligere. De viser videre til at høy ressursbruk og dårlige resultater hos elevene kan henge sammen med at skolen har oppgaver innen mange områder. Samtidig kan det også skyldes svakheter i det gamle innsatsstyringssystemet, hvor det f.eks. er en fare for at skolekvalitet oppfattes som det samme som stor ressursinnsats. Birkemo og Bonesrønning (2006) viser i boka "Kan skolen forbedres?" at det ikke er antall timer som er viktig, men hvordan timene faktisk brukes. Med det menes at hvordan den tilgjengelige tiden brukes er viktig. Egenskaper ved skolen Birkemo og Bonesrønning (2006) har undersøkt hva som kjennetegner de såkalt effektive skolene. Disse kjennetegnes ved at rektor er målrettet, men verken for autoritær eller for demokratisk. Både rektor og andre ansatte har eierskap til skolen, og lærere, kolleger og elever involveres i skolen. Selve undervisningen er organisert på en strukturert og arbeidssentrert måte, og den er intellektuelt krevende. Denne måten å organisere på minimerer stresset for alle, og lærerne blir gode rollemodeller. Skolene følger elevene systematisk opp, samtidig som skolen involverer elevenes foreldre i sitt virke. Motsatt beskriver Birkemo og Bonesrønning (2006) at skoler med dårlig faglig utbytte hos elevene preges av turnover, svak ledelse, lave forventninger til elevene, lav arbeidsmoral hos personalet, høyt fravær og manglende konsekvens i skolens policy. Den samme boken beskriver at de såkalte effektive skolene er effektive for alle elevene uavhengig av elevenes sosiale bakgrunn, etnisitet, skolestørrelse og foreldreinvolvering. Med hensyn til å skape effektive skoler er de viktigste forklaringsvariablene hvordan tiden faktisk blir brukt i timen samt kvaliteten på undervisningen. Med det siste menes at lærerne bruker tid på å gjennomgå stoff fremfor å organisere eller la elevene gjøre individuelle oppgaver. Dette samsvarer med funn beskrevet av Rutter et al. (1994), hvor man beskriver at forskjellene mellom skoler er systematisk relatert til deres kjennetegn som sosiale institusjoner, kjennetegnet ved faktorene nevnt over. Boken beskriver videre at alle disse faktorene kan påvirkes av de ansatte, heller enn at de er gitt av eksterne rammefaktorer. Både fysiske faktorer som skolestørrelse, bygningsalder, og tilgjengelig plass, samt mer organisatoriske faktorer som administrativ status eller organisering, er underordnet med tanke på å skape effektive skoler. Det som har betydning, er med andre ord hvordan man utnytter det handlingsrommet man faktisk har. Dette kan illustreres ved at i Norge har de mer effektive skolene ry for å være åpne og inkluderende mot samfunnet, mens de ineffektive skolene er mer preget av anonymitet (Birkemo & Bonesrønning, 2006). På den annen side relateres effektive skoler til tre grupper faktorer som bidrar til godt faglig utbytte hos elevene (Birkemo & Bonesrønning, 2006): Egenskaper ved det sosiale miljø i klassen og skolen. Dette kjennetegnes ved gjensidig respekt, prososial atferd og det å følge sosiale regler. 64

65 Eidsbergskolen hvor går vi? Egenskaper ved undervisningen. Dette betyr at den er preget av systematikk, struktur, faglig fokus, hyppig vurdering, vekt på hjemmearbeid, vekt på elevaktiviteter samt høye forventninger til elevene. Faktorer knyttet til skolen som institusjon. Dette innebærer kollektiv holdning blant personalet, god kontakt med aktive foreldre samt rektor som spiller en aktiv lederrolle blant personalet. Med tanke på å skape et godt læringsmiljø hvor elevene har en ønskelig prososial atferd, beskriver Rutter et al. (1994) at elevenes atferd og holdninger skapes og påvirkes av deres erfaringer på skolen, og særlig av kvalitetene ved skolen som sosial institusjon. Denne prosessen beskrives som for en stor del kausal. Bygningsutforming Selve utformingen av skoleanlegget kan også ha betydning. De senere år har åpne, fleksible skoler økt i popularitet, men forskningen er ikke entydig med hensyn til om klasseromsskoler eller åpne, fleksible skoler er best. En kartlegging gjort av Østlandsforskning våren 2008 (Schanke & Skålholt, 2008) finner at utformingen av bygget har betydning for læring og utvikling til elevene, men at leder- og lærerkompetansen ved skolen betyr atskillig mer. Dette er også i tråd med hva vi tidligere har beskrevet, hvor det viktigste ikke er hvordan skolen er eller hvilke ressurser den har tilgjengelig, men hvordan skolen evner å organisere læringen ut fra forutsetningene som ligger til grunn. Oppsummering gjort av Asplan Viak I forbindelse med utføring av et skolestrukturprosjekt for Askim kommune i 2008 gjennomførte Asplan Viak en oppsummering av forskning gjort vedrørende sammenhengen mellom skolestørrelse og kvalitet. På bakgrunn av dette publiserte Tone H. Sollien en artikkel på nettstedet til rådgivingstjenesten for skoleanlegg. Artikkelen med referanser til forskningslitteraturen finnes tilgjengelig på Solliens oppsummering: Elevenes faglige utbytte: Forskningen viser at det faglige utbyttet øker med skolestørrelse. Det er imidlertid ikke grunnlag for å si at størrelse i seg selv og alene skaper økt faglig utbytte for elevene. Elevenes sosiale kompetanse (mobbing, trivsel mv.): Det finnes ikke forskningsmessig belegg av betydning for å si at skolestørrelse har betydning for læringsmiljø og elevenes sosiale kompetanse. Elevenes motivasjon for læring: Det finnes ikke forskningsmessig belegg for å si at skolestørrelse har betydning for elevenes motivasjon for læring. Elevmedvirkning: Det finnes ikke forskningsmessig belegg for å si at skolestørrelse har betydning for mulighetene for elevmedvirkning i skolen. Tilpasset opplæring og like muligheter: Det finnes forskningsmessig belegg for å si at mindre skoler kan være bedre for visse elevgrupper. Det er viktig å huske på at mindre skoler i internasjonal forskning er atskillig større enn hva man i Norge definerer som mindre skoler. Det er lite eller ingen forskning på tilpasset opplæring og skolestørrelse, med unntak av forskning som ser på muligheten for å bruke lokalsamfunnet som læringsarena (se nedenunder). Denne forskningen er særlig opptatt av den positive rollen de små bygdeskolene (ofte skoler med under 50 elever) kan spille i bygdesamfunn samt 65

66 R9571 muligheten elevene får til sosial læring gjennom bruk av aldersblandede grupper i fådelte skoler. Samarbeid med hjemmene: Det finnes ingen forskning eller tilgjengelige nasjonale data som sier noe om sammenhengen mellom skolestørrelse og samarbeid skole/hjem. Samarbeid med lokalsamfunnet: Det finnes forskningsmessig belegg for å si at små bygdeskoler gir noe bedre muligheter for godt samspill mellom skole og lokalsamfunn og for å integrere lokalsamfunnet i skolens læringsaktiviteter. Den norske forskningen på dette området har imidlertid i stor grad omhandlet skoler under 50 elever. Ut fra dette konkluderer Asplan Viak med at andre faktorer i skolens rammebetingelser og skolens virksomhet har større betydning for kvaliteten i skolen enn størrelsen på skolene. Forskningen trekker fram følgende faktorer: Lærere har høye forventninger til alle elevene ved skolen, uavhengig av deres bakgrunn og karakteristika (foreldres utdanning og inntekt, elevenes kjønn og innvandringsbakgrunn). Skolen satser både på kunnskap, sosial omsorg og kontroll. Skolens ledelse er tydelig og synlig, veileder personalet, følger opp beslutninger, lytter til lærerne og planlegger sammen med dem. Organiseringen av skolen er preget av velstrukturerte og planlagte aktiviteter og klare prosesser for utvikling. Det legges stor vekt på læring av faglige ferdigheter, og de faglig svake elevene tilbys intensivert opplæring. Elevene legger vekt på faglig læring og verdsetter gode prestasjoner. Skolens verdigrunnlag er tydelig for alle, og alle lærere vet hvordan verdigrunnlaget skal konkretiseres i hverdagen. De faglig svake elevene skilles ikke ut i egne aktiviteter, men det tas hensyn til den faglige spredningen blant elevene. Elevene samarbeider aktivt om faglige oppgaver. Overganger mellom aktiviteter er godt planlagt. Lærerne behersker varierte undervisningsmetoder og bruker faglig relevant viten fra elevenes hverdagsliv. Sollien oppsummerer den internasjonale forskningen om skolestørrelse og kvalitet. Mye av den internasjonale forskningen som foreligger i dag, er amerikansk. Det meste av denne forskningen konkluderer med at den optimale skolestørrelsen ligger mellom 600 og 900 elever (Andrews, Duncombe and Yinger 2002, i Herczynski og Herbst 2004). Dette står i skarp kontrast til Opplæringsloven 9-5, der bl.a. følgende fremgår: "Til vanleg bør det ikkje skipast grunnskolar med meir enn 450 elevar." Den internasjonale forskningen er også samstemt i at den optimale skolestørrelsen varierer med elevenes alder, fra mindre skoler på barnetrinnet til større skoler på videregående. En sentral forskningsstudie som gjennomgår forskningsfeltet, konkluderer med at man finner ulike sammenhenger mellom skolestørrelse og resultater alt etter hvilke kvalitetsfaktorer man vurderer, jf. også den norske læreplanens ulike kvalitetsdimensjoner: Thus, researchers and policy analysts who are most concerned with community (Sergiovanni, 1994) will tend to recommend the smallest schools for nearly everyone; those concerned with outcomes will advise small schools but only for a portion of the population; and those most concerned with inputs will recommend schools that are larger than those recommended by other researchers (Howley, Strange, Bickel 2000). 66

67 Eidsbergskolen hvor går vi? At sammenhengene mellom skolestørrelse og kvalitet varierer etter hvilke sider av skolens virksomhet man ser på, bekreftes også av en annen såkalt metastudie. Et engelsk forskningssenter har vurdert all foreliggende forskning om sammenhengen mellom skolestørrelse og kvalitet i "secondary schools" (ungdomstrinn og videregående skoler). Forskerne understreker at man skal være forsiktig med å trekke bastante konklusjoner ut fra den foreliggende forskningen, men funnene antyder at stor skolestørrelse er bedre i forhold til å nå noen av skolens mål, mens mindre skoler er bedre med hensyn til å oppnå andre av skolens mål: Jo større skolen er, desto bedre blir elevenes faglige resultater og tilstedeværelse på skolen. Samtidig er det en tendens til at elevene føler seg mindre knyttet til de større skolene. Det er relativt få studier som undersøker sammenhengen mellom skolestørrelse og læreres oppfatninger av skolemiljøet, men i studiene som finnes er det en tendens til at lærerne følte noe mindre tilfredshet med læringsmiljøet i de større skolene enn i de mindre skolene. Det var vanskelig å se noen systematiske sammenhenger mellom størrelse og den sosiale kompetansen til elevene. Kostnader pr. elev blir redusert med økt skolestørrelse. Selv om forskningen fastslår sammenhenger, er det vanskeligere å finne forskning som kan si noe sikkert om årsaker. Det kan f.eks. være at grunnen til at man gjennomgående finner bedre faglige resultater på større skoler, er at disse skolene i større grad har lærere med mer spesifikk faglig fordypning i ulike fag, men dette kan ikke slås fast ut fra den foreliggende forskningen. Foreldrenes utdanningsnivå kan også variere systematisk. Byer har de største skolene og foreldrene med høyest utdanning. Vurderinger og konklusjoner På bakgrunn av oppsummeringene gjort av forskningsresultater om temaet er det grunnlag for å trekke følgende hovedkonklusjoner: Det er andre forhold enn skolestørrelse som er de viktigste for å få en kvalitativ god skole med god trivsel. Det er ikke forskningsmessig belegg for å konkludere entydig om at kvalitet og trivsel samlet sett varierer for skoler med ulik størrelse. Konklusjonene i dette kapitlet passer godt overens med konklusjonene i John Hatties kjente metastudie fra 2009: «Visable learning a syntheses of over 800 meta-analyses relating to achievement». Hatties rapport kom etter at de to rapportene fra Agderforskning og Asplan Viak ble publisert. 67

68 R9571 Vedlegg 3: Forskning om sosiale konsekvenser av skolenedleggelse Vi vil drøfte de tre spørsmålene som vi oppfatter som de viktigste, sett fra lokalsamfunnenes side: Elevene og familiene trives bedre med en lokal skole Folketallet i bygda vil synke uten skole Samholdet i bygda vil bli dårligere uten lokal skole Elevenes trivsel Det er gjort en stor norsk undersøkelse om konsekvenser for elever og foreldre av skolenedleggelse. Nordlandsforskning gikk gjennom 35 skolenedleggelser. Undersøkelsen er gjort i 2003, og handler om nedleggelser de tre siste år. Dette var skoler av ulik størrelse. I spørreundersøkelsen er det bare tatt med tilfeller der skoleveien økte med mer enn 10 kilometer. Både elever og foreldre ble spurt om hvordan de opplevde endringen. Svarprosenten var 60 %. Konklusjonen i denne undersøkelsen er at skolenedleggelse påvirker elevenes trivsel i negativ retning, men ikke særlig mye. Foreldrene vurderer konsekvensene som mer negativ enn elevene. Elevene svarer at de trives godt på den nye skolen. 75 % oppgir veldig bra eller bra. På den gamle skolen var tilsvarende tall 88 %. Tallene fremgår av figuren under. Figur 40: Elevenes trivsel på gammel og ny skole. Kilde: Nordlandsforskning, NF-rapport Elevene ble også spurt mer detaljert om hvordan de vurderte det gamle og nye skoletilbudet. De svarer at mye er som før. Endringene er små når det gjelder trivsel, undervisning, mobbing, fritidsaktiviteter og tid til aktiviteter/lekser. Noen forandringer er tydelige. Det mest positive er at de har fått flere venner på den nye skolen. Det mest negative er at skoleveien er blitt dårligere. Svarene fremgår av figuren under. 68

69 Eidsbergskolen hvor går vi? Figur 41: Elevenes sammenligning av gammel og ny skole. Kilde: Nordlandsforskning, NF-rapport Foreldrene mener også at det meste er som før. Det gjelder skoleprestasjoner, fritidsaktiviteter og tid til hjemmelekser. Skoleskyssen og forholdet til nærmiljøet er blitt dårligere. Forbedret sosialt miljø er det mest positive. I gjennomsnitt vurderer foreldrene skolebyttet som mer negativt enn elevene selv. Svarene framgår av figuren under. 69

70 R9571 Figur 42: Foreldrenes sammenligning av skoletilbudet på gammel og ny skole. Kilde: Nordlandsforskning, NFrapport Rapporten konkluderer med at elever med lengst skolevei opplever endringen som minst positiv. De eldste elevene opplever endringen som mer positiv enn de yngste. Utviklingen av folketall og samhold i bygda Det er gjort lite eller ingen norsk forskning på de samfunnsmessige konsekvensene av skolenedleggelser (professor i pedagogikk Thomas Nordahl, intervju med Østlendingen ). Vi har funnet to relevante danske undersøkelser. 30 nedleggelser Et viktig bidrag er den danske rapporten Skolenedleggelse - hvilken betydning har det for lokalsamfundet (Egelund og Laustsen, 2004). Egelund og medarbeiderne intervjuet innbyggere i 30 danske bygder, der små skoler var nedlagt mellom 1990 og Gjennomsnittsstørrelsen på nedleggingstidspunktet var 70 elever. Intervjuene skjedde 3 10 år etter nedleggelsen. Undersøkelsen tester følgende hypoteser: Skolenedleggelse reduserer husprisene Skolenedleggelse reduserer kulturtilbudet Skolenedleggelse reduserer lokal identitet Skolenedleggelse reduserer bygdas infrastruktur Skolenedleggelse reduserer samholdet i bygda Skolenedleggelse fører til opprettelse av friskole 70