Pensjonskommisjonens forslag til modernisert folketrygd. Et kompendium om pensjonskommisjonen og dens arbeide

Transkript

1 Pensjonskommisjonens forslag til modernisert folketrygd Et kompendium om pensjonskommisjonen og dens arbeide

2 1 Status for folketrygden som ordning i dag Utfordringer for Pay-as-you-go - systemet: Reduserte opptjeningsmuligheter og ytelsesnivåer over tid Underregulering av G- beløp Pensjonskommisjonens utgangspunkt og forslag Utgiftsnivå vs. inntektsnivå Utgangsproblematikk Nødvendige strukturelle grep Tilgjengelige alternativer og kommisjonens mandat Kommisjonens kostnadsinnsparende tiltak Legitimitetsspørsmålet Utgangsproblematikk Kommisjonens legitimitetssikrende forslag Et system i takt med tiden: Moderniseringsutfordringer & løsninger inntektsfamilien :...19 Økt behov for mobilitet i arbeidsmarkedet:...20 Særaldersgrensene:...22 Fonderingsbehovet: Hvem, og når, rammer de ulike forslagene fra kommisjonen? Kritikk av kommisjonens forslag

3 1 Status for folketrygden som ordning i dag A mbisjonene og intensjonen bak opprettelsen av folketrygden i 1967 er meget omfattende, og utgjør en helt sentral bærebjelke i den moderne norske velferdsstats- modell. Formålsparagrafen avslører ordningens tiltenkte omfangsmål. Først og fremst er folketrygden (FT) designet for å gi økonomisk trygghet, også i situasjoner med bortfall av inntekt. Målsetningen er (fremdeles iflg. formålsparagrafen) at alle skal sikres 2/3 i pensjon av den lønn man hadde i avgangsåret (altså tilsvarende for alle det ansatte i offentlig sektor i dag faktisk er garantert). Alt dette koster naturligvis en masse penger. Staten må hvert år bidra med større og større pengesummer i form av overføringer til et system som egentlig er designet på en slik måte at det skal bære seg selv økonomisk. I hovedsak skyldes dette skjevheter i befolkningsdemografien, endrete leve- og livsvilkår, og det faktum at folk i dag har kortere aktiv yrkesdeltakelse gjennom livsløpet. De viktigste finansieringskildene til FT som system pr. i dag er: 1) Arb.giver avgift (73,9 mrd (2001)), 2) Trygdeavgift (skatt 7,8%) (53 mrd. (2001)), og 3) Årlige statlige overføringer over statsbudsjettet (55 mrd. (2001)). Hva er så status for FT som institusjon? Hva har utviklingen vist? 1.1 Utfordringer for Pay-as-you-go - systemet: Folketrygden er et såkalt Pay as you go- system. Selv om du betaler inn, og dermed opparbeider rettigheter til fremtidig pensjon, er det sånn at din pensjon skal betales først i f.eks år Man er altså avh. av at det finnes nok arbeidsføre og betalende yrkesaktive i fremtiden, ettersom det er disse som garanterer for din pensjonsutbetaling. I realiteten er derfor du med på å betale andres pågående pensjonsutbetaling nå, mens gruppen av yrkesaktive i fremtiden vil betale din pensjon når den skal utbetales. Du opparbeider deg altså personlige rettigheter som du paradoksalt nok er avhengig av at andre skal finansiere for deg. Utfordringen for folketrygdsystemet av 1967 er som følger; vi blir flere eldre som skal ha pensjon, de yngre arbeidstakerne (som skal betale disse) jobber mindre, har kortere arbeidskarriere og starter i jobb senere enn før (fig. 1): 3

4 Fig. 1: Tid som yrkesaktiv og pensjonist. Det oppstår altså en situasjon der det ikke betales inn nok penger til å dekke for allerede garanterte beløp og pensjonsutbetalinger. 1.2 Reduserte opptjeningsmuligheter og ytelsesnivåer over tid I noen grad har man forsøkt å sikre overlevelse av ordningen og prinsippene i ordningen ved å fire på kravene til ytelsene til den enkelte mottaker. I 1992 ble f.eks. systemet reformert på en slik måte at poengopptjening og tilleggspensjon ble redusert ved at grensen for full opptjening ble redusert fra 8 til 6 G, og pensjonsprosenten ble endret fra 0,45 til 0,42 ved utregning av tilleggspensjon. I 1994 og 1998 reduserte man grunnpensjonens størrelse for samboere/ ektefeller (denne skal riktignok opptrappes noe i perioden (0,75 G til 0,85 G)). På den annen side har man holdt igjen utviklingen når det gjelder minstepensjonistene, og har i tillegg fra 1992 innført pensjonsopptjening for omsorgsarbeid i hjemmet (3,0 pensjonspoeng). Dette har ført til en sammenpressing av utbetalingsnivået i ordningen. Minimums- og maksimumsnivået for utbetalinger i ordningen har nærmet seg hverandre, og speiler ikke lengre forskjeller i innbetalinger til og utbetalinger fra ordningen. 1.3 Underregulering av G- beløp I tillegg har den mest kritiske beregningsfaktoren i ordningen Grunnbeløpet (kalt G ), som fastsettes politisk hvert år i en årrekke vært underregulert. Med underregulering menes at nivået for G har blitt regulert mindre enn den generelle lønnsutviklingen i samfunnet. I praksis betyr dette store reduksjoner i utbetalingsnivået fra ordningen, ettersom grunnlaget for alle ytelsene er beregnet på bakgrunn av antall G hver lønnsmottaker kan vise til i inntekt. Totalt sett er altså både muligheten til opptjening av ytelsesnivå individuelt sett, og det reelle utbetalingsnivå for mottakerne i ordningen kollektivt sett kraftig svekket. 4

5 Avhengig av inntekt yter FT i dag pensjonsutbetalinger fra 60 40% av tidligere inntektsgrunnlag og ikke 2/3- deler av dette slik intensjonen og formålet med ordningen var ved oppstarten. 2 Pensjonskommisjonens utgangspunkt og forslag 2.1 Utgiftsnivå vs. inntektsnivå I mange år har man visst at dersom man fortsatte med de ytelser og det ytelsesnivå vi i dag har i Folketrygden, ville det rundt år 2010 bli et veldig gap mellom forventede utgifter og de forventede inntekter Utgangsproblematikk Problemet kommer fordi rådende pensjonssystem er et pay-as-you-og - system, og ikke et fondert pensjonssystem. Med det menes at det ikke finnes noen penger avsatt på bok til å betale de pensjonsrettighetene pensjonister har samlet opp gjennom et langt yrkesaktivt liv dirkete. Isteden foretar man beregninger, og summerer opp hvor mye penger som trengs for å innfri de oppsamlede pensjonsrettighetene pr. år og deretter avsetter en like stor post på statsbudsjettet til å dekke denne utgiften. Et slikt genrasjonsregnskap blir dermed veldig avhengig av hvor mange yrkesaktive skattebetalere vi til enhver tid har i nasjonen Norge, ettersom det er disse skattepengene som skal finansiere utbetalingen av løpende pensjonsutbetalinger. Sentralt i denne sammenheng blir figur 2; Netto overføring etter alder og en del statistisk materiale vi allerede har og vet er korrekt 1 : Denne figuren viser de aldersgrupper over streken som mottar mer enn de betaler inn, og de som gir mer enn de mottar under streken 2. 1 Dette kan man så bombastisk slå fast ettersom alle de som i 2050 blir pensjonister allerede er født! 2 Selv om denne figuren viser alle nasjonens velferdsutgifter, og ikke bare utgifter knyttet til pensjonssystemet og Folketrygden, gir den et riktig bilde på forholdet mellom utgifter og inntekter, og avhengigheten til yrkesaktive skattebetalere som finansieringsgrunnlag for utgiftene. 5

6 En viktig forutsetning og vilkår for debatten, er at dette systemet skal være bærekraftig, dvs. at inntektene fra de yrkesaktive skal balansere utgiftene pensjonistene/ trygdemottakerne representerer uten bruk av statens øvrige inntekter (som oljeinntekter, øvrige skatte- og avgiftsinntekter etc.). Dermed er man avhengig av et visst forholdstall mellom antall yrkesaktive (netto bidragsytere) og de som er netto mottakere (pensjonister & trygdede). Det er nettopp dette forholdstallet vi vet har vært i og er i forandring (fig. 3); (fig. 3) (fig.4) Forholdet mellom inntreden i arbeidslivet, lengde på yrkesaktiv karriere, og periode som aktiv pensjonist. Det er samvirket av en rekke faktorer som gjør at forholdstallet er i såpass dramatisk utvikling (fig. 4); 1. Gjennomsnittelig levealder har økt med ca. 10 år i 2010 i forhold til Det betyr økte utgifter til pensjoner over en lengre periode enn i dag. 2. Folk begynner senere i arbeid, samtidig som de går tidligere av som pensjonister. Yrkesaktiv stokk, som skal finansiere pensjonsgildet, blir altså mindre, og dette vil gi utslag på balansen mellom inntekter og utgifter slik den fremsto i figuren Netto overføring etter alder over. 3. Yrkesaktiv stokk vokste med ca , mens antallet alderspensjonister økte med ca personer i perioden I perioden er det beregnet en tilvekst på ca personer til yrkesaktiv stokk, mens økningen i antallet alderspensjonister er anslått til ca ! Hovedutfordringen og den direkte årsak til nedsettelsen av pensjonskommisjonen er dermed, i kommisjonens språkbruk: Særlig knyttet til forventningen om sterkt stigende pensjonsutgifter utover i dette århundret, bl.a. som følge av en aldrende befolkning, senere inntreden i yrkeslivet og tidlig pensjonering. Dersom man ikke foretar seg noe i reformerende retning, frykter man altså så høye kostnader med samme ytelsesregler som dagens at systemet vil kollapse: 6

7 Fig. 5 Utgiftsnivå ved fremskrivning etter dagens regler. Hva med pensjonen til den enkelte, kan man enkelt vise hvordan den vil rammes av et endret forholdstall mellom antall yrkesaktive og antall pensjonister? Ja, helt klart! Fra en situasjon i dag med rundt 2,5 arbeidstakere bak hver pensjonist, til en situasjon med ca. 1,5 arbeidstakere bak hver pensjonist vil inntektene falle så dramatisk at det bare rekker til om lag 30% av tidligere lønn i pensjonsytelse, mot ca. 50% i dag! Dette kan vi forsøke å forklare på følgende måte: Vi legger til grunn at ca. 20% av lønn for alle arbeidstakere skattes/ innbetales til pensjonsformål (14 % arb.giver avgift + 7,8% individuell trygdeavgift). Med 2,5 yrkesaktive bak hver pensjonist (forutsatt at alle har lik inntekt) gir dette om lag 50% pensjonsytelse av lønnsgrunnlaget til pensjonisten. Med bare 1,5 yrkesaktiv bak hver pensjonist reduseres pensjonsytelsen betraktelig: Vi forstår at det er et reelt behov for reformering av folketrygden Nødvendige strukturelle grep Først. Det har vært hevdet at kommisjonens arbeid og forslag til kutt i ytelsesnivået fra FT kan avvises fordi det likevel er umulig å spå om situasjonen inn i de neste 50 år. Det er i stor grad et argument som avslører manglende kunnskaper om emnet, og som man i hvert fall bare kan anføre som usikkerhetsmoment knyttet til inntektssiden av pensjonssystemet. 7

8 Av de 4 faktorer som grovt sett bestemmer om man har råd til å opprettholde ytelsesnivået i folketrygden er den faktoren som bestemmer utgiftsnivået i fremtiden kjent. Man er altså sikker på hva utgiftssiden vil bli frem til 2050, fordi alle pensjonistene som representerer utgiftene allerede er født: Faktor: Faktoregenskap: Knyttet til: I: Befolkningsutvikling Kjent Utgiftsnivå II: Tilgang på arbeidskraft Ukjent Inntektsnivå III: Utvikling i arbeids- og produksjonslivet/ markedet Ukjent Inntektsnivå IV: Øk. finansiell bærekraft til å klare forpliktelsene Ukjent Inntektsnivå Inntektssiden kan påstås å være mer usikker, og finansdepartementets skrekk - fremskrivelser av sviktende oljeinntekter etc. har nok fått nokså stort gjennomslag i kommisjonens arbeid. Dette illustreres med følgende figur, den såkalte Hai- kjeften, som viser sviktende netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten holdt mot økte pensjonsutgifter fremover. Pga. avkastning i fondet vil svikten motvirkes noe, men bare i beskjeden grad. Det er heller ikke gitt at all avkastning de såkalte disponible petroleumsinntekter etter handlingsregelen kun skal gå til pensjonistene: fig. 6 Hai- kjeften m/ realavkastningskurve. Kilde: Nasjonalbudsjettet Inntektssiden vil i stor grad være avhengig av den samlede økonomiske utvikling fremover + de politiske veivalg man prinsipielt foretar i tilknytning til folketrygdens regler, oppbygging og utforming 3. Generelt sett må man advare mot å nedvurdere de økonomiske utfordringene FT har. Det er det stor enighet om også i LO! 3 For eksempel vil et spørsmål om FT som system skal være selvbærende økonomisk eller ikke vil for eksempel representere en slik type avveining. Alternativ kan man jo tenke seg at man godtar at ikke inntektene til systemet veier opp for utgiftene, og at man synes det er greit å stadig måtte dekke underskudd gjennom tilleggsbevilgninger over statsbudsjettet. Ansvarlig er det ikke, men fullt mulig! 8

9 En oppsummerende digresjon: Vi har brukt de 50 siste årene på å bygge opp en forståelse blant borgere i Norge om at opptjening av offentlige pensjonsrettigheter knyttet til arbeid er selvsagt ikke bare at man har krav på pensjon, men også hvor mye det er rimelig å kunne forvente seg fra systemet. Nå er man med rette (som vi forstår av det ovenstående) redd for at FT som institusjon skal spille fallitt (i mer en èn forstand av ordet ) med det ytelsesnivået man opererer med i dag. Dette er fordi vi allerede er kjent med hvilke utgiftsbelastninger som møter systemet i fremtiden, særlig i perioden Spørsmålet er derfor: Kan man opprettholde dagens ytelsesnivå, eller er man nå kommet til et veiskille der en må innse at reduksjon av ytelsesnivået er nødvendig for å kunne redde systemet som system i velferdsstaten? Tilgjengelige alternativer og kommisjonens mandat For å sette det hele litt på spissen, kan vi si at det finnes 5 alternativer tilgjengelig: 1) Ikke å gjøre noe er et valg. Men til hvilken pris? Og med hvilke konsekvenser for norsk velferdsstatsmodell? 4 Kommisjonens mandat utelukket dette alternativet helt og holdent, med klar referanse til at det ville være fullstendig uansvarlig å ikke ta på alvor de utfordringer man i lengre tid hadde visst ville komme. Hele hensikten med kommisjonen var å være føre var, slik at man i størst mulig grad kan modere effekten av de byrder helt nødvendige reformer vil måtte medføre for den enkelte. 2) Føde flere barn! På denne måten opprettholdes forholdstallet mellom skattepliktige yrkesaktive (= inntekter) og aktive pensjonister (= utgifter). Problemet med dette alternativet, var og er vanskelighetene forbundet med å finne treffende tiltak, i tillegg til helt vilkårlig effekt av dem. I tillegg ville eventuelle tiltak være veldig sentvirkende, med stor innebygd treghet. Dessuten: Det ville være helt uansvarlig i forhold til ikke å løse problemene på varig vis: om man fikk til en baby- boom nå, hvordan ville situasjonen være om 10 år igjen?, og hadde man ikke i mellomtiden bare skaffet seg et enormt barnekull som selv en dag skulle motta ytelser fra ordningen?! 3) Kutte dramatisk i andre offentlige utgifter. Innstrammingsbehovet (20%, slik man definerer det idag) tilsvarer all offtentlig støtte til barnehager, barnetrygd og kontantstøtte, samt andre generelle innstramninger i offentlig sosialpolitikk! 4 Den sannsynlige utgangen av å velge et slikt alternativ er at man betaler ut pensjoner så lenge det går (la oss si til 2025 ), og deretter frarøver alle etterfølgende generasjoner pensjonister muligheten til det samme (ettersom det da fremtvinger seg en reform så kraftig at pensjonsytelsen eksempelvis må mer enn halveres)! 9

10 4) Øke skatten med ca. 5%. En person med inntekt på må i så fall betale mer i skatt hvert år gjennom hele sitt yrkesaktive liv. Skatteskjerpelsen kan alternativt legges på arbeidsgiver (arbeidsgiveravgift + 7%), eller belastes de to kombinert. Disse alternativene ville være helt umulig å finne støtte for tverrpolitisk, og i en type debatt som den om vårt fremtidige pensjonssystem har vært og er er dette et prinsipp man ønsker å tilstrebe for å oppnå maksimal legitimitet i arbeidet med reformene. Det er helt avgjørende å ha et mest mulig samlet politisk miljø i ryggen for å få til nødvendige reformerende endringer. Dessuten nok en gang dette er ingen løsninger som tar ondet ved roten! Kommisjonens mandat legger klare føringer på at den skal komme frem til en varig løsning, der eventuelle foreslåtte tiltak må ha til hensikt å 1) begrense vekst i offentlige pensjonsutgifter, 2) Fremme økt yrkesaktivitet, 3) Jevne ut finansielle belastning over tid. 5) Redusere utgiftsnivået i folketrygden med inntil 20%. Noe av dette vil måtte komme som direkte kutt i den enkeltes pensjon. I verste fall kan dette betyr at en person med inntekt på om lag vil få sin årlige pensjon redusert med over kroner. Det eneste egentlige alternativet, slik mandatet for kommisjonen var utformet, gitt til kommisjonen i 1997, nedsatt av regjeringen Stoltenberg, var det siste. Samtidig var dette det eneste fornuftige, gitt ønsket om å finne en varig løsning sett i forhold til at systemet skulle være bærekraftig altså kunne være selvoppholdende finansielt, uavhengig av, og naturlig fjærende som system i forhold til de demografiske utfordringer systemet nå stod over for og med sikkerhet ville møte i fremtiden. For å ta tyren ved hornene, så å si, fant pensjonskommisjonen selv tidlig ut at pensjonssystemet i større grad enn i dag må legge til rette for å kombinere arbeid og pensjon, og stimulere til økt yrkesdeltagelse blant eldre. I hovedsak er da også kommisjonens tilrådninger ment å bygge opp under dette prinsipp ved å legge opp til et reformert system som skal: Bidra til høy yrkesdeltagelse, lav arbeidsløshet og et inkluderende arbeidsliv Begrense tilvekst til førtidspensjon og stimulere til at flere eldre forsetter i arbeid Legge opp til en klarere sammenheng mellom arbeidsinntekt, premieinnbetaling og pensjon Fondere de statlige pensjonsforpliktelsene i folketrygden Stabilisere elementer som tar hensyn til vesentlige endringer i befolkning, levealder og i den generelle økonomiske utviklingen i samfunnet. Kort fortalt er altså dette forslag som legger opp til å øke insentiveffekter på bekostning av fordelingseffekter i folketrygden som system Kommisjonens kostnadsinnsparende tiltak 10

11 Den overordnete hensikten med kommisjonens forslag er altså en innsparing i systemets utgiftsnivå. En viktig digresjon: Mange kritikere har anført at en reduksjon i forhold til dagens utgiftsnivå med inntil 20%, er å oppfatte som en rasering av ordningen og ytelsene til den enkelte. Som tilsvar på dette har kommisjonen et viktig poeng: En direkte sammenlikning mellom gammel og ny reformert folketrygd blir en feilaktig og kunstig måte å sammenlikne på. Hele poenget er jo at utgangsbetingelsene for i det hele tatt å ha en folketrygdsordning som garanterer for pensjonsutbetalinger til alderspensjonister, og som i tillegg skal være selvbærende, er jo forandret i en retning som umuliggjør ytelser på det nivået man har vært vant til! En mer fruktbar måte å bedømme kommisjonens forslag på er hvordan dette er i stand til å opprettholde ordninger og ytelser som er gode nok i forhold til alternativet om ingen offentlig folketrygd, men der all form for pensjonsytelse og alderdomssikring i fortsettelsen er overlatt til private aktører og den enkelte selv. Dessuten: Det er ikke snakk om 20% direkte kutt i for den gjennomsnittelige pensjonsytelse! Pensjonskommisjonen henviser til nødvendigheten av 20% innsparing i utgiftsnivå fordelt som; 6% som mulig økt verdiskapning gj. økt sysselsetting 7% som mulig færre alderspensjonister etter innføring av insentiver knyttet til det å stå lengre i arbeid 7% som direkte kutt i gjennomsnittelig alderspensjon i hovedsak knyttet til innføring av delingstall og ny automatisert G- reguleringsmodell. Hva er så kommisjonens konkrete forslag, hvordan er de tenkt gjennomført, hvem vil de ramme, og hva er deres effekt? Største innsparing for systemet representerer innføringen av DELINGSTALL: Det foreslås innført et automatisert delingstall som har til hensikt å justere pensjonsutbetalingen for de enkelte alderskull i forhold til forventet levealder for samme årskull. Hvis nye kull av pensjonister forventes å leve lenger enn tidligere kull, blir den årlige pensjonen fra folketrygden noe lavere. Delingstallet bidrar dermed til at pensjonssystemet blir mer bærekraftig med økende levealder, og vil over tid isolert sett gi lavere utgifter til pensjoner enn det som følger av å videreføre dagens system. For den enkelte vi dette måtte bety at økende levealder over tid krever at en utsetter pensjoneringstidspunktet noe for å opprettholde kompensasjonsgraden man opprinnelig hadde fra folketrygden (dvs. før effekten av benyttet delingstall intreffer). Forslaget er tenkt kombinert med mulighet til fleksibel pensjonering for alle (se nedenfor), slik at den enkelte ved å jobbe lengre kan motvirke den eventuelle reduksjonen i ytelsene delingstallet representerer. Delingstallet skal være likt for kvinner og menn, og bestemmes ved et veid gjennomsnitt av dødeligheten for kvinner og menn. Den enkelte skal få informasjon 11

12 om forventet delingstall for sin aldersgruppe og dermed den årlige pensjon en kan forvente seg i god til før pensjonering. Nest største innsparing for systemet er tenkt ved innføring av automatisert INDEKSREGULERT G- FASTSETTELSE: Istedenfor lønnsregulering av G fastsatt politisk hvert år, ønsker man nå en automatisert regulering av pensjonsutbetalingene årlig som gjennomsnittet av prisog lønnsvekst. I opptjeningsfasen legges det opp til at opptjente pensjonsrettigheter justeres med lønnsutviklingen, slik at verdien av opptjente rettigheter følger lønnsutviklingen mens man er yrkesaktiv. For løpende pensjoner foreslås imidlertid årlig G- regulering som gjennomsnittet av pris- og lønnsveksten. Hovedpoenget blir her å opprettholde pensjonenes realverdi, og slik sikre pensjonistenes kjøpekraft og del i den generelle velstandsutviklingen. Svekkelsen i forhold til dagens ordning ligger i at årlig G- regulering i dag gjelder både for opptjening av pensjon, så vel som for løpende pensjoner, og slik favoriserer de aktive pensjonistene med årlig kjøpekraftsforbedring i forhold til de yrkesaktive 5. Ny G- reguleringsmodell vil utgjøre om lag 0,5-1,0% verditap pr. år i forhold til dagens ordning. Nok en digresjon: Pensjonister betaler skatt, som vil inngå som inntekter for systemet. Det har derfor vært hevdet at ytelsesnivået i folketrygden kan opprettholdes når vi får så mange flere pensjonister, og at vi slett ikke ser konturene av et fremtidig lammende utgiftsnivå for folketrygden. Feil! Pensjonistene representerer en større utgiftspost for systemet enn inntektspost! Skatteinngangen fra pensjonistene kan heller ikke økes som det også har vært snakk om for når pensjonsutbetalingene er planlagt svekket, vil det ikke fremstå som politisk rimelig å øke trygdeavgiften for løpende pensjonister. (Trygdeavgift i dag (for lønnsmottakere) = 7,8%, fordelt som 3% sykeavgift, og 4,8% som pensjonsavgift. For løpende pensjonister = utelukkende 3% sykeavgift). 5 Dersom G- reguleringen automatiseres, unntas denne samtidig helt for politisk kontroll og påvirkning. Pensjonistforbundet er logisk nok fortørnet over dette, man det skal sies at en reallønnsregulering av G (slik det i hvert fall på papiret skal være i dagens system) objektivt sett kan oppfattes som urettferdig fordi denne type regulering forsterker kjøpekraften i vesentlig større grad enn for lønnsmottakerne (pga. gjeld, rentekostnader, høyere skatt etc.). Dette vil modereres noe med prisindeks- regulering for løpende pensjoner, og er da også noe av motivasjonen for at kommisjonen har gått inn for nettopp dette. 12

13 Totalt sett snakker vi om vel 20% innsparing på utgiftsnivået til folketrygden med disse forslagene, fordelt etter (se fig. 7 og 8); Virkninger av de to store spareforslagene i 2050 Prisindeksering: Opprettholde pensjonenes realverdi ved å regulere pensjonene etter prisindeks og ikke etter lønnsindeksering (som (forsøkt) i dag) (betyr svekkelse av ordning i perioder med reallønnsvekst, men styrking i perioder med reallønnsnedgang (= noe svekkelse av system over tid?)). Fondering av deler av de statlige p- forpliktelsene: Avløser delvis/ veier opp for generasjonsskjeve utslag av Pay as you og- systemet. Risiko isteden knyttet til avkastningsnivå fra pensjonsfondene. Nå 1) Tiltak hvem rammes? 1) Pensjon på gjennomsnittslønn ( ) med 43 års opptjening Som vi ser av figur 7, ser man også for seg noe innsparing i utgiftsnivået med fjerning av AFP- ordningen slik vi kjenner den i dag. Denne er tenkt erstattet av en FLEKSIBEL PENSJONERINGSALDER FOR ALLE FRA FYLTE 62 ÅR: Det legges altså opp til at alle som vil i utgangspunktet skal kunne gå av med pensjon fra fylte 62 år. Vesentlige sider av tidligpensjoneringsordningen slik vi kjenner fra AFP er imidlertid tenkt forandret, noe som medfører ikke ubetydelige økonomiske utslag for de som tenker seg slik tidligpensjonering. For det første: Kommisjonen er opptatt av at man i den reformerte ordningen skal implementere hovedprinsippet om at den enkelte selv skal dekke kostnadene dersom han eller hun velger å gå av tidlig. Dette er logisk nok i forhold til prinsippet om at jo lenger man fortsetter i arbeid, desto høyere skal den årlige pensjonen din bli. Kommisjonen tilrår i forlengelsen av dette at staten ikke lenger skal subsidiere, eller innrømme tidligpensjonisten fortsatt opptjening av pensjonsrettigheter i pensjonsperioden opp til fylte 67 år (som i gjeldende AFP- ordning). I praksis vil dette si at en yrkesaktiv som velger tidligpensjonering vil få sin pensjon (som skal gjelde livet ut) beregnet etter hvor mye han til da har opptjent i pensjonsrettigheter. For å sette det på spissen betyr dette at den potten du normalt skal fordele på ca. 20 årlige pensjonsutbetalinger som aktiv pensjonist, nå i tillegg må fordeles på de 5 ekstra årene, dvs. i alt 25 år! Dette betyr selvsagt en dramatisk svekkelse i de årlige pensjonsytelsene. Trøsten er at du får lov til å ta nytt inntektsbringende arbeid uten noen form for avkortning av pensjonsbeløpet. For det annet: Dersom man skulle forsøke seg på en sammenlikning med dagens system; Har du hatt inntekt på mindre enn i året, vil du falle under den grensen som skal til for å opparbeide pensjonsutbetalinger over nivået for 13

14 minstesikringen (i dag ca ). Kommisjonen mener (alvorlig!) at konsekvensen av dette må bli at disse gruppene ikke skal få anledning til å benytte den fleksible pensjonsordningen, men må stå i arbeid frem til pensjonsalder 67 år. Gevinsten i form av innsparing for systemet med innføringen av fleksibel pensjonsalder for alle, tilsvarer den andelen vist på figur 7 over. 2.2 Legitimitetsspørsmålet Folketrygden er en samfunnsinstitusjon som gjelder alle enten de vil eller ikke. Dette setter visse krav til oppslutning fra alle typer av brukere rike som fattige, gamle som unge. Med andre ord er man nødt til å ivareta behovet for at ordningen og løsningene som utgjør ordningen nyter en viss form for legitimitet fra samtlige grupper av brukere, dersom målsetningen om pensjoner som offentlig ansvar skal kunne opprettholdes Utgangsproblematikk Opprinnelig var det i 1967 ment å designe et system med klar sammenheng mellom innbetaling til og utbetaling fra ordningen. Over årene har imidlertid fordelingspolitiske hensyn fått prioritet over ballansen mellom innbetalt og utbetalt. Dette har ført til en sammenpressing av utbetalingsnivået i folketrygden. Minimumsog maksimumsnivået for utbetalinger i ordningen har nærmet seg hverandre, og speiler ikke lengre forskjeller i innbetalinger til og utbetalinger fra ordningen: Fig. 9; Utviklingen av forholdet mellom minstepensjon og maksimal pensjons fra FT og fig. 10; Svekket kompansasjonsgrad fra folketrygden jo høyere pensjonsgrunnlag man har og jo mer man innbetaler. 14

15 I tillegg til utgiftsproblematikken vi diskuterte i forrige avsnitt, byr nettopp dette spørsmålet en av de mest sentrale politiske utfordringer pensjonskommisjonen skulle avlevere sin innstilling i forhold til. Man har her diskutert en prinsipiell tilnærming til spørsmålet om sammenhengen mellom arbeidsinntekt og avgiftsinnbetaling (trygdeavgift) på den ene side, og pensjonsytelsen systemet skal generere for den enkelte på den andre. Man er nødt til å foreta et veivalg i forhold til om man i morgendagens FT; a) skal gjenreise det tiltenkte prinsipp fra 1967 om forholdsmessighet mellom innbetaling (forstått som premie ) og pensjonsytelsen, eller b) gå videre mot å utvikle FT til en lik, flat pensjon for alle, basert på botid (dvs. fortsettelse av utviklingen for forvaltning av dagens system der (inntekts) utjevningspolitiske formål har gjort at trygdeavgiften (de 7,8 % av enhver lønnstakers inntektsskatt) nærmest er å betrakte som en ordinær skatt, og ikke som en forsikringspremie. Dette spørsmålet er uløselig knyttet til det man gjerne omtaler som den sosiale fordelingsprofilen i folketrygden, dvs. om man, evt. hvordan, man bevisst innretter systemets ordninger og regelverk for politisk å styre hvilke grupper som skal få igjen hva i forhold til det de betaler inn i skatt. I denne henseende er det ikke uproblematisk med en ordning som er så god fordelingspolitisk, at den prosentvis gir mest til de som yter minst. Dette kan rimeligvis oppfattes som et signal om at det ikke lønner seg å jobbe, og at man ikke får noe/ nok igjen for evt. ekstra innsats. Tipper dette for mye i retning av fordelingspolitiske hensyn, er man redd for å miste oppslutning om og legitimitet knyttet til ordningen i det brede lag av befolkningen. Denne antagelsen er helt betimelig. Og problemstillingen prinsipielt sett er meget viktig, fordi svekket legitimitet åpner døren på vidt gap for en kapitalisering og privatisering av folketrygden med fri markedskapital. En svekket legitimitet for folketrygden betyr nemlig en underminering av nåværende forståelsen om at pensjoner skal være et bredest mulig offentlig ansvar. Denne situasjonen er kjent og omtalt som SV- paradokset : En alt for raus fordelingsprofil i favør av de svakeste, betyr at de som betaler mest inn prosentvis får minst tilbake fra ordningen, og dermed øker denne gruppens motivasjon for de supplerende private ordningene. Om dette skjer øker utsiktene til virkelig store forskjeller mellom vinnere og tapere. Problemet eskaleres aktualitetsmessig fordi folketrygdens ytelser slik de fremstår i dag, (med et altfor høyt totalt utgiftsnivå det er nødvendig å redusere) allerede yter en så dårlig kompensasjonsgrad (ned mot 40% for høytlønte) at det er vanskelig å klare seg som pensjonist bare på folketrygdens alderspensjon alene. Til og med LO er derfor enig med kommisjonen i at det er viktig at fortsatt/ fremtidig legitimitet til systemet sikres gjennom at prinsippet om større sammenheng mellom innbetalt og utbetalt etableres. De sikter her også til kongressvedtak over samme i

16 Utfordringene kommer likevel i stort monn her, ettersom kommisjonens forslag rammer hardt lønnstakere i rommet , der LO har flerparten av sine medlemmer. At noen får mindre for at andre skal få mer, kan være hardt å svelge Kommisjonens legitimitetssikrende forslag Hvordan har så kommisjonen tenkt i forhold til legitimitetsspørsmålet? Igjen har det vært sentralt å legge opp til å øke insentiveffektene i ordningen på bekostning av fordelingseffektene: ALLEÅRSREGELEN En av de største prinsipielle omleggingene, om ikke den største, er implementeringen av prinsippet om såkalt livsløpsopptjening. Man vil at alle år i arbeid skal gi pensjonsopptjening. Dette innebærer at dagens besteårsregel og 40-årsregel (krav om 40 års opptjening over 1 G uten å få avkortning) fjernes. I dagens folketrygd gir ikke yrkesaktivitet ut over 40 år noen ytterligere pensjonsopptjening. Besteårsregelen innebærer at de 20 beste årene gir grunnlag for beregning av pensjonen, og det fører til store forskjeller i pensjon for tilnærmet lik inntekt og innbetaling over livsløpet. Det foreslås en pensjonsopptjening som svarer til 1,25 prosent av arbeidsinntekten hvert år. Tanken er at størrelsen på din alderspensjon tilslutt blir lik summen av alle år med 1,25% av inntektgrunnlaget 6. I realiteten betyr dette at man i prinsippet legger om fra fast pensjonsprosent (0,42) til flytende, fordi den enkelte får direkte innflytelse på hva denne tilslutt skal bli. Jobber man 30 år blir pensjonsprosenten 37,5 (30 x 1,25% = 37,5), 40 år = 50 (40 x 1,25% = 50), 43 år = 53,8 (43 x 1,25% = 53,8), osv. Samtidig innføres et absolutt pensjonsgivende tak i systemet på 8 G. All inntekt over 8 G er ikke pensjonsgivende altså skal man heller ikke betale trygdeavgift av dette beløpet, og overskytende inntekt over 8 G fremstår dermed som skattelette for disse gruppene 7. I effekt gir dette en nærmere sammenheng mellom den enkeltes inntekt og pensjon. Følgelig tas et langt steg i retning av å gjenreise prinsippet om lønnsbeskatningens trygdeavgift som trygdepremie (se fig. 11 under). Et ledd i å få til en nærmere sammenheng mellom innbetalt og utbetalt er også forslaget om innføring av en EGEN PENSJONSPREMIE Kommisjonen foreslår en egen pensjonspremie som vil føre til at dagens trygdeavgift og arbeidsgiveravgift til folketrygden må endres. Forslaget skal i seg selv ikke føre til endringer i det samlede skatte- og avgiftsnivået, og andre skatter og avgifter kan 6 Det gir en pensjonsprosent i folketrygden på 54 prosent av den gjennomsnittlige lønnsinntekten før skatt ved 43 års opptjening eller omtrent som i dag ved 40 års opptjening (ny G- reguleringsmodell holdt utenfor). 7 I dag får man bare 1/3- dels pensjonsopptjening av inntekt mellom 6-12 G, men betaler likevel full trygdeavgift av samme beløp + for all overskytende inntekt ut over 12 G 16

17 tilpasses slik at en oppnår dette. I kommisjonens forslag er premien anslått til 17 1/2 prosent av årlig arbeidsinntekt. Premien fordeles mellom arbeidstaker og arbeidsgiver. Fig. 11. Pensjon etter inntekt forskjell mellom dagens og modernisert system 8. Fortsettelse av prinsippet om grunnsikring med GARANTIPENSJON Minstepensjonen slik vi kjenner den i dag, er foreslått erstattet av et minste fastsatt sikringsnivå kalt garantipensjon. Alle skal altså fortsatt garanteres en pensjon fra folketrygden som minst svarer til nivået på minstepensjonen, uansett tidligere arbeidsinntekt og innbetaling. Det foreslås en gradvis avtrapping av garantipensjonen mot opptjent pensjon i folketrygden. Det gir en målrettet og effektiv grunnsikring for alle. Det innebærer også at lave inntekter gir opptjening ut over garantinivået. GUNSTIGERE PENSJONSOPPTJENING VED ULØNNET OMSORG Innføring av alleårsregelen vil gjøre omsorgspoeng viktigere i og med at 20 beste års- regelen er foreslått fjernet. Ordningen med godskriving av omsorgspoeng foreslås derfor styrket fra dagens 3,0 poeng. For alle i ulønnet hjemmeværende omsorg med egne barn under skolepliktig alder eller med syke, funksjonshemmede eller eldre, vil få godskrevet pensjonsopptjening tilsvarende en inntekt på 4 1/2 G ( kr. (= 3,5 poeng)). Denne styrkingen anses god nok til å demme opp for effekten av alleårsregelen, også av LO 9. 8 NB! Legg merke til hvordan det legges opp til en direkte sammenlikning basert på 40 års botid + 43 års opptjening i det ene tilfellet (dagens system), og opptjening etter 43 år med modernisert folketrygd. Sammenlikningen hadde vært mindre flatterende for modernisert system med bare 40 års opptjening. Typisk nok gjør kommisjonen dette, for hele tiden å formidle at vi i fremtiden må vise større vilje til å stå i arbeid lengre enn vi gjør i dag. Kommisjonens setter store ressurser inn på å formidle dette som et rimelig krav, gitt at befolkningen i gjennomsnitt også lever lenger. 9 Regård i foredrag feb/ mars

18 Dersom man hadde høyere inntekt enn dette før man gikk ut i omsorgspermisjon, vil størrelsen på inntekten bestemme pensjonsopptjeningen. Dette gjelder opptil et tak på 6 G ( kroner). Spørsmål om å gi omsorgspoeng med tilbakevirkende kraft for perioden har kommisjonen sagt må utredes nærmere. Når det gjelder deltidsproblematikken, er tanken at deltidsarbeidende får flere år til å telle med etter innføring av nytt prinsipp, og slik kan demme opp for at besteårsregelen bortfaller. Sannsynligvis betyr ikke omleggingen heller for denne gruppen de helt store forskjellene fra dagens til modernisert system 9. Oppsummerende forklaring på prinsippforskjeller i gammelt vs. nytt system: Grunnpensjonen slik vi kjenner den i dag er foreslått fjernet. Til gjengjeld økes pensjonsprosenten i realiteten til 50 ved 40 års opptjening (1,25% x 40 = 50), slik at opptjeningen opp til og forbi tidligere grunnpensjons- og minstepensjonsnivå kan skje raskere. All eventuell opptjening av pensjonsrettigheter utover nivået for grunnsikringen blir altså direkte relatert til din egen livsløps- inntekt: Prinsipp etter dagens modell: Prinsipp i modernisert modell: 18

19 2.3 Et system i takt med tiden: I tillegg til spørsmålene om utgifter vs. inntekter og systemets legitimitet, har kommisjonen også lagt vekt på at en evt. reformert utgave av folketrygden må kunne ta opp i seg og avspeile mange av de sosiale og samfunnsmessige endringer som har funnet sted siden etableringen av folketrygden i På mange måter sluttes ringen her, ettersom helt sentrale trekk ved utviklingen bl.a i form av nye familie- og samlivsmønstre, ikke bare har resultert i en ny arbeidstakerprofil, men herigjennom også uløselig er knyttet både til spørsmålet om inntekter kontra utgifter, og graden av legitimitet for pensjonssystemet Moderniseringsutfordringer & løsninger 2- inntektsfamilien : En svært sentral demografisk endring i denne henseende er bevegelsen fra forsørgerfamile- strukturen til utviklingen med 2- inntektsfamilien. Da folketrygden ble innført i 1967 tok en utgangspunkt i en familiesituasjon som var typisk for tiden. Det vil si at familien hadde en hovedforsørger (mannen), mens ektefellen (kvinnen) og barn ble forsørget. Den tradisjonelle éninntektsfamilien er i dag blitt mindre sentral som forsørgingssystem. I tillegg er familiestrukturen endret ved at antallet énpersonshusholdninger, enslige forsørgere og samboerpar (en 5- dobling i perioden ) har økt betydelig. En slik utvikling taler for at man i mindre grad kan bygge en fremtidig pensjonspolitikk basert på forsørgelses- prinsippet, og der ekteskapet legges til grunn som norm og dominerende familietype. Utviklingen går heller i retning av at hver enkelt voksen forutsettes å forsørge seg selv, og at kvinner og menn har individuelle rettigheter, med mindre hensyn til ekteskapsstatus. Vi kan altså se hvordan samfunnsutviklingen i seg selv ytterligere har aktualisert behovet for en nærmere sammenheng mellom innbetalt og utbetalt fra ordningen. Dette har kommisjonen også hatt i tankene når den så klart har gått inn for en mer direkte sammenheng mellom innbetalt og utbetalt, i første rekke gjennom intorduksjonen av prinsippet om LIVSLØPSBASERT INNTJENING (dvs. introduksjon av ALLEÅRSREGELEN og andre forslagene beskrevet over). Dessuten, når flere og flere av de som blir pensjonister i dag (og fremover) har opparbeidet pensjonsrettigheter gjennom egen inntekt i en selvstendig yrkeskarriere, vil det fremstå som mer og mer urimelig at man kommer ulikt ut pensjonsmessig basert på om man er gift, samboer eller enslig. I den offentlige debatten ser det derfor ikke ut til at den historiske begrunnelsen for å differensiere grunnpensjonen (slik som det er i dag) lenger har særlig legitimitet I dag avkortes grunnpensjonen med 20% dersom man er gift eller samboende med felles barn (15% fra 2005).Samtidig vil den økonomiske stordriftsfordelen gifte og/ eller samboende par nyter 19

20 Dette har sannsynligvis vært en medvirkende årsak til at den gamle GRUNNPENSJONEN ER FORESLÅTT FJERNET (se boks over). Økt behov for mobilitet i arbeidsmarkedet: Vi har gått grundig igjennom hvorledes senere inntreden i arbeidslivet, kortere yrkesmessig karriere, og lenger periode som aktiv pensjonist medfører betydelige makroøkonomiske utfordringer for systemet. At arbeidstakere oftere også skifter jobber hyppigere enn før representerer også en viss utfordring. Først og fremst for den enkelte, fordi kronglete og lite samordnet regelverk for ulike typer av supplerende tjenestepensjonsordninger (som arbeidstakerene paradoksalt nok blir mer og avhengige av, gitt sviktende ytelsesnivå fra folketrygden alene), gjør det vanskelig med en sammenhengende opparbeidelse av pensjonsrettigheter ved jobbskifter. Isteden resulterer manglende eller noen få isolerte og frittstående slanter et magert alternativ oppsamlet som fripoliser. Men også for arbeidsmarked sett under ett. Et velfungerende arbeidsmarked innebærer at arbeidsmarkedet er tilstrekkelig fleksibelt til raskt å kunne tilpasse seg endret etterspørsel etter ulike typer arbeidskraft uten at det oppstår høy ledighet eller stor avgang fra arbeidslivet. Ideelt sett vil dette resultere i den høyeste mulige yrkesdeltakelse. Ved at det legges til rette for at den samlede kompetansen i samfunnet blir mest mulig utnyttet, blir også den totale produksjonen mest mulig effektiv, og bidrar herigjennom til de beste økonomiske vekstbetingelsene for den samlete samfunnsøkonomi. Å tilstrebe økt mobilitet vil være gunstig i denne sammenheng. Dagens meget lave mobilitet av arbeidskraft mellom privat og offentlig sektor hemmer i dag en slik optimalisert situasjon, blir det hevdet. Forskjellige ordninger for tjenestepensjoner og såkalt samordning av allerede opptjente rettigheter bidrar til den lave mobiliteten av arbeidskraft mellom privat og offentlig sektor. Grunnen til at man er så opptatt av dette handler selvsagt om sammenhengen mellom vår felles evne til å ta vare på og bygge ut produksjonsgrunnlaget og hele tiden ha nok arbeidskraft tilgjengelig slik at man i best mulig grad ivaretar en bærekraftig økonomi og mulighetene for å opprettholde velferdsordningene i tiden fremover 11. Det holder ikke bare å spare en må arbeide og spare!", som kommisjonen selv korrekt påpeker. En utfordring også i pensjonsammenheng bør/ må altså være å tilrettelegge for større grad av mobilitet og forflytning mellom (særlig) offentlig og privat sektor. Dette har kommisjonen forsøkt å imøtekomme ved å foreslå at OFFENTLIG TJENESTEPENSJON LEGGES OM SLIK AT DEN BLIR ET DIREKTE (NETTO) TILLEGG TIL FOLKETRYGDEN. Dette skal erstatte dagens brutto samordning. familiemessig som følge av 2 inntekter ikke tape aktualitet. Dette er en faktor som må bringes videre med i debatten sett i forhold til enslige, og ene- forsørgere. Detter er bare ett eksempel; behovene for å balansere slike typiske fordelingspolitiske behov/ prioriteringer mot andre er nærmest utallige i en så omfattende og strukturell velferdsdebatt som denne. 11 Ref. figur 2 og 3 over. 20