Målstyring, medvirkning og muligheter. Av Åge Johnsen

Transkript

1 Målstyring, medvirkning og muligheter Av Åge Johnsen

2 Målstyring, medvirkning og muligheter Utgiver: Unio Stortingsgata OSLO Skrevet av: Åge Johnsen Utgitt: August 2013

3 Bakgrunn Debatt om styring og leiing av offentleg sektor er både nødvendig og viktig. Kva for styringsideologi som ligg til grunn, og val av styringsverktøy, får konsekvensar både for politikarane, administrasjonen, dei tilsette og til sjuande og sist for utforminga og kvaliteten på dei offentlege tenestane. Unio har vore ein skarp kritikar av moderne styringsmodellar i offentleg sektor, ofte omtalt som New Public Management (NPM). Og det med rette i mange samanhengar. Det er våre medlemmer som i det daglege opplever dei uheldige konsekvensane av desse marknadsorienterte styringsmodellane med mellom anna detaljert mål- og resultatstyring og endelaus rapportering. Samstundes ynskjer Unio å medverke konstruktivt til debatten om korleis vi får ei god og effektiv styring av offentleg sektor. Då kan vi ikkje berre kritisere. Vi må jakte på gode alternativ der både naudsynte prioriteringar, politisk styring, fagleg autonomi og tillit til dei tilsette blir ivaretatt. På denne bakgrunnen har Unio bedd om innspel til vår styringsdebatt frå professor ved Høgskulen i Oslo og Akershus, Åge Johnsen. Johnsen utfordrar våre holdningar til målstyring, og oppmodar oss til å ta i bruk dei muligheitene målstyring gir til aktiv påverknad frå tilsette og tillitsvalde. Unio vonar dette kan vere tankevekkande og nyttig lesing for tillitsvalde, medlemmer og for alle som er interesserte i debatten om korleis offentlig sektor best kan styrast og leiast. Vi takkar Åge Johnsen for samarbeidet. Oslo, august 2013 Anders Folkestad Unio-leiar 3

4 Innhold Bakgrunn... 3 Forord... 5 Innledning... 7 Hvorfor målstyring er utbredt, men omstridt... 8 Hva målstyring er Formålsrasjonell styring Mål- og resultatstyring Målstyring og selvledelse Målstyringens virkninger Målstyringens utfordringer Uklare og manglende mål For mange mål og detaljstyring Overrapportering og mistillit Forholdet mellom styrende og styrte Politikere og administrasjonen Styring og ledelse Ledere og medarbeidere Hvorfor mål- og resultatstyring er myk styring Målstyringens alternativer Politisk styring Regelstyring Fagstyring Markedsstyring Medarbeideres og tillitsvalgtes muligheter Påvirke avveininger av mål Påvirke utforming av mål Påvirke valg av tiltak Utnytte frihet i oppgaveutførelse Påvirke måling av prosesser, tjenester og virkninger Påvirke tolkning av resultatinformasjon Avslutning Utdypende litteratur

5 Forord Reformer, styring og ledelse i offentlig sektor er ofte omstridt. Ikke minst målstyring har vært omstridt i lang tid. Målstyring har fått fornyet interesse i kjølvannet av Gjørvkommisjonens rapport om 22. juli-saken, som både pekte på problemer med målstyring og samtidig etterlyste mer og bedre målstyring i staten. Målstyring er i dag et utbredt verktøy for styring og ledelse i privat så vel som offentlig sektor. Til tross for dette er det mange ulike oppfatninger til dels myter om hva målstyring er og hva det bidrar til, og særlig er det de ufordelaktige sidene ved målstyring som ofte trekkes frem i både forskningen og i den offentlige debatten. Mange forbinder målstyring med målhierarkier, detaljstyring, rapportering og kontroll, og med juksing med statistikk og rapportering, sneversyn på målbare forhold og ansvarsfraskrivelse for forhold utenfor egen organisasjon og ansvarsområde. Dessuten, mange forbinder målstyring med den nye offentlige styringen, New Public Management (NPM), som mange oppfatter som liberalistisk-inspirerte reformer som siden begynnelsen av 1980-tallet har forsøkt å innføre mer næringslivstenkning og -verktøy i offentlig sektor enn før. Problemet med debatten er dels at det er uklart hva som menes med den nye offentlige styringen og målstyring, og dels at debatten er skjev i forhold til hvor ensidig den er rettet mot enkelte uønskede sider ved ny offentlig styring som reform og målstyring som verktøy. Dette notatet setter mål- og resultatstyringen inn i en større sammenheng med reform og endring i offentlig sektor, men tar først og fremst for seg målstyring. Målgruppen for notatet er medarbeidere, ledere og tillitsvalgte i offentlig virksomhet. Notatet er skrevet som et diskusjonsgrunnlag, og tar opp hovedpunkter i forhold til målstyring i offentlig sektor. Formålet med notatet er at det kan bidra til å skape klarhet om hva målstyring er, hvilke virkninger dette styringsverktøyet har, hvilke alternativer til målstyring som er vanlige, og hva slags muligheter og utfordringer medarbeidere, ledere og tillitsvalgte har når målstyring brukes i offentlig sektor. En del av teksten bygger på kronikker og debattinnlegg i Dagens Næringsliv, Klassekampen og Morgenbladet i 2008, 2011 og Det er laget en kort liste over 5

6 utdypende litteratur med tanke på dem som ønsker en grundigere innføring i målstyring og debatten om dette styringsverktøyet. Notatet er skrevet på oppdrag for Unio. Takk til Anders Folkestad, Åshild Olaussen og Rolf Stangeland for kommentarer til utkast til notatet. Takk også til styret i Unio for kommentarer til en presentasjon basert på et utkast av notatet. Alle synspunkter og vurderinger i notatet er selvsagt forfatterens ansvar. Åge Johnsen Oslo,

7 Innledning Virksomheter i offentlig sektor har ofte sammensatte (komplekse) oppgaver med stor avhengighet mellom dem, både innen og mellom virksomhetene. Spennvidden i oppgavene er stor. Det er mange ulike grupper yrkesutøvere i den offentlige sektoren, fra ufaglærte til fagutdannede, men mange er halv- eller helprofesjonelle yrkesutøvere. Den kanadiske ledelsesforskeren Henry Mintzberg skrev i en artikkel i Harvard Business Review i 1998 at ledelse av profesjonelle kan ligne ledelse av kunstnerisk virksomhet. Ledelse av slike virksomheter handler mer om å støtte og oppmuntre enn å styre og kontrollere. Mye av fagkunnskapen sitter hos medarbeiderne selv, ikke nødvendigvis hos ledelsen, og medarbeiderne vet ofte selv hva de bør gjøre, og hvilke faglige krav som stilles. Ledelse av profesjonell virksomhet utøves derfor best som «skjult ledelse», ifølge Mintzberg, og ikke som lett synlig, styrende og kontrollerende ledelse. Lignende tankerekker hadde Peter Drucker som på 1950-tallet presenterte målstyringsmodellen. Også han la vekt på medvirkning og selvledelse heller enn kontrollerende ledelse. Samtidig vet vi at profesjonell virksomhet ofte har varierende kvalitet, og konflikter og samarbeidsproblemer er velkjente, for ikke å si beryktede. Offentlige myndigheter vet selvsagt allerede alt dette, og må i tillegg forholde seg til regelverket og offentlige styringssystemer i sin styring og ledelse. Offentlige myndigheter har stor frihet i sin styring og ledelse. Likevel synes det som at målstyring en mye kritisert styringsmodell ofte er den foretrukne styringsformen. Målstyring har blitt et vanlig styringsverktøy, både i privat og offentlig sektor. Mange kritiserer imidlertid målstyring, både på grunn av hvordan verktøyet ofte blir brukt i offentlig sektor og fordi mange misliker forvaltningspolitikken som målstyring ofte inngår i. Det er likevel mange årsaker til at forholdsvis gode styringsmodeller møter motstand og blir frastøtt. Vaner, interesser og «innpakningen» av styringsverktøyene er noen forklaringer. Målstyring blir ofte kritisert i sammenheng med hva mange forbinder med New Public Management (NPM), altså en ny offentlig styring med læresetninger om antatt god styring og ledelse som var svar på en del styringsproblemer i offentlig sektor, som mange land opplevde på 1970-, og 1990-tallet. Målstyring er imidlertid mye eldre enn den nye offentlige styringen. 7

8 Målstyring kan brukes sammen med mange styringsformer og forvaltningsreformer uten å måtte knyttes til en bestemt forvaltningspolitikk eller ideologi. Det kan tenkes at mange aktører som tradisjonelt har sett på resultatstyring som et verktøy for bestemte politiske regimer eller en bestemt politikk, nå ser resultatstyring som et allment verktøy for å fremskaffe informasjon. Striden kan dermed ha flyttet seg fra styringsspørsmålet om hvorvidt en skal måle eller ikke til å godta målinger, men hvor striden i økende grad blir knyttet til ledelsesspørsmålet om hva en skal måle og hvordan eventuelt følge opp resultatinformasjonen. Det er midlertid mange fallgruver med målstyring, særlig hvis den brukes som detaljstyring. Målstyring medfører samtidig mange muligheter. Dette notatet ser særlig på hvilke muligheter målstyring kan gi for medarbeidere og tillitsvalgte. Formålet med dette notatet er å klargjøre hvorfor målstyring er utbredt, hva målstyring er, hva slags virkninger målstyring har, hvordan det påvirker forholdet mellom styrende og styrte, og hvilke alternativer som er tilgjengelige til målstyring. Videre er formålet å skape et diskusjonsgrunnlag for hvordan medarbeidere og tillitsvalgte kan forholde seg til målstyring, særlig ved å se målstyring som en mulighet heller enn en trussel. Resten av notatet er disponert som følger: Del 2 redegjør for hvorfor målstyring er et utbredt, men samtidig omstridt, styringsverktøy i offentlig sektor. Del 3 redegjør for ulike oppfatninger av målstyring. Del 4 redegjør for vanlige tilsiktede virkninger av målstyring. Del 5 redegjør for målstyringens utfordringer, som ofte er de utilsiktede virkningene. Del 6 drøfter målstyringens innvirkning på forholdet mellom styrende og styrte. Del 7 redegjør for hvorfor mål- og resultatstyring er myke styringsformer, og ikke harde slik mange synes å tro. Del 8 redegjør for alternative styringsformer til målstyring. Den niende og siste delen peker på muligheter som medarbeidere og tillitsvalgte har i forhold til målstyring. Hvorfor målstyring er utbredt, men omstridt Målstyring er utbredt og omstridt av mange grunner, men her skal tre forhold trekkes frem: rasjonell styring, pragmatisme og endringsorientering. 8

9 Målstyring er et forsøk på å oppnå rasjonell styring. I moderne, demokratiske samfunn er selvsagt både rasjonalitet og styring verdsatt. Slik sett er det vanskelig å være motstander av målstyring i seg selv. Tvert imot, langt de fleste virksomheter både i privat og offentlig sektor har en eller annen form for målstyring, enten det blir kalt for målstyring eller ikke. Målstyring er et verktøy som er egnet for å styre store og komplekse virksomheter, som mange virksomheter i offentlige sektor er. Politiske regimer av ulike farger bruker målstyring, og kanskje er det de sosialdemokratiske og sosialistiske regimene som bruker målstyring mest. Noen av målstyringens virkninger er godt egnet til å bidra til omstilling innenfor offentlig sektor uten å måtte bruke verktøy som fritt brukervalg, konkurranseutsetting og privatisering, som borgerlige og liberalistiske regimer ofte foretrekker, også for å redusere den offentlige sektoren. Målstyringen er pragmatisk. Offentlig sektor er fragmentert i den forstand at ulike departementer og direktorater arbeider med ulike tiltak, og ofte er det vanskelig både å vurdere resultatene og samordne politikken. Målstyring prioriterer ulike forhold avhengig av hva som er de viktigste utfordringene, og formulerer målsettinger for hva en virksomhet skal oppnå gjennom viktige endringer. Dette kan bidra til bedre samordning innen offentlig sektor enn ellers. Målstyring legger videre til rette for medvirkning både ved å utnytte den kunnskapen som ulike medarbeidere og mellomledere har før beslutninger fattes, og gjennom å forankre strategier, måleverktøy og resultatansvar utover i virksomheten. Endelig bruker målstyring målinger av prosesser, tjenester og virkninger slik at en kan kontrollere om strategien blir iverksatt og vurdere om målene er nådd, slik at virksomhetens resultater faktisk bidrar mest mulig til verdiskapingen i samfunnet. Resultatmålingene er avgjørende for å kunne vurdere strategiene og målsettingene på en kritisk måte i forhold til om målene og tiltakene er gode, om iverksettingen av strategien er god, eller om både strategien og iverksettingen er dårlig. Slik sett passer denne pragmatiske tilnærmingen til styringen godt til viktige verdier som åpenhet og etterprøvbarhet, og til kunnskapsbasert politikk og styring. Målstyringen er endringsorientert i den forstand at målsettingene handler om vesentlige forhold en virksomhet ønsker å endre. Endring er viktig for å tilpasse virksomheten til skiftende omgivelser, og for å oppnå forbedringer enten det kalles innovasjon i næringslivet eller fornying i forvaltningen. Ved å fokusere på endring sparer ledelsen og 9

10 andre tid, ressurser og oppmerksomhet fordi en slipper å bruke mye oppmerksomhet på mindre vesentlige forhold og forhold som virksomheten ikke ønsker å endre. Samtidig som de tre forholdene rasjonell styring, pragmatisme og endringsorientering kan forklare at målstyring er utbredt, kan de også forklare hvorfor målstyringen er omstridt. I og med at målstyring bygger på at mennesker er begrenset rasjonelle, vil ulike aktører kunne utfordre kunnskapsgrunnlaget som målformuleringene bygger på. Noen kan mene at nettopp de har bedre informasjon enn det den nåværende strategien og resultatmålingssystemet i styringen bygger på. Dermed kan målstyringen bli kritisert mens det egentlig er ledelsens og medarbeidernes kunnskapsgrunnlag som burde vært kritisert. Pragmatismen og åpenheten kan også føre til en løpende kritikk av politikken og dens tiltak, som målstyringen skal hjelpe til med å iverksette, og denne kritikken kan også tilsynelatende rette seg mot målstyringen som verktøy mens det egentlig er politikkens og strategiens innhold som blir kritisert. Politikken kan samtidig skjule seg i et verktøy som målstyring, i den forstand at den formelt vedtatte politikken ikke nødvendigvis klart omtaler ønskede endringer, men at disse endringene kan forventes som en virkning fra bruken av verktøyet. Det siste forholdet, målstyringens endringsorientering, vil kunne forsterke kritikken mot målstyring. Ofte vil en endring skape usikkerhet, og det er et utbredt menneskelig trekk å frykte omstilling fordi dette både medfører usikkerhet og kan skape uønskede endringer for noen. Igjen så er det ikke nødvendigvis målstyringen som verktøy kritikken retter seg mot, men dens virkninger. Det er et tankekors at et verktøy som i beste fall kan skape medvirkning, endringer og læring som både er politisk og faglig ønsket, ofte blir kritisert nettopp fordi det er velegnet til å oppnå medvirkning, endring og læring. Målstyring er altså utbredt, men målstyring oppfattes ulikt mellom forskjellige mennesker. For noen er målstyring en tenkemåte for å få til en mer rasjonell styring enn ellers. For andre er målstyring et verktøy som bygger på en finansielt orientert tenkemåte hvor ledelsen skal formulere mål, måle medarbeideres prestasjoner, og belønne eller straffe medarbeiderne for deres måloppnåelse og bidrag til organisasjonens og særlig eiernes resultater. For atter andre er målstyring et ledelsesverktøy som skal støtte virksomheten i å fokusere på hvordan dens tjenester og resultater skaper verdier for samfunnet, formidle virksomhetens strategi, måle 10

11 prosesser og resultater, og skape medvirkning og organisasjonslæring. Felles for de tre oppfatningene av målstyring er at det er ulike syn på om målstyring er et godt verktøy eller ikke særlig i offentlig sektor. Hva målstyring er Mange forbinder målstyring og resultatmåling med den nye offentlige styringen som kom på 1980-tallet, men både målstyring og resultatmåling er som allerede påpekt mye eldre enn dette og hadde nok vært tatt i bruk i stor grad også uten den nye offentlige styringen. Målstyringen er altså anvendelig og mye brukt, både i statlig og kommunal styring. Det er likevel flere oppfatninger av hva målstyring er, noe som kan skape uklarhet. Her skal vi se på tre oppfatninger av hva målstyring er, men først skal vi definere noen sentrale begreper innen mål- og resultatstyring. Vi kan forstå resultatstyring som prosesser som framskaffer resultatinformasjonen, mens resultatledelse kan defineres som å anvende den tilgjengelige resultatinformasjonen for å påvirke politikk og organisasjonsatferd. Målstyring er sammen med overvåking og sammenligninger en modell for resultatstyring. Med målstyring menes ofte ledelsesprosesser som tar sikte på å oppnå god bruk av knappe ressurser for å bidra til verdiskaping i samfunnet gjennom å formulere målsettinger og måle produksjonsprosesser og tjenester med fokus på de virkninger som virksomhetens tjenester skal bidra til i samfunnet. Med overvåking menes det at produksjonsprosesser og resultater blir målt og rapportert gjennom tidsserier, typisk statistikk som viser utviklingen i produksjonsprosesser eller tjenester over tid, fordelt på avdelinger og brukergrupper. Med sammenligninger menes det at en virksomhet måler og vurderer sine egne produksjonsprosesser eller tjenester i forhold til andre virksomheter som enten oppfattes å ha en beste praksis eller tilsvarende produksjonsforhold. I praktisk styring og ledelse brukes ofte betegnelsen mål- og resultatstyring fordi vanligvis blandes to eller alle tre modeller for resultatstyring i et og samme verktøy i en virksomhet. I tillegg oppfattes målstyring tidvis som enda mer omfattende enn ledelsesverktøy, og kan da nærmest oppfattes som forsøk på bruke økonomisk tenkning for å oppnå mer formålsrasjonell styring enn ellers. Målstyring kan dermed oppfattes vidt som økonomisk tenkning om formålsrasjonelle planleggings- og styringsprosesser, 11

12 og snevert som visse modeller for ledelsesverktøy enten inspirert av økonomer innen prinsipal agent-teori eller ledelseskonsulenter. Formålsrasjonell styring Målstyring er i dag et bærende prinsipp i statlig styring, og mange kommuner bruker også ulike former for målstyring selv om det ikke er krav til målstyring i kommunene slik det er i staten. Intensjonen i statens økonomiregelverk er å bruke knappe ressurser på en produktiv og effektiv måte for å nå visse samfunnsmål, og til dette kreves det målsettinger, resultatkrav, resultatvurderinger og evalueringer. Dette formålsrasjonelle planleggingssystemet blir av mange oppfattet som målstyring, men er i praksis en vid oppfatning av målstyring. Dette kan heller beskrives som formålsrasjonell (økonomisk) planlegging og styring. Mål- og resultatstyring En annen oppfatning av målstyringen har sitt opphav i prinsipal agent-teoritenkningen, eller oppfatninger om at dette er god målstyring basert på prinsipal agentteori (noe det ikke nødvendigvis er). Denne oppfatningen av målstyringen har typisk følgende kjennetegn: Politikerne (eventuelt toppledelsen) formulerer mål og lager kontrakter med ledere og ansatte om hva som skal gjøres. Deretter skal ansatte og ledere rapportere deres aktiviteter og resultater slik at ledelsen kan kontrollere om målene er nådd. Til slutt skal ansatte og ledere belønnes eller straffes i forhold til i hvor stor grad de faktisk bidro til måloppnåelsen. Problemet med en slik oppfatning av hva som er (antatt god) mål- og resultatstyring, er at jo flere tilsynelatende fornuftige formål ledelsen forsøker å bygge inn i styringssystemet, jo mer uønsket atferd og flere utilsiktede virkninger kan en oppnå. Dette er vist i figur 1. 12

13 Grad av uønsket atferd Åpenhet Læring Vurdering Belønning Formål med styringssystemet Figur 1: Mulig forhold mellom formål med mål- og resultatstyringssystemet og uønsket atferd. Et eksempel på uønsket atferd er at enkelte i sykehusene tilpasser diagnoser (resultatmålingen) til hva som gir mest uttelling finansielt i stykkprissystemet (belønning), fremfor å registrere riktig diagnose (vurdering). Et annet eksempel er at enkelte i høyere utdanningsinstitusjoner registrerer visse bøker som vitenskapelige antologier heller enn som fag- eller lærebøker fordi dette gir publiseringspoeng og økte budsjettmidler for institusjonen i det såkalte tellekantsystemet, noe verken fag- eller lærebøker gjør. Problemene med feil registrering av diagnoser og faglige arbeider er blant annet at dette gir en urettferdig fordeling av budsjettmidlene (på grunn av juksing med statistikken), gir gale styringsdata fordi statistikkene blir dårlige, og kan i verste fall gi utilsiktede virkninger som at visse aktiviteter utføres for mye og gir lavere verdiskaping enn en kunne ha oppnådd ved å bruke ressursene på en annen måte. Det er ikke gitt at det gir best helse for samfunnet å utføre flest av de operasjonene som er mest lønnsomme for sykehusene, eller at kunnskapsformidlingen og -utviklingen blir best av at det skrives færre lære- og fagbøker (og færre vitenskapelige artikler) og flere vitenskapelige antologier. Mange forbinder styringsmodellen basert på prinsipal agent-tenkning med et tradisjonelt syn på muligheten til å kunne skille politikk og administrasjonen, et skille som kan være uklart i praksis. Dessuten kan en stille spørsmål ved de underliggende 13

14 forutsetningene om at politikerne har god kunnskap og dermed kan og/eller vil formulere klare mål, og at administrasjonen på grunnlag av politisk og klart formulerte mål vil iverksette politiske vedtak på en upartisk og entydig måte. Målstyring og selvledelse En tredje, forholdsvis avgrenset oppfatning av målstyring, kan knyttes til Druckers modell målstyring og selvledelse. Ifølge Drucker, som populariserte målstyringen i ledelsesklassikeren The Practice of Management fra 1954, er målstyring å styre etter mål med fokus på resultater. Målstyring består ifølge ham av tre deler: målformuleringer, medvirkning, og måling av resultater. Det er verdt å merke seg at Drucker mente målstyring først og fremst var et administrativt verktøy, altså ikke nødvendigvis noe som egner seg i selve politikken, og at verktøyet handler om medarbeideres selvledelse og ikke om kontroll av ansatte. God styring og ledelse, meningsfylt arbeid og selvledelse for medarbeidere var viktige forhold for Drucker. For virksomheten er medarbeiderne en ressurs som bør utnyttes best mulig på lik linje med andre ressurser i produksjonen. Likevel er det forskjell mellom styring av menneskelige og andre ressurser, og styring og ledelse av medarbeidere fordrer et positivt menneskesyn, mente Drucker. Et positivt menneskesyn innebærer selvsagt fravær av frykt som motivasjonsfaktor, men enda viktigere bygger det positive menneskesynet på antakelsen om at mennesker ønsker å arbeide. Virksomheten kan på sin side forvente at medarbeiderne yter en god innsats, arbeider for virksomhetens målsettinger, og er villige til å godta endringer. Medarbeiderne på deres side skal kunne forvente at arbeidet utfordrer dem som hele mennesker. For å oppnå dette, må arbeidet organiseres slik at den enkelte har meningsfylte og viktige oppgaver som bidrar til egenutvikling, og ledelsen må ha høye forventninger til resultatene. For å oppnå gode resultater, må arbeidsoppgavene utformes slik at medarbeiderne tar ansvar. Høy grad av medarbeideransvar for resultatene kan oppnås ved å ha en god jobbutforming, høye forventninger til resultatene, sørge for at medarbeiderne har den informasjonen de trenger for å lede seg selv, og gi muligheter for medvirkning på en slik måte at medarbeiderne kan ha et lederperspektiv. Det er verdt å merke seg at Drucker skrev om arbeidsforhold som skulle gi gode og fremragende resultater, ikke minimums- eller gjennomsnittsresultater. Slik sett er 14

15 målstyring og selvledelse et meget interessant verktøy for dagens norske forhold. En viktig utfordring i norsk arbeidsliv er nettopp å oppnå og opprettholde gode resultater når kompetanse- og kostnadsnivået er høyt, samtidig som produktivitetsutviklingen er negativ i forhold til mange av våre handelspartnere og konkurrenter. En effektiv offentlig sektor har stor betydning for samfunnsutviklingen. Dermed kan styring og ledelse i offentlige virksomheter ha stor betydning ikke bare for verdiskapingen i offentlig sektor, men også for næringslivet og sivilsamfunnet. På 1990-tallet utviklet Robert Kaplan og David Norton en moderne utgave av målstyring med strategikart og balansert målstyring. En hovedforskjell mellom den moderne balanserte målstyringen og den tradisjonell målstyringen er at styringssystemet bygges opp rundt fire perspektiver med tilhørende resultatindikatorer. Disse fire perspektivene, det finansielle perspektivet, kundeperspektivet, interne prosessperspektivet og lærings- og vekstperspektivet, skal skape balanse mellom informasjon om finansielle og realøkonomiske forhold, interne og eksterne forhold, og nåtiden og fremtiden. Når balansert målstyring og strategikart skal brukes i offentlig sektor, er det vanlig å erstatte det finansielle perspektivet for eierne i privat sektor som øverste perspektiv med et samfunnsperspektiv for innbyggerne som det øverste perspektiv i offentlig styring. Videre er det vanlig å erstatte kundeperspektivet med brukerperspektivet og lærings- og vekst-perspektivet med læring og utvikling. Vekst er sjeldent et mål for offentlig virksomhet. Et eksempel på balansert målstyring tilpasset offentlig sektor er vist i figur 2. 15

16 For å være til nytte for samfunnet, hvilke oppgaver skal virksomheten mestre? For å oppfylle visjonen, hvordan skal virksomheten framstå overfor brukerne? Visjoner og strategier For å iverksette strategien, hvordan skal medarbeiderne lære og utvikle virksomheten for framtiden? For å iverksette strategien, hvordan skal virksomheten utforme og utføre interne prosesser? Figur 2: Balansert målstyring tilpasset offentlig sektor. Selv om resultatindikatorene og koplingen til strategiformulering og -iverksetting er videreutviklet i den moderne balanserte målstyringen i forhold til Druckers tradisjonelle målstyringsmodell, er mye av tankegangen bak målstyringen lik i begge modellene, noe også Kaplan og Norton har påpekt. For eksempel kan innføring av balansert målstyring den moderne utgaven av målstyring bidra til mer oppmerksomhet på tjenesteytingen, verdiskaping og virkningene av politikken enn det den tradisjonelle, budsjettorienterte økonomistyringen i offentlig sektor har gjort. Fokuset på virksomhetens resultater og virkningene av tjenestene var nettopp det Drucker ønsket med målstyringen. Målstyringens virkninger Felles for de tre oppfatningene av målstyring er at denne styringsformen handler om å være mest mulig rasjonell når vi vet at mennesket eiere, ledere så vel som medarbeidere er begrenset rasjonelle, og at det er knapphet på ressurser. Denne rasjonaliteten søkes oppnådd på tre måter: For det første, gjennom å formulere mål for de viktigste forholdene en ønsker å endre kan virksomheten oppnå å fokusere oppmerksomheten og prioritere ressursene godt. For det andre, gjennom medvirkning kan virksomheten oppnå å utnytte medarbeidernes og ledernes fagkunnskap og erfaring for dermed å oppnå gode beslutningsprosesser og forankring. For det tredje, ved å måle 16

17 og rapportere prosesser og virkninger for å kontrollere iverksetting, kan virksomheten oppnå organisasjonslæring. Dette er ofte de tilsiktede virkningene. Det er et poeng å understreke at målstyring ble tatt i bruk i den nye offentlige styringen fordi en ønsket verktøy som kunne forbedre forvaltningens evne til å iverksette den demokratisk vedtatte politikken, uten at forvaltningen måtte detaljstyres. Noe av kritikken mot den tradisjonelle offentlige administrasjonen var at selv om den offentlige forvaltningen bygde på grunnleggende forvaltningsverdier som partipolitisk uavhengighet, god fagkunnskap og god rådgivning i politikkutformingsfasen, manglet ofte kunnskaper og ferdigheter til å iverksette den vedtatte politikken og utøve ledelse i forvaltningen. Her ble målstyring sett på som et nyttig verktøy for offentlig styring og ledelse. En forklaring på at resultatstyring fremmer god styring og omstilling i offentlig sektor uten å være detaljert styring ovenfra-og-ned, er at resultatindikatorene fungerer som informasjonsbærere i åpne, politisk-administrative systemer på lik linje med hvordan priser fungerer som informasjonsbærere i markedssystemer. For eksempel kan opposisjonen gjennom å studere resultatinformasjon finne politikkområder hvor resultatene er dårlige og valgløftene ikke er innfridde, noe som kan brukes til å kritisere den sittende regjeringen. Videre kan resultatindikatorer gi informasjon om politikk som virker dårlig, og gi signaler om hvor politikken og forvaltningen trenger fornying. Partier i posisjon kan finne områder hvor resultatene er gode og tilskrive de gode resultatene regjeringens politikk. I og med at resultatinformasjonen er åpent tilgjengelig, vil både interesseorganisasjoner og medarbeidere selv ha tilgang til samme informasjon, og kan handle selvstendig på dette grunnlaget. Dette er informasjon som er viktig i praktisk styring og politikk for å skape oppmerksomhet om og forståelse for omstilling, og for å kunne forsvare dagens løsninger i forhold til alternativer, både sentralt og lokalt. Her kan resultatstyringen være et verktøy som kan passe for mange og under ulike situasjoner, ikke minst for å unngå konkurranseutsetting. Denne strategien var for eksempel viktig i Fagforbundets utvikling av modellkommunemetodikken. I denne metodikken gjør fagforeninger og ledelsen i kommuner avtaler om omstilling mot at kommunene ikke gjennomfører konkurranseutsetting, og denne metodikken ble videreført i kvalitetskommuneprogrammet. 17

18 Målstyringens utfordringer Målstyring har som alle andre styrings- og organisasjonsformer i tillegg til de tilsiktede virkningene, også utilsiktede virkninger. Disse kan kalles målstyringens utfordringer. Eksempler på slike utfordringer i målstyringen er uklare og manglende mål, for mange mål og detaljstyring, og overrapportering og mistillit. Uklare og manglende mål Av naturlige (politiske) årsaker kan det for politikerne være vanskelig og dessuten lite klokt å formulere klare mål, fordi da blir det vanskelig å lage flertall og få makt. Flertall oppnås lettest hvis en er uklar i målformuleringene. Da kan andre tolke målene slik de ønsker og dermed gi sin tilslutning. For byråkratene kan det også være lite klokt å formulere klare mål. Dersom målene er klare, og dessuten noe å strekke seg etter, vil det ofte være manglende måloppnåelse. Dermed vil det tilsynelatende være dårlig resultatstyring, og enda mer kritikk å få enn det pleier å være. Dessuten, dersom resultatmålingene er uklare kan en ta æren når resultatene er gode og legge skylden på andre når resultatene er dårlige. Dette er også nyttig i det politiske og administrative liv. På den annen side: dersom den politiske eller administrative ledelsen ikke dokumenterer at den har forsøkt å styre, vil det også ofte utløse kritikk. Dermed blir formulering av målhierarkier, aktivitetsmåling og detaljstyring lett å ty til. Problemet er et dette ikke er målstyring, selv om mange oppfatter det slik. For mange mål og detaljstyring Å bare formulere mål, eller bare måle aktiviteter og kontrollere for å straffe eller belønne, er ikke målstyring. For at noe skal kunne være målstyring må det gjennomføres analyser av organisasjonens resultater før målene formuleres slik at en vet hva som skal endres. Når en vet hva som skal endres, enten det skal økes eller reduseres, kan en utforme målsettinger for de viktigste av disse forholdene vurdert etter hvor stor risiko de utgjør for å oppfylle virksomhetens formål og overordnede mål, hvor vesentlige de er politisk, økonomisk eller sosialt, og hvor viktige de er for virksomhetens særpreg. Dessuten må det ifølge Druckers modell for målstyring og selvledelse være medvirkning fra medarbeidere og ledere. Først da kan en lage noen (få) mål om hva som skal endres i forhold til det organisasjonen skal oppnå av viktige resultater og virkninger for brukerne, klientene eller borgerne, som organisasjonen og dens tjenester er til for. På 18

19 denne måten kan en unngå at målene virker som luftslott; vakkert å lese om, men uten forankring verken i samfunnets behov eller virksomhetens evne til å levere. Mye av dagens styring i offentlig sektor og spesielt i staten er omfattende detaljstyring av tiltak og aktiviteter med bruk av heldekkende målhierarkier og et tilhørende rapporteringssystem som i praksis består i å kontrollere om forvaltningen har iverksatt politiske og administrative vedtak. Målhierarkiene ser ofte ut til å ha blitt utformet etter en tanke om «alle nevnt, ingen glemt» (grantre-prinsippet), i stedet for etter vesentlighet, egenart og risiko (furutre-prinsippet): at noen få utvalgte mål og resultatindikatorer retter oppmerksomheten om de viktigste forholdene som skal endres heller enn på alle oppgavene som skal uføres. Problemet er at systemer utformet etter grantre-prinsippet med altomfattende målformuleringer, detaljerte aktivitetsregistreringer og rapportering for kontrollformål, ikke er målstyring slik mange synes å tro, men snarere er aktivitetsstyring, (sentral)planlegging eller i beste fall stram politisk detaljstyring. Forskjellen mellom grantre- og furutreprinsippene for utforming av mål- og resultatstyringen er vist i figur 3. Visjon Mål 1 Formål Delmål 2 Mål 1 Mål 2 Mål 3 Indikator 1 Indikator 2 Indikator 3 Indikator 5 Indikator 4 Delmål 1 Delmål 2 Delmål 3 Indikator 1 Indikator 2 Indikator 3 Figur 3: Grantre-prinsippet (venstre figur) og furutre-prinsippet (høyre figur) for utforming av mål- og resultatstyringssystemer. 19

20 Overrapportering og mistillit En vanlig kritikk er at målstyring har for mye kontroll og rapportering, er for aktivitetsog detaljorientert, og fører til ansvarsfraskrivelse og redsel for å gjøre feil i forvaltningen. Dessuten er målstyringen autoritær og bygger på mistillit mellom styrende og styrte, hevdes det ofte. Samtidig kan profesjoner, tillitsvalgte og ledere innse at måling av resultater og rapportering til andre verken er tegn på mistillit eller nødvendigvis er en trussel. For det første henger kontroll og rapportering sammen med desentralisering. En desentraliserer når oppgavene er for omfattende eller for komplekse til at en person eller virksomhet kan utføre dem alene, og når en har tillit til at andre kan utføre oppgavene bedre enn en selv. Samtidig vil en kontrollere at denne tilliten er begrunnet. Dermed kan en si at kontroll og rapportering bygger på et tillitsforhold, og ikke på mistillit slik mange synes å tro. For det andre, å måle og bli målt er ikke nødvendigvis noe en blir «utsatt for» eller er «offer for». Måling og rapportering av hva en holder på med og hva det fører til, er en selvfølge for ansvarlig demokratisk styring, læring i forvaltningen og ulike institusjoners og profesjoners egen fagstyring. Denne formen for måling samsvarer godt med det Drucker mente med selvledelse. Det handler om noe så grunnleggende som å se, og bli sett. Kanskje den viktigste bruken av slike styringsverktøy er nettopp å bidra til at kyndige fagfolk kan lære av hverandre og styre seg selv i størst mulig grad, samtidig som andre kan ha tillit til at dette skjer på en betryggende måte. Dette kan avlaste behovet for mye av den politiske detaljstyringen og administrative aktivitetskontrollen som nå ofte finner sted i målstyringens navn, men som altså ikke er målstyring. Forholdet mellom styrende og styrte Målstyring kan endre maktbalansen mellom styrende og styrte, særlig fordi målstyringen tar sikte på å tydeliggjøre prioriteringene, la medarbeiderne medvirke og endre informasjonsgrunnlaget gjennom å synliggjøre resultatene. Det er flere forhold som kan endres som følge av dette, for eksempel mellom politikere og administratorer, styring og ledelse, og mellom ledere og medarbeidere. Politikere og administrasjonen Skillet mellom politikk og administrasjon og maktforholdene mellom politikerne og embetsverket er noen av de klassiske temaene i offentlig politikk og administrasjon. Et 20

21 av formålene med å innføre mer mål- og resultatstyring som verktøy i den nye offentlige styringen, var å styrke forvaltningens iverksettingsevne av politikken. Ut fra dette formålet kunne en forvente at politikernes makt ble styrket. I praksis er det et åpent spørsmål om det er politikernes eller administrasjonens makt som er styrket. Kanskje er det begges, men på forskjellige områder. Politikernes makt har kanskje økt dersom en vurderer maktforholdene etter hvorvidt politikken faktisk blir iverksatt mer og bedre enn før. Samtidig kan administrasjonens makt også ha økt fordi administrasjonen gjennom bedre resultatmålingssystemer kan ha økt sin evne til organisasjonslæring. Dette økte kunnskapsgrunnlaget kan administrasjonen bruke til å påvirke politikkutforming, -iverksetting og -vurdering. Formelt sett har politikerne tilgang til mye av den samme informasjonen som administrasjonen, men i praksis er det mye som tyder på at det er administrasjonen som har økt sin informasjonsmakt. Administrasjonen kan oppnå mye makt, særlig når den politiske og administrative toppledelsen fortsetter sin praksis med enten å formulere mange mål og/eller styre på detaljer. Dette fordi administrasjonen da i praksis må foreta mange av prioriteringene selv, noe som tradisjonelt har vært politikernes viktigste oppgave. Styring og ledelse Offentlig sektor har ofte blitt kritisert for å ha hatt for mye styring og for lite ledelse. Med styring mener vi her hvordan et lederskap forsøker å fatte kollektive vedtak og påvirke atferd gjennom formelle systemer og styringsverktøy. Med ledelse mener vi hvordan lederskapet behandler menneskene i disse formelle systemene. Med innføringen av mer mål- og resultatstyring kunne en forvente at ubalansen ble ytterligere forsterket, og mye av kritikken av for mye kontroll og rapportering kan tolkes slik. Det har likevel foregått en profesjonalisering av ledelsesoppgavene i offentlig sektor samtidig med utbyggingen av bedre styringssystemer. Når lederne etter hvert har et bedre informasjonsgrunnlag enn før og kan argumentere for endringsbehov som følge av grundige analyser av resultatinformasjon og sammenligninger, kan dette tenkes å forbedre lederskapets evne til å utøve mer tydelig ledelse enn før. Dersom dette skaper mer endring enn før, kan dette skape flere utfordringer så vel som muligheter for medarbeidere og tillitsvalgte enn før. Ledere og medarbeidere Maktforholdet mellom ledere og medarbeiderne kan i utgangspunktet ses på som et nullsum-spill hvor gevinsten det spilles om er hvordan virksomhetens ressurser skal 21

22 brukes og hvordan verdiskapingen skal fordeles. Dersom målstyring oppfattes som detaljstyring med omfattende kontroll og rapportering, er det nærliggende å trekke den slutningen at målstyring øker ledernes makt på bekostning av medarbeiderne. Samtidig som ledelsens makt tilsynelatende øker, øker også kostnadene til kontroll og rapportering. Ledelsen bør vurdere omfanget og kostnadene med styringssystemet i forhold til den «avkastningen» som kan høstes fra medarbeiderne. I verste fall faller også medarbeidernes arbeidsmotivasjon og bidrag til verdiskapingen. I beste fall fører kontrollen og rapporteringen også til læring og selvledelse, noe som kan øke verdiskaping og redusere behovet for omfattende detaljstyring, kontroll og rapportering på sikt. I stedet for å se på styringssystemet og forholdet mellom lederne og medarbeiderne som et nullsum-spill, kan en se på hvordan begge parter kan vinne på endringer i styringssystemene i dette forholdet. En sentralt formål for styringssystemet er da å utvikle informasjon som medarbeiderne kan bruke til å lede seg selv, som gir tilstrekkelig rapportering og kontroll overfor ledelsen og «eierne», og som bidrar til læring og nødvendig endring. I et slikt system er det vanskelig å si at noen er vinnere eller tapere av lederne eller medarbeiderne. I beste fall vinner både ledelsen og medarbeiderne i den forstand at ledelsen bruker mindre kostnader på kontroll enn før og medarbeiderne kan bruke mer ressurser på tjenesteytingen med større frihet enn før. Dersom styringssystemet bidrar til organisasjonslæring og endring, kan også selve tjenestene og virksomheten endres, noe som kan påvirke verdiskapingen ytterligere. Hvorfor mål- og resultatstyring er myk styring Finanskrisen som begynte i 2008 har aktualisert mange spørsmål om styring og ledelse. Et interessant trekk ved debatten om finanskrisen er at flere av spørsmålene handler om grunnleggende oppfatninger av hva god styring og ledelse er på tvers av privat og offentlig sektor. Inntil finanskrisen brøt ut, kunne en få inntrykk av at mange ledere, både i privat og offentlig sektor, mente at «hard» styring og ledelse for eksempel i form av resultatkrav og prestasjonslønn var en god styringsmodell. Motsatte oppfatninger synes å råde i enkelte radikale kretser og delvis i fagbevegelsen, i det minste i offentlig sektor. Her får en ofte inntrykk av at alt som har med mål og resultater å gjøre er hard styring og er en uting, og alt som har med prosess og medvirkning å gjøre er «myk» 22

23 ledelse og er noe godt. Vi trenger likevel både styring og ledelse, og vi trenger både det harde og myke. Ikke all ledelse er myk ledelse, og ikke all styring er hard styring. Dessuten: det mange tror er hard styring er faktisk myk. Data fra 2004 tyder på at statlige direktorater i stor grad bruker mål- og resultatstyring, foruten utstrakt bruk av rammebudsjettering. Staten har en viss bruk av belønning i sine mål- og resultatstyringssystemer, trolig inspirert av prinsipal agent-teori tenkning, men mye av statens praksis kan oppfattes som mål- og resultatstyring i en vid oppfatning av dette, altså forsøk på å oppnå formålsrasjonell styring på en pragmatisk måte. For kommunene og fylkeskommunene har vi data fra den kommunale organisasjonsdatabasen. (Her skal vi kun se på utvalgte tall fra kommunene.) Mål- og resultatstyring er den overveiende styringsformen også i kommunene, og over 70 prosent av kommunene brukte ulike former for mål- og resultatstyring både i 2004 og Bruken av balansert målstyring økte imidlertid mye disse fire årene, fra 26 prosent av kommunene i 2004 til 52 prosent i 2008 (som er siste året med data om balansert målstyring), altså en fordobling. Andelen av kommunene som hadde innført sammenligninger for en eller flere oppgaver økte fra 26 prosent i 2004, til 33 prosent i 2008 og til 67 prosent av kommunene i Selv om utbredelsen av mål- og resultatstyring økte i kommunene, avtok den formen som koplet mål- og resultatstyringen til prestasjonslønn for lederne. Andelen av kommunene som hadde innslag av prestasjonslønn for ledere på noen eller alle tjenesteområdene gikk ned fra 36 prosent i 2004, til 29 prosent i 2008 og til 24 prosent av kommunene i Dataene kan tyde på at kommunene i økende grad bruker mål- og resultatstyring i formen av målstyring og selvledelse. Konkurranseutsetting har vært et hett tema i de to siste kommunevalgene. Det er en skjebnens ironi at konkurranseutsettingen ikke økte vesentlig under Bondevik II, men andelen av kommunene som brukte konkurranseutsetting i en eller flere tjenester økte fra 54 prosent i 2004 til 61 prosent i 2008 og 82 prosent i 2012 under Stoltenberg II. (For ordens skyld: kommunal organisering, inklusiv spørsmål om konkurranseutsetting, er et kommunalt ansvar.) 23

24 Mange forbinder styring med noe hardt, mens ledelse ofte forbindes med noe mykt. Mintzberg hevder derimot at styring stort sett er knyttet til myke forhold: å arbeide med mennesker, gjøre avtaler, bearbeide vag informasjon, og lignende. Vi kan derfor oppfatte myk styring som noe som gjelder virkninger for mennesker (ikke bare penger), er mulig å forhandle om, og omfatter tvetydig informasjon. Rammebudsjettering, for eksempel, er hard styring. Friere brukervalg og konkurranseutsetting er hard styring fordi de handler mye om penger, og er ikke forhandlingsgrunnlag for medarbeidere gitt at verktøyene er innført. Desentralisering og bestiller utfører-organisering er myk styring fordi det er en viss vaghet og forhandlinger i forholdene mellom de styrende og de styrte. Tre vanlige former for resultatstyring overvåking, målstyring og sammenligninger er myke fordi informasjonen som fremskaffes ofte er tvetydig og må tolkes, og fordi oppfølging av informasjonen vanligvis er forhandlingstema. Prestasjonslønn er hard styring, mens fastlønn er myk styring. En kan nemlig forhandle om (økt) fastlønn dersom resultatene er gode over tid, mens prestasjonslønn vanligvis ikke skal forhandles, men følger direkte av forutbestemte formler basert på en eller annen resultatmåling. Resultatkrav og målestokkonkurranse bygger på resultatmålinger, men skiller seg samtidig fra vanlig mål- og resultatstyring. Resultatkrav skiller seg fra målstyring ved at det er visse krav som skal oppnås, og ikke mål som forhandles fram og som virksomhetene skal strekke seg mot. Målestokkonkurranse knytter resultatmålingene til budsjettildelingen ved at en virksomhets budsjett avhenger av hvor godt andre virksomheter som den sammenlignes med, gjør det. Resultatkrav og målestokkonkurranse er hard styring fordi krav ikke skal forhandles, og fordi målestokkonkurranse handler mye om budsjett, dvs. penger. Dataene fra den kommunale organisasjonsdatabasen tyder på at verken hard styring, som for eksempel resultatkrav eller målestokkonkurranse, eller hard ledelse, som prestasjonslønn, er utbredt i norsk offentlig styring. Her synes norsk offentlig styring og ledelse å være i takt med organisasjons- og ledelsesteorien. 24

25 Innen ledelse tyder de store linjene på at utviklingen, i form av utbredte oppfatninger av hva som er godt eller dårlig, har gått fra hard til myk ledelse over 100 år. Frederick Taylors vitenskapelige arbeidsledelse fra forrige århundreskiftet la vekt på spesialisering, individuell måling og akkordlønnsystemer. Taylorismen forsøker å fjerne forhandlinger, redusere tvetydighet i arbeidsoppgaver og belønne den målte arbeidsinnsatsen mest gjennom penger. Dette var derfor hard ledelse. I mye av den senere forskningen innen økonomisk organisasjons- og ledelsesteori har valget mellom fastlønn og prestasjonslønn stått sentralt. John Roberts konkluderte i sin bok om den moderne virksomheten, som for øvrig fikk tidsskriftet The Economist sin pris for beste økonomibok i 2004, at prestasjonslønn på individnivå er lite egnet hvis det er måleproblemer og sammensatte produkter, noe som er utbredt i offentlig sektor. Den økonomiske organisasjons- og ledelsesteorien har altså fått en god forståelse for viktigheten av såkalt myk ledelse. Ledelsesfaget har siden 1990-tallet diskutert myk (personal)ledelse, også i Norge. Myk personalledelse vektlegger samarbeid, medvirkning, forpliktelse og langsiktighet, og utvikling av felles visjoner og målstyring. Forståelse for at medarbeideres og lederes indre motivasjon er viktig for å gjøre en god jobb, er også viktig i myk personalledelse. Dette kan bety at ved å legge mye vekt på prestasjonslønn, for eksempel i form av bonuser og lønn knyttet til resultatindikatorer, kan en oppnå at indre motivasjon fortrenges og atferden rettes mer mot det som måles og belønnes finansielt enn det som betyr mest for de ønskede resultatene. God fastlønn kan dermed virke bedre for å fremme gode resultater enn ytre motivasjon fra prestasjonslønn i denne sammenhengen. Også innen styring har utviklingen gått fra hard til myk. Et vanlig utgangspunkt har vært «det økonomiske mennesket» som vet hva det vil, kartlegger alle alternativer og velger det beste uten forhandlinger eller andre forstyrrende menneskelige faktorer. Siden 1940-tallet har styringsfaget i stor grad utviklet atferdsmodeller som kritikk av teorien om det økonomiske mennesket. Mest kjent er trolig Herbert Simon for sin teori om begrenset rasjonalitet og «det administrative mennesket». Det administrative mennesket avveier ulike mål mot hverandre gjennom forhandlinger, forholder seg til 25

26 tvetydighet, og søker det som er godt nok. Denne myke styringstradisjonen har hatt stor innflytelse på tenkningen om styring, ikke minst i Norge. Et annet bidrag til den myke styringstradisjonen er målstyring og selvledelse, som Drucker populariserte fra midten av 1950-tallet av. Han så at teorien om det økonomiske mennesket som forfølger ett klart definert mål, ikke passet. I stedet må ledelsen forhandle og avveie ulike viktige områder. God styring kan dermed gjennomføres ved å formulere et knippe målsettinger, og måle og vurdere resultatene. Fordi ledelsen mangler mye informasjon, må medarbeidere og mellomledere medvirke i prosessene. Slik medvirkning krever ulike former for forhandlingsprosesser, og dessuten er det mange andre interessenter enn medarbeidere og mellomledere som også deltar i styringsprosessene. Vi kan dermed anta at en god forståelse for «det politiske mennesket», en aktør som fremmer egne interesser vel vitende om at alle andre gjør det samme innenfor visse rammer og normer, er grunnleggende og selvfølgelig i moderne (myk) styring og ledelse. På samfunnsnivå kjenner vi slike prosesser igjen som grunnleggende for den nordiske modellen. Et tredje bidrag i den myke styringstradisjonen er balansert målstyring. Denne modellen sprang ut fra kritikk på midten av 1980-tallet av økonomistyringens tapte relevans, fordi kortsiktige, finansielle forhold hadde fått for mye vekt i styringen. Botemidlet var mer fokus på ikke-finansielle resultater, balanse mellom interne og eksterne interessenter, og langsiktighet i styringen. Denne kritikken har fått fornyet aktualitet gjennom den siste tidens finanskrise. Mye tyder på at det fremdeles er altfor mye kortsiktighet, for mye vekt på finansielle resultater og for mye vekt på tilsynelatende lettmålte forhold i styring og ledelse, både i privat og offentlig sektor. Det er flere forhold som taler for at myke styrings- og ledelsesformer er utbredte og passer godt. Drucker brukte ikke begrepet myk styring og ledelse, men han var opptatt av hvordan utviklingstrekk ved organiseringen av samfunnet påvirket styring og ledelse. Her er to begreper som han brukte interessante, nemlig organisasjonssamfunnet og kunnskapssamfunnet. Et forhold er utviklingen av organisasjonssamfunnet. Med organisasjonssamfunnet menes at mange oppgaver blir utført i formelle organisasjoner, som før ble utført i 26