Bilag nr. 3 til Konkurransegrunnlag 1 SAKSFRAMLEGG Saksbehandler: Gorm Gullberg Arkiv: 614 &40 Arkivsaksnr.: 12/1250-1 Prosessplan og gjennomføringsmodell for Nye Rygge Ungdomsskole Forslag til innstilling: 1. Ved gjennomføring av videre utredning, prosjektering og anskaffelse av ny ungdomsskole, velges konkurransepreget dialog som anskaffelsesprosedyre, jf. erfaringer og sentrale elementer i Lyngdalsmodellen som er omtalt i saken. Det forutsettes innhentet pristilbud på et OPS-prosjekt hvor både finansiering og drift/vedlikehold er omfattet. 2. Kommunestyret forutsetter et fleksibelt konkurransegrunnlag som tar hensyn til at kommunen selv kan velge å stå for finansiering og/eller drift/vedlikehold dersom dette er ønskelig. Det forutsettes at kommunen skal stå som eier av både tomt og bygning(er). 3. Kommunestyret finner at framlagte framdriftsplan for arbeidsprosesser av 11.10.2012 fra Ø. Meland kan legges til grunn for det videre arbeid. Skisseprosjekt fremmes i mai 2014 og endelig vedtak om gjennomføringsmodell vurderes ved behandlingen av forprosjekt med målsum i desember 2014. Saksorientering: Kommunestyret vedtok 10. mai i år at arbeidet med forprosjekt for den nye ungdomsskolen skulle fortsette. I punkt 6. i vedtaket heter det: - Prosjektet gjennomføres som en variant av totalentreprise. Det skal utredes alternativt som et OPS-prosjekt. Rådmannen legger fram forslag om entrepriseform. Som del av saksorienteringen finner rådmannen grunn til å redegjøre noe nærmere om hvordan bestillingen i kommunestyrets vedtak oppfattes. For det første gis det føring på at det skal velges en totalentreprise i prinsippet, og videre oppfattes det slik at kommunestyret ser for seg at det finnes noen ulike varianter av denne entrepriseformen, og at det kan være rådmannens oppgave i det videre arbeidet å gå inn i dette området for å utrede hensiktsmessige tilnærminger og forslag. For det andre kan det være grunn til å utdype hva som menes/oppfattes med et OPS-prosjekt. Begrepet er en forkortelse for Offentlig-Privat-Samarbeid som betegnelse for en annen modell for oppføring og finansiering av bygninger eller anlegg enn de tradisjonelle entrepriseformene (f eks delte entrepriser eller ordinære totalentrepriser). OPS-prosjekter har vært brukt i flere år og i forbindelse med ulike typer prosjekter som veier, skoler, sykehus, jernbane, idrettsanlegg, boliger, IT-tjenester, etc. Kommunens OPS-partner velges i tilfelle etter en konkurranse som må følge forskrift om offentlige anskaffelser, og OPS-selskapet vil normalt stå for prosjektering, bygging, vedlikehold/drift og finansiering av tiltaket (bygg/anlegg) i minst 20 år, men det vil være elementer som kan tas ut, f eks finansiering dersom byggherren oppnår bedre betingelser på egen hånd. Videre kan eierskap/tilbakeleie
med ulike klausuler om tilbakekjøp være et tema i slike avtaler. Oppdragsgiver beskriver i utgangspunktet hva som skal løses i dette samarbeidet og legger på denne måten premissene for samarbeidet, og det kan som nevnt være opsjoner og ulike innretninger i samarbeidsopplegget. På den annen side gis den private OPSaktøren i stor grad frihet til å planlegge og gjennomføre sine oppgaver på en hensiktsmessig og styrt måte for å oppfylle de kontraktsforpliktelser som gjelder. Rådmannen har som kjent organisert opp utredningen av denne prosessen med en egen prosjektleder på heltid, og rådmannen har etablert en egen, intern styringsgruppe. Rådmannen/prosjektledelsen har sett det som nødvendig å være utadrettet og aktiv i forhold til mandatet fra kommunestyret, både for å se hva som rører seg innen skole- og undervisningssektoren og hvordan man gjennomfører prosesser, dvs. hvilke typer og former for metoder som brukes. Som en del av dette har prosjektledelsen sjekket nærmere om hvilke tilsvarende prosjekter og anlegg som er blitt bygget i det siste og som er på gang, spesielt naturligvis i nærområdet (Østfold og Oslo-området), men også i landet for øvrig. Ledelsen og hovedtillitsvalgt har videre i denne sammenheng deltatt på nasjonal skolekonferanse i sentral regi både i 2011 og 2012, hhv i Trondheim og Kristiansand. Deltakelsen har gitt innsikt og verdifulle bidrag til forståelse av flere aspekter ved denne type store og relativt omfattende/komplekse prosesser, selvsagt også der vi har hørt om nye ideer og sett nyutviklede måter å gjøre ting på. Det finnes ingen klar fasit på oppgaveløsningen, den må løses lokalt ut fra ønsker og behov, og med de erfaringer og den kompetanse som gjøres tilgjengelig. På konferansen i Trondheim fikk vi orientering og innsikt i en slik ny byggeprosess og måte å løse prosjektoppgaven på som ble oppfattet å samsvare bra med bestillingen fra Rygge kommunestyres side det var den såkalte Lyngdalsmodellen. På denne bakgrunn tok vi kontakt med foreleseren, og den 21. juni i år hadde vi et seminar for kommunens politiske - og administrative ledelse omkring entrepriseformer. Vår kontakt og foreleser var dr.ing. og 1. amanuensis Øystein Meland ved Universitetet i Agder, som har utviklet en entrepriseform eller en modell der bl. a bedre medvirkning og kvalitet i byggeprosessen står sentralt, en modell benevnt Lyngdalsmodellen siden den brukes for første gang ved Lyngdal skole som nå er under bygging (høsten 2012). I etterkant har rådmannen engasjert Meland til å utarbeide et forslag til arbeidsprosesser og framdriftsplan i en gjennomføringsmodell som kan legges til grunn for det videre arbeidet i Rygge kommune. Denne finnes vedlagt denne saken (vedlegg 1). Som ledd i prosessen og for ikke å tape tid, engasjerte rådmannen Arkitektformidling AS v/astrid Reikvam til utarbeidelse av rom- og funksjonsprogram. Reikvam har erfaring fra tilsvarende oppgaver med relativt mange bygg og skoler, og prosjektledelsen tok kontakt ut fra besøk og orienteringer vedrørende prosessen for Askim ungdomsskole. Arbeidet med rom- og funksjonsprogrammet følger sin egen prosess og framdrift, men vil ha en viss betydning i forbindelse med gjennomføringen videre, spesielt vedrørende bidraget til arkitektarbeidene og prosjektering knyttet til skisseprosjekt og/eller forprosjekt. Rom- og funksjonsprogrammet fremmes som en egen sak parallelt med denne saken om prosessplan og gjennomføringsmodell. Imidlertid er det naturligvis en sammenheng mellom disse 2 saksfeltene, og det tilpasses på den måten at rom- og funksjonsprogrammet inngår som overordnede programdata i forhold til gjennomføringsmodellen.
Vurdering: Vår organisasjon har ingen erfaring med OPS-prosjekter, og man har for så vidt heller ikke fagpersoner i administrasjonen som har erfaring med så vidt store prosjekter som kan sammenlignes med dette prosjektet for Rygge nye ungdomsskole. Det har derfor naturligvis vært nyttig, men også høyst nødvendig å søke ekstern bistand for å komme videre i arbeidet på en forsvarlig måte. Rådmannen vurderer at mandatet fra kommunestyret er ganske utfordrende, og det har som det framgår av orienteringen avstedkommet en fase med undersøkelser og utsjekking av hva som foregår både innen skole- og undervisningssektoren, og tilsvarende i bygge- og anleggssektoren. Lyngdalsmodellen Da disse nye tankene om gjennomføring ble kjent, var det en klar vurdering at det også ville være nødvendig å forankre og skape trygghet i vårt politiske miljø i Rygge i den grad det skulle være mulig å gå videre med denne modellen og denne anskaffelsesprosedyren. Dette var bakgrunnen for å invitere Meland til Rygge i første omgang. Rådmannen legger opp til å kunne bruke Meland videre i utrednings- og forankringsfasen i den grad det er nødvendig. Det vurderes også som en fordel å bruke noe tid på prosjektet og modellen i forhold til politiske samlinger i forbindelse med plan- og budsjettarbeidet. Modellen har fått betegnelsen Lyngdalsmodellen, men det som ligger bak og som representerer en utvikling av noe mer nytt, er selve anskaffelsesprosedyren. Den betegnes konkurransepreget dialog og er en godkjent anskaffelsesmetode iht. forskrift om offentlige anskaffelser. Den er relativt lite brukt, i alle fall i mindre og mellomstore kommuner kanskje fordi den er både kompleks og krevende å bruke. Begrunnelsen eller vilkårene for å bruke denne metoden, er at anskaffelsen er kompleks, og det avgjørende her er kombinasjonen med OPS hvor flere elementer tas inn, f eks både finansiering og drift/vedlikehold i 20 år eller mer (25 år er brukt i en del kontrakter). Denne formen åpner for en dialogfase der partene med god kompetanse på begge sider av bordet gjennomgår prosjektet på en meget grundig og omfattende måte, som grunnlag for et siste tilbud. I dialogen deltar i prinsippet 3 aktører, byggherren (kommunen), brukerne (ansattes repr.) og leverandøren. Dette gir en god medvirkning og modellen kan sies å være en partnering-modell, men går noe lenger ettersom både finansiering og drift/vedlikehold utgjør en del av konkurransegrunnlaget. Fordeler ved Lyngdalsmodellen Den tradisjonelle totalentreprisen har riktignok den fordelen at man får redusert byggherrens risiko ved prosjekteringen og gjennomføringen. Imidlertid anføres det som en utfordring å sikre kvaliteten og levetiden i ordinære totalentrepriser. Ved å ta inn drift og vedlikehold som del av konkurransegrunnlaget, vil entreprenøren i langt større grad interessere seg for å ta hensyn til kvalitet og optimale drifts- og vedlikeholdskostnader i tilbudsrunden og i gjennomføringen. I modellen og i dialogen under gjennomføringen vektlegges bedre opsjonsmuligheter i bygget for byggherren/kommunen, det er forhold som kan gi noen ekstra kostnader i byggefasen, men som man utvilsomt vil få tifold tilbake under byggets levetid. Disse opsjonsmulighetene som vektlegges er: - Fleksibilitet, dvs. til ulik bruk av arealer - Generalitet, dvs. for flerbruksmuligheter - Elastisitet, dvs. til bruk av større eller mindre arealer
Et viktig forhold ved modellen er at hele kommunikasjons- og prosjekteringsfasen i prosjektet er mer omfattende og tidkrevende enn ellers. Både mangelfull kommunikasjon og tidspress i priskonkurranser er forhold som øker risikoen og kan bidra til dårligere løsninger enn nødvendig, eller det gir grunnlag for tillegg som medfører økonomiske overskridelser i forhold til budsjett. Rådmannen må derfor påpeke at et komplett forprosjekt ikke kan utredes og forelegges kommunestyret før i des. 2014. Endelig ferdigstillelse vil imidlertid være i løpet av 2016 som tidligere forutsatt. Påvirkningen av prosjektet fra alle parter (byggherren, brukerne og entreprenøren) skjer og bør skje i prosjekteringsfasen, da er det meste rimelig og overkommelig å endre. Under byggefasen bør det i hovedsak ikke gjøres noen endringer, da er i tilfelle kostnadene relativt store og med fare for forsinkelse i byggeprosessen og ytterligere risiko for kostnadskonsekvenser. Rådmannen vil derfor fremheve det som en fordel å bruke tilstrekkelig med tid i planleggings- og prosjekteringsfasen, og at byggetiden legges opp til å være kort og effektiv fortrinnsvis uten vesentlige endringer. Det kan man tross alt ha forhåpninger om når det satses på en komplett prosjektering i god medvirkning med brukere og byggherren. Et annet og viktig forhold ved Lyngdalsmodellen og den konkurransepregede dialogen, er at man i en eller flere runder får anledning til å drøfte alternative løsninger før det gis konkurrerende tilbud. Som kjent krever anbudskonkurranser at byggherren må bestemme seg for én konkret kravspesifikasjon. Man kan be om alternative produkter og utførelse av konkrete alternativer, men i alle tilfeller vil de tradisjonelle anbudsbeskrivelser innebære begrensede muligheter for å utnytte leverandørers individuelle tilnærminger og løsning av oppgaven. Ulemper ved Lyngdalsmodellen Det vil normalt kunne være noe å innvende til alle modeller, og noe i denne sammenheng vil også rådmannen påpeke. Ettersom det legges opp til en meget krevende dialog hvor det forutsettes betydelig og bred kompetanse, i tillegg til at omfanget av aktuelle leveranser er meget omfattende så er det innlysende at antall aktører vil være relativt få. Med andre ord kan det kanskje påpekes en fare for at konkurransen ikke blir god og prisene kan dermed bli høye. Rådmannen vil ikke underslå dette forholdet. På den annen side har man på bordet et prosjekt av en størrelsesorden som må forutsette store og solide aktører som gjerne har vært i markedet en god stund, og som må forventes å holde seg der trygt i lang tid framover. Rådmannen legger til grunn at dette er tatt i betraktning fra kommunestyrets side ved utformingen av mandatet. Prosjektet er så vidt stort i seg selv at det bør være interessant forretningsmessig, i tillegg til at mulighetene for både finansiering og drift/vedlikehold i mange år bør være ytterligere en interessant inntjeningsmulighet. Lokale og mindre aktører vil i utgangspunktet ikke komme i posisjon i et slikt prosjekt, det kan vurderes som en ulempe. Likevel kan det tenkes som sannsynlig at lokale aktører i stor grad kan få muligheter til å gi priser på underleveranser og delleveranser av både varer og tjenester i prosjekter av denne størrelse. Kanskje er det en ulempe at kompleksiteten i modellen og ev lokalpolitisk usikkerhet og forståelse av prosessen kan virke inn på en uheldig eller uforutsigbar måte. Til dette aspektet syns rådmannen at det er nødvendig å anføre at prosjektering og gjennomføring av et skolebygg av den karakter som Rygge nye ungdomsskole representerer, i alle tilfelle vil være komplisert og omfattende, også ved bruk av mer kjente modeller. Det er nødvendig for kommunen å alliere seg med solid
kompetanse på byggherresiden, det vil være avgjørende for å se til at aktørene på andre siden av bordet er i stand til å levere som forutsatt. Alternativer Bestillingen i forhold til rådmannen tar i prinsippet opp totalentreprise som entrepriseform. Rådmannen har så langt pekt på Lyngdalsmodellen som en god modell og anskaffelsesprosedyre, spesielt i forhold til at den ivaretar og tilpasser seg brukerperspektivet og OPS slik det er bedt om. Andre modeller vil naturligvis kunne være aktuelle, og vil trolig kunne brukes på vanlig måte for Rygge nye ungdomsskole. Som nevnt er Astrid Reikvam engasjert for å bistå oss med rom- og funksjonsprogrammet. Hun er forespurt om å gjøre et notat fra sitt ståsted i forhold til en vurdering av alternative konkurranseformer og valget av arkitekt, også sett i forhold til modelltenkningen vi er inne i. Hennes utlegning finnes i vedlagte notat av 11.10.12. Askim kommune har i senere tid gjennomført planlegging og prosjektering av en større og sammenlignbar ungdomsskole, og hun redegjør nærmer for plan- og designkonkurransen i dette prosjektet. Med de forutsetninger hun stiller opp, har rådmannen ingen innvendinger til det prinsipielle hun påpeker, dvs. at kommunen bør være seg bevisst den friheten og muligheten man har til å velge arkitekt, også uavhengig av entrepriseform. Og det kan gi noen andre effekter og vinklinger å bruke plan- og designkonkurranse enn f eks en prosess etter Lyngdalsmodellen. Det spesielle ved Lyngdalsmodellen er at man innbyr brede og tunge kompetansemiljøer til en dialog med kommunen om et komplekst produkt, dvs. hvor både bygging, finansiering og drift i 20 25 år inngår i konkurransegrunnlaget. Arkitektbiten og arkitektene vil være sentral i denne dialogen, men også entreprenørens kompetanse og systemtenkning vil inngå her. I denne settingen vurderer rådmannen det som mer naturlig at entreprenøren/ops-aktøren velger sine samarbeidspartnere, inkl. arkitekt enn at kommunen som byggherre transporterer arkitektavtalen over til entreprenøren. Rådmannen ser det naturligvis som fullt mulig å velge et løp og en prosess med plan- og designkonkurranse for å få fram et forprosjekt, og for å velge arkitekt. Dernest må arkitektavtalen tiltransporteres totalentreprenøren for videre bearbeiding og prosjektering. Imidlertid vil dette ikke være et opplegg som rådmannen vil anbefale i hovedsak fordi en ser mange spennende og framtidsrettede muligheter ved bruk av konkurransepreget dialog slik det er påpekt foran. I Lyngdalsmodellen står brukerstyring og kostnadseffektivitet i høysetet, og mye av det som framheves i modellen synes å passe til bestillingen fra kommunestyret, og de behov som rådmannen ser innenfor skolesektoren og i kommunen som helhet. Oppsummering Rådmannen finner at Lyngdalsmodellen er et meget godt svar på bestillingen og utfordringen fra kommunestyret om å foreslå en entrepriseform som skal være en variant av totalentreprise, og samtidig omfatte alternativ for OPS. I Lyngdalsmodellen kan nettopp denne kompleksiteten håndteres, og alternative løsninger kan drøftes med OPS-entreprenørene før det endelige pristilbudet gis. Modellen er riktignok krevende å bruke, og rådmannen vil derfor påpeke at det er viktig å følge de råd som vi får i forhold til prosessen, blant annet etablere et evalueringsteam på kommunens vegne med den kompetansen som er nødvendig.
Det vises ellers til skjemaet for arbeidsprosessene som Meland har utarbeidet, jf. vedlegg 1. Universell utforming: Kravene må forutsettes ivaretatt i reguleringsarbeidet og ved prosjekteringen. Miljøbetraktninger: Gjennomgås og ivaretas ved reguleringen og prosjekteringen. Medvirkning: Medvirkning er ivaretatt ved tillitsvalgtes deltakelse i rådmannens styringsgruppe og for øvrig ved tillitsvalgtes deltakelse i ulike prosjektgrupper. Lovhjemmel: Plan- og bygningsloven, Arbeidsmiljøloven, Opplæringsloven, Lov om offentlige anskaffelser, m fl. Saksdokumenter: 1. Arbeidsprosesser for Rygge ungdomsskole av 11.10.12 v/ Øystein Meland. 2. Vurdering av alternativ konkurranseform for nye Rygge ungdomsskole arkitektfaglig, notat av 11.10.12 v/ Astrid Reikvam. Saksvedlegg: 1. Arbeidsprosesser for Rygge ungdomsskole av 11.10.12 v/ Øystein Meland. 2. Vurdering av alternativ konkurranseform for nye Rygge ungdomsskole arkitektfaglig, notat av 11.10.12 v/ Astrid Reikvam. Rådmannen. Saksprotokoll Utvalg: Kommunestyret Møtedato: 01.11.2012 Sak: 64/12 Resultat: Innstilling vedtatt Arkivsak: 12/1250 Tittel: Saksprotokoll: Prosessplan og gjennomføringsmodell for Nye Rygge Ungdomsskole Behandling: Representanten Finn-Erik Blakstad (V) fremmet følgende forslag til vedtak: Rygge kommune opprettholder dagens skolestruktur. Votering Ved alternativ votering mellom formannskapets innstilling og forslag fremmet av representanten Blakstad ble formannskapets innstilling vedtatt med 22 mot 5 stemmer (V/KrF/Pp).
Vedtak i Kommunestyret: 1. Ved gjennomføring av videre utredning, prosjektering og anskaffelse av ny ungdomsskole, velges konkurransepreget dialog som anskaffelsesprosedyre, jf. erfaringer og sentrale elementer i Lyngdalsmodellen som er omtalt i saken. Det forutsettes innhentet pristilbud på et OPS-prosjekt hvor både finansiering og drift/vedlikehold er omfattet. 2. Kommunestyret forutsetter et fleksibelt konkurransegrunnlag som tar hensyn til at kommunen selv kan velge å stå for finansiering og/eller drift/vedlikehold dersom dette er ønskelig. Det forutsettes at kommunen skal stå som eier av både tomt og bygning(er). 3. Kommunestyret finner at framlagte framdriftsplan for arbeidsprosesser av 11.10.2012 fra Ø. Meland kan legges til grunn for det videre arbeid. Skisseprosjekt fremmes i mai 2014 og endelig vedtak om gjennomføringsmodell vurderes ved behandlingen av forprosjekt med målsum i desember 2014.