FORVALTNINGSREVISJON SYKEFRAVÆR MIDTRE GAULDAL KOMMUNE MAI 2017 - TITTEL - 1
Forord Denne forvaltningsrevisjonen er gjennomført på oppdrag fra Kontrollutvalget i Midtre-Gauldal kommune. Forvaltningsrevisjonen er gjennomført i henhold til RSK 001: Standard for forvaltningsrevisjon (Norges Kommunerevisorforbund (NKRF)). Vi vil benytte anledningen til å takke ledelse og ansatte i kommunen, for å ha lagt til rette for gjennomføring av forvaltningsrevisjonen. Trondheim, 22.5.2017 Gard S.G. Lyng Oppdragsansvarlig forvaltningsrevisor Tor Arne Stubbe Prosjektmedarbeider 3
Sammendrag I denne forvaltningsrevisjonen har vi sett på det arbeid Midtre-Gauldal kommune gjør for å få redusert sykefravær i virksomheten. Det har vi sett på ved å vurdere det forebyggende arbeidet for å unngå sykefravær, og ved å gjennomgå oppfølgingen av den enkelte sykmeldte. Midtre Gauldal kommune har betydelig oppmerksomhet knyttet til sykefravær, men har ikke oppnådd målet om 95% nærvær. Hovedtendensen i kommunens samlede sykefravær viser en noe økende kurve i de senere årene. Samtidig ser man en forskyvning i fordelingen av fraværet fra det egenmeldte mot sykmeldinger utover arbeidsgiverperioden. Det er krav om at arbeidsgiver fører statistikk over sykefraværet og det gjør Midtre Gauldal kommune. Kommunen har også vedtatt en rekke plandokumenter, men det fremkommer som en utfordring å få til forankring av arbeidet nedover i organisasjonen. Arbeidet med sykefravær varierer fra enhet til enhet, også med tanke på kontinuitet i tjenesteutøvelsen. Midtre Gauldal kommune har skriftlige rutiner for oppfølging av sykmeldte, som benyttes i arbeidet med oppfølgning av den enkelte sykmeldte. Enhetslederne opplever det utfordrende å få til en god tilrettelegging og graderte sykmeldinger. 4
Innholdsfortegnelse Forord... 3 Sammendrag... 4 Innholdsfortegnelse... 5 1 Innledning... 7 1.1 Bakgrunn... 7 1.2 Generelt om sykefravær i arbeidslivet, satsinger, forebygging og oppfølging... 8 1.2.1 Inkluderende arbeidsliv... 8 1.2.2 Administrativ organisering og ansvar i Midtre Gauldal kommune... 9 2 Undersøkelsesopplegget...10 2.1 Avgrensninger...10 2.2 Problemstillinger...11 2.3 Revisjonskriterier...11 2.4 Metode for datainnsamling og -analyse...12 3 Arbeidet i Midtre Gauldal kommune for å forebygge sykefravær...13 3.1 Revisjonskriterier forebygging av sykefravær/ nærværsarbeid...13 3.2 Data...14 3.2.1 Sykefraværsstatistikk...14 3.2.2 Forebyggende arbeid: Mål, tiltak og ansvar for det forebyggende arbeidet i kommunens planarbeid...23 3.2.3 Forebyggende arbeid: Forankring på den enkelte enhet...26 3.2.4 Utfordringer i sykefraværsarbeidet...28 3.3 Revisors vurdering...29 4 Arbeidet for oppfølgning av sykmeldte blant kommunens ansatte...31 4.1 Revisjonskriterier hvordan skal arbeidsgiver følge opp den sykmeldte?...31 4.2 Data...31 4.2.1 Rutiner og system...31 4.2.2 Bruk av gradert sykmelding...33 4.2.3 Oppfølging, dialog og dokumentasjon...34 4.3 Revisors vurdering...35 5 Høring...36 6 Konklusjoner og anbefalinger...37 5
Figurer Figur 1. Administrativ organisering og ansvar i Midtre Gauldal kommune... 9 Figur 2. Samlet fraværsprosent pr. år 2012 2016 (1.1-31.12)...14 Figur 3. Sykefraværsprosent for kommuner i Sør-Trøndelag, samlet -...15 Figur 4. Sykefraværsprosent for kommuner i Sør-Trøndelag, Undervisning....16 Figur 5. Sykefraværsprosent for kommuner i Sør-Trøndelag, helse og omsorg....17 Figur 6. Sykefraværsprosent for kommuner i Sør-Trøndelag, barnehager....18 Figur 7. Midtre Gauldal kommune - alle rammeområder...19 Figur 8. Sykefravær skole...20 Figur 9. Sykefravær barnehage...21 Figur 10. Sykefravær helse og omsorg...22 Figur 11. Krav til leder ved mottak av sykmelding...32 6
1 Innledning Denne rapporten oppsummerer forvaltningsrevisjon av arbeidet med sykefravær i Midtre Gauldal kommune. Den belyser både det forebyggende arbeidet for å unngå og redusere sykefravær, og oppfølging av sykmeldte når sykdom og sykmelding inntreffer. I dette kapitelet redegjør vi for bestilling og nasjonale utfordringer og føringer når det gjelder arbeidet for å redusere sykefravær. 1.1 Bakgrunn Kontrollutvalget bestilte i KU-sak 28/16, den 22.9.2016, forvaltningsrevisjon av sykefraværsarbeidet i Midtre Gauldal kommune. I Plan for forvaltningsrevisjon fremgår følgende situasjonsbeskrivelse: Midtre Gauldal kommune har en målsetning om å oppnå et nærvær på 95%. En forvaltningsrevisjon kan belyse rådmannens arbeid med å nå målet. Mulige problemstillinger kan være om eventuelle tiltak virker som forutsatt og om arbeidet er forankret i hele organisasjonen. Om oppfølgingen av den sykmeldte er i tråd med regelverket, og om tiltaksplaner blir fulgt opp. Videre kan det også sees på hvordan det jobbes med de som har nærvær. Kontrollutvalget er opptatt av om målene og tiltakene som rådmannen har fastsatt for sykefraværsarbeidet virker som forutsatt. Videre er de opptatt av om målene, og arbeidet med å nå målene, er forankret i hele organisasjonen. De er dessuten opptatt av om oppfølgingen av sykmeldte arbeidstakere er i tråd med regelverket. Oppsummert er Kontrollutvalget opptatt av om: o Kommunens forebyggende arbeid og o Om sykmeldte følges opp i tråd med regelverk Som følge av at forebyggende sykefraværsarbeid var tema også i nylig gjennomført prosjekt om forvaltningsrevisjon av Midtre Gauldal sykehjem, skal nærværende prosjekt avgrenses mot det arbeid som utføres på sykehjemmet relatert til sykefravær. Prosjektet skal omfatte rammeområde 2, skole og barnehage, og 4 pleie- og omsorg, altså med unntak av sykehjemmet. 7
1.2 Generelt om sykefravær i arbeidslivet, satsinger, forebygging og oppfølging Det skilles normalt mellom egenmeldt og legemeldt fravær. Med egenmeldt fravær forstår man fravær innenfor arbeidsgiverperioden (den tiden arbeidsgiver har lønnsplikt for), i utgangspunktet 16 kalenderdager i løpet av en 12-månedersperiode. Egenmelding kan etter arbeidsmiljøloven ikke brukes utover 3 dager pr. sykdomsperiode. Etter denne tid må den ansatte innhente legeerklæring for sykmelding. Dersom arbeidsgiver er IA-virksomhet (Inkluderende arbeidsliv se kapittel 1.2.1) er grensen for egenmelding innenfor en 12-månedersperiode 24 dager, og egenmelding kan benyttes for inntil 8 dager pr. sykdomsperiode. Det egenmeldte fraværet for egen sykdom følger en 12-månederssyklus, mens det egenmeldte fraværet for barns sykdom følger kalenderåret. Langtidsfravær er fravær utover grensen for korttidsfravær (korttidsfravær= arbeidsgiverperioden=16 dager). Langtidsfraværet må meldes av lege (legemelding/ sykmelding), og gir arbeidsgiver rett til refusjon av lønn fra NAV. 1.2.1 Inkluderende arbeidsliv Intensjonsavtalen for et mer inkluderende arbeidsliv (IA-avtalen) ble inngått mellom myndighetene og partene i arbeidslivet første gang i 2001. Gjeldende avtale ble undertegnet 4. mars 2014, og gjelder fram til og med 2018. IA-avtalen bygger på samarbeid og tillit mellom myndigheter, arbeidsgivere og arbeidstakere. Det overordnede målet for IA-samarbeidet er å bedre arbeidsmiljøet, styrke jobbnærværet, forebygge og redusere sykefravær og hindre utstøting og frafall fra arbeidslivet. Det overordnede målet for IA-samarbeidet er videre nedfelt i tre delmål: 1) Reduksjon i sykefraværet med 20 prosent i forhold til nivået i andre kvartal 2001. 2) Hindre frafall og øke sysselsetting av personer med nedsatt funksjonsevne. 3) Yrkesaktivitet etter fylte 50 år forlenges med tolv måneder (sett i forhold til 2009 tall). Midtre Gauldal kommune er IA-virksomhet 1. I sammenheng med revisjonen er det av interesse å se om kommunen har fulgt opp intensjonene i IA-avtalen, spesielt med tanke på dialogen mellom arbeidsgiver, fastlege, NAV og den enkelte arbeidstaker. 1 Kommunen har inngått en lokal IA-avtale med NAV pr 8.5.2014. 8
1.2.2 Administrativ organisering og ansvar i Midtre Gauldal kommune Kommunen er organisert med to ledernivå, altså med enhetsledere som rapporterer direkte til rådmannen. Figur 1. Administrativ organisering og ansvar i Midtre Gauldal kommune Kilde: Midtre Gauldal Kommune 9
2 Undersøkelsesopplegget I dette kapittelet presenterer vi de problemstillingene som er besvart i denne forvaltningsrevisjonen og hvilke avgrensninger som er foretatt. Videre beskriver vi hvilke kilder for revisjonskriterier som ligger til grunn for revisors vurderinger. I det siste avsnittet redegjøres det for hvilke metoder som er brukt for å innhente og analysere dataene som ligger til grunn for vurderinger og konklusjon. 2.1 Avgrensninger Det har vært gjennomført en lang rekke forskningsprosjekter for å avdekke hvilke årsaksforhold som utløser sykefravær hos ansatte. I utredningen i NOU 2000:27, som ledet frem til Avtalen om Inkluderende Arbeidsliv - IA-avtalen, fremkommer det at utviklingen i sykefravær beror på en lang rekke sammensatte årsaksfaktorer, som demografiske, helsemessige, kulturelle og administrative forhold. Revisjonen avgrenser mot å se på hvilke faktorer som medfører sykefravær i Midtre Gauldal kommune. Undersøkelsen har vært fokusert på å undersøke om kommunen arbeider målrettet med forbyggende tiltak for å nå målet om redusert sykefravær. Undersøkelsen har hovedvekt på det legemeldte fraværet, siden det er det som beskrives som mest utfordrende for kommunens tjenesteytelse. Vi har likevel ikke avgrenset helt mot egenmeldt fravær, og noe av det statistiske materialet inneholder data for både egenmeldt og legemeldt fravær. Videre har vi avgrenset mot å undersøke saksbehandling i enkeltsaker; og vi tar heller ikke opp de økonomiske konsekvensene av sykefravær for kommunen som arbeidsgiver. 10
2.2 Problemstillinger Revisjonen har tatt utgangspunkt i kommunens plan for forvaltningsrevisjon og kontrollutvalgets bestilling. På bakgrunn av ovenstående lyder problemstillingene i prosjektet: 1. Arbeider Midtre Gauldal kommune tilfredsstillende med å forebygge sykefravær? Herunder om: a. Forankring i organisasjonen og sikre tilpassede tiltak for forebygging b. Kontinuitet i forvaltning og tjenester c. Ivaretakelse av arbeidsmiljøbestemmelser for de som er tilstede 2. Arbeider Midtre Gauldal kommune tilfredsstillende med oppfølgning av sykmeldte? Herunder om: a. Dialogen mellom ledelse, NAV, fastlege og den sykmeldte er i tråd med regelverket. 2.3 Revisjonskriterier Revisjonskriterier er den norm vi skal vurdere praksisen i kommunen etter. Vi har hentet revisjonskriterier fra autoritative kilder, som lovtekst, forskrifter, offentlig vedtatte planer, retningslinjer og instrukser. Til denne forvaltningsrevisjonen er følgende kilder til revisjonskriterier aktuelle: Lov om arbeidsmiljø Lov om folketrygden Forskrift om systematisk helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid i virksomheter (Internkontrollforskriften Kommunens rutiner for oppfølgning av sykmeldte Avtalen om Inkluderende arbeidsliv 2014-2018 IA-avtalen- sentral del Avtale om inkluderende arbeidsliv lokal del Kommunens handlingsplan for oppfølgning av IA-avtalen De konkrete revisjonskriteriene er beskrevet i tilknytning til kapittel 3 og 4. 11
2.4 Metode for datainnsamling og -analyse For å belyse problemstillingene har vi systematisk hentet informasjon gjennom flere kilder. Dette gjelder i hovedsak: Sykefraværstatistikk fra kommunen Sykefraværstatistikk fra ssb.no/kostra og KS Verifiserte referat fra intervju med assisterende rådmann, ledere, enhetsledere og øvrige utvalgte personer i enhetene. Styrende dokumenter for arbeid med sykefravær Statistikken vi har fått fra kommunen har inneholdt oversikt over antall personer, antall dagsverk og sykefraværsprosent i dagsverk av mulige dagsverk. Tallene vi har fått oversendt har vært fra 2014, 2015 og 2016. Vi har dessuten brukt sykefraværsstatistikk fra ks.no, som vi har brukt til å sammenligne Midtre Gauldal med andre kommuner. Det statistiske materialet har ulik periodisering 2, noe som gjør at KS data ikke er direkte sammenlignbare med kommunens data. Det statistiske materialet har gitt gode data om utviklingen i omfanget av sykefravær, og ulikheter virksomhetene i mellom, og mellom Midtre Gauldal og andre kommuner. Vi har gjennomført samtaleintervju med 10 intervjuobjekter. Disse har posisjon som enhetsledere, tillitsvalgte og verneombud innen utvalgte enheter i kommunen. Enhetene er valgt ut innenfor rammeområde 2 og 4 (oppvekst og helse og omsorg), og basert på ulik geografisk beliggenhet i kommunen og med representanter fra enheter med både lavt og høyt sykefravær. Intervjuene var semistrukturerte, og det ble skrevet referat fra alle intervjuene, som intervjuobjektene har godkjent. Gjennom disse intervjuene har vi fått dypere innsikt i arbeidet som gjøres når det gjelder forebygging og oppfølging av sykefravær, og utfordringene ulike enheter står overfor. Videre har revisjonen innhentet og gjennomgått dokumentasjon, som omfatter lokal IA-avtale, kommunens handlingsplan for arbeid med sykefravær og rutiner for oppfølging av sykmeldte. Disse dokumentene bekrefter til dels lovpålagte oppgaver med hensyn til sykefravær, til dels har de vært brukt som kriterier. 2 4.kvartal 3. kvartal vs 1.1. 31.12 12
3 Arbeidet i Midtre Gauldal kommune for å forebygge sykefravær I dette kapittelet belyser revisor hvorvidt Midtre Gauldal kommune arbeider tilfredsstillende med forebyggende tiltak, for å redusere sykefraværet i kommunens virksomheter. 3.1 Revisjonskriterier forebygging av sykefravær/ nærværsarbeid Forebyggende arbeid rettet mot sykefravær er en sentral del av det lovpålagte HMS-arbeidet. Etter arbeidsmiljøloven 3-1 f) skal arbeidsgiver «sørge for systematisk arbeid med forebygging og oppfølging av sykefravær». Disse kravene blir utdypet i Forskrift om systematisk helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid i virksomheter (Internkontrollforskriften). På bakgrunn av dette vil følgende kriterier være sentrale for våre vurderinger: Kommunen skal føre fraværsstatistikk Midtre Gauldal kommune har en målsetning om å oppnå et nærvær på 95 %, Ledelsen skal gjennom dialog med ansatte fastsette mål for sykefraværsarbeidet og sette måltall for sykefraværsutviklingen. Ledelsen skal etablere etterprøvbare aktivitetsmål. (IA-avtalen og Veileder til samarbeidsavtalen.) Ledelsen skal sørge for at det utføres systematisk helse-, miljø og sikkerhetsarbeid på alle plan i virksomheten. Dette skal gjøres i samarbeid med arbeidstakerne og de tillitsvalgte. Ledelsen skal sørge for systematisk arbeid med forebygging og oppfølging av sykefravær. (Aml. 3-1, jf. internkontrollforskriften) 13
3.2 Data Nedenfor legger vi fram data som har kommet fram gjennom statistikk, intervju og styrende dokumenter. 3.2.1 Sykefraværsstatistikk I arbeidet med å redusere sykefravær er det viktig for kommunen som arbeidsgiver å følge tett med utviklingen i sykefraværet. Derfor kreves i IA-avtalen at det føres sykefraværsstatistikk. Midtre Gauldal kommune fører statistikk over det sykefravær som er i kommunen, for kommunen som helhet og på enhetsnivå. Sykefraværsstatistikken utarbeides månedlig på grunnlag av registreringer i kommunens lønnssystem, da med koder for ulike typer fravær (permisjon, egenmeldt, sykemeldt osv). I dette kapitlet presenterer vi tall for sykefraværet i Midtre Gauldal kommune over tid, sammenlignet med andre kommuner, fordelt på rammeområder og pr enhet. 3.2.1.1 Sykefravær samlet - i Midtre Gauldal kommune Her ser vi på utviklingen av det samlede sykefraværet i Midtre Gauldal kommune i årene 2012-2016. Figur 2. Samlet fraværsprosent pr. år 2012 2016 (1.1-31.12) Sykefravær Midtre Gauldal 9 8,4 8 7 7,5 6,9 7,4 7,5 6,6 6 5,5 5 4 4,5 4 4,6 3 2 1 0 1,8 1,8 1,6 1,1 1,1 1,1 1,2 1,1 0,7 0,7 2012 2013 2014 2015 2016 Egenmeldt fravær Sykemelding (1-16 dgr) Sykemelding (>=17dgr) Totalt fravær Kilde: Midtre Gauldal kommune 14
Kommuner Revisjon Midt-Norge IKS Figur 2 viser at Midtre Gauldal kommune ikke oppnår målsetningen om 95 % nærvær. Hovedtendensen i kommunens samlede sykefravær viser en noe økende kurve siden 2012. Det egenmeldte fraværet i kommunen, inkludert sykmelding i arbeidsgiverperioden, ligger lavt og er til dels synkende. Samtidig er det høye tall og stigende for sykmeldinger utover perioden for arbeidsgivers lønnsplikt. Revisor har ikke funnet en forklaring på denne tendensen. 3.2.1.2 Sykefravær i Midtre Gauldal kommune øvrige kommuner i Sør-Trøndelag - Her sammenligner vi sykefraværstall for Midtre Gauldal kommune med de øvrige kommuner i Sør-Trøndelag. Figur 3. Sykefraværsprosent for kommuner i Sør-Trøndelag, samlet - 4. kvartal 2015 3. kvartal 2016 3 Kilde: ks.no Tydal kommune Malvik kommune Skaun kommune Midtre Gauldal kommune Røros kommune Meldal kommune Oppdal kommune Roan kommune Bjugn kommune Agdenes kommune Frøya kommune Snillfjord kommune Trondheim kommune Samlet 7,5 9,3 9,91 11,82 11 9,45 10,13 10,19 9,19 9,22 9,12 7,46 8,28 6,77 12,17 6,99 7,03 7,76 9,66 9,57 10,4 10,98 10,94 11,52 14,18 0 2 4 6 8 10 12 14 16 Prosent 3 http://www.ks.no/globalassets/vedlegg-til-hvert-fagomrader/arbeidsgiver/lonnpersonal---analyse-ogstatistikk/fravar/om-sammenligning-med-kommunenes-egne-tall.txt 15
Kommuner Revisjon Midt-Norge IKS I følge KS sin modell for beregning av sykefraværet (Figur 3) har Midtre-Gauldal et sykefravær på 10,1 %, mens gjennomsnittet for kommunene i Sør-Trøndelag er på 9,6 %. Figur 3 viser at det er 9 kommuner i Sør-Trøndelag som har et høyere sykefravær enn Midtre-Gauldal, mens 15 kommuner har et lavere sykefravær. Revisor merker seg at de prosenttall som er innhentet fra KS er betydelig høyere enn det omfang av sykefravær som rapporteres fra kommunen selv. Revisor har henvendt seg til KS for å søke klarhet i bakgrunnen for denne differansen, i det det for revisor fremstår som en systematisk og gjennomgående ulikhet i tallstørrelsene. Revisor har ikke mottatt tilbakemelding fra KS om dette. I tabellene 4, 5 og 6 ser vi på sykefraværsprosenttall for kommuner i Sør-Trøndelag for hhv sektor undervisning, helse og omsorg og barnehage. Figur 4. Sykefraværsprosent for kommuner i Sør-Trøndelag, Undervisning. 4. kvartal 2015 3. kvartal 2016 Undervisning Tydal kommune Selbu kommune Malvik kommune Klæbu kommune Skaun kommune Melhus kommune Midtre Gauldal kommune Holtålen kommune Røros kommune Orkdal kommune Meldal kommune Rennebu kommune Oppdal kommune Osen kommune Roan kommune Åfjord kommune Bjugn kommune Rissa kommune Agdenes kommune Ørland kommune Frøya kommune Hitra kommune Snillfjord kommune Hemne kommune Trondheim kommune 1,96 3,96 4,12 3,9 5,27 5,09 8,27 8,24 6,88 8,79 9,03 7,31 8,43 7,66 6,35 6,89 8,69 9,12 11,05 10,54 10,87 10,1 11,61 13,15 13,9 0 2 4 6 8 10 12 14 16 Prosent Kilde: ks.no 16
Kommuner Revisjon Midt-Norge IKS Ifølge KS sine beregninger er det et sykefravær på 8,8 % blant undervisningspersonalet i skolene i Midtre-Gauldal, mens gjennomsnittet for undervisningspersonale i kommunene i Sør-Trøndelag er på 8,0%. Figur 4 viser at det er 9 kommuner i Sør-Trøndelag som har et høyere sykefravær blant undervisningspersonale enn Midtre-Gauldal, mens 15 kommuner har et lavere sykefravær i denne ansattgruppen. Figur 5. Sykefraværsprosent for kommuner i Sør-Trøndelag, helse og omsorg. 4. kvartal 2015 3. kvartal 2016 Helse og omsorg Tydal kommune Selbu kommune Malvik kommune Klæbu kommune Skaun kommune Melhus kommune Midtre Gauldal kommune Holtålen kommune Røros kommune Orkdal kommune Meldal kommune Rennebu kommune Oppdal kommune Osen kommune Roan kommune Åfjord kommune Bjugn kommune Rissa kommune Agdenes kommune Ørland kommune Frøya kommune Hitra kommune Snillfjord kommune Hemne kommune Trondheim kommune 6,57 13,19 11,32 12,64 12,84 12,53 10,48 12,68 11,84 11,76 11,76 10,92 8,89 9,82 9,31 8,29 9,62 8,61 10,21 11,16 11,34 12,93 14,33 13,72 16,06 0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 Prosent Kilde: ks.no Ifølge KS sine beregninger er det et sykefravær på 12,7 % blant ansatte i helse og omsorg i Midtre-Gauldal, mens gjennomsnittet for ansatte i helse og omsorg i kommunene i Sør- Trøndelag er på 11,3 %. Figur 5 viser at det er 5 kommuner i Sør-Trøndelag som har et høyere sykefravær blant ansatte i helse og omsorg enn Midtre-Gauldal, mens 19 kommuner har et lavere sykefravær i denne ansattgruppen. 17
Kommuner Revisjon Midt-Norge IKS Figur 6. Sykefraværsprosent for kommuner i Sør-Trøndelag, barnehager. 4. kvartal 2015 3. kvartal 2016. Barnehager Tydal kommune Selbu kommune Malvik kommune Klæbu kommune Skaun kommune Melhus kommune Midtre Gauldal kommune Holtålen kommune Røros kommune Orkdal kommune Meldal kommune Rennebu kommune Oppdal kommune Osen kommune Roan kommune Åfjord kommune Bjugn kommune Rissa kommune Agdenes kommune Ørland kommune Frøya kommune Hitra kommune Snillfjord kommune Hemne kommune Trondheim kommune 9,8 6,66 8,26 7,72 8,14 9,75 14,31 11,79 13,22 14,16 14,81 13 14,2 12,55 11,13 12,85 13,55 12,31 13,66 15,68 17,56 19,19 0 5 10 15 20 25 Prosent Kilde: ks.no Ifølge KS sine beregninger er det et sykefravær på 13 % blant ansatte i barnehagene i Midtre-Gauldal, mens gjennomsnittet for ansatte i barnehagene i kommunene i Sør- Trøndelag er på 12,5 %. Figur 6 viser at det er 10 kommuner i Sør-Trøndelag som har et høyere sykefravær blant ansatte i barnehagene enn Midtre-Gauldal, mens 11 kommuner 4 har et lavere sykefravær i denne ansattgruppen. 4 Det er ikke oppgitt sykefravær i barnehagene i kommunene Tydal, Roan og Snillfjord. 18
1,9 % 2,3 % 3,0 % 3,3 % 4,2 % 4,8 % 4,0 % 4,0 % 4,4 % 3,4 % 3,5 % 4,4 % 5,4 % 4,9 % 4,9 % 5,6 % 6,2 % 6,3 % 6,5 % 5,1 % 5,4 % 7,1 % 6,1 % 5,7 % 6,6 % 6,9 % 8,1 % 7,9 % 8,8 % 8,7 % 9,7 % 11,1 % 10,2 % 10,9 % 12,0 % Revisjon Midt-Norge IKS 3.2.1.3 Sykefravær innen enhetene i Midtre Gauldal kommune I figuren under viser vi utvikling i sykefravær innen hvert rammeområde i Midtre Gauldal kommune. Figur 7. Midtre Gauldal kommune - alle rammeområder 5 Sykefravær pr rammeområde (alle enheter) % 14,0 % 12,0 % 10,0 % 8,0 % 6,0 % 4,0 % 2,0 % 0,0 % R1 R2 R3 R4 R5 R6 R7 2012 2013 2014 2015 2016 Kilde: Midtre Gauldal kommune Figur 7 viser at kun rammeområde 6 (næring) og 7 (bygg) ligger innenfor det vedtatte målet om 5% sykefravær. Rammeområde 2 (oppvekst) har en økende tendens hva gjelder omfang av sykefravær, mens rammeområde 4 ligger høyt og har en økende utvikling siste fire år. Innenfor de angitte rammeområdene har revisor sett på utviklingen av sykefraværet for enkelte enheter innen sektor for skole, barnehage og helse. Enhetene er utvalgt på bakgrunn av risiko for at sykefravær medfører at tjenester ikke blir utført og/ eller at det medfører betydelig økonomisk belastning for arbeidsgiver, enten pga høyt antall ansatte eller høy prosent sykefravær. 5 R1=Folkevalgte og stab, R2=Barnehager og skoler, R3= Kultur, fritid og VO, R4=Pleie og omsorg, R5=NAV, Helse og familie, R6=Næring, plan og forvaltning, R7=Eiendom og kommunalteknikk 19
Bestillingen fra KU omfatter rammeområde 2 og 4 (med unntak av sykehjemmet). For å få en helhetlig oversikt over situasjonen mht sykefravær inkluderer revisor sykehjemmet i den statistiske behandlingen av materialet. I figur 8 inntas oversikt over utviklingen innen sykefravær for skolene i Midtre Gauldal kommune. Figur 8. Sykefravær skole Sykefravær skolene % 25 20 15 10 5 0 2012 2013 2014 2015 2016 Støren barneskole Soknedal skole Singsås skole Budal skole Støren ungdomsskole Gjennomsnitt skolene Kilde: Midtre Gauldal kommune Vi ser av Figur 8 at det gjennomsnittlige sykefraværet i skolene har vært svakt økende i perioden 2012 til 2016. I 2012 var det gjennomsnittlige sykefraværet i skolene på 4,1 %, mens det i 2016 var på 6,4 %. Vi ser videre av figuren at sykefraværet på den enkelte skole varierer over tid. Støren barneskole har for alle år hatt et sykefravær på eller over gjennomsnittet for skolene, og Budal skole 6 har for to av årene hatt et vesentlig høyere sykefravær enn de øvrige skolene. 6 Revisor vil bemerke at Budal skole er liten, med ca 6 ansatte lærere. De relative tall gir stor innvirkning på prosent for sykefravær. 20
I figur 9 inntas oversikt over utviklingen innen sykefravær for barnehagene i Midtre Gauldal kommune. Figur 9. Sykefravær barnehage Sykefravær barnehagene % 25 20 15 10 5 0 2012 2013 2014 2015 2016 Støren barnehage Soknedal Fagerlia bhg Singsås barnehage Budal barnehage Gjennomsnitt barnehage Kilde: Midtre Gauldal kommune Vi ser av Figur 9 at det gjennomsnittlige sykefraværet i barnehagene har vært varierende, men svakt økende i perioden 2012 til 2016. I 2012 var det gjennomsnittlige sykefraværet i barnehagene på 8,7 %, mens det i 2016 var på 11,1 %. Vi ser videre av figuren at sykefraværet på den enkelte barnehage varierer noe over tid. Singsås barnehage har for alle år hatt et sykefravær godt over gjennomsnittet for barnehagene. I 2012 hadde Singsås barnehage et sykefravær på 18,3 %, mens sykefraværet i 2016 var på 13,5 %. For enheten har sykefraværet vært varierende og svakt synkende i perioden. 21
I figur 10 inntas oversikt over utviklingen innen sykefravær innen helse og omsorg i Midtre Gauldal kommune. Figur 10. Sykefravær helse og omsorg Sykefravær helse og omsorg utvalgte enheter % 25,0 20,0 15,0 10,0 5,0 0,0 2012 2013 2014 2015 2016 Midtre Gauldal sykehjem Støren Alderspensjonat Hjemmehjelp Boveiledertjenesten Gjennomsnitt R4 Kilde: Midtre Gauldal kommune Vi ser av figur 10 at sykefraværet innenfor hele rammeområde 4 (Pleie og omsorg) er svakt stigende i perioden. I 2012 var sykefraværet innen pleie og omsorg 11,1 %, deretter falt det i 2013 til 8,7 % før det igjen har steget til 12,0 % i 2016. Midtre-Gauldal sykehjem er en stor enhet med mange ansatte. Det gjør at enheten ikke i samme grad påvirkes av enkeltansattes sykefravær, og at enheten ikke har like store variasjoner. Enheten er også så stor at den vil være førende for det gjennomsnittlige sykefraværet innen rammeområdet. Det høyeste sykefraværet ved sykehjemmet var i 2012, og det var på 12,5 %. Det laveste sykefraværet var i 2013, og det var på 8,0 %. Sykefraværet ved sykehjemmet i 2016 var på 10,7 %, og er svakt fallende fra året før. Vi ser av Figur 10 at sykefraværsutfordringene innen pleie og omsorg ikke er isolert til å gjelde sykehjemmet, men at andre tjenester har høyt, variabelt og stigende sykefravær. Dette gjelder blant annet Støren alderspensjonat, Boveiledertjenesten og hjemmehjelp. 22
3.2.2 Forebyggende arbeid: Mål, tiltak og ansvar for det forebyggende arbeidet i kommunens planarbeid Nærværsarbeid og forebygging av sykefravær skal skje målrettet og systematisk. Midtre Gauldal kommunes forebyggende arbeid med sykefravær er forankret i mål inntatt i den lokale avtalen om Inkluderende Arbeidsliv 2014-2018 7. Planen gjelder som kommunens handlingsplan for reduksjon av sykefraværet. Planen inneholder tre hovedmål: - Redusere sykefravær, - hindre frafall og sikre økt sysselsetting av personer med nedsatt funksjonsevne og - utsette avgangsalder for eldre arbeidstakere. Midtre Gauldal kommune har i de senere år arbeidet med å få på plass et helhetlig styringssystem for hele den kommunale virksomheten. Kommunen ønsker Det har vært fokus på å få skikkelig forankring og kontinuitet i arbeidet. I tråd med det helhetlige systemet har kommunen vedtatt en rekke styringsdokumenter. Dette er: 1) Kommuneplanens samfunnsdel 2014-2030 Kommuneplanens samfunnsdel ble vedtatt sommeren 2015. I planen er det tatt inn 4 fokusområder: Samfunn, Brukere, Medarbeidere og Økonomi. Under fokusområdet medarbeidere er det vedtatt en målsetting om at kommunens medarbeidere skal trives på jobb. Målsetningen er konkretisert ved at kommunen skal: - Videreutvikle et godt arbeidsmiljø der ansatte gleder seg til å gå på jobb og - Utvikle en organisasjonskultur som motiverer og engasjerer medarbeiderne. 2) Utfordringsdokument rulleres hvert år I utfordringsdokumentet beskrives kommunens utfordringer, slik administrasjonen ser det. Dokumentet presenteres for politisk nivå, og blir benyttet som grunnlag i politiske diskusjoner. 7 Signert 8.5.2014 23
3) Handlingsplan med økonomiplan Planen er nå vedtatt for perioden 2017 2020. Planen vedtas årlig i kommunestyret. Planen bygger på de samme fokusområdene som kommuneplanens samfunnsdel, og er konkretisert gjennom vedtak om målbare tiltak. Handlingsplanen følges opp med en årsplan for hver enkelt virksomhet. 4) Handlingsplan for IA-arbeidet i Midtre Gauldal Administrasjonsutvalget vedtok mål og handlingsplan for IA-arbeidet den 9.9.2013. Planperioden er frem til 2017 og skal revideres i inneværende år. I planen er det vedtatt ulike delmål, med korresponderende lokale tiltak. 5) Lederavtale Lederavtalen fungerer som et styringsdokument, og baseres på rådmannens krav og mål for virksomheten, som igjen tar høyde for de føringer som er lagt av kommunestyret. Lederavtalene følges opp med årlige ledersamtaler vedrørende måloppnåelse. I lederavtalen heter det at enhetsleder skal - Sørge for en velfungerende arbeidsmiljøgruppe (AMG) innenfor sitt arbeidsområde og - Utvikle et godt samarbeid med tillitsvalgte og verneombud. I styringskortene for virksomhetene er det tatt inn måleparametere, både rettet mot brukertilfredshet, faglig kvalitet, medarbeidertilfredshet og økonomi. Ansattes jobbnærvær er en av måleparameterne, der det stilles konkret prosentkrav for den enkelte virksomhet. Dette blir gjennomgått under rådmannens ledersamtaler, og inngår i rådmannens rapportering til kommunestyret. Som ledd i arbeidet med arbeidsmiljø heter det i lederavtalen at «Enhetsleder skal sørge for at det gjennomføres medarbeidersamtaler med alle medarbeiderne for å involvere og forplikte i forhold til målene». Som bistand til enhetslederne vedtok kommunen den 25.7.2016 en veileder for gjennomføring av medarbeidersamtale. Det heter i veilederen at det overordnede målet med samtalen er å involvere den enkelte ansatte i målsetninger og utfordringer for enheten. Samtalen har også fokus på å skape dialog med den ansatte for å øke trivsel og mestring, samt å skape motivasjon for videre innsats hos den ansatte. Kommunen anmoder sine ledere til å benytte «flytsone-modellen» under medarbeidersamtalene. 24
Det gjennomføres årlig medarbeiderundersøkelse, der resultatet inntas i styringskortet. Kommunen har også vedtatt retningslinjer for arbeidsmiljøgruppene (AMG). Gruppene skal utarbeide årlige handlingsplaner og avgi årsmeldinger som skal rapporteres til virksomhetsleder/ rådmann og gjøres kjent på enheten. Gruppene skal bekrefte at de arbeider systematisk med sykefraværsarbeid. 6) Rapportering til politisk nivå Administrasjonen lager årsrapport og halvårsrapport som presenteres for kommunestyret, i tillegg til månedsrapport for formannskapet. 7) Arbeidsgiverpolitikk Som et overordnet styringsdokument vedtok kommunestyret den 14.3.2016 kommunens arbeidsgiverpolitikk/-strategi med tilhørende handlingsplan for en fireårsperiode. Det er også utarbeidet en egen strategi-/handlingsplan for kommunens Livsfasetiltak, der arbeidsgivers ulike verktøy for å legge forholdene til rette for arbeidstakerne avhengig av deres livsfase, synliggjøres. Herunder er en egen seniorpolitikk tatt inn. Alt dette er behandlet i AMU og vedtatt i Administrasjonsutvalget. Kommunen har gjennomført et 2-årig lederutviklingsprogram for alle enhets-/mellomledere, med tema relasjonskompetanse. Kommunen har etablert en rekke felles møtesteder for sine ledere, også sammen med ledere fra privat næringsliv. Det gjennomføres kurs og modulbasert lederutdanning. Revisor ser dette som del av det arbeidet kommunen gjør for å forankre arbeidet i organisasjonen. Som helt nytt tiltak, pilot, har kommunen satt i gang lederutvikling for potensielle ledere, på bakgrunn av at man fikk få interne søkere ved utlysning av lederstillinger i kommunen. 25
3.2.3 Forebyggende arbeid: Forankring på den enkelte enhet Mål og tiltak som er vedtatt på overordnet nivå må forankres i hele organisasjonen for at det skal få forventet virkning. De enhetslederne vi har intervjuet viser til at de gjennomfører ulike tiltak innenfor sin enhet, ut fra den hensikt å redusere eller hindre sykefravær. Dette er tiltak dels av rent sosial karakter, dels rettet mot å skape en felles forståelse for arbeidsmiljø og - kultur, samt rollefordeling. Alle enhetene vi har besøkt har opprettet AMG. De vi har intervjuet innen skole og PLO har opplyst at AMG i liten grad blir benyttet til å drøfte problemstillinger knyttet til sykefravær. Ved den barnehagen revisor foretok intervju, hadde arbeidsmiljøgruppa både drøftet og analysert sykefraværet med bakgrunn i at sykefraværet har vært høyt over tid. Enhetsleder for helse og omsorg viste blant annet til et prosjekt enheten har satt i gang i samarbeid med bedriftshelsetjenesten og de tillitsvalgte. Prosjektet har fokus på organisering og rolleavklaring, og samhandling mellom de ansatte og ledelsen, og er satt i gang etter tilbakemeldinger fra de ansatte om forhold de ønsker fokus på. For øvrig opplever enhetsleder et godt samarbeid med tillitsvalgte og verneombud. Enhetslederen opplever at kommunen gjør et godt overordnet arbeid mht sykefravær, samtidig som det er utfordrende å få rutiner og system på plass i organisasjonen. Det krever betydelig arbeid for å sørge for at alle er innforstått med roller og avklaring av arbeidsoppgaver. Kommunen mangler et overordnet internkontrollprogram, men enheten arbeider med å få på plass en ordning der rutiner er tilgjengelige for de ansatte. Det er betydelig variasjon i hvilken grad tillitsvalgte og verneombud på de ulike enheter er involvert i sykefraværsarbeid. Flere opplyser at sykefravær ikke har vært tema i enhetenes AMG-møter, og at de heller ikke har vært involvert i arbeid med tiltak mot sykefravær på enheten. Flere opplyser at de ikke har blitt involvert i sykefraværsoppfølgingen av den enkelte ansatte. Enhetsleder i skole opplyser at skoleledelsen har hatt fokus på trivselstiltak blant de ansatte. I skolens AMG drøftes i hovedsak fysiske forhold relatert til skolebygningen og arbeidshverdagen. Det er få saker som omhandler øvrige årsaksfaktorer hva gjelder sykefravær. 26
Enhetsleder i barnehagen viser til at analysene av sykefraværet viser forskjellige årsaker, og at det er lite barnehagen eller arbeidsgiver kan ta tak i. Barnehagen har sesongfravær som følger ungenes fravær på grunn av influensa og omgangssyke, og man har fokus på å begrense smitte i disse periodene. Ut over dette har barnehagen god tilgang på hjelpemidler og fokus på at ansatte bruker disse for å forebygge skader og sykdom på grunn av arbeidsstilling osv. Ansatte bekrefter i intervju at det jobbes med forebygging og tilrettelegging, slik at ansatte ikke skal pådra seg belastnings- og slitasjeskader. Både ansatte og ledelse i barnehagen bekrefter at arbeidsmiljøgruppen drøfter både ansattes og ungenes arbeidsmiljø jevnlig. Det gås vernerunder med hensyn til fysisk miljø, og psykososialt miljø er oppe til diskusjon. Enhetsleder viser til at hun forsøker å løfte trivselen gjennom å sette fokus på det barnehagen og den enkelte ansatte gjør bra (Kick-runder), men at det er vanskelig å få i gang sosiale aktiviteter med ansatte på fritiden. Ansattgruppen er forskjellig og alle har forskjellige behov for å være sosial med sine kolleger. Det er variasjon i hvordan de ulike enhetene og tjenestene løser utfordringer knyttet til kontinuitet i tjenestetilbudet ved sykefravær. Ved den skolen revisor har besøkt og foretatt intervju opplyses det at man ikke leier inn vikar ved korttidsfravær. Her løser man fravær av lærer gjennom å slå sammen grupper av elever. Ansatte viser til at hovedårsaken til at man ikke leier inn er mangel på kompetente vikarer. I barnehagen derimot, sier både ansatte og ledelse at det alltid leies inn vikar ved fravær. Her er det tydelige rutiner for varsling av fravær, og assisterende enhetsleder har ansvar for å leie inn vikarer for alle avdelingene ved barnehagen. Det understrekes også at barnehagen har en håndfull meget kompetente og etter hvert erfarne vikarer. Innen pleie og omsorg leies det også inn vikarer ved korttidsfravær, men her signaliseres det at dette i hovedsak dreier seg om ansatte i deltidsstillinger som tar ekstravakter utover egen stilling. På grunn av til dels høyt sykefravær, vil dette utgjøre en belastning for de ansatte. Tillitsvalgte og verneombud gir uttrykk for at enkelte ansatte vegrer seg for å ta telefonen når de ser at det er «jobben som ringer» og de har fri. Da vet de at det er spørsmål om å ta ekstravakter. Revisor har ikke gjennomgått ansattes timelister for å se om enhetenes praksis for innleie er i strid med arbeidstidsbestemmelsene. 27
3.2.4 Utfordringer i sykefraværsarbeidet Det er kjent at årsaksforholdene knyttet til sykefravær er komplekse og sammensatte. Noe av fraværet er planlagt og skyldes konkrete, forutsigbare diagnoser. For andre deler av fraværet kan årsakene være mer diffuse, og kan ha sin årsak i en kombinasjon av somatiske og psykososiale årsaker. Både det psykososiale arbeidsmiljøet og de fysiske, ergonomiske forhold på arbeidsplassen har betydning for omfanget av sykefravær. Vår intervjuinformasjon tilsier at det er fraværet relatert til psykososiale forhold som arbeidsgiverne har vanskeligst med å påvirke. Intervjuinformasjon fra skole viser at sykefraværet ikke oppleves som utfordrende i seg selv. Det opplyses til revisor at flere arbeidstakere nok burde holdt seg hjemme, men holdningen er slik blant de ansatte at de møter på jobb selv om de kanskje helst burde vært hjemme. Som grunn viser de vi intervjuet til at det er vanskelig å skaffe vikar, mao at deres eget fravær går ut over de øvrige kollegene, som vil få større belasting i arbeidshverdagen. Fravær går også ut over elevene, siden man løser fraværet med å slå sammen elevgrupper til større enheter. Det medfører, slik vi får det opplyst, at elevene får dårligere oppfølgning fra lærer. I forhold til årsaksproblematikk blir stress i arbeidssituasjonen nevnt hyppig blant de vi intervjuet. I skolehverdagen er det utfordringer knyttet til å håndtere utfordringer i elevmassen og at dette skaper skaper stress. Selv med et nært samarbeid med PPT opplever flere av de vi intervjuet at ledelsen ved skolen og kommunen ikke deltar i særlig grad med å tilrettelegge for tiltak som fungerer. Dette ble i intervjuene ikke utdypet. Ved andre enheter understreker de intervjuede at man har en eldre arbeidsstokk, som har slitasjeskader. Flere av våre intervjuobjekter understreker at trivsel på jobb er viktig for å unngå sykefravær. Kulturen på jobb påvirker det psykososiale arbeidsmiljøet. Sosiale arenaer, som felles matpause, felles «refleksjonstid», sosiale arrangement utenom jobb, er viktig for å skape et godt psykososialt arbeidsmiljø. Verneombud og tillitsvalgt ved enhet for helse og omsorg opplever at det ikke er tilstrekkelig om kommune- og enhetsledelsen gjør et godt arbeid med planer og dokumenter. Utfordringen ligger i å forankre dette hos den enkelte ansatte og i ansattgruppen. Først da vil man oppnå at planer blir implementert i det praktiske arbeidet. Mange prosjekter strander nettopp på at tiltakene ikke er forankret hos de ansatte, slik de ser det. 28
Både tillitsvalgte og verneombud peker på mangel på organisering som en sentral årsak til det høye fraværet, ved siden av lav grunnbemanning, stort arbeidspress og stress, og mangel på prosedyrer og retningslinjer. Mangel på prosedyrer gir en følelse av usikkerhet i ulike situasjoner. Slik usikkerhet gir negative ringvirkninger, opplyses det. Videre peker verneombud og tillitsvalgte på at de opplever at det er en uklar rolleforståelse og organisering i enheten og at dette påvirker arbeidsmiljøet negativt. De viser også til at det er utfordrende å rekruttere ledere i kommunen. Rekrutteringen skjer ofte i egne rekker, noe som oppleves ikke utelukkende å være positivt, siden de aktuelle personene ikke nødvendigvis har de riktige egenskaper for den rollen man blir tildelt. Også i barnehagen vises det til at sykefravær har flere ulike årsaker, og at det skyldes både somatiske og psykososiale forhold. Enhetsleder sier i intervju at det arbeides aktivt for å legge til rette for at sykemeldte skal ha kontakt med arbeidsplassen i sykeperioden. En utfordring med hensyn til tilrettelegging for delvis sykemeldte, er at disse ikke har aktiv sykemelding. Dette er en ordning som er avviklet. Det vil si at delvis sykemeldte må være 100 % frisk den tiden de er på jobb, selv om de eksempelvis er sykemeldt i 40 % av sin stilling. Det er ingen mulighet for «å gå dobbelt». Enhetsleder mener det ville vært enklere å tilrettelegge oppgaver og opprettholde kontakten med arbeidsplassen dersom man kunne praktisere aktiv sykemelding. 3.3 Revisors vurdering Det er krav om at arbeidsgiver fører statistikk over sykefraværet og det gjør Midtre Gauldal kommune. Ved å føre statistikk over sykefravær får kommunen nyttig informasjon om utviklingen av sykefravær ved kommunens virksomheter. Det gir et samlet bilde over situasjonen, samtidig som kommunen får informasjon om ulikheter mht sykefravær mellom enheter, kjønn og ansattgrupper og tid på året. Av statistikken fremgår at kommunen ikke oppnår det mål man har satt om 95% nærvær. Til dels går tendensen i feil retning. Det som må anses som positivt er at korttidsfraværet, fraværet som er egenmeldt eller ligger innenfor arbeidsgiverperioden, har gått klart ned i de seneste årene. På den annen side har langtidsfraværet utover arbeidsgiverperioden gått opp. Dette gir en fare for utstøtning fra arbeidslivet, da det viser seg å være vanskelig å komme tilbake i jobb etter lang tids fravær. 29
Midtre Gauldal kommune har inngått lokal avtale om Inkluderende Arbeidsliv, og er slik en såkalt IA-bedrift. Kommunen har også etablert en rekke plandokumenter, og har satt mål på overordnet nivå. Det fremkommer som en utfordring å få forankret dette planarbeidet nedover i organisasjonen, slik at samtlige ansatte har en opplevelse av de systemer og rutiner som finnes. På lokalt enhetsnivå synes det for revisor at arbeidet med sykefravær er systematisk lagt opp på enkelte enheter, mens det på andre enheter virker mer tilfeldig. Revisor merker seg at flere opplyser at sykefravær ikke har vært tema i enhetenes AMG-møter, og at de heller ikke har vært involvert i arbeid med tiltak mot sykefravær på enheten. Dette anser revisor som en mangel, i forhold til de forventninger man har stilt til enhetenes AMG-arbeid. Det er også til dels betydelige variasjoner i hvordan de enkelte enheter håndterer sykefravær, med sikte på å sikre kontinuitet i tjenesteutøvelsen. Det er klart at det ikke er optimalt for elevene i grunnskolen at grupper blir slått sammen, samtidig som det innebærer en økt belastning på den enkelte lærer. Revisor har ikke grunnlag for å si om arbeidstidsbestemmelsene overskrides. 30
4 Arbeidet for oppfølgning av sykmeldte blant kommunens ansatte I dette kapittelet belyser revisor hvorvidt Midtre Gauldal kommune arbeider tilfredsstillende med å følge opp den enkelte sykmeldte på individnivå. Hensikten med arbeidet er å få den sykmeldte raskest mulig tilbake i arbeid. 4.1 Revisjonskriterier hvordan skal arbeidsgiver følge opp den sykmeldte? Den sentrale bestemmelsen for arbeidsgivers arbeid med å følge opp den sykmeldte arbeidstaker finner vi i arbeidsmiljøloven 4-6 (3). Det fremgår av denne bestemmelsen at kommunen skal: Sikre rutiner og system, legge forholdene til rette for arbeidstakeren, slik at eventuell restarbeidsevne kan utnyttes, eventuelt ved gradert sykmelding, Som arbeidsgiver utarbeide oppfølgingsplan for tilbakeføring av den sykmeldte til arbeid, gjennomføre dialogmøter, der også NAV og fastlege deltar, dokumentere dialogmøtene. Det er gitt faste frister for gjennomføring av de ulike steg i oppfølgningen av den sykmeldte. Samarbeidet med NAV og fastlegen (sykmelderen) er regulert i folketrygdloven 8-7 a). 4.2 Data 4.2.1 Rutiner og system Midtre Gauldal kommune har vedtatt rutiner for sykefraværsoppfølging. Oppfølgningen foretas via et dataprogram 8, der brukeren (lederen) får påminnelser om de tiltak som skal utføres til riktig tid. De vi har intervjuet opplever at dataprogrammet gir god hjelp i arbeidet med oppfølgningen av sykmeldte. Revisor har fått oversendt de rutiner som kommunen har vedtatt. Her er rutiner for bruk for leder: «Krav til leder ved mottak av sykemelding». Her er de enkelte steg i oppfølgningen 8 Visma Enterprise HRM 31
beskrevet, og satt i forhold til hvor langt sykmeldingsperioden har kommet for de enkelte steg. Kravene er delt inn i 10 punkter, som fordeler seg utover den samlede sykmeldingsperioden på 52 uker /12 mnd. Skjematisk ser kravene lederen skal følge slik ut: Figur 11. Krav til leder ved mottak av sykmelding Type fravær Dag/uke Aktivitet Egenmeldt De første 8 dagene Kontakt snarest mulig med den sykmeldte Bruk egenmelding før sykmelding Registrere fravær Legemeldt Etter 3 uker Starte arbeid med oppfølgingsplan Etter 6 uker Avholde dialogmøte Vurdere å involvere andre instanser Etter 40 uker Vurder bistand fra NAV Ved 52 uker Stopp lønn De enhetsledere vi har intervjuet opplyser at de er kjent med de krav som stilles til deres oppfølgning av sykmeldte og opplever å ha god bistand i de rutiner som er utarbeidet. Midtre Gauldal kommune har også vedtatt en oversikt utarbeidet av kommunen, der den ansattes rettigheter og plikter er behandlet. Det understrekes i rutinen at den sykmeldte ansatte har rettigheter (til sykmelding, sykepenger etc), men også har forpliktelser. Forpliktelsene som omtales i rutiner er i forhold til den ansattes plikt til å bidra til å holde kontakten med arbeidsplassen, og medvirke underveis i sykemeldingsprosessen, herunder delta i dialogmøter, til at sykmeldingen blir så kort og midlertidig som mulig. I ett tredje dokument har kommunen laget en oversikt over hhv arbeidstakers og arbeidsgivers ansvar, rettigheter, plikter og frister gjennom hele løpet av en sykmeldingsperiode på maksimalt 52 uker. Dokumentet ble etablert i januar 2017. 32
4.2.2 Bruk av gradert sykmelding I henhold til avtalen om inkluderende arbeidsliv, og kommunens handlingsplan for oppfølging av sykmeldte, skal forholdene legges til rette for arbeidstakeren, slik at eventuell restarbeidsevne kan utnyttes, for eksempel ved gradert sykmelding. Avdelingsleder for hjemmesykepleie opplever at samarbeidet med fastlegene er utfordrende. Det varierer i rimelig stor grad om legene vurderer den mulighet arbeidsplassen har for å tilrettelegge arbeidet og dermed kunne gradere sykmeldingen. Lederen mener arbeidsgiver har fokus på muligheten for å tilrettelegge og at man har stor anledning til å tilpasse arbeidsoppgaver og arbeidshverdagen ellers. Avdelingslederen for hjemmesykepleie opplyser at arbeidsgiver er på tilbudssiden også før sykmelding inntreffer, men savner også at de ansatte er på banen for å avklare hvilke arbeidsoppgaver som kan utføres til tross for helsesituasjonen. Videre opplever lederen at det er viktig å gjøre tiltak for å forebygge slitasje og fysisk belastning, for derved å hindre fravær. Enheten har leid inn ekstra personell for å avlaste de øvrige ansatte. Det er dyrere å få folk sykmeldt. Enhetsleder for helse og omsorg mener at enheten har stor mulighet til å tilrettelegge for egnede arbeidsoppgaver, og dermed til at sykmeldinger kan graderes, slik at restarbeidsevne kan utnyttes. Eksempel på tilrettelegging er å endre arbeidstid og tilpasse arbeidsoppgavene. Enhetsleder opplever at det er utfordrende å få de ansatte til å være fleksible eks i forhold til å flytte enhet/avdeling, eller andre tilpasninger. Ifølge enhetsleder ved skole har man god anledning til å legge til rette for de sykmeldte. Det kan gjennomføres ved å sette inn ulike hjelpemidler og verktøy, eller å gi lettelser i arbeidshverdagen. På en skole kan slike lettelser være at vedkommende lærer får mindre grad av inspeksjon, bytte om på undervisningspersonale e.l. For øvrig opplever enhetsleder at gradering er utfordrende å få til, men at alle kan gjøre litt, eks planlegge fremtidig undervisning, utføre administrative oppgaver, forestå lesekurs i smågrupper. Flere av enhetslederne oppgir at samarbeidet med fastlegene er en utfordring i forhold til å få gradert sykemeldingen. Flere opplever at legen er lite villig til å begrense sykmeldingsgrad fra 100%. 33
Enhetsleder i barnehagen viser til at det er stor vilje for å tilrettelegge slik at ansatte kan stå i jobb, tross at de er delvis sykemeldt. Leder forteller at det er en utfordring at arbeidsoppgavene i stor grad forutsetter at man er frisk og kan yte 100 %. Ordningen med aktiv sykemelding er avviklet, noe som gjør at man opplever at det er vanskelig å utnytte restarbeidsevnen til den enkelte. De vi har intervjuet har pekt på at det er et stort behov for å se muligheten til å tilrettelegge arbeidsoppgavene opp mot gradering av sykmelding. Ved å finne alternative arbeidsoppgaver eller å tilrettelegge arbeidsdagen kan man få utnyttet den restarbeidsevne som den sykmeldte har. Enhetslederne er klar på at man oppnår en positiv effekt for både arbeidstaker og arbeidsgiver ved å gradere sykmeldingen, til lavere enn 100%. På den måten vil den sykmeldte få beholde kontakten til arbeidsstedet og sine kolleger. Dette har vist seg å være avgjørende for å hindre totalt frafall fra arbeidslivet. Tilbakemelding fra ledere, verneombud og tillitsvalgte tyder på at gradert sykmelding brukes for lite. Flere oppgir at de ansatte er lite fleksible i forhold til å flytte enhet/avdeling eller å akseptere andre tilpasninger av arbeidet, og ender derfor fort opp med full sykmelding. Flere av enhetslederne pekte på ulike utfordringer i arbeidet med oppfølgning av de sykmeldte. Blant annet var flere av de vi intervjuet skeptiske til legenes innstilling til gradering av sykmelding, og uttalte at de opplever at legene er for rask med å skrive sykemelding på 100%. Enhetslederne ønsker bedre dialog med legene. 4.2.3 Oppfølging, dialog og dokumentasjon Det er lovpålagt å utarbeide oppfølgingsplan for alle sykmeldte, med mindre det er åpenbart unødvendig, d.v.s. unødvendig fordi den sykmeldte vil vende tilbake til jobb uten tilrettelegging, eller er så alvorlig syk at vedkommende ikke vil vende tilbake til arbeidslivet. Oppfølgingsplanen skal utarbeides senest innen fire uker. Revisor har fått oversendt utskrift fra kommunens program for oppfølgning av de ansatte, Visma. Det fremgår av utskriften at systemet genererer varsel til virksomhetsleder om tiltak som skal utføres. Det gis varsel om utarbeidelse av oppfølgingsplan og invitasjon til dialogmøte 1 og 2. Det fremgår hvem som er ansvarlig og utfører av disse tiltakene og at tiltaket faktiske er utført. 34
Enhetsleder for barnehagen forteller i intervju hvordan enheten håndterer oppfølgingen av den enkelte sykemeldte. Om det er et oversiktlig sykdomsforløp, altså at det er høyst sannsynlig at den ansatte er tilbake etter eksempelvis seks uker (eks en bruddskade), så blir det mer sporadiske telefonsamtaler for å høre hvordan det går. Når det gjelder sykemeldinger med et mer uoversiktlig og usikkert sykdomsforløp, så følger leder opp ihht IA-avtalen. Da kaller man inn til møter og eventuelt utarbeider en oppfølgingsplan. Da drøfter man også muligheter for tilrettelegging slik at arbeidstaker kan stå delvis i jobb. Leder forteller at klimaet på enheten er slik at ansatte alltid forteller hva som er årsak til sykemeldingen. Dette betyr at man kan snakke ganske åpent om hva som er mulig og ønskelig ift å komme tilbake til jobb. Leder viser videre til at i oppfølgingsplanen kan man skrive ned alt i fra hvilken medisinsk oppfølging som skal gjennomføres, hvilken kontakt det skal være mellom leder og ansatt, og det kan være at man spesifiserer tilretteleggingstiltak i barnehagen som gjør at den ansatte helt eller delvis kan komme tilbake i jobb. Det kan også være problemstillinger hvor lege må være med å avklare hva som er mulig, og da avtaler man et dialogmøte med ansatt, lege og leder. Om sykefraværet strekker seg over lang tid, så vil NAV kalle inn til dialogmøter. Enhetsleder forteller at barnehagen har egen kontaktperson i NAV. 4.3 Revisors vurdering Midtre Gauldal kommune har skriftlige rutiner for oppfølging av sykmeldte. Etter det revisor kan se, er rutinene kjent for ledere som vi har vært i kontakt med, og rutinene oppleves som støttende i arbeidet med oppfølging av ansatte med sykefravær. Revisor har inntrykk av at enhetslederne har ønske om og arbeider for å legge forholdene til rette for arbeidstakeren, slik at eventuell restarbeidsevne kan utnyttes, eventuelt ved gradert sykmelding. Det fremkommer i undersøkelsen at det er utfordringer i enhetene i å få den sykemeldte og fastlegen med på gradering av sykmeldingen, og deretter til å tilrettelegge på en god måte. Det skal som hovedregel utarbeides oppfølgingsplaner og gjennomføres dialogmøter senest innen henholdsvis fire og syv uker. Revisor ser at kommunen gjør god bruk av det system som ligger i dataprogrammet Visma, for oppfølgning av de enkelte tiltak underveis i sykmeldingsperioden. Enhetslederne opplyser at rutinene følges og at dataprogrammet gir god støtte. 35
5 Høring Revisor mottok høringssvar fra Midtre Gauldal kommune v/ ass. rådmann den 21.5.2017. På bakgrunn av høringssvaret er det gjort noen korrigeringer og presiseringer i teksten. Høringssvaret inntas i sin helhet som vedlegg til rapporten. 36
6 Konklusjoner og anbefalinger Konklusjoner I denne forvaltningsrevisjonen har vi undersøkt det arbeidet Midtre Gauldal kommune gjør for å redusere sykefravær blant ansatte i kommunens virksomhet. Undersøkelsen er delt i to problemstillinger, der den første lød: 1. Arbeider Midtre Gauldal kommune tilfredsstillende med å forebygge sykefravær? I forhold til denne problemstillingen ser revisor at kommunen fører statistikk over sykefraværet. Av statistikken fremkommer at kommunen ikke oppnår det mål kommunestyret har vedtatt for nærvær på 95%. Tendensen er til dels økende, samtidig som andel sykefravær varierer i betydelig grad mellom de enkelte rammeområder og for de enkelte enheter. Revisor ser svakheter i arbeidet med å forankre sykefraværsarbeidet i hele organisasjonen. Videre er det til dels store variasjoner i hvordan enhetene håndterer fravær, når tjenesteytelsen skal opprettholdes. Den andre problemstillingen lød: 2. Arbeider Midtre Gauldal kommune tilfredsstillende med oppfølgning av sykmeldte? I forhold til oppfølgningen av den enkelte sykmeldte finner revisor at kommunen gjør et solid arbeid. Det fremkommer at man følger de lovpålagte rutiner om oppfølgning og dialog med den sykmeldte. Utfordringen ligger i samarbeidet mellom de ulike instanser som er involvert, særlig i forhold til fastlege. Det er utfordrende å sikre tilrettelegging av arbeidsoppgaver, ved gradert sykmelding. 37
Anbefalinger: På bakgrunn av undersøkelsen vil revisor anbefale rådmannen å: - påse at kommunens praksis mht nærvær er kjent på enhetene gjennom systematisk arbeid, - påse at de lokale AMG-gruppene drøfter problemstillinger knyttet til sykefravær i tråd med de krav som er stilt i rapporteringen, - ta initiativ til en tettere dialog med fastlegene, med sikte på å utnytte restarbeidsevne og - forsikre seg om at sykefravær ikke påvirker kontinuiteten i tjenestetilbudet. 38
Kilder: - Kostra - Midtre Gauldal kommune 39
Vedlegg 1 Rådmannens høringsuttalelse: 40
41
Postadresse: Sandenveien 5, 7300 Orkanger Hovedkontor: Statens hus, Orkanger Tlf. 907 30 300 - www.revisjonmidtnorge.no 42