Offentlige anskaffelser ikke for amatører? NKRFs fagkonferanse 2011 Alta, 31.05.2011
Disposisjon Generelt om offentlige anskaffelser Omfang, bakgrunn, formål LOA og FOA sentrale bestemmelser, systematikk Anskaffelsesprosessen Faget Regeletterlevelse Gjennomføringen Hvordan er praksis? Anbudstyranniet? 2
Hva er en anskaffelse? Kommunen velger fritt om man ønsker å produsere varen eller tjenesten selv eller kjøpe den i markedet. Hvis kommunen først bestemmer seg for å kjøpe varen/tjenesten fra andre enn kommunen selv, er kjøpet en anskaffelse. Som hovedregel ingen betydning om det kjøpes fra private eller en annen offentlig virksomhet. EØS-avtalen regulerer forholdet mellom offentlige organer og markedet
Omfang (mrd. kr.) 2007 2008 2009 342430 380166 385942 I alt Stat forvaltning Kommune forvaltning Fylkeskommune forvaltning Fylkeskommune og kommune forretning 146012 158148 171529 93741 103235 112525 14384 15673 17971 13316 16570 10139 4
Litt historikk EØS-avtalen 1994 Fri flyt av Varer Tjenester Personer Kapital WTO-avtale om offentlige innkjøp 1996 Overvåking og liberalisering av handel Handelsavtaler 5
Lovforarbeidene Både ut fra effektivitetshensyn og hensynet til rettssikkerhet er det viktig at offentlige anskaffelser baserer seg på objektive og rettferdige kriterier slik at alle potensielle leverandører i prinsippet har de samme mulighet for å oppnå leveransen med det offentlige. Dette taler for at valget av leverandør gjøres mest mulig regelorientert for å sikre forutberegnelighet. 6
Formålet med regler for offentlige anskaffelser Formålet lov om offentlige anskaffelser 1: Bidra til økt verdiskapning Sikre effektiv ressursbruk Forretningsmessighet og likebehandling Stor integritet Tillit Reglene en del av EØS-avtalen og praksis i EU/EØS har derfor betydning for hvordan de norske reglene tolkes.
Sentralt regelverk Lover Lov om offentlige anskaffelser (LOA 1999). (I kraft 2001) Ivaretar EØS-avtalens og EØS-direktivenes overordnede prinsipper Hjemmel for saksbehandlingsreglene Implementering av håndhevelsesdirektivet Offentleglova (2006) Avtaleloven (1918) Forskrifter Forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser (2002) Forskrift om offentlige anskaffelser (FOA 2006) Saksbehandlingsregler for å ivareta de grunnleggende kravene Forskrift om offentlige anskaffelser innen forsyningssektoren VETT (2006) Anskaffelsesregelverk for forsvarssektoren (2008) Forskrift om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter (2008) 8
Grunnleggende prinsipper LOA 5 Ikke-diskriminering Konkurranse Likebehandling Forutberegnelighet Gjennomsiktighet Etterprøvbarhet Forretningsmessighet Proporsjonalitet/forholdsmessighet
10 LOA 6
Framgangsmåte Gjelder anskaffelsesregelverket i det hele tatt? Hvem: LOA 2 Hva: LOA 3: anskaffelse av varer, tjenester, bygge- og anleggsarbeider som foretas av oppdragsgivere som nevnt i 2 Dersom regelverket gjelder Bare LOA? Unntak i FOA 1-3 Dersom FOA gjelder Hvilken del 11
Kontraktstyper som er unntatt fra FOA ( 1-3 (2)) Tjenestekonsesjonskontrakter KOFA: uklart om det er en anskaffelse derfor også unntatt fra LOA Enerett Tungtveiende samfunnshensyn Må være nødvendig for å nå målet Kjøp og leie av fast eiendom Ansettelseskontrakter Driftsavtaler Fysioterapeuter Fastleger Veterinærer 12
Hvis LOA gjelder, men ikke FOA ( 1-3) Kravene i LOA 5 gjelder: En viss konkurranse må sikres Likebehandling Forutberegnelighet Gjennomsiktighet Etterprøvbarhet Ikke-diskriminering Detaljkravene til prosedyre m.v. i FOA gjelder ikke 13
Systematikk i FOA ll. 14
Hva regnes ikke som anskaffelser? Myndighetsutøvelse Egenregi Utvidet egenregi Kontrollkriteriet Omsetningskriteriet 15
16 Egenregi eller ikke?
17 Avgrensninger
Utfordringer Anskaffelse som fag Anskaffelse som regeletterlevelse 18
19 Anskaffelsesprosessen
Kunnskap Verdiskaping Regler Adferd Samfunnsansvar Offentlige anskaffelser Gode prosesser Organisering Etikk og integritet Systemer og styring 20
Intern organisering Sentral eller desentral organisering? En blanding? Interkommunalt samarbeid? 21
Sentral eller desentral organisering? Sentral Desentral Fordeler Bedre ressursbruk Profesjonalisering Økt fokus/lederfokus Gunstigere innkjøp Enklere behovsverifisering Enklere kontraktsoppfølging Nærhet/lojalitet Risiko Fjernhet fra brukerne Vanskeligere kontraktsoppfølging Manglende kunnskap Manglende ressurser Dårligere ressursutnyttelse Dårligere tilbud 22
Det gode innkjøp Interne målsettinger: Behovsdekning Best pris til beskrevet kvalitet Minimal miljøbelastning Verdiskaping gjennom effektiv ressursutnyttelse Eksterne målsettinger Utvikling av markedet/ leverandørene Styrket tillit til bruk av fellesskapets midler Verdiskaping gjennom konkurranse i markedet 23
En god anskaffelsesfunksjon Kartlegger brukere og publikums andre interesseparters behov og forventninger til tjenesteproduksjonen Etablerer anskaffelsespolitikk/-strategi og fastsetter mål Beskriver prosessen og fordeling av ansvar Avklarer ressursbehovet og sikrer ressursene Etablerer metoder for å måle virkningen og effektiviteten i anskaffelsene Fastsetter måter å unngå avvik på og fjerner årsaker til avvik Etablerer system for kontinuerlig forbedring av anskaffelsesfunksjonen Etablerer hensiktsmessig internkontroll Kvalitetssikrer anskaffelsesfunksjonen (ISO 9001 og ISO 14001) 24
En god anskaffelsesstrategi gir En overordnet tenking og atferd Oversikt over hva pengene går til Mer for pengene Bedre varer og tjenester Tydelig fordeling av roller og ansvar Nyttig prosess Bevissthet i hele organisasjonen Mulighet for involvering Lederfokus Administrativt Politisk Bedre planlegging Tilpasning til egen organisasjon 25
26
27 Kontraktsoppfølging
Viktig å få med i kontrakten Tenke oppfølging gjennom hele innkjøpsprosessen 28
29 Kontraktsoppfølging
Banale kontroller Kontroll av faktura og varemottak Antall kreditnotaer kan være indikasjon på god oppfølging 30
Må avklares tidlig Terskelverdier Anskaffelsens art Prioriterte tjenester (FOA vedlegg 5) Uprioriterte tjenester (FOA vedlegg 6) Anslå anskaffelsens verdi Kunngjøringsplikt Kunngjøringssted Hvilken del av FOA som kommer til anvendelse Bare del I Del I og II Del III 31
32 Valg av anskaffelsesprosedyre
33 FOA del II
34 FOA del III
Konkurransegrunnlag Innkjøpers viktigste kommunikasjonsverktøy: Hva skal anskaffes Hvordan skal anskaffelsen gjennomføres Skal ivareta de grunnleggende prinsippene Likebehandling/ikke-diskriminerende Forutberegnelighet/etterprøvbarhet Nøyaktig, klart og tydelig 35
Konkurransegrunnlagets innhold Kravsspesifikasjon Beskrivelsen av anskaffelsen Bestemmelser for gjennomføringen av konkurransen Spilleregler fram til kontraktsinngåelse Kontraktsbestemmelser Spilleregler etter kontraktsinngåelsen Vedlegg Skatteattest, HMS-erklæring Bordet fanger Kan ikke endre konkurranseform Ingen vesentlige endringer Opplysninger i utlysingen har forrang 36
Viktige knagger Kvalifikasjonskrav Krav til leverandøren Utvelgelseskrav Krav som begrense antall deltakere i konkurransen Spesifikasjoner Krav til produktet Tildelingskriterier Velge ut det beste tilbudet Kontraktsbestemmelser 37
Tildelingskriterier Hvilke forhold som blir vektlagt for å peke ut vinneren av konkurransen To lovlige kriterier (FOA 13-2 og 22-2) Laveste pris Økonomisk mest fordelaktige tilbud Kriteriene må ha tilknytning til kontraktsgjenstanden Kvalitet, pris, teknisk verdi, estetiske og funksjonsmessige egenskaper, miljøegenskaper, driftsomkostninger, rentabilitet, kundeservice, teknisk bistand, eller tid for levering/ ferdigstillelse Må opplyses i konkurransegrunnlaget og utlysingen 38
Kvalifikasjonskrav vs. tildelingskriterier Kvalifikasjonskrav er absolutte og retter seg mot leverandøren Tildelingskriterier Vurderingsskala Skjønnsutøvelse Gjelder selve tilbudet Hvis kvalifikasjonskravene først er oppfylt, kan ikke trekke de samme kravene inn ved tildelingsvurderingen (Lianakis-dommen) Utfordring ved tjenestekontrakter Viktig å foreta en grundig vurdering av hva som skal være krav og hva som skal være tildelingskriterium 39
40 Rammeavtaler
Og hva er så handlingsrommet? Stor frihet til å bestemme hva som ønskes anskaffet, forutsatt Stor frihet til å fastsette krav til leverandørene, forutsatt Stor frihet til å fastsette hva som skal vektlegges ved tildeling av kontrakt, forutsatt MEN Presentasjon 2009
42 Kilde: Difi
Funn om offentlige anskaffelser FAD vil ha full gjennomgang av hvordan staten og kommunene gjennomfører sine innkjøp. Både organisering, lederforankring, rutiner og kompetanse skal vurderes. Målet er å finne tiltak som vil profesjonalisere innkjøpsvirksomheten i det offentlige. St.meld. 36 (2008-2009) Det gode innkjøp Organisering av innkjøpsarbeidet Lederfokus Opplæring Riksrevisjonens rapporter Kommunal revisjons rapporter 43
Riksrevisjonens funn Tilfeldig, mangelfull eller uhensiktsmessig organisering Mangel på anskaffelsesfaglig kompetanse og ferdigheter Mangel på dedikerte ressurser Mangel på anskaffelsesstrategi eller mangel på implementering av strategi for egen virksomhet Mangel på ledelsesforankring 44
Hva har kommunal revisjon gjort? 2004-2007: 50 rapporter om offentlige anskaffelser 2008-2011: 43 rapporter 45
Hva viser rapportene? Brudd på de grunnleggende kravene Mangelfull/manglende dokumentasjon og anskaffelsesprotokoll Mangelfull/manglende kunngjøring/utlysing Ulovlig direkte anskaffelse Mangelfull evaluering kvalifikasjoner og tildeling Skatteattest HMS-attest Mangelfull tildelingsbeslutning og klagefrist Mangler ved inngåelse og bruk av rammeavtaler Mangler ved kontraktsinngåelsen 46
Mulige årsaker Manglende rutiner og kvalitetssikring Uhensiktsmessig organisering Kompetansemangler Mangelfull kontraktsoppfølging Rammeavtaler Begrensede ressurser Manglende dokumentmaler Mangelfull planlegging av prosesser Mangelfull informasjonstilgang og deling Lite utviklet innkjøpssamarbeid og bruk av innkjøpsforum 47
KOFAs funn Ulovlig direkte anskaffelse Ikke kunngjort Mangelfull eller uklar kunngjøring/konkurransegrunnlag Ulovlig tildelingskriterium Sondring mellom kvalifikasjonskrav (evne til å oppfylle kontrakten) og tildelingskriterier (Lianakis) Urettmessig avvisning av leverandør eller tilbud Mangelfull tildelingsevaluering Urettmessig avlysning/totalforkastelse Mangelfull begrunnelse Mangelfull protokollføring 48
KOFA: konstaterte brudd Kilde: KOFAs årsmelding 2010 49
KOFA: ilagte gebyrer 2008: Storfjord kommune 950 000 kr 2009: Askøy kommune 1 750 000 kr 2010: Oslo kommune 42 000 000 kr Vinje kommune 2 200 000 kr Andebu kommune 2 400 000 kr Drammen kommune 900 000 kr Sund kommune 500 000 kr Fredrikstad kommune 6 000 000 kr Kilde: KOFAs årsmelding 2010 50
EU-kommisjonen 2011 Grønnbok om modernisering av regelverket om offentlige anskaffelser: Behovet for forenkling av reglene Regler om hvordan innkjøperne skal ta hensyn til Miljø Sosiale forhold Innovasjon 51
FADs høringssvar 15.04.11 Ønsker endringer velkommen Dagens regler for komplekse Uklar juss Skaper store administrative byrder for det offentlige Kan komme i skade for å bryte reglene i god tro Strengere håndheving Fokus på formaliteter og ikke på kostnadseffektive innkjøp Skaper byrder for SMB 52
FADs høringssvar 15.04.11 forts. Små kommuner med begrensede administrative ressurser Regler for offentlig anskaffelser må ikke være til hinder for interkommunalt samarbeid Reglene for egenregi må få en avklaring 53
Doffin 29.04.11: KS sliper knivene Prioriterte områder: Større frihet for interkommunale løsninger Kjøp av tjenester fra en annen kommune Et enklere regelverk (frivillig å stille ikke-innkjøpsfaglige krav) Ikke gå lenger enn det EØS-reglene krever Terskelverdiene Omfatter flere områder KOFAs praksis Konkurransen hemmes ved at mindre leverandører ikke har ressurser og kompetanse til å delta i konkurransene Kommunene vil vegre seg mot å konkurranseutsette tjenester 54
NIBR i Aftenposten 11.04.11: Anbudstyranniet Når norske forskningsmidler konkurranseutsettes gjennom et offentlig regulert anbudssystem, kan det bli dyr og dårlig forskning. Vi konkurrerer om småpenger. Det sløses bort enorme ressurser til utforming av konkurransegrunnlag og søknader. Oppdragsgiver detaljbeskriver hvordan vi skal gjennomføre forskningsoppgaven. Systemet hindrer konstruktive samtaler mellom oppdragsgiver og taker. Vi risikerer å bli kastet ut av konkurransen dersom vi har et skilleark for lite i søknaden. Anbudsregimene har dysfunksjonelle virkninger. Tidligere tiders arbeidsdeling og tillit mellom partene, er nå erstattet med formalisme og fremmedgjøring. 55
Erfaringer i England og Wales Minussiden: Høyere kostnader for gjennomførelse Økte administrative byrder Klagehåndtering Juridisk uklarhet om interkommunalt samarbeid Plussiden: Bedre gjennomsiktighet Bedre innsyn 56
Fafo-rapport 2011:14: Anbud og arbeidstakerrettigheter. En studie av bransjene renhold, vakt og anlegg Norsk arbeidsliv preges i stadig større grad av konkurranseutsetting. Det offentlige et særlig ansvar for å ivareta grunnleggende arbeidstakerrettigheter. I arbeidsintensive bransjer er det trolig vanskelig å unngå at harde priskonkurranser ikke vil få konsekvenser for de ansattes lønns- og arbeidsvilkår. Det offentlige en versting? Bare pris teller. Metode: Kvantitativ spørreundersøkelse blant tillitsvalgte i de tre bransjene Tre case-studier En kommune - renhold En flyplass vektertjenester En region i Statens vegvesen - anlegg 57
Takk for meg! Bodhild@nkrf.no Tlf. 958 17 534 www.nkrf.no 58