Forvaltningsrevisjon - Innkjøp i Midtre Gauldal kommune

Transkript

1 Saksframlegg Arkivnr. 216 Saksnr. 2007/ Utvalg Utvalgssak Møtedato Kontrollutvalget Kommunestyret Saksbehandler: Eva J Bekkavik Forvaltningsrevisjon - Innkjøp i Midtre Gauldal kommune Vedlegg 1 Forvaltningsrevisjonsrapport -Offentlige anskaffelser - følges regelverket? SAKSUTREDNING: Det anslås at offentlig sektor i Norge årlig anskaffer varer, tjenester og bygge- og anleggsarbeider for ca. 280 milliarder kroner. Offentlige anskaffelser har derfor stor betydning for effektiviteten og ressursbruken i offentlig sektor, og utgjør samtidig et meget viktig marked for næringslivet. En effektiv innkjøpsforvaltning har vært en viktig målsetting i både offentlig og privat sektor i mange tiår. I næringslivet har man fått standarder for håndteringen av innkjøp. I det offentlige er regelverket nedfelt i lov, og har gradvis utviklet seg etter hvert som behovet for etterrettelighet og ønsket om likebehandling og konkurranse er blitt mer fokusert. Utviklingen av frihandelsavtaler mellom nasjonalstatene har også vært en sterk medvirkende faktor. Den viktigste er EU s fire friheter med blant annet fri flyt av varer og tjenester over landegrensene. Disse prinsippene er også nedfelt i EØS-avtalen og dermed implementert i det norske lovverket gjennom lov og forskrift om offentlige anskaffelser. Lov og forskrift om offentlige anskaffelser Lov og forskrift om offentlig anskaffelser er implementering av EU s prinsipper om fri flyt av varer og tjenester gjennom EØS - avtalen i norsk rett. Formålet med regelverket kan kort oppsummeres som følger: Bidra til økt verdiskaping i samfunnet Sikre effektiv ressursbruk ved offentlige anskaffelser Skape forretningsmessighet ved offentlige anskaffelser Sørge for likebehandling mellom leverandørene Sikre at det offentlige opptrer med stor integritet Skape tillit til at offentlige anskaffelser skjer på en samfunnstjenlig måte

2 Sørge for at anskaffelsen er basert på konkurranse Sikre forutberegnelighet i anskaffelsesprosessen Skape gjennomsiktighet i anskaffelsesprosessen Sikre etterprøvbarhet I tillegg plikter innkjøper å legge vekt på livsykluskostnader (totale kostnader gjennom varens levetid), universell utforming (enkel og intuitiv i bruk, hensyn til funksjonshemmede etc) og miljømessige konsekvenser av anskaffelsen. For at alle disse hensynene skal ivaretas er det utarbeidet et nokså detaljert og stringent regelverk, noe som kan være en utfordring for innkjøper. Ulike deler av regelverket får anvendelse på innkjøpet, alt etter anskaffelsens art og verdi. Innkjøp i Midtre Gauldal kommune Midtre Gauldal kommune kjøpte ifølge driftsregnskapet for 2006 inn varer og tjenester for nesten 45 millioner kroner. I tillegg ble investeringsregnskapet belastet for kjøp av varer og tjenester for over 20 millioner kroner. Midtre Gauldal kommune er således en stor markedsaktør og bruker mye penger hvert år på kjøp av varer og tjenester, totalt 65 millioner kroner i I egenskap av å være en stor aktør har Midtre Gauldal kommune et ansvar for å sikre konkurranse i markedet og utvikle leverandørene på en slik måte at de skaper egen konkurransekraft. På den måten sikres kommunen på sikt varer og tjenester til etterspurt kvalitet til lavest mulig pris. Med et såvidt stort innkjøpsvolum i året har Midtre Gauldal kommune klare interesser i å handle varer og tjenester på en kostnadseffektiv måte gjennom gode innkjøpsavtaler. Kontrollutvalgets bestilling Kontrollutvalget har i sin vurdering av risiko og vesentlighet i Midtre Gauldal kommune vurdert innkjøp og innkjøpsforvaltning som et viktig område å se nærmere på i Dette med bakgrunn i områdets størrelse, hensynet for å bidra til en effektiv innkjøpsforvaltning og for å legge til rette for at kommunen er en mest mulig forutsigbar innkjøper hos næringslivet i regionen. Med bakgrunn i plan for forvaltningsrevisjon for 2007 foretok kontrollutvalget en bestilling av prosjektet hos Revisjon Midt-Norge IKS på møte den 14. juni Med bakgrunn i kontrollutvalgets bestilling har Revisjon Midt-Norge IKS formulert følgende problemformulering for prosjektet: Hovedproblemstilling: Følger Midtre Gauldal kommune regelverket for offentlige innkjøp og blir inngåtte innkjøpsavtaler fulgt i henhold til avtalevilkår?

3 Delproblemstillinger: 1. Hvordan vil organiseringen av innkjøpsfunksjonen ha betydning for anskaffelsesreglene? 2. Følges regelverket med tanke på terskelverdier? 3. Følges egne lokale bestemmelser? 4. Hvordan registreres innkomne tilbud i anbudssaker (tilbudsåpning)? 5. Journalføres dokumenter i anskaffelsesprosessen? 6. Følges regelverket ved inngåelse av rammeavtaler? 7. Foretas det innkjøp i samsvar med rammeavtalene? Resultater fra undersøkelsen Revisjon Midt-Norge har avgitt sin forvaltningsrevisjonsrapport den og kan kort oppsummeres som følger: Organisering av innkjøpsfunksjonen. Midtre Gauldal kommunes 2-nivå modell er en organisasjonsform som blir mer vanlig. Den gir klare myndighetslinjer fra rådmann til enhetene som produserer tjenestene. Enhetene i kommunen har budsjettansvar og det kjøpes varer og tjenester i hovedsak til egen enhet. Iht regelverket blir den enkelte enhet vurdert som en innkjøpsenhet. Ved beregning av anskaffelsens anslåtte verdi i forhold til terskelverdiene, blir den enkelte enhet vurdert hver for seg. Ved felles anskaffelser, for eksempel innenfor oppvekstområdene, skal den anslåtte verdien beregnes samlet for anskaffelsen. Oppfølging av regelverket med tanke på terskelverdier. Ved anskaffelser mellom kr og kr har revisor avdekket at det forekommer brudd på anskaffelsforskriften. Undersøkelsen viser at kommunen ikke har fulgt kravet om å føre anskaffelsesprotokoll iht Forskriftens 3-2. Dermed kan revisor heller ikke bekrefte at det har vært konkurranse. Undersøkelsen viser at det mangler skatteattester. Ut fra kemnerens datering på skatteattestene, er 2 av 4 attester innhentet i ettertid, dette er ikke i samsvar med regelverket. Mottatt HMS-egenerklæring manglet underskrift fra ansatte representanten. En annen var en HMS-erklæring. De mottatte dokumentene oppfyller ikke kravene til en gyldig HMSegenerklæring. Dette er ikke i samsvar med regelverket. Ved anskaffelser over kr har revisor i sin undersøkelse avdekket at kunngjøringskravet i regelverket er ivaretatt på 3 av 6 anskaffelser. Undersøkelsen viser at kommunen ikke oppfyller kravene i forskriften om å føre anskaffelsesprotokoll. Konkurransegrunnlaget oppfyller kravene på 3 av 6 anskaffelser, og det foreligger skatteattest på 2 av anskaffelsene. Det foreligger HMSegenerklæring på 1 prosjekt. Og når det gjelder Journal/arkiv så er det gjennomgående for undersøkelsen at skatteattest og HMS-egenerklæring på de enkelte prosjekt ikke er registrert som særskilte journaloppføringer. Følges egne lokale bestemmelser? Kommunen har ikke egne lokale bestemmelser for innkjøp.

4 Hvordan registreres innkomne tilbud i anskaffelsessaker (tilbudsåpning)? Etter revisors vurdering er kommunens rutiner vedr. mottak og registrering av tilbud i tråd med gjeldende forskrift, det samme gjelder for anbudsåpning. Kommunens rutiner for mottak, registrering og anbudsåpning er etter revisors vurdering iht gjeldende forskrift. Journalføres dokumenter i anskaffelsesprosessen? Undersøkelsen viser at inn- og utgående korrespondanse registreres i saksbehandlingssystemet. Sentrale dokumenter som f.eks skatteattest og HMS-egenerklæring fremkommer ikke som en særskilt post på journalen. Revisors vurdering er at alle sentrale dokumenter som kreves i anskaffelsesprosessen, registreres særskilt på journalen, vil styrke kommunens journalføring og sikre kravet om etterprøvbarhet og gjennomsiktlighet. Følges regelverket ved inngåelse av rammeavtaler? Rammeavtaler i Sør-Trøndelag fylkeskommunes innkjøpsavtale. Det foreligger etter revisors mening regelbrudd ved kunngjøringen av 3 av 5 undersøkte rammeavtaler. Etter revisors mening er det veldig uheldig at kommunen er kommet i denne situasjonen. Kommunen har ikke inngått egne rammeavtaler. Foretas det innkjøp i samsvar med rammeavtalene? Kommunens avtale med STFK forplikter kommunen til å bruke leverandører i rammeavtalene. Revisjonens gjennomgang viser at kommunen av varierende art er lojale til disse rammeavtalene. Revisjonens konklusjon Hovedproblemstilling: Hovedproblemstillingen for prosjektet har vært å undersøke om kommunen følger regelverket for offentlige innkjøp og om innkjøpsavtaler blir fulgt iht. avtalevilkår? Konklusjon Kommunen ivaretar kravene i anskaffelsesregelverket på en del områder. Det er også konstatert mangler i rutinene. Lovens og forskriftens intensjon er konkurranse og mest mulig åpenhet ved offentlige anskaffelser. Kravet om konkurranse gjennom kunngjøring er ivaretatt på kjøp over kr ,-, med unntak av 2 anskaffelser. For anskaffelser under kr ,- kan det stilles spørsmålstegn ved om konkurranseelementet i regelverket er tilstrekkelig ivaretatt. Vår undersøkelse viser mangler i forhold til innhenting av sentrale dokumenter fra leverandører og dokumentasjon av viktige beslutninger i anskaffelsesprosessen gjennom protokoll som tilfredsstiller kravene. Vi har også kommentert journalføringen som med små tiltak vil styrke kravet om etterprøvbarhet og åpenhet. Kommunen er relativt lojal i forhold til inngåtte rammeavtaler, men for enkelte varegrupper kan lojalitet bli bedre. Kontroll av prosedyren rundt inngåelse av rammeavtaler utført av Sør-Trøndelag fylkeskommune, viser at kommunens bruk av enkelte av disse avtalene vil bli vurdert som en

5 ulovlig direkteanskaffelse. Det er veldig uheldig at kommunen er kommet i denne situasjonen og revisor ser alvorlig på dette. Revisors anbefalinger På bakgrunn av funnene og vurderingene som er gjort, anbefaler revisor følgende: Kommunen bør vurdere behovet for opplæring i regelverket for enhetsledere og andre sentrale personer i anskaffelsesprosesser. Kommunen må utarbeide maler for anskaffelsesprotokoll som er i samsvar med vedlegg 3 og 4 i forskriften. Malene benyttes for alle fremtidige anskaffelser over terskelverdiene. Vi anbefaler videre at malene legges inn blant de øvrige malene som kommunen har i saksbehandlingssystemet og at fremtidige anskaffelsesprotokoller skrives direkte i saksbehandlingssystemet ephorte. Kommunen bør så tidlig som mulig etter budsjettbehandling, identifiser anskaffelser mellom kr og kr med tanke på korrekt behandling iht lovverket. Kommunen må sørge for ha gode nok rutiner som sikrer at anskaffelser som skal kunngjøres blir kunngjort iht lov og forskrift om offentlige anskaffelser. Kommunen bør sørge for at sentrale dokumenter i anskaffelsesprosesser blir journalført særskilt. Kommunen bør kartlegge om det foreligger behov for ytterligere opplæring i saksbehandlingssystemet ephorte. Når kontraktsformen rammeavtaler skal benyttes må kommunen som oppdragsgiver sikre seg at anskaffelsesregelverket følges. Kommunen bør gjennomgå de funn som undersøkelsen viser på om det foretas innkjøp i samsvar med rammeavtalene, med sikte på å øke lojaliteten til de rammeavtalene som kom svakest ut i undersøkelsen. Kommunens gjennomgang bør i tillegg omfatte måling av lojalitet på andre type kjøp som leveres i innkjøpsavtalen. KONTROLLUTVALGSSEKRETARIATETS VURDERINGER Regelverket innenfor offentlige anskaffelser er omfattende og krever god kompetanse, på et relativt detaljert nivå, for å sikre at bestemmelsene etterleves. Midtre Gauldal kommune har store innkjøp, og det er derfor viktig med en velfungerende innkjøpsordning. Revisjon Midt-Norge IKS har etter sekretariatets mening gjennomført prosjektet i tråd med bestillingen og har besvart problemstillingene som er tatt opp. Rapporten gir en god oversikt over praksis og gir, etter sekretariatets mening, en grundig tilbakemelding til administrasjonen om regelverk og status i kommunen på innkjøpsområdet. Konklusjonene og sammendraget med revisors anbefalinger gir en kortfattet oversikt, som bør være en nyttig tilbakemelding til kommunestyret.

6 Revisjonens gjennomgang viser at kommunen på innkjøpsområdet har et forbedringspotensiale. Det er viktig at det settes inn tiltak som raskt sikrer at innkjøperne i kommunen har tilgang til nødvendig kompetanse. Revisors anbefalinger er konstruktive innspill for å sikre en velfungerende innkjøpsordning i Midtre Gauldal kommune. Flere anbefalinger bør være enkle å følge opp administrativt. I den forbindelse peker vi spesielt på rammeavtaler som andre forhandler frem og kunngjør på vegne av kommunen. Revisjonen vil gjennomgå hovedpunktene i rapporten og svare på spørsmål i kontrollutvalgets møte, og eventuelt også ifm kommunestyrets senere behandling, dersom dette er ønskelig. For å følge opp rapporten mener sekretariatet at kontrollutvalget i løpet av 2008 bør be administrasjonen om en tilbakemelding på hvordan anbefalingene praktisk er fulgt opp. KONTROLLUTVALGSSEKRETARIATETS KONKLUSJON Rapporten gir en god oversikt over status på innkjøpsområdet i kommunen og signaliserer punkter kommunen må ha fokus på i det videre arbeidet. Sekretariatet anbefaler kontrollutvalget å ta rapporten til etterretning og legge den frem for kommunestyret med forslag om at revisjonens anbefalinger følges opp av rådmannen. KONTROLLUTVALGSSEKRETARIATETS INNSTILLING: Kontrollutvalget tar rapporten til etterretning og legger den frem for kommunestyret med følgende innstilling: 1. Kommunestyret tar forvaltningsrevisjonsrapport Offentlige anskaffelser følges regelverket? - til etterretning. 2. Kommunestyret ber rådmannen følge opp anbefalingene i rapportens pkt Kommunestyret ber rådmannen gi kontrollutvalget skriftlig tilbakemelding om hvordan anbefalingene er fulgt opp innen utgangen av august 2008.