MEDVIRKNING OG EVAPLAN 2008 KAN LOVEN FORBEDRES? GRO SANDKJÆR HANSSEN, NIBR
EVAPLAN2008 Et 4-årig forskningsbasert evalueringsprosjekt (2014-2018) Finansiert av DEMOSREG-programmet i NFR Vi spør: Hvorvidt, og eventuelt i hvilken utstrekning, plandelen fungerer etter intensjonene og fører til økt lokal og regional bærekraft, gjennom helhetlig samfunns og arealplanlegging? Spenninger mellom lovintensjoner og praksis? Vurdere loven, og dagens praksis, ut fra et internasjonalt komparativt perspektiv (Sverige, Danmark, Tyskland) Hva må gjøres for at planprosessene i større grad fører til ønsket måloppnåelse og økt gjennomføring?
DAGENS SAMFUNNS- OG AREALPLANLEGGING BYGGER PÅ EN HYBRIDITET AV STYRINGSLOGIKKER Hierarkisk styringslogikk Kommuner som viktigste myndighet, planer som styringsinstrument Folkevalgte vedtar rammer for utvikling og er endelig vedtaksmyndighet i reguleringsplaner Markedsorientert gjennomføringsmodell PBL 1985 åpnet for innsending av private planer Utbyggerinitiert utvikling: Flertallet av reguleringsplaner er innsendte planer Nettverks- og forhandlingslogikk Arealplanleggingen preges av forhandlinger mellom kommune og utbygger Styringslogikkene kan spille sammen, men også mot hverandre Hva er betingelsene for samspill? Gir loven gode betingelser for samspill? Hvilken rolle må kommunen innta?
PBL 2008: MANGE INTENSJONER POTENSIELT MOTSTRIDENDE HENSYN «Siktemålet med forslaget er å forenkle og effektivisere loven, gjøre den oversiktlig og brukervennlig og ikke minst gjøre den til et hensiktsmessig og framtidsrettet verktøy for både samfunns- og arealplanlegging og behandling av bygge- og anleggssaker. Grunnen til å ha viktige fellesbestemmelser innledningsvis i loven er å gi lesere og brukere av loven en lett tilgjengelig oversikt over lovens innhold og hovedprinsipper, og en felles ramme for plansaker og byggesaker. Dette har fått bred støtte i høringen.» Ot.prp. 32 (2007-2008) s. 61 Formål ( 1.1): Bærekraftig utvikling, langsiktige løsninger, samordning, medvirkning ( 3-1) Mange (motstridende) hensyn skal ivaretas: verdiskapning, næringsutvikling, verne landskap og kulturmiljøer, fremmehelhet, ta klimahensyn, fremme befolkningens helse og motvirke sosiale helseforskjeller.
«create a good society through economics as if people and nature matter? (Stillwell 2000:11)
TVERRFAGLIGHET Om loven fungerer etter disse intensjonene kan ikke planleggeren, statsviteren, arkitekten eller juristen besvare alene En tverrfaglige tilnærming: Juridiske studier kan finne frem til og forklare lovgivers intensjon, hvordan lovbestemmelsene skal forstås og forholdet til sektorlovverk Samfunnsvitere, planleggere og arkitekter: Gjøre rede for hvordan lovbestemmelsene forstås, håndheves i praksis og hvilke implikasjoner dette får for resultat og legitimitet Målet er å bringe frem innsikter sammen, som det er vanskelig å få gjennom enkeltstudier
ET TVERRFAGLIG TEAM Norsk institutt for by- og regionforskning Gro Sandkjær Hanssen, Hege Hofstad (statsvitenskap) Norges Miljø- og Biovitenskapelige Universitet, NMBU Nikolai K. Winge, Fredrik Holth (PhD, jus) Elin Børrud (PhD, arkitektur) Berit Nordahl (Dr.ing) Kristina Grange (tekn.dr. arkitektur). Marius Grønning (PhD, urbanisme) TØI: Arvid Strand (Dr.ing). Universitetet i Tromsø (UiT) Nils Aarsæther (Dr. philos.) Toril Nyseth (Dr.Polit) NORUT Torill Ringholm, Jan Åge Riseth og Arild Buanes (alle forsker I, Dr. polit/scient). Høgskolen i Lillehammer: Ulla Higdem (Dr. scient, UMB, samfunnsplanlegger)
INTERNASJONAL PROSJEKTGRUPPE Helle Tegner Anker, professor juss, Københavns Universitet Daniel Galland, førsteam. planlegging, Aalborg Universitet Thomas Kalbro, professor planlegging, KTH, Stockholm Camilla Sandström, statsvitenskap, Umeå Universitet Christian-W. Otto, professor juss, Technische Universität Berlin
BRUKERPANEL Skal gjennom årlige møter med prosjektgruppen fungere som kritiske kommentatorer: OBOS, Daniel Siraj ROM eiendom, Anne Siiri Ørseter Rambøll, Andreas Westergaard Oslo kommune, PBE, Ellen de Vibe KS, sjef for plan Lasse Jalling Østfold fylkeskommune, folkehelseansvarlig Knut Johan Rognlien Fylkesmannen i Hordaland, Svein Kornerud Vellenes Fellesorganisasjon, Eivind Bødker Norges Naturvernforbund, generalsekretær Maren Esmark BOBY Statens vegvesen Sabima Osloregionen
FREMGANGSMÅTE Byutvikling Samordnet areal- og transport Regional og lokal utvikling - vern Folkehelse
STRUKTUR
HVA FORKLARER OM EN PLAN FUNGERER? ER DET EGENSKAPER VED: Planinstrumentet (PBL) (feks kommuneplan) Prosessregler Krav til kunnskapsgrunnlag Hvor juridisk bindende den er Intensjon, formål Den individuelle planen (feks kommuneplanen for Drammen) Prosess Hvor mange er med Eierskap Forankring adm/pol Innhold Substans Grad av prioriterin g og målavklaring Kunnskaps -grunnlag Vilje og evne til å ta planinstr/planen i bruk (til å gi retning) Politisk vilje Adm vilje og evne til å bruke planen Hvordan private forholder seg til planer Kobling av plan med andre virkemidler (sektorområder) Følger andre statlige aktører det opp (FK-planer)? Resultat (output=planvedtak, outcome=bygd resultat)
HVA FORKLARER OM EN PLAN FUNGERER? ER DET EGENSKAPER VED: Strukturelle: Kom.størrelse Sentralitet Press/fraflytt Utb.mønstre og næring Infrastruktur Kjennetegn v/kommunene: Organisatoriske: Pol org Adm org Kompetanse Politikk og kultur: Politisk farge Plankultur Kultur for samarbeid mlm kom og priv, siv Planinstrumentet (PBL) (feks kommuneplan) Prosessregler Krav til kunnskapsgrunnlag Hvor juridisk bindende den er Intensjon, formål Den individuelle planen (feks kommuneplanen for Drammen) Prosess Hvor mange er med Eierskap Forankring adm/pol Innhold Substans Grad av prioriterin g og målavklaring Kunnskaps -grunnlag Vilje og evne til å ta planinstr/planen i bruk (til å gi retning) Politisk vilje Adm vilje og evne til å bruke planen Hvordan private forholder seg til planer Kobling av plan med andre virkemidler (sektorområder) Følger andre statlige aktører det opp (FK-planer)? Resultat (output=planvedtak, outcome=bygd resultat)
HVA FORKLARER OM EN PLAN FUNGERER? ER DET EGENSKAPER VED: Strukturelle: Kom.størrelse Sentralitet Press/fraflytt Utb.mønstre og næring Infrastruktur Kjennetegn v/kommunene: Organisatoriske: Pol org Adm org Kompetanse Politikk og kultur: Politisk farge Plankultur Kultur for samarbeid mlm kom og priv, siv Planinstrumentet (PBL) (feks kommuneplan) Prosessregler Krav til kunnskapsgrunnlag Hvor juridisk bindende den er Intensjon, formål Den individuelle planen (feks kommuneplanen for Drammen) Prosess Hvor mange er med Eierskap Forankring adm/pol Innhold Substans Grad av prioriterin g og målavklaring kunnskaps -grunnlag Vilje og evne til å ta planinstr/planen i bruk (til å gi retning) Politisk vilje Adm vilje og evne til å bruke planen Hvordan private forholder seg til planer Kobling av plan med andre virkemidler (sektorområder) Følger andre statlige aktører det opp (FK-planer)? Resultat (output=planvedtak, outcome=bygd resultat)
BETINGELSER SOM MÅ DISKUTERES «Spatial fit» Er territoriet man planlegger for en hensiktsmessig avgrensing? Større kommuner? Større regioner for å gi regional planlegging større kraft? Kompetanse Plankompetanse, juridisk kompetanse, arkitektkompetanse? Geologisk kompetanse (ROS), biologisk kompetanse etc? Større kommuner større fagmiljøer
BETINGELSER SOM MÅ DISKUTERES Harmonisering av lovverk Samordning av en sektorisert statsforvaltning Avklaring av nasjonale målkonflikter Er det loven eller betingelsene som må endres?
FØLG OSS https://evaplan2008.wordpress.com/category/evaplan2008/ Twitter: @EvaPlan2008 http://www.nibr.no/no/prosjektsider/evaplan2008.aspx
MEDVIRKNING med virkning?
GRUNNLAG
TUNGE DEMOKRATIARGUMENTER FOR MEDVIRKNING BEMYNDIGELSE (EMPOWERMENT) Svært viktig å få følelsen av at man er meningsberettiget Vektlegges i økende grad i folkehelsefeltet Tause stemmer må høres BEDRE RESULTAT Unik kunnskap Mer informerte politiske beslutninger Bedre resultat, mer hensiktsmessig by- og stedsutvikling BEDRE DEMOKRATI OG MER LEGITIM BYUTVIKLING Hvem er byen og stedet til for? («The right to the city») Alle interesser og grupper bør høres Styrke tilliten mellom styrende og styrte, mer legitime planprosesser og - beslutninger STYRKER ENGASJEMENTET, TILLITEN OG FELLESSKAPET Større eierskap Vitalisere lokaldemokratiet Mer rettferdig samfunn
STYRKEDE LOVKRAV PRINSIPPET OM MEDVIRKNING ER STYRKET I PBL (2008) FORMÅLSPARAGRAFEN ( 1-1) ANSVAR Medvirkning Hensynet til barn og unges oppvekstvilkår «Enhver er ansvarlig», også private forslagstillere ( 5-1) Kommunen har særlig ansvar for å legge til rette for medvirkning eller påse at dette er oppfylt Kommunen har et særlig ansvar for å sikre aktiv medvirkning fra grupper som krever spesiell tilrettelegging, herunder barn og unge. NYE VIRKEMIDLER
Deltakelsesstigen, inspirert av Arnstein (1969)
Innbyggerinitiativ (Informasjonsmøter/ folkemøter) Høring, offentlig ettersyn Alle planer, planprogram Annonsering av oppstart Alle planer (også kommuneplan) Planprogram BLÅTT = Lovpålagt GRÅTT= Anbefalt
Barn- og unges kommunestyre Annonsering av oppstart Nettsider Media Sosiale medier (Facebook, twitter) Høring/ offentlig ettersyn Konsulterende sentralbord Borgerpanel Åpen halvtime Folkemøte Plansmie E-dialog Barnetråkk Gjestebud Meningsmålinger Futurecitygames Framtidsverksted (scenarioer) Innbygger- Initiativ E-initiativ Barnetråkk Idedugnad Lokalsamfunnsutvalg Råd Deltakende budsjettering Råd/utvalg Ordførerbenk Demokraticafe
UTFORDRINGER I OVERORDNET PLANLEGGING MEDVIRKNING OPPLEVES SOM VIKTIG PLIKT Ikke som ressurs Oppleves som krevende å få til på en god måte VANSKELIG Å SKAPE ENGASJEMENT Temaene for store, lite konkrete Mye bruk av folkemøter fremmedgjørende for mange Klarer ikke å fange bredden av innbyggere UOVERSIKTLIG Vanskelig for innbyggere å ha oversikt over planprosessen
UTFORDRINGER I REGULERINGSPLANLEGGING FRA PBL 1985 PRIVATE PLANFORSLAG 75 % på landsbasis, og opptil 90% i store byer Private forslagstillere (utbyggere) viktige som premissgivere, planutformer og ansvarlig for medvirkning i tidlig fase LOKALE ORGANISERTE INTERESSER OPPLEVER Reguleringsplanprosesser som lukkede og ugjennomtrengelige Varsel/kunngjøring av oppstart ikke tilstrekkelig invitasjon Mangel på tidlig medvirkning Alle er enige om at høring kommer for sent premissene er lagt Defineres som NIMBY for å ufarliggjøres
DAGENS PRAKSIS LITE MEDVIRKNING UTOVER MINSTEKRAVET Ved privat innsending av planer, legger forslagstiller vanligvis til rette for medvirkning utover lovens minstekrav? (plansjef/-ansvarlig 2013)
FORKLARING HOLDNING? Prosent som oppgir at det er svært viktig å sikre medvirkning fra lokalsamfunnet i reguleringsplanlegging 100 90 80 70 60 77 80 76 78 50 40 30 20 10 0 42 Planleggere Politikere Utbyggere 29
EVAPLAN 2008 MODUL 3 DEMOKRATI Stort fokus på medvirkning Nye studier som kan bidra med utfyllende kunnskap Kan lovendring bidra til bedre medvirkning? Hva med lovendringene som er på høring?
TAKK FOR MEG! gro.hanssen@nibr.no