OFFENTLIGE ANSKAFFELSER

NEDRE ROMERIKE DISTRIKTSREVISJON REVISJONSRAPPORT OFFENTLIGE ANSKAFFELSER OVERHOLDER KOMMUNEN ANSKAFFELSESREGLENE? NITTEDAL KOMMUNE APRIL 2009 Utført av Ellen Lange

INNHOLD SAMMENDRAG, SAMLET VURDERING OG ANBEFALINGER------------------------------------------------- I FORMÅL MED PROSJEKTET ----------------------------------------------------------------------------------------------------------- I REVISJONENS OPPSUMMERING ----------------------------------------------------------------------------------------------------- I REVISJONENS SAMLEDE VURDERING --------------------------------------------------------------------------------------------- II ANBEFALINGER------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------ II 1 INNLEDNING------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 1 1.1 BAKGRUNN OG FORMÅL FOR PROSJEKTET-------------------------------------------------------------------------------- 1 1.2 AVGRENSNINGER OG PROBLEMSTILLINGER------------------------------------------------------------------------------ 1 1.3 OPPBYGGING AV RAPPORTEN----------------------------------------------------------------------------------------------- 1 2 ANVENDTE METODER I PROSJEKTET ---------------------------------------------------------------------------- 2 2.1 DATAINNSAMLING OG DATAGRUNNLAG ---------------------------------------------------------------------------------- 2 2.2 DATAENES PÅLITELIGHET OG GYLDIGHET-------------------------------------------------------------------------------- 2 3 HOVEDPRINSIPPER I LOV OG FORSKRIFT OM OFFENTLIGE ANSKAFFELSER ------------ 3 4 HAR KOMMUNEN RUTINER FOR INNKJØP OG OVERSIKT OVER SINE AVTALER? ------ 6 4.1 VURDERINGSKRITERIER ----------------------------------------------------------------------------------------------------- 6 4.2 FUNN/FAKTA------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 6 4.2.1 Rutiner og retningslinjer ------------------------------------------------------------------------------------------- 6 4.2.2 Opplæring ---------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 7 4.2.3 Oversikt over avtaler ------------------------------------------------------------------------------------------------ 7 4.3 REVISJONENS VURDERING-------------------------------------------------------------------------------------------------- 8 5 FORETAR KOMMUNEN INNKJØP I TRÅD MED LOVENS KRAV? ---------------------------------- 10 5.1 VURDERINGSKRITERIER --------------------------------------------------------------------------------------------------- 10 5.2 FUNN/FAKTA----------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 10 5.2.1 Leverandører udokumenterte kjøp------------------------------------------------------------------------ 11 5.2.2 For hva slags varer mangler kommunen dokumentasjon på innkjøpene? ------------------ 12 5.3 REVISJONENS VURDERING------------------------------------------------------------------------------------------------ 14 VEDLEGG 1 OVERSIKT OVER AVTALER -------------------------------------------------------------------------- 17 VEDLEGG 2 INNKJØP I 2007 - REGNSKAPSTALL ---------------------------------------------------------- 21 VEDLEGG 3 OVERSIKT OVER ARTER ------------------------------------------------------------------------------ 23 VEDLEGG 4 ADMINISTRASJONENS SVAR PÅ RAPPORTEN ------------------------------------------- 27 OFFENTLIGE ANSKAFFELSER I NITTEDAL KOMMUNE

SAMMENDRAG, SAMLET VURDERING OG ANBEFALINGER Formål med prosjektet Revisjonen har gjennomført et prosjekt om hvordan Nittedal kommune håndterer lov om offentlige anskaffelser (LOA) og forskrift om offentlige anskaffelser (FOA). LOA og FOA stiller strenge krav til konkurranse som et middel for mer effektiv bruk av kommunens økonomiske ressurser. Formålet med prosjektet har vært å se om kommunen har tilstrekkelig gode systemer, rutiner og atferd i forhold til de krav som LOA og FOA stiller. Prosjektet er altså ikke rettet mot mistanker om misligheter eller kontroll av enkeltprosjekter, men om det er mulig å finne svakheter ved måten innkjøp gjennomføres på i dag. Vi har sett på den delen av kommunens innkjøp som ble gjort over driftsregnskapet i 2007. Vi har ikke tatt med kjøp av tjenester som erstatter kommunens tjenesteproduksjon, blant annet kjøp av tjenester fra andre kommuner, fylke og stat (sykehjemsplasser, elevplasser m.m.). Vi har heller ikke sett på investeringsprosjekter. Revisjonen ser i denne rapporten på følgende problemstillinger: 1. Har kommunen rutiner for innkjøp og oversikt over sine avtaler? 2. Foretar kommunen innkjøp i tråd med lovens krav om konkurranse, gjennomsiktighet og likebehandling? Revisjonens oppsummering Nittedal kommune kjøper en lang rekke varer og tjenester uten at valg av leverandør kan dokumenteres. Grunnprinsippene i regelverket om offentlige anskaffelser er blant annet at det skal være konkurranse, og at kjøp skal dokumenteres. Ved innkjøp over terskelverdiene i lovverket er det formaliserte krav til hvordan konkurranse og dokumentasjon skal være, men de generelle prinsippene gjelder for alle kjøp. Rutiner og reglement Nittedal kommune bruker innkjøpsreglement og maler som er utarbeidet av IINR (Interkommunal Innkjøpsordning Nedre Romerike), noe som etter revisjonens mening er et fornuftig valg. Imidlertid er det en utfordring for kommunen at både reglement og maler var dårlig kjent i organisasjonen. Blant annet så vi at det brukes andre protokoller enn kommunens maler, som ikke oppfyller forskriftens minstekrav til dokumentasjon av innkjøp. Kommunen bør sørge for at reglement og maler er tilgjengelig for alle som har behov for å benytte dem, og kontrollere at de faktisk er i bruk. Avtaler og lojalitet Kommunen har avtaler for mange av de store innkjøpsområdene, både avtaler som Nittedal har inngått selv og som kommunen er tilsluttet gjennom IINR, til sammen 92 avtaler. Det finnes ingen samlet oversikt over de avtalene kommunen selv har inngått, mens IINR har utarbeidet en liste over de avtalene som Nittedal er tilsluttet. Revisjonen mener det er uheldig at det ikke finnes noen samlet oversikt over avtaler. Mangelen på oversikt gjør det vanskelig å være lojal mot avtalepartnere, og å følge med på at kommunen får de priser og vilkår på varer og tjenester som avtalene faktisk tilsier. Når kommunen har inngått en avtale, så skal denne leverandøren brukes. En avtale er gjensidig bebyrdende, og således følger det forpliktelser for begge avtalepartnere. Revisjonen har funnet at det er mange brudd på avtaler, både de som kommunen selv har inngått, og avtaler som er OFFENTLIGE ANSKAFFELSER I NITTEDAL KOMMUNE I

inngått gjennom IINR. Det er altså ikke tilstrekkelig at kommunen har oversikt over avtalene man må også følge opp at avtalene faktisk brukes. Overholdelse av lovens krav På tross av at kommunen har rammeavtaler og andre avtaler om innkjøp som dekker viktige deler av en kommunes innkjøpsbehov, er det en relativt stor del av innkjøpene som er foretatt uten at det kan dokumenteres at disse er i tråd med lovens krav. Av kommunens kjøp av varer og tjenester for 2007 på 77 mill., mangler dokumentasjon for 44 mill. Her ligger en rekke ulike typer innkjøp, mange av innkjøpene er små og da er det ikke formelle krav til konkurranse eller hvordan dokumentasjonen skal være. Det er gjort innkjøp i tråd med regelverket for 33 mill. Det ble brukt omtrent 1 500 ulike leverandører i 2007. Flertallet av disse mangler avtaler, og enkelte leverandører uten avtale benyttes jevnlig til innkjøp. Når det handles fra så mange leverandører for til dels små beløp, skaffer kommunen seg mye arbeid med å håndtere et stort antall fakturaer som skal gjennom systemet. Dette innebærer ekstra arbeid og kostnader for kommunen, og at svært mange innkjøp gjennomføres i strid med intensjonene i LOA/FOA. Nittedal kommune har handlet for mer enn grensen for nasjonal utlysning fra en rekke leverandører. For noen av disse kjøpene har kommunen avtaler med andre leverandører enn dem det er handlet med. Kjøpene er av den grunn i strid med egne avtaler og lovens krav. For de øvrige kjøpene mener revisjonen det er rimelig å anta at disse skulle vært lyst ut på anbud, fordi dette sannsynligvis dreier seg om kjøp av samme type vare/tjeneste og derfor skal ses samlet. Økonomisystemet til Unique mangler tilstrekkelige spørremuligheter som kombinerer regnskapsbasen og leverandørreskontro. Dette gir kommunen dårlige muligheter for å følge opp hvilke leverandører det kjøpes inn fra. Revisjonens samlede vurdering Revisjonen mener at det er behov for å bedre rutinene når det gjelder innkjøp i Nittedal kommune. Funnene viser at det er mangler i måten innkjøpene gjennomføres og dokumenteres på, blant annet gjør kommunen innkjøp fra en lang rekke leverandører uten at disse kjøpene dokumenteres. IINR har utarbeidet et godt reglement og maler som kommunen skal bruke, men disse benyttes i altfor liten utstrekning. Mangler i økonomisystemet gjør at det er vanskelig for kommunen å følge opp innkjøp. Anbefalinger På bakgrunn av den gjennomførte undersøkelsen blir revisjonens anbefalinger: 1. Administrasjonen bør vurdere hvilke deler av kommunens innkjøp som må legges ut på anbud. 2. Administrasjonen bør sørge for at innkjøpsreglement og maler er tilgjengelig på fellesområde. Dette for å gjøre det lettere for alle innkjøpere i kommunen å overholde regelverkets krav. 3. Administrasjonen bør sørge for at enhetene tar i bruk protokollmaler som oppfyller lovens minstekrav. 4. Administrasjonen bør vurdere å ta opp mangler i økonomisystemet med leverandøren, slik at det blir enklere å ha styring med innkjøpene i kommunen. 5. Administrasjonen bør vurdere et system for dokumentasjon av kjøp under terskelverdiene. Skedsmo, 20.04.2009 Nina Neset /sign/ revisjonssjef Ellen Lange /sign/ fagansvarlig forvaltningsrevisor II OFFENTLIGE ANSKAFFELSER I NITTEDAL KOMMUNE

1 INNLEDNING 1.1 Bakgrunn og formål for prosjektet På oppdrag fra kontrollutvalget har revisjonen gjennomført et prosjekt om hvordan Nittedal kommune håndterer lov om offentlige anskaffelser (LOA) og forskrift om offentlige anskaffelser (FOA). En lignende gjennomgang er gjort i Lørenskog, Skedsmo og Rælingen. Både lov og forskrift er svært omfattende. Skal kommunen kunne opptre i samsvar med de krav som stilles, må det være gode overordnede systemer, god opplæring, god oppfølging og gode holdninger i organisasjonen. Formålet med prosjektet er å se om kommunen har tilstrekkelig gode systemer, rutiner og atferd i forhold til de krav som LOA og FOA stiller til kommunen. Prosjektet er altså ikke rettet mot mistanker om misligheter eller kontroll av enkeltprosjekter, men om det er mulig å finne svakheter ved måten innkjøp gjennomføres på i dag. I dette prosjektet er vi interessert i å få et mest mulig korrekt oversiktsbilde over hvordan Nittedal kommune håndterer sine innkjøp. Prosjektet er gjennomført i perioden februar 2008 til januar 2009 av Ellen Lange og Dag Findahl. Egil Johansson har bidratt ved den tekniske gjennomføringen av analysene. 1.2 Avgrensninger og problemstillinger LOA og FOA stiller strenge krav til konkurranse som et middel for mer effektiv bruk av kommunens økonomiske ressurser. Konkurranser skal gjennomføres på en måte som gjør at det er forutsigbart, at det er gjennomsiktig og at det er etterprøvbart. Vi har prioritert å se på den delen av kommunens innkjøp som gjøres over driftsregnskapet, og har ikke sett på investeringsområdet. Gjennomgangen er begrenset til 2007. Vi har ikke tatt med kjøp av tjenester som erstatter kommunens tjenesteproduksjon, blant annet kjøp av tjenester fra andre kommuner, fylke og stat (sykehjemsplasser, elevplasser m.m.). Det finnes en forskrift som gir egne rammer for innkjøp i forsyningssektorene 1. Denne forskriften er ikke med som grunnlag for dette prosjektet. Problemstillingene i prosjektet er: 1. Har kommunen rutiner for innkjøp og oversikt over sine avtaler? 2. Foretar kommunen innkjøp i tråd med lovens krav om konkurranse, gjennomsiktighet og likebehandling? 1.3 Oppbygging av rapporten I kapittel 2 legger vi frem hva slags data og informasjon som er blitt samlet inn, og hvordan innsamlingen har foregått. Kapittel 3 gir en innføring i regelverket for offentlige anskaffelser, med fokus på de problemstillingene vi behandler i denne rapporten. Kapittel 4 og 5 omhandler de to problemstillingene. Her setter vi først opp de vurderingskriterier som er knyttet til problemstillingene, og deretter presenterer vi funn og fakta som er relevante i forhold til kriteriene. I hvert kapittel gjør vi en vurdering av fakta opp mot kravene. Revisjonens samlede vurdering og anbefalinger er plassert foran i rapporten i sammendraget. 1 Forskrift om innkjøpsregler i forsyningssektorene (vann- og energiforsyning, transport og posttjenester) av 7. april 2006 nr 403. OFFENTLIGE ANSKAFFELSER I NITTEDAL KOMMUNE 1

2 ANVENDTE METODER I PROSJEKTET 2.1 Datainnsamling og datagrunnlag Dokumentinnsamling Vi har innhentet avtaler, protokoller og annen dokumentasjon om hvordan anskaffelsene er foretatt, for gjelder anskaffelser på driftsområdet. Slik dokumentasjon har vi mottatt både fra Nittedal kommune, og fra IINR (Interkommunal Innkjøpsordning Nedre Romerike), hvor kommunen er med. Vi har også mottatt skriftlige rutiner og dokumentmaler som gjelder for kommunen på innkjøpsområdet. Regnskapsdata Gjennomgangen er basert på regnskapstall for perioden 01.01.2007 til 31.12.2007. Analysene våre er foretatt på et uttrekk som ble foretatt 04.12. og 09.12.2008 fra kommunens regnskapssystem Unique. Vi har tatt ut tall som gjelder innkjøp av varer og tjenester som inngår i kommunens egen tjenesteproduksjon det vil si alle innkjøpskontoene på seriene 100-270, med unntak av seriene 160/165 (lønnsarter) og 190 (gjelder leie av fast eiendom, som ikke omfattes av regelverket). For oversiktens skyld har vi gruppert kommunens arter i 29 grupper, og gitt dem tresifrede nummer, se vedlegg 3. Samtaler Vi har innhentet informasjon om kommunens innkjøpspraksis gjennom samtaler med tidligere rådmann, tidligere innkjøpsansvarlig i kommunen, økonomisjef, samt enhetslederne for IKT, PRO (pleie/rehabilitering/omsorg), eiendom og teknisk. Vi valgte disse enhetslederne fordi de rapporterte om flest inngåtte avtaler. Vi har også hatt møte med innkjøpsansvarlig i IINR. 2.2 Dataenes pålitelighet og gyldighet Det har vært en stor utfordring å gjennomføre analyser på regnskapsmaterialet fra Nittedal. Det mangler koblinger mellom leverandørreskontro og regnskapsdatabasen i Unique. Dette betyr at vi kan få ut en liste over alle leverandører, og hvor mye kommunen har kjøpt fra hver av dem. Derimot går det ikke an å se om disse beløpene gjelder drift, investering, hvilken enhet som har foretatt innkjøpet eller hvilken konto/art det er ført på. Vi kan også få ut lister fra Unique som viser hvor mye enhetene har kjøpt på ulike arter, men ikke hvilke leverandører det er kjøpt fra. Dette er koblinger som er nødvendige for at vi skal kunne gjennomføre vår kontroll. I andre Unique-kommuner har vi benyttet analyseverktøyet IDEA for å gjenopprette koblingene mellom reskontro og regnskap. I Nittedal har det vist seg at måten regnskapet føres på, medfører en mangel på systematikk som gjør at vi ikke kan bruke IDEA til å gjenopprette koblingene. Måten regnskapsdata legges inn på feiltolkes av IDEA, slik at enkelte utbetalinger blir koblet til feil reskontronummer. Feilene er ikke store når vi ser på tallene samlet, men de blir usystematiske. De kan derfor gi store utslag på noen kontoer og ansvar, mens andre blir helt riktige. Vi kan ikke bruke et materiale med en slik uforutsigbarhet. Vi har derfor bearbeidet listene fra Unique ved hjelp av Excel. Når vi bruker Excel, blir en del av operasjonene manuelle. Manuelle operasjoner innebærer risiko for inntastingsfeil. Dette har vi avhjulpet ved bruk av fortløpende kvalitetskontroller på analysene, blant annet ved bruk av sumkontroller. Etter de kontroller som er gjort, anses tallenes pålitelighet og gyldighet tilstrekkelig for denne gjennomgangen. Når det gjelder dokumentasjon ellers, så er dette basert på skriftlige dokumenter som kontrakter, avtaler, protokoller og rutiner. Vi regner disse dataene som pålitelige og gyldige. Vi har godtatt den informasjonen vi har mottatt på e-post og i samtaler med de ulike innkjøpsansvarlige som deres oppfattelse av virkeligheten, og har ingen grunn til å tro at noen har holdt unna informasjon eller levert bevisst feil informasjon. Vi regner derfor opplysningene gitt i samtaler som tilstrekkelig pålitelige for vårt formål. 2 OFFENTLIGE ANSKAFFELSER I NITTEDAL KOMMUNE

3 HOVEDPRINSIPPER I LOV OG FORSKRIFT OM OFFENTLIGE ANSKAFFELSER I denne gjennomgangen bruker vi følgende kilder: Lov om offentlige anskaffelser av 16.07.1999 nr. 69 (kalles her LOA) Forskrift om offentlige anskaffelser av 07.04.2006 nr. 402 (kalles her FOA) Veileder til reglene om offentlige anskaffelser, Fornyings- og administrasjonsdepartementet (FAD), november 2006. Veileder for innkjøp, Interkommunal Innkjøpsordning Nedre Romerike (IINR), august 2007. (Nittedal bruker veilederen fra IINR.) Offentlig sektor er avhengig av tillit hos innbyggerne, og hos leverandører og aktører i markedet. Derfor er det avgjørende at det ikke kan reises tvil om at innkjøp, som utgjør nær en tredel av kommunenes budsjetter, gjennomføres på en saklig og økonomisk fornuftig måte. Ved å etterleve kravene i lov og forskrift om offentlige anskaffelser, reduseres også muligheten for korrupsjon og misligheter. Lov om offentlige anskaffelser (LOA) og forskrift om offentlige anskaffelser (FOA) gir strenge rammer for hvordan det offentlige skal håndtere sine innkjøp. LOAs formålsparagraf ( 1) inneholder krav til at det offentlige skal bruke sine penger på en mest mulig effektiv måte, skal opptre profesjonelt og forretningsmessig, og behandle alle tilbydere/leverandører likt. Det er ikke anledning til å ta utenforliggende hensyn, som for eksempel ønske om å støtte lokalt næringsliv 2, når innkjøp skal gjøres. De grunnleggende kravene i LOA fremgår av 5. Disse er blant annet: - Det skal, så langt det er mulig, være konkurranse fra første krone som brukes. - Krav til forutberegnelighet er nødvendig for å skape tillit og økt konkurranse ved å gi korrekt informasjon om premisser, vilkår for prosedyrer og beslutninger som tas. - Krav til gjennomsiktighet tilsier at prosessen må være åpen og gjennomsiktig for å kunne sikre kravet til likebehandling. - Krav til etterprøvbarhet tilsier krav om skriftlighet i alle faser av et innkjøp, enten ved protokoller over terskelverdiene eller annen dokumentasjon for mindre kjøp. Det er noen kjøp som ikke omfattes av LOA og FOA for eksempel erverv og leie av eksisterende bygninger eller annen fast eiendom, ansettelseskontrakter og kontrakter om offentlig tjenestekjøp som tildeles et organ som selv er en offentlig oppdragsgiver (ved enerett), jf. FOA 1-3, (2) h. Tidligere var det tillatt å tiltre en rammeavtale som var inngått av en annen oppdragsgiver. Eksempelvis kunne det være at fylkeskommunen hadde gjennomført konkurranse og inngått rammeavtale om kjøp av medisiner, og da kunne kommuner tiltre denne avtalen i ettertid. Nå kan man bare benytte en rammeavtale dersom man var en av de opprinnelige partene i rammeavtalen, jf. FOA 6-1 (3). Hvilken del av forskriften gjelder? Hva slags prosedyrer som skal benyttes og hvilke deler av FOA som kommer til anvendelse, bestemmes i hovedsak av anskaffelsens samlede verdi (eks. mva.), jf. FOA 2-1. Del I av forskriften gjelder alle anskaffelser som omfattes av forskriften, uavhengig av verdi. Ved anskaffelser opp til 500 000 (ofte omtalt som direkte anskaffelser) kan kommunen velge å bruke bare denne delen av forskriften. I noen tilfeller kan kommunen velge å bare bruke del I av forskriften også dersom anskaffelsen er mellom 500 000 og 1,7 mill. Dette gjelder blant annet dersom det bare finnes en leverandør i markedet, hasteanskaffelser og usedvanlig 2 Forbudet mot å diskriminere leverandører på bakgrunn av lokal tilhørighet fremgår av FOA 3-1 (2): Oppdragsgiver skal ikke diskriminere leverandører på grunn av nasjonalitet eller lokal tilhørighet. OFFENTLIGE ANSKAFFELSER I NITTEDAL KOMMUNE 3

fordelaktig tilbud, jf. FOA 2-1 (2). Disse unntakene må tolkes restriktivt, jf. Nittedals veileder s. 19, se også FADs veileder pkt. 7.3.2. Videre kan kommunen velge å bare følge del I for kontrakter om utførelse av helse- og sosialtjenester som kjøpes fra en ideell organisasjon, jf. FOA 2-1 (3). FOAs del I gir få eksplisitte krav til hvordan anskaffelsen skal foretas. Det er blant annet ikke krav om kunngjøring, slik at det er stor fleksibilitet med hensyn til hvordan konkurransen kan gjennomføres. Kommunen må likevel sørge for å overholde de grunnleggende kravene til konkurranse, likebehandling, forutberegnelighet, gjennomsiktighet og etterprøvbarhet (FADs veileder, s. 76). Ifølge veilederen for Nittedal kommune betyr dette i praksis at kommunen skal sammenligne og eventuelt forhandle om priser og kostnader så langt dette er mulig. Veilederen anbefaler å be om tilbud fra minst tre leverandører. For anskaffelser mellom 500 000 og 1,7 mill. (for bygge- og anleggskontrakter 43,5 mill.) 3 gjelder FOAs del II i tillegg til del I. Såkalte uprioriterte tjenester (blant annet juridiske tjenester, rekruttering, etterforskning) reguleres også av del I og II (med noen få tilleggskrav som følger av del III) uavhengig av størrelsen på anskaffelsen, jf. FOA 2-1 (5). Kontrakter om telefon-, teleks-, mobilradio-, personsøkings og satellittjenester skal følge del I og II, uavhengig av anskaffelsens verdi, 2-1 (6). For slike anskaffelser kreves det nasjonal kunngjøring 4, jf. FOA 9-1. Kommunen kan velge mellom åpen/begrenset anbudskonkurranse og konkurranse med forhandling, jf. FOA 5-1. Anskaffelser over 1,7 mill. omfattes av forskriftens del I og III. Disse skal lyses ut i hele EØSområdet, og det skal som hovedregel brukes anbudskonkurranse som konkurranseform. Kommunen kan velge mellom følgende prosedyrer: åpen/begrenset anbudskonkurranse, konkurransepreget dialog og konkurranse med forhandling, jf. FOA 14-1. Dokumentasjon Alle anskaffelser over kr 100 000 skal dokumenteres med protokoll for kjøp 100 000-500 000 en forenklet protokoll, og for kjøp over 500 000 fullstendig protokoll (FOA 3-2). For alle kjøp, også under 100 000, gjelder regelen om at kommunen fortløpende skal sikre at de vurderinger og den dokumentasjon som har betydning for gjennomføringen av konkurransen er skriftlig (FOA 3-1 (7)). I veilederen for Nittedal kommune anbefales det skriftlig dokumentasjon også for anskaffelser under kr 100 000. Tabellen under gir en oversikt over hvilke krav som gjelder for offentlige anskaffelser av varer og tjenester: Anskaffelsens FOA Kunngjøring Prosedyrer Dokumentasjon verdi 0-500 000 Del I Ingen krav Valgfritt 0-100 000: Ikke spesifiserte krav Over 100 000: Protokoll 500 000-1,7 mill. Del I og II Nasjonal Åpen anbudskonkurranse Begrenset anbudskonkurranse Konkurranse med forhandling Protokoll 1,7 mill og over Del I og III EØS-området Åpen anbudskonkurranse Begrenset anbudskonkurranse Konkurransepreget dialog Konkurranse med forhandling Protokoll 3 Dette er terskelverdier som gjaldt i 2007, som vi undersøker. Fra 01.03.2008 er terskelverdiene henholdsvis 1,65 mill. og 41 mill. Nasjonal terskelverdi for varer og tjenester er som før kr 500 000. Terskelverdiene for bygge- og anleggskontrakter vil i hovedsak være aktuelt for innkjøp i forbindelse med investeringer, som vi ikke går gjennom i denne rapporten. 4 Nasjonal kunngjøring skal skje på Doffin. Doffin er statens database for offentlige innkjøp, hvor konkurranser lyses ut og hvor oppdragssøkere kan finne fram til aktuelle prosjekter innfor offentlige anskaffelser. 4 OFFENTLIGE ANSKAFFELSER I NITTEDAL KOMMUNE

Hvordan beregnes verdien på en anskaffelse? Reglene om beregning av terskelverdier er fastsatt i forskriftens 2-3. Hovedregelen er at verdien på en anskaffelse beregnes på grunnlag av det samlede beløp kommunen kan komme til å betale. Dersom anskaffelsen består av flere kontrakter, skal verdien av alle kontraktene legges sammen, jf. FOA 2-3 (1). Et innkjøp kan ikke deles opp i den hensikt å unngå at bestemmelser i forskriften kommer til anvendelse, jf. FOA 2-3 (4). Videre i 2-3 er det en rekke bestemmelser om beregning av terskelverdier som er en konkretisering av hovedregelen om at det er anskaffelsens samlede verdi som skal anslås, og at dette ikke skal gjøres på en måte som gjør at regelverket ikke kommer til anvendelse (forhindre omgåelse) (FADs veileder, s. 46). Dersom man anskaffer ensartede varer eller tjenester, skal verdien av disse legges sammen, jf. FOA 2-3 (8). Hvorvidt en vare eller tjeneste er av samme type, kan vurderes ut fra ulike kriterier. Det kan være at de dekker samme behov, at de tidligere har vært i samme avtale eller at det finnes leverandører som kan levere hele anskaffelsen. Man kan også se på hvordan anskaffelsen behandles i regnskapet (Nittedals veileder, s. 16.). Verdien på en kontrakt skal beregnes for hele avtaleperioden, og eventuelle opsjoner skal også regnes med, jf. FOA 2-3 (5), (9) og (10). Skal kontrakten vare i 3 år, skal verdien beregnes for alle 3 årene. For en kontrakt som varer i 2+1 år (2 år med opsjon for ytterligere 1 år), skal verdien beregnes for alle 3 årene. Ved løpende anskaffelser, skal man se på forbruket i løpet av en 12 måneders periode (enten basert på forrige 12 måneder, eller et forventet forbruk i 12 måneder), jf. FOA 2-3 (11). Hva er «én anskaffelse» når flere enheter gjør innkjøp? (FADs veileder s. 51) I enkelte innkjøpsvirksomheter kan det være flere desentraliserte enheter, innenfor samme juridiske enhet, som gjør innkjøp. Dette vil typisk kunne være aktuelt i staten, eller i en kommune hvor mange enheter kjøper inn for eksempel kontormateriell. En aktuell problemstilling er da om anskaffelser som de ulike enhetene gjør, må ses i sammenheng når terskelverdiene beregnes. Forskriften gir ikke svar på denne problemstillingen. I en slik sammenheng må det vurderes hva som utgjør anskaffelsen. Departementet har i en fortolkningsuttalelse til Vest-Agder fylkeskommune oppsummert noen forutsetninger som må være oppfylt for at man ikke skal se flere enheters innkjøp i sammenheng ved beregning av terskelverdi. I vurderingen legges det vekt på om anskaffelsen skjer av innkjøpsuavhengige enheter. Sentrale momenter i vurderingen er: - om enheten har eget budsjett og selvstendig innkjøpsansvar, - om anskaffelsen kun er til denne enheten, og om - beslutningen om inngåelse av kontrakt tas utelukkende av denne enheten for denne type anskaffelse. Dette vil si at enheten ikke trenger godkjennelse for anskaffelsen. Hvis en enhet koordinerer kjøp for flere andre enheter, for eksempel gjennom en felles rammeavtale, må verdien av alle de planlagte innkjøpene sees i sammenheng ved beregning av terskelverdiene. Dette gjelder selv om de forskjellige enhetene ellers har selvstendig innkjøpsansvar. Reglene om omgåelse må også tas i betraktning hvis motivet for at enhetene inngår individuelle kontrakter er å omgå regelverket. Sanksjoner Staten har opprettet et eget klageorgan: Klagenemnda for offentlige anskaffelser (KOFA). Dette er gjort i medhold av LOAs 7a. Tvisteløsningsorgan. Fra og med 2007 har KOFA mulighet for å ilegge kommuner straffegebyr på inntil 15 % av kontraktsummen ved direkte anskaffelser som er i strid med LOA/FOA. OFFENTLIGE ANSKAFFELSER I NITTEDAL KOMMUNE 5

4 HAR KOMMUNEN RUTINER FOR INNKJØP OG OVERSIKT OVER SINE AVTALER? 4.1 Vurderingskriterier For at LOA og FOA skal kunne etterleves i organisasjonen, bør kommunen legge til rette for dette. Dette går både på praktisk tilrettelegging, rutiner og retningslinjer, opplæring og oppfølging av ansvarlig personale, samt gode kontrollrutiner. Som nevnt i kapittel 3 gjelder LOAs grunnleggende krav (blant annet konkurranse, likebehandling, forutberegnelighet, gjennomsiktighet og etterprøvbarhet) for alle kjøp kommunen foretar, uansett størrelse på innkjøpet. Dette betyr at selv der det ikke er formelle krav til dokumentasjon, bør det foreligge skriftlig dokumentasjon som for eksempel e-poster, møtereferater, bestilling eller lignende. Dette for å ivareta lovens grunnleggende krav. For kjøp over 100 000 er det mer detaljerte krav til prosedyrer og dokumentasjon, og disse reglene er nokså omfattende. Det er viktig å understreke at det ikke er tilstrekkelig med en kontrakt for å ha en tilfredsstillende avtale også anskaffelsesprosessen skal dokumenteres. Derfor er det ikke sikkert at en avtale er tilstrekkelig for å overholde lov og forskrift om offentlig anskaffelse, selv om den er signert både av kommunen og leverandør. Hvis innkjøpsansvarlige skal kunne følge en avtale, må vedkommende kjenne til avtalen, hvordan den skal benyttes og hvilke priser og andre vilkår som gjelder. Derfor er det viktig at kommunen har en god og lett tilgjengelig oversikt over sine avtaler. Ut fra dette, og gjennomgangen i kapittel 3, setter revisjonen opp følgende kriterier: Kommunen bør ha gode rutiner og retningslinjer for sine anskaffelser. Det skal foreligge underskrevet avtale og dokumentasjon på hvordan anskaffelsene er gjennomført. For anskaffelser over 100 000 skal det foreligge protokoll for innkjøpet. Kommunen bør ha god og tilgjengelig oversikt over sine avtaler. 4.2 Funn/fakta 4.2.1 Rutiner og retningslinjer Nittedal kommune hadde en innkjøpsansvarlig (innkjøp som en av flere arbeidsoppgaver), med ansvar for koordinering av arbeidet med innkjøp i kommunen. Etter at innkjøpsansvarlig sluttet høsten 2008, har økonomisjefen overtatt denne funksjonen. Nittedal kommune er med i Interkommunal innkjøpsordning Nedre Romerike (IINR). IINR av åtte kommuner, hvorav Nittedal er den med størst innbyggertall. IINR har en ansatt innkjøpssjef, som er jurist og har spisskompetanse på offentlige anskaffelser. Gjennom innkjøpsrådet, som består av leder og representanter for deltakende kommuner, gjennomføres en lang rekke anbudskonkurranser på store fellesområder, hvor kommunene tiltrer felles inngåtte avtaler. Nittedals innkjøpsansvarlige (nå økonomisjefen) er kommunens representant i innkjøpsrådet. IINR har laget maler og veiledere til hjelp i innkjøpsarbeidet som medlemskommunene kan benytte dersom de ønsker det. IINR har blant annet utarbeidet en veileder for innkjøp, maler for protokoller, rammeavtalevilkår, avviksskjema og fakturarutiner. Nittedal kommune bruker samme rutiner som IINR (jf. e-post fra tidligere innkjøpsansvarlig Jan Sørsås 04.02.2008). Innkjøpsansvarlig har gjort veileder og maler kjent for enhetslederne ved å sende disse ut på e- post. For perioden vi kontrollerte hadde ikke Nittedal kommune noe intranett, og det var 6 OFFENTLIGE ANSKAFFELSER I NITTEDAL KOMMUNE

således ingen mulighet for å legge rutiner og maler ut slik. Det er planlagt å legge ut disse dokumentene på intranett, under et felles område for innkjøp. Vi fant at protokollmalene var lite kjent i organisasjonen. Med unntak av eiendomsenheten, benyttes det andre protokollmaler i de ulike enhetene. Ingen av de andre protokollmalene som benyttes, oppfyller forskriftens minimumskrav. Veilederen for kommunen var heller ikke særlig godt kjent blant de enhetslederne vi snakket med. Derimot hadde alle enhetsledere vi snakket med kjennskap til viktige nettsteder som Doffin, IINR, lovdata m.m. Bare en av enhetslederne (IKT) oppgir at han tar ut jevnlige rapporter for å ha oversikt over hvor mye han bruker de ulike avtalene, og at han sjekker at de får avtalte priser og vilkår før utbetaling skjer. 4.2.2 Opplæring Enhetsledere og innkjøpsansvarlige var på kurs før jul i 2007, jf. møte med rådmann og økonomisjef 06.02.2008. De enhetsledere vi snakket med, kjente hovedprinsippene i LOA og FOA, og kunne på stående fot nevne viktige prinsipper i reglene (likebehandling, forutsigbarhet, konkurranse, dokumentasjon, terskelverdier). Disse enhetslederne hadde alle fått opplæring i innkjøpsreglene, enten i Nittedal kommune eller i annen sammenheng. 4.2.3 Oversikt over avtaler IINR-avtaler Gjennom IINR har Nittedal kommune inngått avtaler som gjelder flere store innkjøpsområder (blant annet vikartjenester, kontorrekvisita, matvarer, medisiner, telefon, møbler m.m.). Når IINR starter arbeidet med å inngå en ny avtale, oppnevnes det en produktansvarlig fra hver av kommunene som ønsker å være med på avtalen. Det er de produktansvarlige som setter kriterier før anbudene utformes, vurderer tilbudene som kommer inn og innstiller på valg av leverandør. Etter at avtalen er inngått, følger produktansvarlige opp avtalen i kommunen. Antall møter og produktansvarliges rolle er forskjellig alt etter hvor omfattende avtalen er. Gjennom IINR var Nittedal kommune tilsluttet 42 avtaler i 2007 (se vedlegg 1). Vi har tatt noen stikkprøver i protokoller for disse avtalene, og fant ingen vesentlige feil. Liste over avtaler som kommunen har tiltrådt gjennom IINR, har innkjøpsansvarlig regelmessig sendt ut til enhetslederne på e-post. Vi fant at denne oversikten var godt kjent blant de enhetslederne vi snakket med samtlige kjente til denne. Avtaler inngått i Nittedal kommune Det har vært en utfordring å få oversikt over avtalene som Nittedal kommune har inngått utenom IINR. Tidligere rådmann opplyste i møte 06.02.2008 at kommunen ikke har noen sentral oversikt over slike avtaler, men mente at enhetslederne hadde oversikt over de avtalene som gjelder for deres områder. Dette er ikke i tråd med det vi har erfart ved innsamling av avtalene. Enhetslederne har i varierende grad visst hvor de ulike avtalene befant seg. Dokumentasjon på hvordan avtalen ble inngått (protokoll eller lignende) var enda vanskeligere å få fatt i. Eiendomsenheten skilte seg ut med god oversikt. Dette var den eneste enheten hvor vi ved første gangs forespørsel fikk all dokumentasjon vi hadde bedt om. For alle andre enheter var det behov for å lete frem ytterligere dokumentasjon. Eiendomsenheten var også den enheten som hadde tatt i bruk protokoller som oppfyller forskriftens minstekrav. Enhetslederen opplyste videre at de har meldt inn behov for avtaler på en rekke områder til IINR, noe som også er bekreftet hos IINR. Flere andre enhetsledere nevnte at de hadde vurdert å melde inn behov for nye avtaler, men det var bare eiendom som faktisk hadde gjort det. OFFENTLIGE ANSKAFFELSER I NITTEDAL KOMMUNE 7

Til sammen har vi mottatt 67 avtaler fra de ulike enhetene, hvorav vi har kategorisert 50 som innenfor regelverket (se vedlegg 1). I oversikten under fremgår antallet avtaler for de ulike enhetene (* betyr at vi ikke har fått noen avtaler fra denne enheten): Enhet Antall avtaler Herav innenfor regelverket Administrativ toppledelse * * Administrasjon * * Barn og unge 1 0 Eiendom 18 12 Funksjonshemmede 1 1 Helse * * IKT 7 7 Kultur * * Pleie, rehabilitering, omsorg (PRO) 9 6 Servicetorget 1 1 Tekniske tjenester 11 4 Utvikling 2 2 Økonomi 2 2 Grunnskolene (10 enheter) 15 15 Sum 67 50 Med innenfor regelverket mener vi at det foreligger en underskrevet avtale og protokoll. Vi har også godtatt protokoller som ikke oppfyller lovens minstekrav. I noen få tilfeller har vi også kategorisert avtaler som ikke er underskrevet som innenfor regelverket, dersom det foreligger mye annen dokumentasjon knyttet til anskaffelsen (for eksempel konkurransegrunnlag, brev/e-post, protokoll m.m.). Av de 50 avtalene som er inngått av enheter i kommunen, gjelder 15 av dem for hele kommunen (se vedlegg 1). For de avtalene som vi har kategorisert som utenfor regelverket mangler enten selve avtaledokumentet, protokoll eller begge deler. I noen tilfeller er ikke avtalene gyldige for 2007 enten er de gått ut på dato, eller de gjelder først fra 2008. (Se vedlegg 1 for forklaring for hver enkelt avtale.) Tabellen under gir en samlet oversikt over antall avtaler i Nittedal kommune for 2007 (driftsområdet): Innenfor Utenfor regelverket regelverket Sum Inngått via IINR 42 0 42 Inngått i kommunen 50 17 67 Sum 92 17 109 4.3 Revisjonens vurdering Kommunen bruker innkjøpsreglement og maler som er utarbeidet av IINR. Etter revisjonens mening er disse oppdaterte og oversiktlige, og et fornuftig valg av rutiner på området. Konkrete rutiner og ferdige maler gjør det lettere for alle å følge reglene. Det er imidlertid en utfordring for kommunen å gjøre disse dokumentene mer kjent ute i enhetene. Blant de enhetslederne vi snakket med var både reglement og maler lite kjent, selv om de ellers hadde god kjennskap til anskaffelsesreglene. Videre benyttes det feil protokollmaler, i den forstand at de fleste protokollene vi har sett ikke oppfyller forskriftens minstekrav. Etter revisjonens oppfatning er det ikke mangel på vilje hos enhetslederne som er årsaken til at det ikke benyttes korrekt protokoll, tvert i mot var enhetslederne svært interesserte i hvor de kunne finne disse malene. 8 OFFENTLIGE ANSKAFFELSER I NITTEDAL KOMMUNE

Etter revisjonens syn har ikke et reglement noen hensikt dersom det ikke blir brukt. Revisjonen mener at det ikke er tilstrekkelig å sende reglement og maler ut på e-post for å sikre at disse er kjent i organisasjonen. Disse bør gjøres lettere tilgjengelig for alle som bruker dem, eksempelvis ved å legge dem ut på intranett eller på et felles dataområde. Kommunen bør også sikre at de faktisk er i bruk. Mye av de store innkjøpsområdene dekkes inn av avtalene som er inngått, både av kommunen selv og som kommunen er tilsluttet gjennom IINR. Det finnes blant annet avtaler for kontorrekvisita, skolebøker, medisiner, telefoni, vikartjenester, vaskeritjenester, asfaltering m.m. Vi har også mottatt avtaler som gjelder for 2008 og fremover på områder der det var mangler tidligere. Derimot har ikke Nittedal noen samlet oversikt over alle avtaler som gjelder i kommunen. Dette gjelder de avtalene kommunen selv har inngått. Når det gjelder IINR-avtaler, så lager IINR oversikt over sine avtaler. Disse oversiktene er godt kjent i kommunen. Revisjonen mener det er uheldig at det ikke finnes oversikt over samtlige avtaler som gjelder i kommunen. Mangelen på oversikt vil gjøre det vanskelig å være lojal mot avtalepartneren. Det er dessuten vanskeligere for kommunen å følge med på at de får de vilkår som er forutsatt i kontrakten, når de ikke har oversikt over hvor avtalene er og dermed hva de inneholder. Også avtaler som bare gjelder enkelte enheter, er det en fordel å ha en sentral oversikt over. Dette kan være til hjelp ved vurderinger om det er noen områder hvor det er behov for nye rammeavtaler for hele kommunen. Et eksempel er kopimaskiner. Her har ikke kommunen noen rammeavtale, slik at hver enhet som trenger kopimaskin selv må sørge for å inngå avtalen på korrekt vis. Det kan hende at det er mer hensiktsmessig at dette gjøres sentralt, i stedet for at hver rektor eller andre enhetsledere må ut i markedet hver for seg. Eiendomsenheten pekte seg ut med god oversikt over sine avtaler, samt at de har brukt protokoller som oppfyller forskriftens krav. Selv om det var noen mangler i dokumentasjon også hos eiendom (særlig på eldre avtaler), mener vi at enheten har god oversikt både over hva de har og hva de mangler. OFFENTLIGE ANSKAFFELSER I NITTEDAL KOMMUNE 9

5 FORETAR KOMMUNEN INNKJØP I TRÅD MED LOVENS KRAV? 5.1 Vurderingskriterier I foregående kapittel så vi at Nittedal kommune har avtaler for mange av de store innkjøpsområdene. I dette kapitlet skal vi se på om kommunen foretar innkjøp i tråd med lovens grunnprinsipper, som blant annet er konkurranse, gjennomsiktighet og likebehandling (se kapittel 3 for hovedprinsippene i lov og forskrift). Vi undersøker også om kommunen holder seg til de avtalepartnerne de har, og om det er typer av varer og tjenester hvor kommunen bør inngå en avtale. Det kan eksempelvis være slik at kommunen mangler avtale for ensartede varer eller tjenester som det totalt kjøpes mye inn av. Når kommunen, eller en tjeneste, har inngått en kontrakt (avtale om kjøp), skal organisasjonen, eller tjenesten som omfattes av avtalen, være lojal mot den. En kontrakt er pr. definisjon en gjensidig bebyrdende avtale som inngås skriftlig mellom en eller flere oppdragsgivere og en eller flere leverandører (FOA 4-1, a.). Både kommunen og leverandøren har altså en forpliktelse til å oppfylle avtalen. Manglende lojalitet kan over tid redusere antall leverandører som er interessert i å delta i konkurransen om kontrakter med kommunen. Dersom brukere mener avtalen er ubrukelig eller for dårlig, så er ikke dette legitim grunn til å bryte avtalen. Slikt må tas opp i organisasjonen, eventuelt med tanke på reforhandlinger eller inngåelse av ny avtale. Når kommunen har inngått en avtale, bør kommunen kunne ta ut oversikter fra regnskapssystemet over hvordan man følger opp og etterlever en slik avtale. Dette for å kontrollere at det er denne avtalepartneren som benyttes, og at man får ut de prisene og de kvalitetene man var forespeilet. Dette byr på utfordringer for en kommune som benytter Unique økonomisystem, der det ikke finnes tilstrekkelige spørremuligheter som kombinerer regnskapsbasen og leverandørreskontro. Ut fra dette, og gjennomgangen i kapittel 3, setter revisjonen opp følgende kriterier: Kommunen skal gjøre sine innkjøp i tråd med kravene i LOA og FOA. Beløpsgrenser for krav om utlysning skal overholdes, og grunnprinsippene om konkurranse, gjennomsiktighet og likebehandling skal ivaretas. Kommunen skal foreta innkjøp hos sine avtalepartnere. Kommunen bør ha et system som gir innkjøpsansvarlige mulighet til å ha oversikt over sine innkjøp. 5.2 Funn/fakta Kommunens innkjøp av varer og tjenester for 2007 utgjorde 77 mill. (Se vedlegg 2 for oversikt over regnskapstallene.) Kommunen hadde totalt 92 avtaler for innkjøp i 2007 (42 inngått via IINR og 50 inngått i kommunen). Kjøp fra disse avtalepartnerne utgjorde 27 mill. Dessuten er det drøyt 6 mill. som gjelder kjøp som vi mener ligger innenfor regelverket. Omtrent halvparten av beløpet befinner seg på art 170 Skyss/transport og gjelder kjøp av busskort og faktura fra Konsentra AS 5. Resten er spredt på ulike arter og dreier seg i hovedsak om monopolister (bl.a. Tine) og abonnementer på aviser, magasiner og lignende. Det gjenstår da 44 mill. hvor vi ikke har funnet noen dokumentasjon på kjøpene. Dette betyr ikke nødvendigvis at det er ulovlige kjøp blant annet er det ikke formelle krav til dokumentasjon for kjøp under 100 000. 5 Konsentra (tidligere SLs kjørekontor) organiserer og koordinerer transport for skoleelever som ikke kan benytte vanlig kollektivtransport. Konsentra organiserer også TT-transporten i Oslo i samarbeid med Helse- og velferdsetaten. 10 OFFENTLIGE ANSKAFFELSER I NITTEDAL KOMMUNE

5.2.1 Leverandører udokumenterte kjøp Vi har identifisert hvilke leverandører de udokumenterte kjøpene på 44 mill. er handlet hos. Tabellen under viser størrelsen på beløpene som kommunen handler for hos ulike leverandører, samt antallet leverandører det er handlet for innenfor de ulike beløpsgruppene. Innkjøp pr. leverandør Krav i LOA og FOA Antall leverandører Sum alle leverandører Over 1,7 mill. EØS-utlysning/protokoll 0 0 mill. 0,5 mill. - 1,7 mill. Nasjonal utlysning/protokoll 8 6,7 mill. 100 000-0,5 mill. Konkurranse/protokoll 90 19,5 mill. 20 000-100 000 Konkurranse/dokumentasjon 276 12,7 mill. < 20 000 Konkurranse/dokumentasjon 1 102 5,2 mill. Sum 1 476 44,1 mill. Samlet er det et stort antall leverandører som er benyttet, nesten 1 500. Fra de aller fleste leverandørene, over 1 100, har kommunen handlet for mindre enn 20 000. Totalt utgjør kjøpene i denne størrelsesorden drøyt 5 mill. Det største beløpet som er handlet uten dokumentasjon (19,5 mill.), gjelder kjøp i størrelsesorden 100 000-0,5 mill. For disse kjøpene gjelder det generelle prinsippet om at det skal være konkurranse, og det skal føres protokoll. Kommunen har ikke handlet for mer enn 1,7 mill (grense for EØS-utlysning) hos noen enkeltleverandører uten avtale. Kommunen har handlet for mer enn 0,5 mill. (grense for nasjonal utlysning) hos åtte leverandører: Tekst Beløp NITTEDAL BOK OG PAPIR AS 1 523 215 ADVOKATFIRMAET SELMER DA 1 146 978 JOBBDIREKTE AS 951 553 EDB BUSINESS PARTNER NORG 728 143 HADELAND BYGG OG TRELAST AS 665 030 KEMIRA CHEMICALS AS 629 788 VISMA UNIQUE AS 527 928 TOYOTA KREDITBANK GMBH 518 712 Sum 6 691 348 Nittedal bok og papir AS selger varer av en type hvor kommunen har avtale med andre leverandører, nemlig BS Norli Skole AS for skolebøker og Rich Andvord AS for kontorrekvisita. Kjøpet fra advokatfirmaet Selmer gjelder granskingen knyttet til overgrepssaken på Hagen skole. Det kan tenkes at de spesielle omstendighetene rundt denne saken ga grunnlag for at det for eksempel kunne gjennomføres hastekjøp, men dette skal i så fall dokumenteres. Jobbdirekte AS er et firma som driver med stillingsutlysning. Kommunen har ellers avtale med Romerikes blad for annonsering. EDB Business Partner og Visma Unique AS er leverandører hvor kommunen har hatt et langvarig kundeforhold. Det skal allikevel foreligge avtaler for disse anskaffelsene og de skal være inngått på korrekt vis. Det samme gjelder Hadeland bygg og trelast AS. Kemira Chemicals AS gjelder innkjøp av kjemikalier (plassert under art 121 Rengjøringsmateriell, kjemikalier og analyse). Toyota Kreditbank gjelder stort sett leasing av transportmidler. Her har kommunen avtale med Møller Bil Romerike (Audi og Volkswagen) og Suzuki bilimport AS. OFFENTLIGE ANSKAFFELSER I NITTEDAL KOMMUNE 11

5.2.2 For hva slags varer mangler kommunen dokumentasjon på innkjøpene? I tabellen under ser vi hvilke arter de 44 mill. er fordelt på. De sju artene hvor det er høyest summer er uthevet. Art Navn Uten dokumentasjon 100 Kontorrekvisita, abonnementer, faglitteratur 816 368 101 Kart og kartverk 12 550 105 Undervisningsmateriell 3 127 065 110 Medisinsk forbruksmateriell 312 176 114 Medisiner 85 986 115 Mat/drikkevarer, bevertning 1 834 551 120 Bedriftshelsetjeneste, arbeidstøy, tolketjeneste m.m. 2 011 135 121 Rengjøringsmateriell, kjemikalier og analyse 984 360 122 Leirskole, ekskursjoner, annet forbruksmateriale 1 918 960 123 Varekjøp for videresalg 28 073 130 Telefon, leie av nettlinje 1 039 369 131 Porto, bankgebyrer 200 217 140 Annonse, informasjon 1 416 233 150 Opplæring og kurs 3 296 332 170 Skyss/transport 746 157 171 Drivstoff, vedlikehold, forsikring transportmidler 1 816 215 180 Energi/Strøm 136 448 185 Forsikringer og alarmsystemer 455 319 200 Inventar, kontor- og datautstyr, programvare 4 003 967 201 Læremidler, undervisningsutstyr, pedagogisk datautstyr 206 153 202 Bøker med mer folkebibliotek 85 203 203 Hjelpemidler, diverse utstyr 97 746 210 Kjøp, leie/leasing av transportmidler 828 690 220 Leie/leasing av datamaskiner og anleggsmaskiner 395 711 230 Vedlikehold bygg, anlegg, utstyr vei m.m. 7 125 913 240 Serviceavtaler og reparasjoner 3 903 530 250 Materialer til vedlikehold 2 167 322 260 Renholds- og vaskeritjenester 186 966 270 Konsulent/juridisk/vikarer 4 840 209 Sum 44 078 924 Det er viktig å understreke at blant de 44 mill. ligger både store og små innkjøp som er foretatt - alt fra kaffefløte, faglitteratur og matkjøp på kurs, til konsulenter og vedlikehold. Vi har ikke skilt ut småkjøp, men tatt med absolutt alle anskaffelser i vårt materiale. Noen arter gjelder innkjøp hvor det er rimelig å anta at disse består av likeartede varer så som drivstoff og leie/leasing transportmidler, og i så fall skal dette behandles som ett kjøp. For andre arter er det større sannsynlighet for at de består av mange ulike kjøp. Eksempelvis når det gjelder utgifter til leirskole eller kurs, vil det her ofte være kjøp som er foretatt av en enkelt klasse eller en enkelt ansatt. Når det gjelder utgifter til telefon (fast og mobil), har kommunen avtale for slike kjøp, og dette bør ikke handles hos andre leverandører. Telefonutgifter utenom avtale utgjør ca. 800 000. De sju artene hvor de største beløpene av udokumenterte kjøp befinner seg, kommenteres nærmere i det etterfølgende 6. For hver av artene opplyser vi om hvor mye det er handlet på arten totalt (inkludert dokumenterte kjøp) i tillegg til hvor mye som ikke er dokumentert. Vi har fordelt beløpene på hver av artene pr. leverandør, og kommenterer forhold som peker seg ut. I vedlegg 3 har vi satt opp resultatet for hver av artene, der leverandører som er over 100 000 er navngitt. 6 Vi har bare sett nærmere på de innkjøpsartene hvor de største beløpene av udokumenterte kjøp befant seg, fordi det vil bli for detaljert å på alle innkjøpsartene hvor det er udokumenterte kjøp. 12 OFFENTLIGE ANSKAFFELSER I NITTEDAL KOMMUNE

Art 105 Undervisningsmateriell Totalt er det handlet inn 4,9 mill. på denne arten. 3,1 mill av dette er handlet uten dokumentasjon. Knapt halvparten, 1,4 mill., av de udokumenterte kjøpene er foretatt hos Nittedal bok og papir AS. De øvrige kjøpene er fordelt på 259 andre leverandører, og består av blant annet leketøy, bøker, arbeidsmateriell og lærebøker. For denne typen varer har kommunen avtale om bøker og andre medier til skole med BS Norli Skole AS, leker med Brio Lek & Lær og hobbymateriell med SGS Tekstil & Hobby. Her er det ikke nødvendigvis behov for nye avtaler men kommunen bør bruke de avtalene som er inngått. Art 150 Opplæring og kurs Samlet innkjøp på denne arten er 3,5 mill., og 3,3 mill. av dette er udokumenterte innkjøp. Beløpet er fordelt på 221 leverandører, hvorav 5 er over 100 000. Dette er en type tjeneste hvor det i mange tilfeller er ett bestemt kurs/utdanningstilbud man er ute etter, slik at det ikke nødvendigvis vil være aktuelt å gjennomføre konkurranse. En gjennomgang av posteringene på arten viste at det er mange ulike leverandører som brukes. Det er blant annet en del hotellregninger som er ført her, og det kan tenkes at det ville vært hensiktsmessig for kommunen å ha avtale med ett eller flere hoteller. Art 200 Inventar, kontor- og datautstyr, programvare Det er totalt handlet for 6,2 mill. på denne arten. Dette er en type varer hvor kommunen har en del avtaler (blant annet på datautstyr, elektromateriell og møbler) likevel er 4 mill. av dette handlet uten dokumentasjon. Det er handlet hos mange ulike leverandører de 4 mill. er fordelt på 204 leverandører, hvorav 7 er over 100 000. Her er det ikke noen spesielle områder som peker seg ut med behov for nye avtaler kommunen må bare bruke de avtalene de har. Art 230 Vedlikehold bygg, anlegg, utstyr vei m.m. Det er handlet for 14,8 mill. samlet på denne arten. For 7,1 mill. av dette mangler det dokumentasjon. Fra 19 av leverandørene er det kjøpt for mer enn 100 000, noe som samlet utgjør 4,1 mill. Blant leverandørene som har levert mer enn 100 000, finner vi blant annet rørlegger- og låsesmedtjenester. Dette er områder hvor kommunen bør vurdere å inngå avtaler. Kommunen har avtaler på sentrale områder som asfaltering, brøyting, grus m.m. Art 240 Serviceavtaler og reparasjoner Samlet innkjøp på denne arten er 4,2 mill. Størstedelen av dette, 3,9 mill., er handlet uten dokumentasjon. 8 leverandører står for 2,6 mill. av dette. Hos en av disse er det handlet for mer enn 500 000 (EDB Business Partner), og hos de 7 andre for mellom 100 000 og 500 000. Resten, 1,3 mill., er handlet hos 90 ulike leverandører. Nittedal har serviceavtale for heis med OTIS AS, men handlet likevel for over 70 000 hos Reber Schindler Heis AS. Art 250 Materialer til vedlikehold Totalt innkjøp her er på 3,4 mill., og 2,2 mill. er innkjøp som ikke er dokumentert. De udokumenterte kjøpene er handlet hos 110 ulike leverandører. To av leverandørene har solgt for over 100 000. Det handles mye varer hos bygg-/trelastleverandører, hvor kommunen ikke har noen avtaler. De to leverandørene hvor det handles for høyest beløp på denne arten (Hadeland bygg og trelast AS og Sentrum Bygg AS), er begge slike leverandører. Til sammen utgjør disse to nesten 1 mill. De øvrige 108 leverandørene har levert for mindre enn 100 000. OFFENTLIGE ANSKAFFELSER I NITTEDAL KOMMUNE 13

Art 270 Konsulent/juridisk/vikarer Her er det handlet for 5,6 mill., og 4,8 mill. av dette er udokumentert. De udokumenterte kjøpene fordeler seg på 100 ulike leverandører. Hos en av leverandørene (advokatfirmaet Selmer) er det handlet over grensen for nasjonal utlysning. Ytterligere ni kjøp er over 100 000, og skulle vært dokumentert med protokoll. Det er handlet for over 300 000 hos firma Vikarhjelpen, som ikke er avtalepartner. Nittedal har avtale med 6 andre firmaer for vikarer (innen helse og merkantil). Flere av kjøpene er gjort med advokatfirmaer, og her kan det være hensiktsmessig for kommunen å ha en avtale. Også for konsulenttjenester skal det inngås avtaler. Kommunen kjøper tilstandsanalyser hos firma Siv.ing. Trond Thorvaldsen AS, men har ikke avtale eller protokoll for dette kjøpet. Det eneste vi har mottatt her, er et tilbudsbrev. 5.3 Revisjonens vurdering Det er en relativt stor del av innkjøpene som er foretatt uten at det kan dokumenteres at disse er i tråd med lovens krav. Hos åtte av leverandørene har kommunen handlet for mer enn grensen for nasjonal utlysning, og for disse kjøpene er de formelle kravene til protokoll og utlysning ikke overholdt. For udokumenterte kjøp over 100 000, som vi fant for flere typer varer, skulle det vært ført protokoll. For kjøp i denne størrelsen er det også krav til at det skal være konkurranse, men det finnes ingen dokumentasjon som viser at så har skjedd. Det er viktig å være oppmerksom på at det i summen på 44 mill. ligger mange ulike typer innkjøp. Mange av innkjøpene er små og da er det ikke formelle krav til konkurranse eller hvordan dokumentasjonen skal være. Små kjøp kan det være tilstrekkelig å dokumentere med at man har sendt e-post til ulike leverandører, notat fra telefonhenvendelser, utskrift med priser fra nettsider eller lignende. For noen kjøp er det lite hensiktsmessig å ta vare på og strukturere slik dokumentasjon. Det er også en del kjøp hvor det ikke er så mange alternativer på leverandører, eksempelvis vil en del kurs/opplæringstilbud være slik. Dersom du har tenkt å ta prosjektlederutdanning på BI, er det antagelig ikke så mange som kan levere nettopp dette studiet. Slike kjøp skal likevel dokumenteres. Andre ganger kan det være kjøp hvor det ikke er særlig hensiktsmessig å sjekke flere leverandører, så som kjøp av små gaver/blomster til ansatte. Kommunen bør likevel vurdere om det gjøres mange slike innkjøp, for til sammen kan de utgjøre store summer. Det er dessuten ressurskrevende for kommunen å håndtere mange kvitteringer/utlegg. Da kan det være mer hensiktsmessig å inngå en avtale der man får tilsendt for eksempel månedlig faktura. Det ble brukt omtrent 1 500 ulike leverandører i 2007. Når det handles fra så mange leverandører for til dels små beløp, skaffer kommunen seg mye arbeid med å håndtere et stort antall fakturaer som skal gjennom systemet. Dette innebærer ekstra arbeid og kostnader for kommunen, og etter revisjonens vurdering kan det være hensiktsmessig å inngå for eksempel rammeavtale på områder der det er mange leverandører. Når kommunen har inngått en avtale, så skal denne leverandøren brukes. En avtale er gjensidig bebyrdende, og således følger det forpliktelser for begge avtalepartnere. Nittedal mangler en samlet oversikt over avtalene som gjelder for kommunen, og dette kan gjøre det vanskelig for enhetene å være lojal mot avtalepartnere. Vi fant da også at det er blitt handlet med andre enn avtalepartnere. Dette gjelder både avtaler som kommunen selv har inngått, og avtaler som kommunen har inngått gjennom IINR. Avtalene fra IINR finnes det oversikt over, men det handles likevel ofte med andre enn avtalepartnere også her. Dette viser etter revisjonens mening at det ikke er tilstrekkelig at kommunen har oversikt over avtalene man må også følge opp at avtalene faktisk brukes. En del av de firmaene som brukes i stedet for avtalepartnere, er nittedalsfirmaer. Eksempler er Vikarhjelpen, Nittedal bok og papir AS, Myhre Lås og Mek Verksted AS og Ole Brente AS. 14 OFFENTLIGE ANSKAFFELSER I NITTEDAL KOMMUNE