INNKJØPSFORUM. Nyhetsbrev nr januar 2015

Transkript

1 INNKJØPSFORUM Nyhetsbrev nr januar 2015 hetsbrev nr. 3 Det faglige hjørnet: Blandede kontrakter er regulert i regelverket. Men det er en slik kontrakttype som byr på hodebry. Det er om det er byggeog anleggskontrakt eller ervervs /leiekontrakt. Der lærlingklausuler er blitt benyttet, ser det ut til at virkemidlet i liten grad har fungert etter hensikten. Det vil si at det i liten grad har bidratt til flere læreplasser, ifølge en rapport. Forum for offentlige anskaffelser Rådhusgt Oslo Tlf.: Fax:

2 Rapport Lærlingklausuler i liten grad fungert etter hensikten Foto: Statsbygg/ Thomas Bjørnflaten Et viktig funn er at selv der lærlingklausuler blir benyttet, ser det ut til at virkemidlet i liten grad har fungert etter hensikten. I denne sammenhengen vil det si at bruken av lærlingklausul i liten grad har bidratt til at det er etablert flere læreplasser. Dette er en av konklusjonene i en rapport om bruken av slike klausuler. Montasje: Statens vegvesen I FAFO rapporten «Bruk av lærlingklausuler ved offentlige anskaffelser» oppsummeres og diskuteres erfaringer fra Oslo, Bergen/Hordaland og Statsbygg. Utredningen viser at det varierer i hvilken grad lærlingklausuler blir tatt i bruk. Den konkrete ordlyden i kontraktsbestemmelsene varierer også fra sted til sted. Den viktigste årsaken til at lærlingklausulene tilsynelatende har hatt begrenset effekt, er at det bare har vært stilt krav til at bedriftene som skal utføre oppdraget, skal være godkjente lærebedrifter, fremgår det av rapporten. Det har ikke vært stilt krav til at oppdragstakerne skal ha løpende lærekontrakter i prosjektperioden, eller at Tegning: lærlingene Cowi skal Arkitekter være tilknyttet prosjektet som omfattes av oppdraget. Regelverk i veien? Når det ikke har vært tatt inn slike vilkår i forbindelse med anbudene, er det fordi det norske anskaffelsesregelverket blir forstått slik at det ikke er anledning til å stille denne typen krav. Siden det ikke har vært noe krav om at de som utfører oppdragene faktisk har lærlinger, har det heller ikke vært aktuelt å følge opp dette eller å sanksjonere Foto: bedrifter Marit Grøttheim som ikke har hatt lærlinger i prosjektperioden eller på det aktuelle prosjektet. Imidlertid vil lærling klausuler kunne bli et effektivt virkemiddel for flere læreplasser, forutsatt at det norske regelverket endres, heter det i rapporten. Om lærlingklausuler skal bidra til flere lære plasser, må det stilles krav til at den som utfører oppdraget, ikke bare er godkjent lærebedrift, men også har lærlinger i den perioden som prosjektet skal gjennomføres. De samme vilkårene må dessuten gjelde for eventuelle underleverandører. I prosjektgjennomføringen må innkjøperne følge opp at oppdraget blir gjennomført i samsvar med vilkårene i kontrakten, og eventuelle brudd må få konsekvenser. Aktuelle sanksjoner kan eksempelvis være i form av dagbøter eller mulkter. Har et potensial FAFO rapporten konkluderer med at lærlingklausuler som virkemiddel har et potensial som så langt kan sies å være underutnyttet. Det kreves både regelverksendringer og politisk vilje for at dette virkemidlet skal fungere etter intensjonen. Samtidig er det viktig å understreke at virkemidlet også har noen begrensninger. Fagopplæringen omfatter i utgangspunktet alle deler av arbeidslivet, og det er behov for læreplasser på en lang rekke områder. Lærlingklausuler vil imidlertid først og fremst være et aktuelt virkemiddel på områder der offentlige virksomheter har en sterk posisjon som innkjøpere. Bygg og anlegg er et eksempel. Her vil lærlingklausuler kunne ha stor betydning. Det samme vil i noen grad kunne gjelde på andre områder, som transporttjenester og kantinedrift. Innenfor områder som helse- og omsorgstjenester, vil trolig offentlige virksomheter i større grad kunne påvirke lærlinginntaket gjennom sin rolle som arbeidsgivere enn gjennom sin posisjon som innkjøpere. Det vil imidlertid også være områder der Foto: Håvard Jørstad/Posten Norge AS offentlige virksomheter i liten grad kan påvirke lærlinginntaket.

3 Det faglige hjørnet Blandede kontrakter også med en «gråsone» Det fins regler for hvilken del av regelverket som skal benyttes i ulike blandede kontrakter. Men det er en «gråsone»: Grensedragningen mellom en ervervs-/leieavtale og en bygge- og anleggs kontrakt. Kontrakter om erverv eller leie av jord, eksisterende bygninger eller annen fast eiendom er nemlig unntatt fra for skriften. En helhetsvur dering må til for å avgjøre om unntaket skal gjelde i den enkelte anskaffelse. Faren for omgåelse av regelverket skal tillegges stor vekt. Foto: Man Diesel & Turbo Foto fra St. Olavs Hospital I denne spalten tar vi for oss ulike problemstillinger knyttet til gjennomføring av offentlige anskaffelser. Tidligere Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementets (FADs) oppdaterte veiledning ligger til grunn (desember 2013). En stor del av oppdateringen består i at det er innarbeidet ny praksis for EU-domstolen og Klagenemnda for offentlige anskaffelser (KOFA). Vi tar denne gangen for oss blandede kontrakter. Veiledningen kan studeres/lastes ned her. Vare-, tjeneste- og bygge- og anleggskontrakter er underlagt til dels ulike terskelverdier og regler. Det er derfor i enkelte tilfeller nødvendig å klassifisere den konkrete kontrakten for å kunne avgjøre hvilke regler som gjelder ved anskaffelsen. Dette er særlig viktig for å avgjøre om en kontrakt er et tjenestekjøp, ettersom man da må vurdere om tjenesten er uprioritert eller prioritert, som reguleres henholdsvis av del II og III i forskriften. Det er også viktig å avgjøre om en kontrakt er en bygge- og anleggskontrakt, da slike kontrakter har vesentlig høyere terskelverdier enn andre anskaffelser. Det er også andre regler i forskriften som bare gjelder visse typer kontrakter, for eksempel reglene om bruk av forhandlet kjøp i del III, som gjør det viktig å klassifisere kontrakten. Nedenfor vil noen problemstillinger som knytter seg til klassifisering av kontrakter bli omtalt. De ulike kontraktstypene er definert i forskriften: 4-1 bokstav b: Varekontrakt: kontrakt som omhandler kjøp, avbetalingskjøp, leasing eller leie med eller uten rett til kjøp av varer, unntatt varer som nevnt i bokstav c. Levering av slike varer kan i tillegg omfatte monterings- og installasjonsarbeid. 4-1 bokstav c: Bygge- og anleggskontrakt: kontrakt som omhandler enten utførelse, eller både utførelse og planlegging, av arbeider i forbindelse med aktiviteter som er angitt i vedlegg 1(liste over forskjellige former for bygge- og anleggsarbeid) eller et bygge- og anleggsarbeid, eller utførelse på en hvilken som helst måte av et bygg og anlegg som oppfyller de krav som er satt av den offentlige oppdragsgiver. Med bygge- og anleggsarbeid menes resultatet av et sett av bygge- og anleggsaktiviteter som i sin helhet er tilstrekkelig til å oppfylle en økonomisk og teknisk funksjon. 4-1 bokstav d: Tjenestekontrakt: kontrakt, unntatt kontrakter som nevnt i bokstav b og c, som gjeldertjenester angitt i vedlegg 5 (prioriterte tjenester) og vedlegg 6 (uprioriterte tjenester). Foto/ Hardangerbroen: Statens vegvesen Illustrasjonsfoto

4 Avgrensning mellom vare- og tjenestekontrakter En kontrakt kan gjelde både leveranser av varer og tjenesteytelser. Hele kontrakten vil anses for en varekontrakt dersom verdien av varene er større enn verdien av tjenestene. Dette gjelder uavhengig av om det er prioriterte eller uprioriterte tjenester. Omvendt vil kontrakten anses for en tjenestekontrakt dersom verdien av tjenestene er større enn verdien av varene. En kontrakt som gjelder varer, men som i tilknytning til vareleveransen inkluderer monterings- og installasjonsarbeid, er å anse som en varekontrakt. Bestemmelsen er en gjennomføring av anskaffelsesdirektivet. Slik departementet forstår denne bestemmelsen, gjelder den uavhengig av hvilken del av kontrakten som har størst verdi. Det sentrale spørsmålet er om monterings- og installasjonsarbeidet skjer i «tilknytning» til varekontrakten. Dette vil kunne være tilfelle ved kjøp av datautstyr hvor leverandøren også skal montere utstyret hos oppdragsgiver. Avgrensing mellom tjenestekontrakter og bygge- og anleggskontrakter En kontrakt som gjelder tjenester, men som i tilknytning til dette omfatter bygge- og anleggsarbeider, betraktes som en tjenestekontrakt. Bestemmelsen nedfeller tidligere praksis. Dette vil typisk kunne være aktuelt å vurdere ved drift av eiendom, hvor det også skal utføres bygge- og anleggs arbeid. For å vur dere om kontrakten er en tjenestekontrakt eller byggeog anleggskontrakt, må man se på hva som er hovedformålet med kontrakten, og om hva som skjer i «tilknytning» til hovedformålet med kontrakten. EF-domstolen Denne tolkningen ble lagt til grunn av EF-domstolen i Gestion Hotelera saken (sak C-331/92): Myndig hetene på Kanariøyene hadde gitt en leverandør i oppdrag å renovere et hotell for et fastsatt minimums beløp og innrede et kasino. I etter kant skulle leverandøren drive begge stedene. Domstolen slo fast at kontrakten ikke er en bygge- og anleggskontrakt hvis bygge- og anleggsarbeidet kun skjer i tilknytning til/er underordnet andre oppdrag, og ikke er hovedformålet med kontrakten. Bygge- og anleggskontrakt eller ervervs-/leiekontrakt? Kontrakter om erverv eller leie av jord, eksisterende bygninger eller annen fast eiendom er unntatt fra forskriften. Hvorvidt unntaket gjelder eller ikke kommer på spissen i de tilfellet utleier skal oppføre en bygning, eller gjøre vesentlige bygge- og anleggsarbeider etter at leieavtalen er inngått. Et lignende grensespørsmål oppstår i det tilfellet det foreligger en avtale om erverv av bygninger som ikke er oppført. Denne type leie og ervervskontrakter omfattes ikke direkte av ordlyden i ovennevnte unntaksbestemmelse. Samtidig har KOFA uttalt i forhold til leieavtaler så vel som ervervsavtaler at unntaket i forskriftens 1-3 annet ledd bokstav b ikke er begrenset til leie-/ ervervsavtaler som gjelder lokaliteter som eksisterer i avtaletiden.

5 Hvorvidt det i den konkrete saken dreier seg om en ervervs-/leieavtale eller en bygge- og anleggskontrakt beror på en helhetsvurdering, der man blant annet må ta i betraktning formålet med kontrakten. Faren for omgåelse av regelverket skal tillegges stor vekt. Dele opp kontrakten? Det er videre en forutsetningen er at kontrakten ikke kan deles opp. Sentrale momenter i vurderingen er: Oppdragsgiverens påvirkning på byggearbeidene. Hvis oppdragsgiveren har stor grad av påvirkning på arbeidet trekker dette i retning av at det er en bygge- og anleggskontrakt. Hvem som har risikoen for byggekostnadene, og fordeling av annen type risiko. Hvis leiesummen er fastsatt ut fra stipulerte kostnader og leverandøren må bære en stor del av risikoen for de faktiske byggekostnadene, taler dette for at det er en ordinær leieavtale. Formålet med bygget. Stor grad av spesialtilpasning til oppdragsgivers behov kan tale for at det er et bygge- og anleggsarbeid. Hvis spesialtilpasningene til oppdragsgivers behov ikke kan gjøres i eksisterende bygningsmasse, og leverandøren må oppføre nybygg, er dette et ekstra moment som trekker i retning av at det er en bygge- og anleggskontrakt. Hvis leverandør skal beholde areal i bygget selv, og eventuelt leie dette ut til andre, taler dette i retning av at det er en leiekontrakt. KOFA-sak I KOFA-sak 2009/1 gjaldt det grensedragning mellom ervervskontrakt og bygg- og anleggskontrakter, nærmere bestemt om unntaket i forskriftens 1-3 annet ledd bokstav b kunne legges til grunn i forbindelse med to inngåtte kontrakter. I den første kontrakten var spesifikasjonene til bygningen som skulle oppføres fastsatt av valgte leverandør. Det var også valgte leverandør som kontaktet oppdragsgiveren med forespørsel om hvorvidt prosjektet var av interesse. KOFA kom til at kontrakten måtte anses som en avtale om erverv av fast eiendom, der oppdragsgiveren kjøpte et ferdig prosjekt utarbeidet av valgte leverandør, snarere enn en bygge- og anleggskontrakt. I det andre tilfellet var det tale om kjøp av fast eiendom med pågående, ferdigstilte bygninger der utformingen av bygget var utviklet i samarbeid mellom partene, basert på oppdragsgivers spesifikasjoner. KOFA kom til at det dreide seg om en bygge- og anleggskontrakt. At oppdragsgiveren overlot detaljplanlegging til den valgte leverandøren endret ikke avtalens karakter i så måte. Kontraktens varighet. En kortvarig avtale kan trekke i retning av at det foreligger en leiekontrakt. En opsjon for oppdragsgiver til å erverve bygget kan tale for at det er et bygge- og anleggsarbeid.