Hvorfor blir lærlingordningen annerledes i kommunene enn i privat sektor? Sentrale utfordringer for kommunesektoren i arbeidet med fagopplæring

Hvorfor blir lærlingordningen annerledes i kommunene enn i privat sektor? Sentrale utfordringer for kommunesektoren i arbeidet med fagopplæring Håkon Høst, Asgeir Skålholt, Rune Borgan Reiling og Cay Gjerustad Rapport 22/2014

Hvorfor blir lærlingordningen annerledes i kommunene enn i privat sektor? Sentrale utfordringer for kommunesektoren i arbeidet med fagopplæring Håkon Høst, Asgeir Skålholt, Rune Borgan Reiling og Cay Gjerustad Rapport 22/2014

Rapport 22/2014 Utgitt av Adresse Oppdragsgiver Adresse Trykk Nordisk institutt for studier av innovasjon, forskning og utdanning PB 5183 Majorstuen, NO-0302 Oslo. Besøksadresse: Wergelandsveien 7, 0167 Oslo KS Postboks 1378 Vika, 0114 Oslo Link Grafisk ISBN 978-82-327-0009-7 ISSN 1892-2597 (online) www.nifu.no

Forord Prosjektet, som har vært finansiert av KS, undersøker særegenhetene ved lærlingordningen og fagopplæring i kommunesektoren. I tillegg til data fra tre fylkeskommuner, kommuner, samt opplæringskontor og tjenestesteder i disse, baseres rapporten også på en landsomfattende undersøkelse av opplæringskontor NIFU utfører på oppdrag for Utdanningsdirektoratet. Håkon Høst har vært prosjektleder, og i tillegg har forskerne Asgeir Skålholt, Rune Borgan Reiling og Cay Gjerustad deltatt i prosjektet. Vi vil takke alle informanter i fylkeskommuner, kommuner og i opplæringskontor som har bidratt gjennom intervjuer. Videre takker vi for nyttige tilbakemeldinger fra oppdragsgiver KS og deres referansegruppe, og til slutt Utdanningsdirektoratet for utvist fleksibilitet i forhold til bruk av data fra opplæringskontorundersøkelsen. Oslo, mai 2014 Sveinung Skule Direktør Vibeke Opheim Forskningsleder 3

4

Innhold Summary and main findings... 7 Sammendrag... 9 1 Introduksjon... 13 1.1 Oppdraget... 13 1.2 Bakgrunn... 13 1.2.1 Opplæringskontorene... 13 1.2.2 Hvorfor tar kommunene inn lærlinger?... 14 1.2.3 Voksenopplæring kompenserer lav lærlingrekruttering... 15 1.2.4 Om disponeringen av den videre rapporten... 16 2 Forskningsdesign... 17 2.1 Problemstillinger... 17 2.1.1 Rasjonale bak lærlinginntaket i kommunene... 17 2.1.2 Voksenopplæringen i kommunefagene... 20 2.1.3 Opplæringskontorene... 20 2.2 Metode og data... 21 3 Lærlinginntak og rekruttering i tre fylker... 25 3.1 Noen sentrale begrep... 25 3.2 Fagutdanning i tall, våre fylker... 26 3.3 Sogn og Fjordane... 28 3.3.1 Fylkeskommunal politikk for voksenopplæring... 29 3.3.2 Sogndal... 30 3.3.3 Vik... 34 3.4 Østfold... 36 3.4.1 Voksenopplæring i Østfold... 36 3.4.2 Sarpsborg... 37 3.4.3 Fredrikstad... 41 3.5 Oslo kommune... 45 3.5.1 Tradisjon for utenbys rekruttering og få Oslo-ungdommer... 45 3.5.2 Reform 94... 46 3.5.3 2011: Ny satsing på lærlinger i Oslo kommune... 47 3.5.4 Opplæringskontor på ny?... 51 3.5.5 Voksenopplæring for minoritetsspråklige... 51 4 Opplæringskontorenes betydning... 53 4.1 Introduksjon... 53 4.2 Kartlegging av kommunenes medlemskap i opplæringskontor... 53 4.3 Undersøkelse av opplæringskontor og lærebedrifter... 56 4.3.1 Funn fra spørreundersøkelse til opplæringskontor... 56 4.3.2 Funn fra bedriftssurvey... 69 4.4 Opplæringskontor i våre case... 70 4.4.1 Sogn og Fjordane... 70 4.4.2 Østfold... 72 5 Oppsummering og sammenfattende analyse... 77 5.1 Om lærlingrekruttering og verdiskapning... 77 5.1.1 Oslo... 77 5.1.2 Østfold... 79 5.1.3 Sogn og Fjordane... 79 5.2 Lærlingordning eller betalt elevutplassering?... 80 5.2.1 Læretid som arbeid og verdiskapning... 80 5.2.2 Strukturelle og normative beskrankninger... 81 5.3 Kvalifisering av voksne... 82 5.3.1 Behov for alternativer til praksiskandidatordningen... 83 5.4 Hva betyr opplæringskontorene?... 84 5.5 Avsluttende vurderinger... 85 Referanser... 89 Vedlegg... 91 5

6

Summary and main findings The report investigates and analyses challenges facing the municipalities after having been included as part in the apprenticeship system and vocational training. It focuses on health care and child- and youth worker training, areas of particular importance to municipal government. The project had three main themes; 1: Value creation through hiring apprentices 2: Adult education 3: The importance of local training agencies. It is based on data from a qualitative study of selected municipalities, county municipalities and local training agencies in the counties of Østfold, Oslo and Sogn & Fjordane. In addition, two surveys were applied; one of all Norwegian training agencies, and one of almost 600 public and private enterprises. A key finding is that the apprenticeship system in the municipal sector is both perceived and practised in a completely different way than in the private sector. Key characteristics distinguishing the apprenticeship system in the municipalities from that in the private sector are: - Value creation (the performance of actions that increase the worth of goods or services) in the public welfare services is something very different from value creation in private enterprises - Employment structures in the municipal nursing and care sector differ from those of traditional areas of apprentice ships, with a large presence of part-time and temporary employment - Employment legislation protects traditional recruitment patterns and prevent the integration of apprenticeship - Standards of good training in the care sector, with ideals of academic (in-school) training and instruction, differ greatly from the norm found in the private sector, where training typically takes place through participation in the work process - Apprentice intake is insulated from recruitment of personnel to the local services - As apprentices are paid by the municipality administration, but work in a local service institution, there is no link at all between wages and productivity Apprenticeship programs in the care and nursing sector do not seem to have replaced older education practices, but instead seem to have contributed to a process of layering. The municipalities pay apprentices' wages, while workplaces within municipal services offer them training, just as they have always done with students. The municipal services seem to have little incentive to recruit apprentices if they have to pay them from their own budget. The fact that the central administration in the municipalities cover all costs for apprentices also limits the apprentice intake, because this is an extra cost for the municipalities. However, low-levels of applicants for apprenticeships suggest that these problems are not pressing. At the same time these low-levels of applicants for apprenticeships also mean the local services in the care and nursing sector are dependent on recruiting adult candidates. This is challenging, as municipalities also face problems of recruiting a sufficient number through the adults scheme, the Certificate of practice. 7

The local training agencies are drivers for vocational education and recruitment of apprentices in the municipal sector, and for securing quality in training. Most municipalities prefer to be a member of a local training agency, but we also observed a tendency where in particular larger municipalities preferred to train apprentices independent of the training agency system. 8

Sammendrag Prosjektet og dets hovedfunn Rapporten undersøker og analyserer kommunesektorens forhold til lærlingordningen og fagopplæring, med vekt på de kommunale fagene, helsefagarbeider og barne- og ungdomsarbeider. Prosjektet har hatt tre temaer; lærlingrekruttering og verdiskapning i kommunesektoren, modeller for voksenopplæring og opplæringskontorenes betydning. Rapporten er hovedsakelig basert på en undersøkelse av et utvalg kommuner, bydeler og virksomheter i tre fylkeskommuner, Østfold, Oslo og Sogn og Fjordane. I tillegg bygger den på en survey rettet mot alle landets opplæringskontor, samt kommunale og private lærebedrifter i og utenfor disse. Et hovedfunn i denne rapporten er at lærlingordningen i kommunal sektor ikke bare oppfattes på en helt annen måte av de lærebedriftene og tjenestestedene som skal praktisere den, men at lærlingordningen også arter seg helt annerledes her enn i privat sektor. En rekke forhold ser ut til å spille sammen og dermed bidra til et slikt resultat: - Verdiskapning i kommunal sektor er noe helt annet enn i privat, konkurranseutsatt sektor - Stillingsstrukturen i kommunal omsorgssektor skiller seg fra for eksempel industri og håndverk, med et sterkt preg av deltid og midlertidighet - Lov- og avtaleverk beskytter et tradisjonelt rekrutteringsmønster og hindrer en integrering av lærlinger og nyutdannede fagarbeidere - Normene for god opplæring i omsorgsfagene, med idealer fra skoleopplæring og instruksjon, avviker sterkt fra normene i privat sektor om opplæring gjennom deltakelse i produksjon - Lærlinginntaket har ingen sterk kopling til arbeidsorganisasjonen og rekrutteringen - Når lærlingen lønnes av kommunen, mens det lokale tjenestestedet i praksis fungerer som lærebedrift, er også lønn og produktivitet frakoplet hverandre Lærlingordningen ser ikke ut til å ha erstattet, men i stedet ha lagt seg over gamle opplæringspraksiser. Kommunene betaler lærlingenes lønn, mens tjenestestedene tar de imot gratis, mot at de gir dem opplæring, på samme måte som alltid har gjort med elever. Lærlingordningen er ikke selvgående, fordi de kommunale tjenestestedene har svak interesse for å ta imot lærlinger de selv må betale lønn. En slik ordning kan fungere på sine premisser og gi en del læreplasser, men vil 9

trolig også begrense lærlinginntaket som følge av kostnadene det påfører kommunene. Lav ungdomssøkning til de kommunale lærefagene gjør at disse problemene ikke stilles på spissen. Samtidig betyr det at man fortsatt er helt avhengig av rekruttering av voksne. Også her sliter man imidlertid med fagopplæringsmodellen, spesielt fordi få tilfredsstiller kravet om fem års praksis for ufaglærte som ønsker fagbrev gjennom praksiskandidatordningen. Mye peker i retning av at man må finne mer hensiktsmessige voksenopplæringsordninger for å klare å dekke rekrutteringsbehovet. Opplæringskontorene i kommunal sektor er pådrivere for fagopplæring, flere lærlinger og kvalitet på opplæringen. De fleste kommuner med lærlinger ønsker å være med i et opplæringskontor, men det er visse tendenser til at flere kommuner, særlig de litt større, trekker seg ut. Antall lærekontrakter gjennom opplæringskontor har vist en langt lavere vekst enn i privat sektor. Læretid som arbeid og verdiskapning Lærlingrekruttering i kommunal sektor er de fleste steder et spørsmål kommunen sentralt avgjør, og det er de som finansierer den delen av lærlinglønna som ikke dekkes av statstilskudd. Utover rent kommuneøkonomiske hensyn, gjøres også andre vurderinger, som for eksempel behovet for framtidig rekruttering, men sjelden eller aldri konkrete vurderinger knyttet til de enkelte tjenestestedenes behov. Bare rent unntaksmessig finner vi tjenestesteder som integrerer lærlinger i egen arbeidsorganisasjon, økonomi og rekruttering. Regelen er i stedet at lærlingene går på toppen av ordinær bemanning. Stort sett er tjenestestedene positive til å ta inn lærlinger, mange steder er det til og med konkurranse om disse, men bare så lenge de er gratis for tjenestestedet. Hovedregelen er at lærlingene ikke tilbys jobb i etterkant, i hvert fall ikke annet enn i mindre deltidsstillinger. Innenfor tradisjonelle lærefag anses deltakelse i produktivt arbeid å være en betingelse for god læring og dermed etter hvert høy produktivitet. I nedgangskonjunktur og ordremangel vil en privat bedrift gjerne si at de ikke kan ta inn lærlinger, fordi de ikke har nyttig arbeid å sette en lærling til. Kontrasten til kommunesektoren er stor. Her er den mest sentrale begrunnelsen, både fra kommunene, tjenestestedene og til dels lærlinger selv, for at lærlingene i kommunene må «gå på toppen», er at de må beskyttes mot for mye verdiskapning, her forstått som arbeid, fordi de ellers ikke vil få god nok opplæring. På de fleste steder vi besøkte ble det likevel understreket at lærlingene bidro i arbeidet, om enn i varierende grad. Flere steder ble det vist særlig til at ved å ha en lærling kunne man tilby bedre tjenester. Man var likevel ikke avhengig av lærlingen på den måten at man ville få problemer om man mistet vedkommende. Ut over dette aksepterer man mange steder at lærlingen kan dekke opp for noe fravær. Å ringe etter ekstra hjelp er i seg selv en tung oppgave, så her kan det å ha en lærling å spille på i seg selv åpenbart representere en lettelse av arbeidet. Når investeringen i en lærling ikke planlegges tatt ut gjennom fast ansettelse i etterkant, er det vanskelig å konkludere med annet enn at kommunene vurderer en lærling svært annerledes enn i privat sektor i forhold til verdiskapning. Det er ikke snakk om lærlingens bidrag til verdiskapning i klassisk forstand, verken på kort eller lang sikt. I stedet handler det stort sett om flere hender som kan gi grunnlag for bedre kvalitet. At dette skal oppleves som et tilskudd forutsetter imidlertid at de ikke må betale lærlingene lønn, men får de fullfinansiert. Vi vil sette disse vurderingene i sammenheng med at man ikke har verdiskapning i kommunal sektor slik man har det i privat sektor. Det betyr ikke at det ikke gjøres nyttig arbeid, men at den økonomiske sammenhengen dette inngår i er annerledes enn i privat sektor. Tjenestestedene ser stort sett ingen fordel i å integrere en lærling i sitt eget bemanningsbudsjett, og la den erstatte noen andre. De anser trolig at dette ville gi dem dårligere verdiskapning enn dagens ordning hvor lærlingen går på toppen og kan brukes til ekstra kvalitetstiltak. De ser trolig heller ikke noe potensial for økt produktivitet med lærlingen på lengre sikt, fordi lærlingene normalt ikke fortsetter i virksomheten etter fullført læretid. Vi tror disse ulikhetene mellom kommunal omsorg og privat produksjon av vare eller tjenester kan være vesentlig for å forstå hvorfor kommunale tjenestesteder er lite interessert i lærlinger dersom de 10

selv må betale dem lønn. Når kommunen sentralt betaler lærlingens lønn, mens lærlingen arbeider på et lokalt tjenestested, innebærer dette imidlertid en fullstendig frakopling av lønn og produktivitet. Strukturelle beskrankninger Dagens stillingsstruktur, bemanningsnormer, rekrutteringsmønster og lovgivning gjør det vanskelig å integrere lærlinger i den ordinære bemanningen på de kommunale tjenestestedene. Stillingsstrukturen gjør det veldig tydelig at lærlingen i så fall vil legge beslag på stillingsressurser som andre kan ønske seg, og svært ofte har krav på fra ut fra bestemmelser i lov- og avtaleverk. Bemanningsnormer kan også motvirke integrering av lærlinger. På samme måte er det vanskelig å tilby lærlingen en stor stilling etter fullført læretid; de kan ikke gå forbi køen av ansatte som ønsker fast eller større stilling. Dels strider det mot lov- og avtaleverk, dels vil det bryte med rådende normer. Derfor vil de fleste lærlinger bli ansatt på toppen av den ordinære bemanningen. Vi finner imidlertid noen unntak fra hovedregelen, nemlig tjenestesteder eller kommuner som forsøker å praktisere lærlingordningen mer likt det tradisjonelle mønsteret i privat sektor, nemlig ved å integrere dem i den ordinære driften og rekrutteringsarbeidet. Det disse tjenestestedene har til felles er at de har løst noen grunnleggende problemer som andre kommuner sliter med. De har på ulike måter avviklet køen av ansatte som ønsker seg eller har krav på de stillingsressursene lærlingene beslaglegger. Dermed kan man ansette lærlingene i ordinære stillinger. Kvalifisering av voksne Til tross for at de fleste kommuner ikke lengre ansetter ufaglærte i faste stillinger, rekrutteres det fortsatt mange uten utdanning. De kommer gjerne inn via midlertidige stillinger og gradvis økte stillingsprosenter, samtidig som de kvalifiserer seg underveis. Både før og etter Reform 94 har kvalifisering og sertifisering av voksne vært den viktigste måten å rekruttere på til nivået under profesjonene. Historisk sett har forhold mellom ungdoms- og voksenrekruttering ligget rundt 20 prosent ungdom og 80 prosent voksne. Nedleggelsen av hjelpepleierutdanningen, som hadde tilbud om skoleløp for voksne, skapte en vanskelig situasjon. Man erfarte tidlig at praksiskandidatordningen i liten grad passer for voksne særlig innen pleie og omsorg, fordi kandidatene sliter med å oppnå fem års praksis i fagområdet som er kravet for å kunne gå opp til prøve (Høst 2010). Ikke overraskende ser dette fortsatt ut til å være et hovedproblem. Ufaglærte får i prinsippet ikke fast ansettelse, og må nøye seg med små og som regel midlertidige stillinger. Dermed er det svært vanskelig å kvalifisere seg gjennom å samle fem års praksis. I denne situasjonen ser vi at våre tre fylker velger ulike løsninger. Oslo bruker i hovedsak praksiskandidatordningen, Sogn og Fjordane lærlingordning for voksne, mens Østfold bruker skolebasert opplæring. Åtte år etter introduksjonen av Kunnskapsløftet og 20 år etter Reform 94 klarer praksiskandidatordningen bare å bidra med en tredjedel av målsettingen på 3000 kandidater i året i helsearbeiderfaget, som ligger i Kompetanseløftet 2015 for pleie og omsorg. Mye tyder på at denne ordningen heller ikke på sikt vil være i stand til å kvalifisere et tilstrekkelig antall voksne til pleie og omsorgssektoren. Når kommunene i prinsippet ikke vil gi ufaglærte fast tilsetting, men likevel tar de inn i midlertidige stillinger, vil det kunne hevdes at man like gjerne kunne etablere en ordning hvor de som ønsker å bli værende i virksomheten, gis lærekontrakt, slik vi ser eksempler på i Sogn og Fjordane. Den største utfordringen i forhold til denne løsningen vil trolig være å finne tilstrekkelig beskjeftigelse for de voksne lærlingene. Får ordningen volum, vil den raskt støte på samme økonomiske begrensninger som lærlingordningen for ungdom. Alternativet vil være en form for komprimert skoleopplæring, slik Østfold praktiserer det. Denne bygger i stor grad på de gode erfaringene fra hjelpepleierutdanningen. Flere fylkeskommuner har vist 11

interesse for å gå samme vei, men det er et åpent spørsmål om det i så fall trengs en mer utvetydig åpning for dette i regelverket. Opplæringskontorene Opplæringskontorene i kommunesektoren er et barn av Reform 94, og reformens implementering i de kommunale fagene, noe de også bærer preg av. Det ble lagt stor vekt på at opplæringskontorene skulle bidra til fagopplæringssystemets ekspansjon, og kommunesektoren var det viktigste nye enkeltområdet for denne utvidelsen. Det ble introdusert gode tilskuddsordninger for både etablering og drift av opplæringskontor. Vi ser i dag en klar tredeling hvor de felles, kommunale opplæringskontorene omfatter 39 prosent av kommunene, 34 prosent står utenfor opplæringskontor, mens rundt 25 prosent er med i regionale, tverrfaglige opplæringskontorer. Enkeltkommune-kontorene er blitt langt færre enn de var rett etter Reform 94, og det er ofte vanskelig å skille disse fra kommunenes egne personal-, eller HRavdelinger. Tilskuddene staten ga til opplæringskontor er avviklet, og kommunene har blitt mindre nøye med å trekke grenser mellom opplæringskontor og andre personalfunksjoner. Noen gjør det fortsatt, nærmest av gammel vane, ofte uten å kunne beskrive eksplisitt hva som skiller opplæringskontoret fra personalkontoret. Mens opplæringskontorene i privat sektor fra 1997 til i dag har vokst 150 prosent i størrelse, målt i bemanning, har de kommunale kontorene økt med bare 25 prosent. Dette avspeiler, for begge typer kontorer, grovt sett veksten i antall lærekontrakter som går gjennom kontorene, som er langt mindre i kommunal enn i privat sektor. For privat sektor tilsvarer dette også veksten i lærebedrifter som er med i opplæringskontor. I kommunal sektor er imidlertid veksten i lærebedrifter seks ganger høyere enn veksten i lærekontrakter. Dette forklares trolig i stor grad av at kontorene har fått mange medlemmer blant små private bedrifter som har lærlinger i kommunal sektor, særlig barnehager. I forhold til kommuner er bildet mer preget av stagnasjon. Noen har kommet til, mens andre, særlig større kommuner har gått ut av opplæringskontor, eller nedlagt sitt eget. Et interessant trekk er også at mens de bedriftene i privat sektor som står utenfor opplæringskontorene i stor grad er nye som lærebedrifter, er det ofte de som har vært med en stund som står utenfor opplæringskontorene i kommunal sektor. Det dreier seg også i stor grad om større kommuner. Også blant de som er medlem av opplæringskontor, ser vi ulikheter mellom sektorene. 70 prosent av medlemmene i kommunal sektor mener de kunne klare seg som lærebedrift uten opplæringskontor, mot bare 59 prosent i privat sektor. Den vanligste begrunnelsen for lærebedrifter i kommunesektoren for å være med i et opplæringskontor er at de gir faglig støtte og kvalitetssikring, dernest at de gir administrativ støtte. De kommunale opplæringskontorene vi har besøkt legger vekt på at lærlingene bør finansieres av kommunene sentralt. Om man overlater til tjenestestedene å rekruttere og finansiere lærlinger utover det statlige tilskuddet, vil dette trolig redusere antall kontrakter og dermed underminere det økonomiske grunnlaget for opplæringskontorene. Det sterke fokuset på økonomi er ganske gjennomgående i kommunal fagopplæring. Blant de kommunale lærebedrifter som har valgt å ikke være med i opplæringskontor mener begrunner nesten 30 prosent dette med at det koster for mye penger, eller tar for mye av lærlingtilskuddet. Til sammenligning er det bare fem prosent av lærebedriftene i privat sektor som bruker økonomi som begrunnelse for å stå utenfor. En stor gruppe lærebedrifter i kommunesektoren har valgt å gå inn i regionale, tverrfaglige, kontorer framfor et kontor for kommunal sektor. Disse ser ut til å prioritere geografisk nærhet, framfor samarbeid med utgangspunkt i kommunefagene. 12

1 Introduksjon 1.1 Oppdraget Rapporten undersøker og analyserer sentrale sider ved organiseringen av fagopplæring i kommunesektoren, primært de kommunale fagene. Kommunale fag forstår primært vi som helsearbeiderfaget og barne- og ungdomsfaget. Prosjektet tar for seg tre hovedproblemstillinger: - Skyldes manglende interesse for lærlinger i kommunene at kommunene ikke forstår verdiskapningen disse bidrar med? - Hvilke modeller for rekruttering og kvalifisering av voksne benytter kommunene? - Hvilken betydning har opplæringskontorene i kommunal sektor for lærlinginntak og opplæring? Selv om disse problemstillingene henger sammen, representerer de alle tre sentrale utfordringer for fagopplæring i kommunesektoren, og utgjør distinkte problemfelt som det er naturlig å undersøke og analysere også enkeltvis. 1.2 Bakgrunn Fagopplæring i kommunesektoren har både vært et politisk tema og et forskningstema helt fra introduksjonen gjennom Reform 94. Problemstillingene i dag, og i dette prosjektet, er mye de samme som de var for 20 år siden; hvordan sikre tilstrekkelig rekruttering, bruk av opplæringskontor, om lærlingene skal «gå på toppen» eller integreres i ordinær bemanning, og forholdet mellom rekruttering av ungdom gjennom videregående versus rekruttering og opplæring av voksne (Bogen 1996; Karlsen og Bogen 1994; Michelsen og Høst 1996). Det var knyttet store forventninger til de nye kommunale fagene, barne- og ungdomsfaget og omsorgsarbeiderfaget, og de ble av mange sett som selve flaggskipene i Reform 94 (Michelsen og Høst 1996). Søkningen til fagene ble ansett å være meget lovende de første årene. Selv om den for omsorgsfagets del lå lavere enn søkningen man hadde hatt til den tradisjonelle hjelpepleierutdanningen, var det i 1994-95 en klar økning i antall ungdomssøkere innenfor dette tradisjonelt voksendominerte feltet. Dette tydet på at ungdom i videregående var interessert i hvilke muligheter som lå i de nye lærefagene. 1.2.1 Opplæringskontorene Det ble etablert en rekke opplæringskontorer for kommunesektoren i perioden rundt Reform 94, og intensjonen var at disse skulle gjøre det enklere for kommunene å ta inn lærlinger (Michelsen og Høst 1997). KS foreslo opprinnelig en modell der hver fylkeskommune opprettet ett opplæringskontor, som kommunene i fylket så kunne melde seg inn i. Disse kontorene var tenkt å dekke hele spekteret med 13

fag en kommune kan tenkes å ha. Mange kommuner valgte imidlertid å organisere arbeidet med lærlinger gjennom egne opplæringskontor. Selv om det ble opprettet noen fylkeskommunale opplæringskontor, slo derfor ikke KS-modellen gjennom i alle fylker (Michelsen mfl. 1998). Dette kan skyldes en rekke forhold, men det som har blitt fremhevet er at kommunenes og fylkeskommunens roller og interesser ikke nødvendigvis er samstemte. Fylkeskommunene har et ansvar for å tilby videregående opplæring, inklusive læreplasser til alle sine elever, og ønsker at kommunene skal være en del av iverksettingsapparatet for å få dette til. Kommunene har først og fremst et perspektiv på egne kostnader og det de oppfatter som kommunens behov og oppgaver. I gjennomgangen som ble gjort i evalueringen av Reform 94, så man at de fleste opplæringskontorene besto av en kommune. Det kan være flere årsaker til at mange kommuner gjorde det på denne måten, og ikke organiserte arbeidet gjennom for eksempel personalansvarlig i kommunen, men det ble i evalueringen sett i sammenheng med den generelle tendensen til desentralisering av oppgaver i kommunene (ibid.). På den tiden ble det også gitt egne etablerings- og driftstilskudd til opplæringskontor, noe som betød ekstra tilskudd til de kommunene som organiserte arbeidet med lærlinger gjennom et eget opplæringskontor. En del opplæringskontor i kommunal sektor er også eid av flere kommuner, og det er heller ikke uvanlig med kontorer som går på tvers av kommunal og privat sektor. Disse opplæringskontorene kan være organisert som foreninger, interkommunale selskap (IKS), samvirkeforetak eller aksjeselskap. I 2006 oppga omtrent 60 prosent av kommunene at de organiserte arbeidet med lærlinger gjennom opplæringskontor (Hagen og Nyen 2006). I denne undersøkelsen kom det fram at kommuner med opplæringskontor har flere lærlinger i kommunefagene, uten at det nødvendigvis betyr at opplæringskontoret i seg selv forklarer dette. Det kan like gjerne skyldes at de som er mest aktive i å rekruttere lærlinger har en større tendens til å velge å være med i opplæringskontor. Michelsen og Høst (1997) viste i evalueringen av Reform 94 at opplæringskontorene i kommunal sektor ofte la seg på en linje der de bisto hovedsakelig med administrativt arbeid, selv om det var store forskjeller i aktivitetsnivå. 1.2.2 Hvorfor tar kommunene inn lærlinger? Fordi søkertrykket var stort, ble oppmerksomheten de første årene rettet mot hvor mange lærlinger kommunene kunne ta inn. Det var før selve iverksettingen av reformen satt et mål på 5 000 lærekontrakter pr. år i kommunesektoren (Bogen 1996). Konsekvensen dette var at mange kommuner utviklet måltall, ofte med utgangspunkt i en fordeling av tallet på 5 000 for hele sektoren, men justert i forhold til hva kommunen anså de hadde økonomisk rom for. I forhold til en reform som i stor grad ble påført kommunene ovenfra, bygget ikke dette på utviklede behovsberegninger i den enkelte kommune Denne utviklingen må forstås også som et resultat av intensjonene bak Reform 94. Gjennom denne la man vekt på at lærlingordningen primært skulle være en opplæringsordning for ungdom som ønsket fagutdanning, ikke en rekrutteringsordning for den enkelte bedrift (Michelsen mfl. 1998). Man appellerte til at bedriftene skulle vise samfunnsansvar ved å ta inn lærlinger utover eget behov for arbeidskraft. På den annen side skulle ikke bedriftene føle noen plikt til eller samfunnsansvar for å ansette lærlingene etter endt opplæring. Man søkte gjennom dette å endre det normative grunnlaget for lærlingordningen, fra å være en rekrutteringsordning til å bli primært en opplæringsordning. Samtidig etablerte man en modell med to års læretid, hvorav 50 prosent skulle være opplæring, og 50 prosent verdiskapning. Det offentlige lærlingtilskuddet skulle etter denne modellen dekke opplæringsutgiftene, dvs. at lærlingene som følge av opplæringsbehov var mindre produktive enn alternativ arbeidskraft. Gjennom bidraget fra sitt arbeid skulle lærlingen bidra til å dekke de øvrige omkostningene til lønn. 14

Kommunenes tradisjon for å ta inn elever fra sykepleier- og hjelpepleierutdanningene la også viktige føringer for hvordan en tok imot lærlingeordningen. Lærlinger ble sett på som en midlertidig oppgave for kommunene. Kommunene sentralt bestemte som regel hvilket antall lærlinger de skulle ta inn, ansatte de sentralt og fordelte de deretter på tjenestestedene ut fra ulike kriterier. Fordi de skulle avlønnes med kommunens midler, prioriterte man kommunens egne ungdommer til læreplasser. Dersom det noen steder viste seg å være færre søkere enn man hadde planlagt med, ble læreplasstallet heller justert ned enn at man rekrutterte søkere fra andre kommuner (Høst og Michelsen 1996). Virksomhetene som fikk tildelt lærlinger, hadde mange grunner til å ta utgangspunkt at lærlingene skulle gå på toppen av den ordinære bemanningen. På samme måte som de tidligere hadde fått elever, ble virksomhetene tildelt lærlinger. Disse skulle bare være der midlertidig, og det var også fagforeningenes klare syn at de ikke skulle fortrenge andre ansatte (Michelsen og Høst 1996, Bogen 1996). På tross av at KS og andre aktører understreket at lærlingene skulle integreres i den ordinære driften, ble lærlingene sett på som ungdom utplassert i opplæring. Når de skulle ha lønn, forventet man dermed at den delen som ikke ble dekket av det statlige lærlingtilskuddet, ble dekket av kommunen sentralt. Enkelte kommuner uttrykte et mål om å integrere lærlingene der ansettelsesmyndigheten lå, slik at de ikke ble gående «på toppen» av ordinær bemanning. Dette ble i liten grad gjennomført over tid. Kommunene finansierer i stor grad lærlingene sentralt (Hagen og Nyen 2006). I følge Hagen og Nyen (2006) har kommuner som har forsøkt å integrere lærlingene i bemanningsbudsjettet lokalt erfart en dramatisk nedgang i inntaket av lærlinger (ibid.). Basert på dette funnet, anbefalte rapporten at man la mer vekt på verdiskapning og rekruttering når man tok inn lærlinger, men samtidig at man fortsatte å finansiere lærlingene sentralt. Mens de fleste virksomheter innenfor bygg og anlegg, og i industrien oppgir at de som regel ansetter lærlingene etter endt læretid, er det innenfor helse- og oppvekstfagene bare 17 prosent som oppgir at de som regel gir lærlingene tilbud om jobb i etterkant (Høst mfl. 2012). For kommunefagenes del, viser forskningen også at lærlingene helt siden Reform 94 har slitt med å skaffe seg fulltidsjobb i etterkant av læretiden (Høst 2002; Nyen mfl. 2013; Olsen 1998; Skålholt mfl. 2013).Blant lærlinger som tok fagprøve i helse- og oppvekstfag har bare 32 prosent fulltidsstilling to år etter fagprøven, dette sammenlignet med 80 prosent i bygg- og anleggsfagene. Andelen som har fulltid har gått noe ned de senere år (Nyen mfl. 2014). 1.2.3 Voksenopplæring kompenserer lav lærlingrekruttering Lærlingeordningens manglende kopling til den ordinære driften og det konkrete bemanningsbehovet i kommunene kommer klart fram når man ser den i forhold til rekruttering av voksne. Så lenge det store flertallet innenfor fagarbeider-/hjelpepleierkategorien arbeider deltid, og det er deltid som dominerer bemanningsstrukturen, vil stillinger som lyses ut som regel være på deltid. I tillegg kommer at både lov- og avtaleverk sikrer deltidsansatte retten til å utvide sine stillinger før det ansettes nye. I den grad kommunene har tatt inn lærlinger, har disse ved avsluttet læretid derfor stått bak i køen i forhold til nye stillinger. Rekrutteringsbehovet i pleie- og omsorgssektoren er stort (St.meld. nr. 25 (2005-2006)). Bare for å erstatte årlig turnover, har sektoren behov for 4-5 000 nye fagarbeidere hvert år. Det ble tidlig klart at rekruttering av ungdom gjennom lærlingordningen ikke ville være i nærheten av å kunne dekke dette behovet. I tillegg var man avhengige av å fortsette å rekruttere et stort antall voksne. Samtidig hadde man gjennom Reform 94 prioritert så å si alle midlene i fylkeskommunene til videregående opplæring av ungdom. Den tidligere voksenopplæring i hjelpepleie ble så godt som avviklet (Høst 2004; Høst 2010). Det nye omsorgsfaget lå under fagopplæringen, som kun hadde praksiskandidatordningen som mulighet for voksne. Denne viste seg tidlig som lite egnet til å ivareta behovet for voksenrekruttering. For det første rettet ordningen seg kun mot allerede ansatte, og for det andre var kravet om fem års allsidig praksis i fagfeltet vanskelig å imøtekomme også for disse. For å dekke behovet for voksnes 15

opplæring og rekruttering til den faglærte kategorien, ble det derfor etablert en rekke ad hoc-ordninger for utdanning av voksne i hjelpepleie (Høst 2004). Etter Kunnskapsløftet i 2006 ble hjelpepleierutdanningen avviklet, og ordinært vil utdanning av voksne nå ligge i praksiskandidatordningen i det nye helsearbeiderfaget. Ordningen er imidlertid ikke noe bedre tilpasset pleie- og omsorgssektorens bemannings- og rekrutteringsstruktur, enn den var da omsorgsfaget ble introdusert på 1990-tallet. For å bøte på disse problemene, introduseres det ulike forsøksmodeller. Uansett om målet er å rekruttere en større andel ungdom gjennom lærlingordningen, er det etter hvert enighet om at den vesentlige andel av rekrutteringen på kort og mellomlang sikt vil komme fra såkalt ufaglærte voksne 1. Rekrutteringen av voksne ligger enn så lenge på rundt halvparten av det fastsatte målet om 3 000 i året (Tjerbo mfl. 2012). 1.2.4 Om disponeringen av den videre rapporten I kapittel 2 Forskningsdesign vil vi vi drøfte og utdype problemstillingene med utgangspunkt i den gjennomgang vi her har gjort. Deretter vil vi presentere hva slags metoder vi vil benytte for å belyse og undersøke disse problemstillingene. I kapittel 3 ser vi på lærlinginntak og rekruttering i tre ulike fylkeskommuner, samt kommuner og institusjoner innenfor disse. I kapittel 4 undersøker vi de kommunale opplæringskontorene i de samme tre fylkeskommunene, og kommunenes opplærlingskontororganisering på landsbasis. I kapittel 5 presenterer vi en oppsummering og sammenfattende analyse. 1 Stortingsmelding 25 (2005-2006) tok for eksempel utgangspunkt i at 2 av 3 nyrekrutterte ville være voksne 16

2 Forskningsdesign 2.1 Problemstillinger 2.1.1 Rasjonale bak lærlinginntaket i kommunene Et hovedspørsmål i rapporten handler om kommunenes rasjonale for å ta inn lærlinger. Er dette annerledes enn i privat sektor? Er kommunene som lærebedrifter mer tilbakeholdne med å ta inn lærlinger enn private lærebedrifter, fordi de ikke ser lærlingenes verdiskapning eller vurderer den annerledes? Hva betyr elevtradisjonen for måten kommunene håndterer lærlingordningen på? Hvilken rolle spiller den særegne stillingsstrukturen i kommunesektoren, særlig innen pleie og omsorg? Verdiskapning Den norske hovedmodellen for fagopplæring, 2+2-ordningen, er begrunnet i at også de som tar yrkesutdanning har krav på tre års opplæring finansiert av det offentlig. Det fjerde året skal finansieres gjennom at lærlingen bidrar med verdiskapning i en bedrift. KS har reist spørsmålet om synliggjøring av den verdiskapning lærlingen bidrar med kan bidra til at kommunene tar inn flere lærlinger. En tidligere undersøkelse av lærlingordningen i kommunesektoren har også konkludert på lignende måte (Hagen og Nyen 2006). Til tross for Reform 94 sin vektlegging av utdanningsaspektet og midlertidigheten ved en lærlingkontrakt, er lærlingordningen i privat sektor fortsatt preget av at den er en rekrutteringsordning (Høst mfl. 2008; Høst mfl. 2012). Det er likevel ulikt i hvilket perspektiv bedriftene vurderer lærlingrekrutteringen. Mens noen bedrifter tenker langsiktig investering i nye medarbeidere, er lærlingordningen for andre nyttig som rekruttering på kort sikt, gjennom at lærlingene er lønnsomme for bedriftene allerede i læretiden. Økonomer analyserer dette gjerne som at bedriftene enten rekrutterer lærlinger som investering i humankapital som skal gi fremtidig avkastning, eller som substitusjon for (ufaglært) arbeidskraft i selve læretiden (Askildsen og Nilsen 2005). Å skape en verdi betyr innenfor økonomisk teori at man bruker ressurser til å produsere en vare eller en tjeneste som er mer verdifull enn om de samme ressursene hadde blitt brukt til noe annet. Verdiskapning betyr at altså at man skaper noe som er nyttig. Arbeidskraft og kapital er de to primærressursene som benyttes for å skape verdier. Dette betyr at lærlingene bidrar til verdiskapning gjennom å delta i arbeidet i den bedriften de er ansatt ved. For goder som tilbys og omsettes i markeder kan verdiskapningen måles direkte, gjennom salgsinntekt og fortjeneste. I et slikt system vil en lærlings bidrag til verdiskapning være mulig å måle og synliggjøre via produksjonssiden. En rekke offentlig tjenester derimot, kan ikke omsettes i et 17

marked. 2 Dette betyr at man ikke kan beregne salgsverdien av disse produktene, og at offentlige tjenester per definisjon kun er utgifter. Dermed vil det også være komplisert å beregne hva en enkelt lærling bidrar med i verdiskapningen. I prinsippet kan man bruke produksjonsutgiftene ved tjenesteproduksjon som mål på verdiskapning i offentlig sektor. Dette kan for eksempel gjøres ved å dokumentere når lærlingen utfører arbeid som man ellers ville hatt ekstra lønnsutgifter til (vikariater, liten stillingsprosent, tilfeldige vikariater, ekstraarbeid osv.). Utfordringen med dette er at metoden kun gir informasjon om hva det koster å fremstille et gode, og ingen informasjon om den faktiske verdien på dette godet. En alternativ måte å måle verdiskapning i offentlig sektor på er å beregne forholdet mellom ressursinnsats og «produktet» som skapes (f.eks. liggedøgn i institusjoner, timer til hjemmesykepleie og timer til praktisk bistand). Dermed kan man måle lærlingens «produktivitet», og kalle dette lærlingens bidrag til verdiskapning. Problemet med denne måten å måle verdiskapning på, er at godene som produseres i offentlig sektor er slik at de ofte har målsettinger utover de sidene av tjenenestene som kan måles i form av et produkt. Pleie- og omsorgstjenester skal for eksempel bidra til å øke den enkeltes livskvalitet. De to måtene å måle verdiskapning på står i hvert fall delvis i motsetning til hverandre. Mens færre hender i pleien vil kunne gi økt produktivitet, vil det samtidig kunne gi lavere kvalitet. Det finnes altså måter å måle kvalitet på, i hvert fall indirekte, men det er allikevel vanskelig å måle lærlingens faktiske bidrag til verdiskapningen, fordi denne i så fall må vurderes i forhold til alternativ bruk av ressursene. Skyldes noe av motstanden mot å stille læreplasser som ikke er fullfinansiert at det å integrere lærlingene i driften ikke oppfattes å gi økt verdiskapning? En annen vesentlig ulikhet mellom for eksempel privat industri og offentlig omsorg, er at den første er kjennetegnet ved og drevet av en voldsom produktivitetsvekst, mens den andre så å si ikke har produktivitetsutvikling. Incentivet for en industribedrift til å ta inn en lærling vil kunne være framtidig produktivitetsgevinst, men vil det i det hele tatt være mulig med en slik gevinst innenfor for eksempel et sykehjem? Sentral finansiering Når kommunene tar inn lærlinger, velger de i hovedsak å finansiere disse sentralt slik at tjenestestedene ikke får utgifter knyttet til dem. Når tjenestestedene tar imot sentralfinansierte lærlinger, trenger de ikke ta stilling til om lærlinger er å foretrekke framfor andre løsninger, fordi lærlingene naturlig kommer på toppen av den ordinære bemanningen. Lærlingene blir i så fall en ren ekstraytelse. Et spørsmål som må reises er om lærlingordningen i slike kommuner blir en utplasseringsordning, til enhver tid avhengig av den enkelte kommunenes økonomi og goodwill. Virksomhetsnivået i kommunene vil da ikke vurdere behovet for lærlinger ut fra en helhet i egen drift, men ta de imot som ekstraressurser, litt på linje med andre former for utplasseringer. Den vil i så fall skille seg veldig fra lærlingordningen i privat sektor, hvor man i utgangspunktet aksepterer at lærlingtilskudd og lærlingens verdiskapning til sammen forsvarer ordningen, og at den bidrar til produktiviteten og produktivitetsutviklingen. Erfaringer tyder på at kommuner som forsøker å desentralisere både inntak og finansiering av lærlinger til tjenestestedene, opplever at lærlinginntaket går ned (Hagen og Tønder 2006). Den enkleste løsningen vil ut fra dette åpenbart være å gå tilbake til sentral finansiering. Men spørsmålet som må stilles er i så fall hvorfor tjenestestedene ikke ønsker å ta inn lærlinger på samme måte som private bedrifter, på grunnlag av statlig lærlingtilskudd? Henger dette sammen med at tjenestestedene 2 Noen goder er slik at folks betalingsvillighet for godet blir for liten til at samfunnet som helhet får frembrakt den verdiskapningen som ønskes. Eldreomsorg og pensjoner er et eksempel på slik goder. Siden ingen vet hvor lenge man skal leve, og dermed hvor stort behov for inntekt og tjenester vi vil ha når vi blir gamle, er det ikke mulig å fatte en fornuftig beslutning om hvor mye som må spares gjennom yrkeslivet. Noen kommer til å spare for lite og noen for mye. Derfor er det i vår interesse at det offentlige produserer disse godene. 18