Anna Hagen og Torgeir Nyen. Læreplasser i kommunesektoren omfang og utfordringer

Transkript

1 Anna Hagen og Torgeir Nyen Læreplasser i kommunesektoren omfang og utfordringer

2

3 Anna Hagen og Torgeir Nyen Læreplasser i kommunesektoren omfang og utfordringer Fafo-rapport 540

4 Fafo 2006 ISBN ISSN Omslag: Fafos Informasjonsavdeling Omslagsfoto: Oscar Mattson / Mira / Samfoto Trykk: Allkopi AS 2

5 Innhold Forord... 5 Sammendrag Innledning Bakgrunn og historisk utvikling Hvorfor tar en virksomhet inn lærlinger? Metode og datakilder Statistikk om lærlinger i offentlig sektor Hovedfunn i det kvalitative materialet Begrunnelser for inntak av lærlinger Finansiering av lærlinger Formidling, inntak og veiledning Hovedfunn i det kvantitative materialet Drivkrefter for inntak av lærlinger Fagenes verdi for arbeidsgiver Kommunens interne organisering av inntaket av lærlinger Inntak av lærlinger framover Behovet for læreplasser Oppsummering og konklusjoner Hovedfunn i rapporten Hvordan øke omfanget av læreplasser? Hvor bør balansepunktet være? Tiltak for å øke antallet læreplasser Referanser Vedlegg Vedlegg Fafo gjennom 25 år

6 4

7 Forord Temaet for denne rapporten er lærlingordningen i offentlig sektor, med hovedvekt på kommunesektoren. Datagrunnlaget er kvalitative og kvantitative undersøkelser som er gjennomført våren KS har vært oppdragsgiver. Prosjektet har hatt en arbeidsgruppe i KS. Medlemmene av arbeidsgruppa har vært Inger Oddrun Sverkmo, Christine Norum og Sverre Hervik. Takk til alle for gode kommentarer og innspill underveis i prosjektet. Inger Oddrun Sverkmo skal ha en spesiell takk for godt samarbeid, raske tilbakemeldinger og praktisk tilrettelegging for gjennomføring av de empiriske undersøkelsene. Vi vil også takke Rådmannsutvalget i Hedmark, som har vært referansegruppe for prosjektet. I tillegg til arbeidsgruppa og referansegruppa har en rekke personer i KS gitt gode og nyttige tilbakemeldinger i ulike faser av prosjektet. Takk til Jorunn Leegaard, Marit Gusdal, Lill Tone Grahl-Jacobsen, Anne Heggtveit og Anna Charlotte Larsen. Endelig vil vi takke kollega Hanne Bogen på Fafo for verdifulle kommentarer til rapporten i prosjektets sluttfase. Oslo, september 2006 Anna Hagen Torgeir Nyen 5

8 6

9 Sammendrag Bakgrunnen for prosjektet er utfordringene knyttet til et udekket behov for læreplasser i offentlig sektor. En konsekvens av dette er at fylkeskommunene må opprette alternative opplæringsløp i skolen, noe som fører til at elevene får mindre kontakt med arbeidslivet og en mindre praksisnær kompetanse. Tidligere forskning har vist at mangel på læreplasser også er en viktig årsak til at mange unge aldri fullfører videregående opplæring. Dette skaper problemer for den enkelte, som uten fullført utdanning stiller svakere på arbeidsmarkedet. Sett fra arbeidslivets side blir mangelen på læreplasser et problem når virksomhetene ikke blir tilført den kompetansen som er nødvendig for å løse arbeidsoppgavene. Spørsmålene som stilles i rapporten, er: Hva er grunnen til at det er for få læreplasser i kommunesektoren i forhold til behovet? Hvilke forhold påvirker inntaket av lærlinger i sektoren? Hva kan gjøres for å skaffe flere læreplasser i kommunene? Datagrunnlaget er kvalitative og kvantitative data som er samlet inn våren Den kvalitative undersøkelsen omfatter tre fag: barne- og ungdomsarbeiderfaget, omsorgsarbeiderfaget og IKT-driftsfaget. Det er gjennomført 25 kvalitative intervjuer med informanter i kommuner, fylkeskommuner, sykehus, universitet og departement. I den kvantitative delen av prosjektet har vi fulgt opp spørsmål knyttet til barne- og ungdomsfaget og omsorgsarbeiderfaget, som er de to største lærefagene i offentlig sektor i dag. Datagrunnlaget her består av 50 oppvekstsjefer og 50 pleieog omsorgssjefer eller personer i tilsvarende funksjoner. Fra svake tradisjoner for fagopplæring Mens fagopplæringssystemet og lærlingordningen har lange røtter i deler av privat sektor, er denne opplæringsformen forholdsvis ny i offentlig sektor. Gjennom Reform 94 fikk alle unge lovfestet rett til videregående opplæring. Dette førte til en stor økning i behovet for læreplasser. I forbindelse med reformen ble det etablert flere nye fag rettet spesielt mot kommunesektoren. Både omsorgsarbeiderfaget og barne- og ungdomsarbeiderfaget ble etablert i forbindelse med reformen. Det samme 7

10 gjelder IKT-driftsfaget, men dette faget er ikke spesielt rettet mot kommunesektoren. Partene i arbeidslivet og utdanningsmyndighetene inngikk i forbindelse med reformen en intensjonsavtale om å øke omfanget av læreplasser. For kommunesektoren ble det satt som mål å skaffe 5000 læreplasser per år fra det første reformkullet kom ut i lære i Tallet var basert på en forutsetning om at offentlig sektor burde kunne framskaffe læreplasser i et omfang som tilsvarte sektorens samlede andel av sysselsettingen. mot en utvikling av lokale tradisjoner? I 2006 er det ti år siden de første lærlingene i de nye lærefagene kom ut i arbeidslivet, og det er rimelig å forvente at fagopplæringen som opplæringsordning fremdeles vil være mindre institusjonalisert i offentlig enn i privat sektor. Undersøkelsen viser imidlertid at mens noen kommuner tar inn mange lærlinger og satser bevisst på fagopplæring, har andre kommuner valgt å redusere omfanget. Beslutningen om hvorvidt en kommune skal ha lærlinger eller ikke, og også hvor mange lærlinger man skal ha, treffes oftest på politisk nivå. Hele 65 prosent av kommunene har et politisk vedtak om å ta inn et visst antall lærlinger. Vedtaket er ofte begrunnet i et samfunnsansvar, og at offentlige virksomheter må ta sin del av ansvaret for å gi ungdom en utdanning. Mange steder har man forsøkt å videreføre satsingen på lærlinger på samme nivå som ved innføringen av Reform 94. Når vi går nærmere inn på mulige forklaringer på forskjellene, finner vi ikke bare at det er lokale forskjeller, men også at drivkreftene og motivasjonen for å ta inn læringer i de tre fagene i undersøkelsen er forskjellige. Forskjeller mellom fag På sektornivå i kommunene er begrunnelsen for å ta inn lærlinger sammensatt. Når det gjelder omsorgsarbeiderfaget, er det å ta inn lærlinger et viktig virkemiddel for å sikre rekruttering til pleie- og omsorgsoppgaver i kommunen. Mange steder er ikke hovedutfordringen mangel på læreplasser, men svak søkning til faget. Dette har trolig sammenheng med oppfatninger om status, lønn og arbeids- og utviklingsmuligheter i yrket. Blant arbeidsgivere i kommunesektoren er det store forventninger knyttet til det nye helsearbeiderfaget. Faget er en ny utdanning fra høsten 2006 som erstatter omsorgsarbeiderfaget og hjelpepleierutdanningen. Helsearbeiderfaget er et lærefag, og etableringen av faget fører til en sterk økning i behovet for læreplasser. Undersøkelsen viser at det er stor usikkerhet knyttet til hvordan dette behovet skal håndteres, og hvordan man skal sikre at de som velger denne utdanningen, får praksistid både i kommunene og i sykehussektoren. 8

11 Når det gjelder barne- og ungdomsarbeiderfaget, er både samfunnsansvar og rekruttering viktige drivkrefter for å ta inn lærlinger. Ute i den enkelte virksomhet eller tjenestested er imidlertid motivasjonen for å ta inn lærlinger i første rekke knyttet til egne rekrutteringsbehov og til den arbeidsinnsatsen lærlingen gjør. Når det gjelder IKT-driftsfaget, legger virksomhetene vekt på samfunnsansvaret og på den arbeidsinnsatsen lærlingene gjør. Lærlingene får sjelden tilbud om fast ansettelse i de offentlige lærebedriftene, og rekrutteringsargumentet er tilsynelatende mindre tungtveiende for dette faget enn for de to andre. Vi må imidlertid ta forbehold om at vi ikke har kvantitative data om IKT-driftsfaget, og at datagrunnlaget for dette faget er begrenset. og mellom beslutningstakere på ulike nivå Det at satsingen på lærlinger på et overordnet nivå er motivert av samfunnsansvar og utdanningshensyn, gjør at den også er utsatt når kommuneøkonomien er svak. Kommuner som har redusert inntaket av lærlinger i løpet av de siste årene begrunner dette i hovedsak med økonomi. Én konsekvens av at drivkrefter og motivasjon for å ta inn lærlinger er forskjellige på ulike nivå, er at antall læreplasser kan bli redusert til tross for at man på sektor- og virksomhetsnivå er positive til å ta inn flere lærlinger. Intern finansiering har stor betydning Hvilken modell som velges for finansiering av lærlinger, er en faktor som har stor betydning for inntak av lærlinger. Virksomhetene er mer positive til å ta inn lærlinger når lønnsmidlene til lærlingene dekkes sentralt. Det er flere eksempler i den kvalitative undersøkelsen på at gjennomført og planlagt desentralisering av finansieringsansvaret har ført til at virksomhetene er blitt klart mindre villige til å ta imot lærlinger. Når man fra sentralt hold i kommunene samtidig er forsiktige med å «presse» virksomhetene til å ta inn lærlinger, vil en overføring av finansieringsansvaret til virksomhetene lett kunne føre til en reduksjon i antall læreplasser. Den kvantitative undersøkelsen bekrefter at sannsynligheten for å ha lærlinger i omsorgsarbeiderfaget og i barne- og ungdomsarbeiderfaget er høyere i kommuner der virksomheten ikke må dekke kostnadene ved å ta lærlinger over eget budsjett. For omsorgsarbeiderfaget er denne forskjellen betydelig. Klar forankring av ansvar er viktig Det at det finnes gode administrative rutiner og en struktur for lærlingordningen sentralt i kommunen, kan bety at belastningen ved å ta inn lærlinger blir mindre 9

12 for den enkelte virksomhet. Undersøkelsen viser at det er en klar sammenheng mellom inntak av lærlinger og kommunenes interne organisering av lærlingordningen. Sannsynligheten for å ta inn lærlinger er størst i kommuner der inntak av lærlinger er innarbeidet i kommunenes organisatoriske rutiner. Betydningen av å ha gode administrative rutiner er størst for omsorgsarbeiderfaget, og noe mindre for barne- og ungdomsarbeiderfaget. Kommuner som organiserer arbeidet med lærlinger gjennom et opplæringskontor 1, har en høyere sannsynlighet for å ha læreplasser i omsorgsarbeiderfaget og barneog ungdomsarbeiderfaget enn andre kommuner. Én av flere mulige forklaringer på dette kan være at ansvaret for lærlingordningen har en klar forankring i opplæringskontoret, og ikke bare er én av mange arbeidsoppgaver hos én eller flere medarbeidere sentralt i kommunen. Hvor bør balansepunktet være? Hovedformålet med prosjektet har vært å kartlegge forhold som har betydning for omfanget av læreplasser. Spørsmålet om samsvar mellom omfanget av læreplasser og behovet for læreplasser har imidlertid også en annen side, knyttet til dimensjonering av elevplasser og skolens tilbud. Intervjuer med fagopplæringssjefer i fem ulike fylker tyder på at det er forskjeller mellom fylkene når det gjelder vektleggingen av arbeidslivets behov og tilgangen på læreplasser i planleggingen av skoletilbudet. Forutsetningene for å skape balanse mellom søkning til fag og tilbud om læreplasser synes å være best der hvor man har felles arenaer og tett kontakt mellom fylkeskommune, kommuner, skole, lærebedrifter og opplæringskontor. Tiltak for å øke antall læreplasser På bakgrunn av undersøkelsen kan vi peke på noen tiltak som trolig vil virke positivt inn på omfanget av læreplasser i kommunesektoren: Synliggjøre og integrere rekrutterings- og verdiskapingsmotivet for inntak av lærlinger bedre i politisk ledelse i kommunene Synliggjøre og spre gode eksempler på virksomhetsnivå til nye virksomheter, i eller utenfor kommunen Dekke lønnskostnadene til lærlingene (ut over lærlingtilskuddet) på sentralt nivå i kommunen 1 Et opplæringskontor er et organ for bedrifter som samarbeider om opplæring for lærlinger og/eller lærekandidater. Lærekontrakt eller opplæringskontrakt tegnes da mellom lærling eller lærekandidat og opplæringskontor. 10

13 La noen i kommunen ha inntak av lærlinger som en viktig del av sitt arbeidsfelt (pådriveransvar) Senke terskelen og risikoen for virksomhetene ved å ta inn lærlinger, for eksempel gjennom praksisperioder før læretiden, relevant og tilrettelagt instruktøropplæring m.m. Bruke mulighetene som ligger i det nye faget «prosjekt til fordypning» til å etablere og utvikle kontakt og samarbeid mellom skole og arbeidsliv tidlig i opplæringsløpet Videreutvikle regionalt og lokalt samarbeid mellom utdanningsmyndigheter, skole og arbeidsliv om etablering av læreplasser og dimensjonering av skoletilbudet 11

14 12

15 1 Innledning Mangel på læreplasser er en viktig del av forklaringen på at mange unge aldri fullfører videregående opplæring. For den enkelte får dette konsekvenser i form av svakere muligheter på arbeidsmarkedet. Sett fra arbeidslivets side er manglende gjennomføring i videregående opplæring et problem fordi virksomhetene ikke blir tilført nødvendig kompetanse. Temaet for denne rapporten er læreplasser i offentlig sektor, med hovedvekt på kommunesektoren. Et viktig formål med forskningsprosjektet har vært å frambringe kunnskap om årsaker til at antall læreplasser som tilbys i sektoren ikke er i samsvar med behovet. Spørsmålene som stilles, er: Hva er grunnen til at det er for få læreplasser i kommunesektoren i forhold til behovet? Hvilke forhold påvirker inntaket av lærlinger i sektoren? Hva kan gjøres for å skaffe flere læreplasser i kommunene? Rapporten er basert dels på innsamling av nye kvalitative og kvantitative data, dels på foreliggende statistikk om lærlinger og læreplasser i offentlig sektor. I dette kapitlet gir vi først en kort framstilling av bakgrunn og historisk utvikling når det gjelder lærlingordningen i offentlig sektor. Deretter følger en teoretisk gjennomgang av ulike forhold som kan forklare hvorfor virksomheter velger å ta inn lærlinger. Sist i kapitlet redegjør vi for hvilke forskningsmetoder og datakilder som er tatt i bruk for å belyse problemstillingene i prosjektet. I kapittel to presenteres noen hovedtall om lærlinger og læreplasser i offentlig sektor. Tallene er hentet fra den nasjonale utdanningsstatistikken som publiseres av Statistisk sentralbyrå og Utdanningsdirektoratet. Formålet er å gi et inntrykk av omfanget av ordningen, og hvordan lærlinger i offentlig sektor fordeler seg på ulike fag. Et viktig mål er også å få fram forskjeller mellom fylkene når det gjelder søkning til lærefag og rutiner for formidling til læreplasser i ulike fag. Tallene er viktige som bakgrunn for gjennomføringen av egne undersøkelser i prosjektet. I kapittel tre og fire presenteres resultatene fra henholdsvis de kvalitative og de kvantitative undersøkelsene. Et manglende samsvar mellom tilbud om og etterspørsel etter læreplasser handler ikke bare om mangel på læreplasser, men må også ses på bakgrunn av hvilke 13

16 forhold som påvirker søkningen til ulike fag og dimensjoneringen av tilbudet på skolesiden. Disse temaene blir gitt en kortfattet drøfting i kapittel fem. I sjette og siste kapittel sammenfattes hovedfunnene i prosjektet. På bakgrunn av disse gis en oppsummering av mulige tiltak for å øke omfanget av læreplasser i kommunal sektor. 1.2 Bakgrunn og historisk utvikling Fagopplæring er betegnelsen på en del av videregående opplæring der deler av opplæringen finner sted i én eller flere lærebedrifter, gjennom den såkalte lærlingordningen. Mens lærlingordningen har lange tradisjoner i deler av privat sektor, er satsingen på fagopplæring i offentlig sektor forholdsvis ny. Ett av målene med Reform 94 var å styrke fagopplæringen i det nasjonale utdanningssystemet. Før reformen var tilgangen på læreplasser i stor grad bestemt av bedriftenes behov og kapasitet til å ta inn lærlinger. Bedriftenes egne rekrutteringsbehov var en viktig drivkraft, og omfanget av læreplasser kunne derfor være svært konjunkturavhengig. I en del bransjer har det imidlertid også vært tradisjon for å ta inn lærlinger av hensynet til behovet for langsiktig rekruttering av fagarbeidere, uavhengig av lærebedriftens eget umiddelbare rekrutteringsbehov. Denne tradisjonen må ses på bakgrunn av at det i mange tilfeller ikke eksisterte noe offentlig utdanningstilbud innenfor de aktuelle arbeidsområdene. Bedriftene var derfor i stor grad vært avhengig av å drive egen opplæringsvirksomhet for å sikre tilgangen av kvalifisert arbeidskraft (Bogen 1996). Fram til 1930-tallet ble yrkesopplæringen som helhet i stor grad styrt av arbeidsgivere og arbeidstakerorganisasjoner, uten særlig grad av involvering fra nasjonale utdanningsmyndigheter. Som følge av nedgangstiden på 30-tallet, involverte offentlige utdanningsmyndigheter seg mer i yrkesopplæringen, noe som i 1940 førte til en lov om yrkesskoler, og i 1952 til en lov om lærlinger. Den skolebaserte yrkesopplæringen og den bedriftsbaserte lærlingordningen var imidlertid i liten grad koblet sammen. Lærlinger kunne gjerne bli tatt inn i bedriftene uten forutgående skolebasert yrkesopplæring. Arbeidslivet uttrykte stadig bekymring for mangelen på samsvar mellom den skolebaserte yrkesopplæringen og behovene i arbeidslivet. Den svake koblingen mellom yrkesopplæringen i skolen og lærlingordningen, både faglig og praktisk, forble et problem helt fram til 1980-tallet, og inn i Reform 94 (Skule, Stuart og Nyen 2002). I forbindelse med Reform 94 ble lærlingordningen tettere integrert i det offentlige utdanningssystemet, samtidig som ordningen ble utvidet til en rekke nye fagområder. Gjennom reformen fikk all ungdom som hadde fullført grunnskolen, lovfestet rett til videregående opplæring. Alle fikk dessuten rett til å få innfridd ett av 14

17 tre studievalg. Ett av målene med endringene som ble gjennomført, var å motivere flere ungdommer til å søke yrkesfag. Mens fagopplæringen på 1980-tallet bare omfattet prosent av årskullene, var intensjonen at én av tre unge i videregående opplæring nå skulle utdannes gjennom fagopplæringssystemet. For at dette skulle være mulig, måtte bedriftene i større grad enn tidligere gi tilbud om opplæring ut over eget rekrutteringsbehov. Fra en dimensjonering som tok utgangspunkt i arbeidslivets behov, ønsket man en sterkere vektlegging av ungdommens frie utdanningsvalg og overordnede utdanningspolitiske mål. I forbindelse med innføringen av reformen ble det opprettet nye, store lærefag rettet mot kommunesektoren. To av de viktigste fagene var omsorgsarbeiderfaget og barne- og ungdomsarbeiderfaget. Etableringen av disse nye fagene var en viktig forutsetning for å nå målet om at en tredjedel av årskullene skulle få tilbud om læreplass. Utviklingen av nye fag for kommunesektoren var i stor grad i samsvar med behov og ønsker som ble signalisert fra sektoren selv (Bogen 1996). På arbeidsgiversiden spilte KS en aktiv rolle i etableringen av både omsorgsarbeiderfaget og barneog ungdomsarbeiderfaget. Også før innføringen av Reform 94 ble etableringen av nye lærefag vurdert som ett av flere virkemidler for å redusere andelen ufaglærte i kommunesektoren. I 1994 inngikk partene i arbeidslivet en avtale med utdanningsmyndighetene om økt satsing på fagopplæring. Avtalen gikk ut på at man i fellesskap ville legge forholdene til rette ved å øke omfanget av læreplasser. KS satte som mål å skaffe 5000 nye læreplasser per år i kommuner og fylkeskommuner fra og med Måltallet var basert på en forutsetning om at offentlig sektor burde kunne framskaffe læreplasser i et omfang som tilsvarte sektorens andel av den totale sysselsettingen, dvs. omtrent en fjerdedel av det totale omfanget (Karlsen og Bogen 1994). 1.3 Hvorfor tar en virksomhet inn lærlinger? Man kan skille mellom fire hovedårsaker til å ta inn lærlinger; to normative faktorer og to basert på egeninteresse: 1) Samfunnsansvar ta ansvar for at ungdom får en læreplass 2) Fag/bransjeansvar ta ansvar for videreføring av faget og fagtradisjonene 3) Rekruttering 4) Lærlingenes arbeidsinnsats 15

18 Virksomheten kan oppleve at den har et samfunnsansvar og en forpliktelse overfor ungdom og opplæringssystemet. Når en virksomhet tilbyr læreplass, bidrar den til at ungdom får muligheten til å gjennomføre en fagutdanning. Integreringen av yrkesopplæringen i skole og lærlingordningen i arbeidslivet ved gjennomføringen av Reform 94 var bare mulig ved å appellere til arbeidslivets samfunnsansvar. En følelse av samfunnsansvar for ungdom kan imidlertid i varierende grad ha motivert for inntak av lærlinger også tidligere. En beslektet faktor med lengre historie er en følelse av ansvar for faget, at faget holdes i hevd og at fagtradisjoner videreføres. Samfunnsansvaret og fagansvaret vil ofte gli over i hverandre ved at virksomhetene påtar seg et ansvar for at det utdannes bestemte typer fagkompetanse i samfunnet. I offentlig sektor, der lærefagene er nye, og man ikke har den samme lærlingtradisjonen som i privat sektor, er det rimelig å forvente at virksomhetene ikke vil oppleve fagansvaret like sterkt som i deler av privat sektor. Derimot kan nærheten som særlig kommuner og fylkeskommuner har til det offentlige opplæringssystemet, tenkes å føre til en sterkere følelse av samfunnsansvar og forpliktelse overfor ungdom. Kommuner og fylkeskommuner ledes dessuten av politisk valgte organer, som er forventet å legge et samfunnsansvar til grunn for sine beslutninger. Dette kan også motivere til inntak av lærlinger i kommunesektoren, ikke minst når det gjelder ungdom fra egen kommune. Tradisjonelt var lærlingordningen i første rekke en ordning for rekruttering og opplæring av nye arbeidere. I et stramt arbeidsmarked kan inntak av lærlinger fortsatt være en viktig måte å sikre seg arbeidskraft. Lærlingordningen gir dessuten virksomheten selv muligheter til å forme sine faglærte arbeidere, samtidig som arbeidsgivere får erfaring med hvordan den enkelte lærlingen fungerer i arbeidssituasjonen. I offentlig sektor har man ikke de samme tradisjonene for rekruttering gjennom lærlingordningen, og det er derfor grunn til å tro at rekruttering vil være et mindre sentralt motiv for lærlinginntak i offentlig sektor enn i privat sektor. Den arbeidsinnsatsen lærlingene bidrar med i læretiden, kan også være et selvstendig motiv for å ta inn lærlinger, også når virksomheten ikke har som intensjon å tilby lærlingen jobb etterpå. Dette forutsetter at verdien av arbeidsinnsatsen mer enn oppveier lønns- og opplæringskostnadene for virksomheten. Hvordan kommuner, fylkeskommuner og statlige virksomheter ser på dette, er et spørsmål som vil bli belyst i rapporten. Hvilke valg virksomhetene treffer om inntak av lærlinger, vil påvirkes av forhold i virksomhetenes omgivelser (institusjonell struktur). Disse forholdene vil kunne påvirke virksomhetenes opplevelse av egeninteresse og følelse av ansvar og/eller forpliktelse. Virksomheter i bransjer med etablert samarbeid om lærlinger vil for eksempel kunne finne det mindre kostnadskrevende å ta inn lærlinger enn virksomheter som ikke har et slikt samarbeid. Opplæringskontorer kan være et nærliggende eksempel på et slikt samarbeid. Gjennom samarbeid og gjennom kontakt med ut- 16

19 danningsmyndigheter vil også følelser av forpliktelser til å ta ansvar for ungdom og fagutdanningen kunne bli overført til virksomhetene. En kommune er ikke en enhetlig aktør, men består av mange ulike personer, funksjoner og enheter med ulike siktemål. 2 Én type faktorer man må se på for å forklare inntak av lærlinger, er derfor virksomhetenes indre liv, ikke minst den interne organiseringen og finansieringen av lærlinger. På dette nivået vil vi undersøke hvordan interne forhold i virksomheten påvirker om inntak av lærlinger overhodet blir et tema, og hva beslutningen blir. Slike forhold kan tenkes å ha stor betydning i offentlig sektor, med mange komplekse organisasjoner. I rapporten vil vi derfor undersøke hvor i organisasjonen de reelle beslutninger om inntak av lærlinger treffes, og hvilken rolle ulike interne aktører spiller i beslutningsprosessen. Aktuelle spørsmål i denne sammenheng er: Treffes beslutninger om inntak av lærlinger på politisk nivå, på sentraladministrativt nivå eller ute på tjenestestedene? Har virksomhetene «vetorett» med hensyn til inntak av lærlinger? I hvilken grad må virksomhetene selv finne rom i budsjettet for å dekke kostnadene ved å ta inn lærlinger? 1.4 Metode og datakilder Hovedtemaet i prosjektet er hvorfor det er for få læreplasser i offentlig sektor i forhold til antall elever som søker læreplass. For å analysere dette har vi behov for data om virksomhetenes holdninger og systemer for inntak av lærlinger og om fylkeskommunenes formidlingsarbeid. I den sammenheng ønsker vi også å kartlegge og presentere konkrete eksempler på organisatoriske grep og modeller som virksomhetene har gode erfaringer med. Kvalitative metoder, særlig overfor arbeidslivssiden, har derfor vært nødvendige for å få en dypere forståelse for slike forhold. Slike metoder er kombinert med kvantitative metoder for å kartlegge utbredelsen av ulike holdninger, løsninger og forhold som kan påvirke inntaket av lærlinger. I tillegg har vi gjennomgått skriftlige dokumenter og hentet inn tall fra nasjonal lærlingstatistikk. Disse vil bli presentert i kapittel to. 2 Drøftingen tidligere i dette kapitlet har hatt en forenklet underliggende forutsetning om at kommunen er en enhetlig aktør. På dette nivået ses kommunen (og statlige virksomheter) som en enhet, hvor ulike faktorer kan påvirke om kommunen ser seg tjent med eller forpliktet til å ta inn lærlinger. Både nyttekostnadsvurderinger og normative forpliktelser kan påvirke beslutningen om å ta inn lærlinger. I praksis er en virksomhet ikke å betrakte som en enhetlig aktør, i hvert fall ikke virksomheter av en viss størrelse. 17

20 Kvalitative intervjuer Vi har valgt ut tre fag hvor vi har kartlagt arbeidet med å skaffe læreplasser og aktuelle lærebedrifters holdninger til og systemer for inntak av lærlinger. Disse fagene er blant de største lærefagene i offentlig sektor i dag: barne- og ungdomsarbeiderfaget omsorgsarbeiderfaget IKT-driftsfaget Barne- og ungdomsarbeiderfaget og omsorgsarbeiderfaget er de to største fagene i offentlig sektor. Læreplasser i disse fagene finnes nesten utelukkende i kommunene, mens IKT-driftsfaget er et mer tverrgående fag, hvor det finnes lærlinger også i statlig og i privat sektor. Vi valgte ut fem fylkeskommuner, som er noe forskjellige både i hvordan de arbeider med å skaffe læreplasser, og i hvordan de skårer på objektive mål for formidling av lærlinger, for eksempel andel søkere som får læreplass. I disse fylkeskommunene intervjuet vi fagopplæringssjefene eller en person i tilsvarende funksjon. Innenfor hver av de fem fylkeskommunene sitt område 3, valgte vi ut to eller tre kommuner, statlige virksomheter og/eller fylkeskommuner som har eller burde kunne ha lærlinger i de tre fagene. Målgruppen for intervjuer i kommunene var personer i kommuneadministrasjon som er ansvarlige for inntak av lærlinger i det aktuelle faget, for eksempel i sosial- og helsesektoren. I praksis har vi intervjuet en kombinasjon av ledere innenfor de aktuelle sektorene og lærlingansvarlige på eller over sektornivå. 4 Tabell 1.1 viser antall intervju av ulike typer som er gjennomført, og med hvilke kommuner og institusjoner. I alt er det gjennomført 25 kvalitative intervjuer. Det er en liten overvekt av intervjuer om omsorgsarbeideren. Bakgrunnen for dette er at vi også ønsket å kartlegge situasjonen for det nye helsearbeiderfaget, hvor de første lærlingene vil komme ut i lærebedriftene i Det nye faget skal erstatte omsorgsarbeiderfaget og hjelpepleierutdanningen. Det at den skolebaserte hjelpepleierutdanningen erstattes av et lærefag, vil føre til en stor økning i behovet for læreplasser i helse- og sosialfag. 3 Oslo og Akershus er her behandlet som ett område, siden det er mange søkere fra Akershus til læreplass i Oslo. 4 Vi holdt også muligheten åpen for å intervjue ledelsen på tjenestestedene dersom de viktigste beslutningene om inntak av lærlinger ble truffet der. I praksis ble det ikke foretatt noen slike intervjuer, ettersom hovedansvaret for inntak av lærlinger ikke ligger på virksomhetsnivået i kommunene. I statlig og fylkeskommunal virksomhet intervjuet vi ulike personer på administrativt nivå med ansvar for lærlinger og/eller kompetanseutvikling og/eller rekruttering. 18

21 Tabell 1.1. Fordeling av kvalitative intervjuer Hedmark 1 1. Hamar 2. Kongsvinger Vest-Agder 1 1. Kristiansand 2. Farsund 1. Ringsaker 2. Elverum 1. Sørlandet sykehus (Kristiansand) Barne- og ungdoms- arbeider Omsorgsarbeider Fag- Oppvekstsjef, Omsorgssjef, opplærings- kommuner kommuner + sjef sykehus Hordaland 1 1. Haukeland sykehus 2. Stord 3. Fjell Oslo og 2 1. Bjerke 1. Ski Akershus 2. Østensjø 2. Bærum IKT- driftsfaget IKT-avdelinger 1. Hordaland fylkeskommune 2. Universitetet i Bergen 1. Universitetet i Oslo 2. Departementene 1. Vennesla kommune Sum Sum Utvalget av kommuner og statlige enheter er i stor grad tilfeldig, men blant kommunene ble det lagt vekt på å få med noen store kommuner. I enkelte tilfeller ble kommuner og bydeler valgt ut fra kjennskap til at disse enten hadde spesielt mange eller spesielt få lærlinger. Når det gjelder IKT-driftsfaget, valgte vi ut enheter som i hvert fall i noen fylker har lærlinger, selv om de ikke nødvendigvis hadde lærlinger i fylket der den aktuelle enheten ligger. De kvalitative intervjuene ble gjennomført av forskerne i prosjektet per telefon. Personene som ble intervjuet, ble på forhånd informert skriftlig om temaene for intervjuet. Kvantitative undersøkelser Som nevnt over, er den kvalitative delen av prosjektet i hovedsak fokusert på de to største lærefagene i offentlig sektor: barne- og ungdomsarbeiderfaget og omsorgsarbeiderfaget. I den kvantitative delen av prosjektet er dette fulgt opp. Datagrunnlaget består av 50 kommunale pleie- og omsorgssjefer, eller andre personer i administrasjonen med ansvar for inntak av omsorgsarbeiderlærlinger, og 50 oppvekstsjefer, eller andre personer i administrasjonen med ansvar for inntak av barneog ungdomsarbeiderlærlinger. Spørsmål som ikke er fagspesifikke, er felles for de 19