Dere finner en oversikt over dokumentene i saken i kommunens oversendelsesbrev.

Transkript

1 «MOTTAKERNAVN» «KONTAKT» «ADRESSE» «POSTNR» «POSTSTED» «UTLANDSADRESSE» Juridisk avdeling Deres ref.: Vår ref.: 2013/ YRR Vår dato: Vedtak i klagesak - Fylkesmannen omgjør Halden kommunes vedtak om dispensasjon i byggesak Diverse byggetiltak på Svalerødkilen bad - gbnr. 23/74 - Halden kommune Vi viser til klage fra Bjørn Spernes datert , Torild og Willy Andreassen mottatt hos kommunen den og fra Vigdis og Terje Christensen datert Halden kommune har behandlet tre dispensasjonssaker i Svalerødkilen. Klagene som er til behandling her, gjelder kommunes vedtak den om å gi dispensasjon til det kommunen har omtalt som diverse byggetiltak på gbnr. 23/74. Vedtaket er omtalt av kommunen som SAK 2 i kommunens saksbehandling, og det er dette vedtaket som er gjenstand for klagebehandling her. Vi mottok sakens dokumenter fra Halden kommune den Fylkesmannens vedtak Fylkesmannen omgjør kommunens vedtak av i sak 2011/2168 om å innvilge dispensasjon for utvendig bod (6 m 2 ) og innbygging av areal under veranda. Etter Fylkesmannens vurdering er vilkårene for å innvilge dispensasjon for utvendig bod (6 m 2 ) og innbygging av areal under veranda ikke oppfylt, jf. plan- og bygningsloven Søknad om dispensasjon avslås. Klagene har ført frem. ***** Fylkesmannens vedtak er endelig, og kan ikke påklages, jf. forvaltningsloven 28 tredje ledd. Begrunnelse for vedtaket fremgår under avsnittet Fylkesmannens vurdering av saken nedenfor. Dere finner en oversikt over dokumentene i saken i kommunens oversendelsesbrev. Vi anser at sakens dokumenter, digitale kart og bilder gir tilstrekkelig informasjon til at vi kan behandle klagen, jf. forvaltningsloven 17. Vi har derfor ikke funnet grunn til å innkalle partene i saken til befaring. Fylkesmannen, ved seniorrådgiver Anne Strømsæther og rådgiver Yngve Romsvik, har imidlertid besiktiget eiendommen den Statens hus Postboks Moss Telefon: Telefaks: Besøksadresse: Vogtsgate 17 e-post: postmottak@fmos.no

2 2 Bakgrunnen for saken Svalerødkilen bad som opprinnelig er bygget som skjærgårdshotell/badehotell - har gbnr. 23/74 i Halden kommune. Eiendommen ligger innerst i Svalerødkilen, og på eiendommen er det en hovedbygning, samt garasje. Bebyggelsen har et samlet bruksareal på 702 m 2. Halden kommune henvendte seg i brev den til beboerne av Svalerødkilen bad på grunn av at kommunen hadde mottatt varsel om at det var utført søknadspliktige arbeider, uten at dette var omsøkt. Dette resulterte i at eier Kay Bjørgengen i brev av , gjorde rede for hvilke tiltak som var blitt gjennomført. Etter redegjørelsen fra Bjørgengen var kommunen av den oppfatning at boden (6m 2 ) på terrassen var ulovlig og måtte byggemeldes. Det samme gjaldt tilbygg til garasje. Etter kommunens vurdering var det ikke nødvendig å søke om innglassing av veranda, da dette allerede var byggemeldt Etter at Kay Bjørgengen hadde sendt to dispensasjonssøknader (datert og ), ble SG Arkitekter v/ Per Stenseth engasjert til å sende en fullstendig søknad, både vedrørende byggesaken og dispensasjonssaken. Den søkte SG Arkitekter om dispensasjon for bruksendring av eiendommen til tomannsbolig. Dispensasjonssøknaden er i hovedsak begrunnet med at: - Opprinnelig bruk ikke lenger er økonomisk forsvarlig. - Fastboende i hyttefelt utgjør et godt bomiljø. - Bruksendringen vil ikke påvirke allmennhetens ferdsel. - En dispensasjon i denne saken vil være samfunnsøkonomisk fornuftig. - Kommunen har gitt tillatelse til å seksjonere eiendommen til boligformål, og eiendommen er siden 2002 benyttet som tomannsbolig. Dispensasjonssøknaden ble nabovarslet, og det innkom flere kommentarer. Bjørn Spernes og Willy Andreassen anfører i brev den i hovedsak at eiendommen ikke er lovlig bruksendret til en boligenhet og tre utleieenheter. En eventuell godkjennelse må derfor trekkes tilbake. Området består av svært få bolighus, og kommunen har tidligere hatt en svært streng praksis med å omregulere til bolig. I brev datert kommenterte også Vigdis og Terje Christensen dispensasjonssøknaden. I hovedsak anfører de at den faktiske endringen av bruken til tomannsbolig, som nå søkes lovliggjort, er uheldig for tilgjengeligheten i området. Dette har igjen ført til konflikter mellom beboerne i Svalerødkilen bad og hytteeierne som vil bruke området. I tillegg har Laila og Sigmund Watvedt (brev av ), Marit og Brynjulv Vollan (udatert), Audun Ulvestad (brev av ) og Inger og Arne Hewitt (brev av ) kommentert dispensasjonssøknaden. Disse uttaler seg positivt til bruksendringen, og har ikke samme oppfatning som de øvrige hva gjelder tilgjengeligheten til standsonen rundt eiendommen som følge av bruksendringen. Den har SG Arkitekter kommentert merknadene, og fastholder innholdet i dispensasjonssøknaden.

3 3 Den oversendte Halden kommune dispensasjonssøknaden til Fylkesmannen i Østfold v/miljøvernavdelingen. Halden kommunes saksfremstilling til Miljøvernavdelingen ble kommentert av tiltakshaver Arne Børresen den Den uttalte Miljøvernavdelingen at den videre utviklingen av eiendommen må løses gjennom reguleringsplan, og ikke gjennom enkelt dispensasjoner. Miljøvernavdelingen konkluderer så med at de sterkt vil fraråde en dispensasjon. Den fattet Halden kommune følgende vedtak: Hovedutvalget for plan og miljø og landbruk innvilger i medhold av plan og bygningslovens 19-2 dispensasjon for tiltak på eiendommen 23/74 under gruppe 1, underpunkt nr 1 3. Tiltakene kommer ikke vesentlig i strid med hensynet og begrunnelsen for de planer og regler som gjelder i området. Bygningen har vært i bruk til boligformål i mange år, godkjent seksjonert til vertikaldelt tomannsbolig for 12 år siden og det er innvilget dispensasjon i ettertid. Tiltakene ligger innenfor det som normalt godkjennes på boliger i lignende områder. Under gruppe 1, underpunkt 1 3, omfattes 6 m 2 bod ved enden av terrassen, bod som tilbygg til garasje og innglassing av veranda. Kommunen begrunner vedtaket i hovedsak med at: - Dersom kommunen innvilger dispensasjon for bruksendring av eiendommen til boligformål, bør kommunen også innvilge dispensasjon for disse mindre byggetiltakene. - Tiltakene fremstår i seg selv som små og kurante, og ville normalt bli innvilget på boligeiendommer i kommunen. Den påklaget Torill og Willy Andreassen kommunens vedtak. Klagerne viser i hovedsak til at: - Kommunen legger ikke til grunn riktig faktum hva gjelder eiendommens historikk. - Dispensasjonen viser en formidabel forskjellsbehandling. - Stiller spørsmål ved om kommunen legger vekt på hensynet til at to familier bor i bygget i dag og familieøkonomi i anledning dispensasjonssaken. De etterspør hva som er fordelen med å gi dispensasjon. Den påklaget Bjørn Spernes kommunens vedtak. Klager viser i hovedsak til at: - Bruksendringen i 1992 til bolig og tre utleieenheter er ugyldig. - En innvilgelse av dispensasjon for bruksendringen vil skape en uheldig presedens. - Innvilgelse av tillatelse til fradeling bryter med tidligere praksis i området. - En dispensasjon vil medføre ytterligere privatisering i området. Den påklaget også Vigdis og Terje Christensen kommunens vedtak. Klagen påpeker de ulovlige forhold ved garasjen, samt ytrer ønske om at den private sone rundt Svalrødkilen bad ikke blir for stor. Arne Børresen har kommentert klagene i brev og e-post Svalerødkilen vel v/ leder Ingrid Sivesind Mehlum uttalte seg i saken den For velforeningen er det viktig at allmennhetens interesser ivaretas. De presiserer imidlertid at de ikke ønsker å ta side i saken, men at de kun ytrer hvilke hensyn vellet synes er viktige i saken. Hovedutvalg for plan, teknisk, landbruk og miljø behandlet klagene i sak PS 2013/19 den Utvalget tok ikke klagen til følge, og opprettholdt sitt tidligere vedtak med enkelte presiseringer. Blant annet ble innglassing av veranda endret til innbygging av areal under

4 4 veranda. I tillegg skriver de at tilbygget på garasje holdes utenfor saken, ettersom det har blitt avdekket av selve garasjen ikke er oppført i samsvar med tillatelsen. Saken ble deretter oversendt Fylkesmannen for endelig avgjørelse. I brev den har Svalerødkilen vel v/ Ingrid Sivesind Mehlum henvendt seg direkte til Fylkesmannen. Der utrykker hun i hovedsak at det er viktig at reglene i strandsonen blir praktisert likt. Etter forespørsel fra Bjørn Spernes om møte angående denne saken og sak som gjelder hans egen eiendom i Svalerødkilen, ble det holdt møte hos Fylkesmannen den Tiltakshaverne fikk også mulighet til å ha et møte med Fylkesmannen, og dette ble gjennomført den Fra Fylkesmannen møtte seniorrådgiver Anne Strømsæther og rådgiver Yngve Romsvik ved begge anledninger. Vi refererer ikke ytterligere fra sakens dokumenter, kommunens vurderinger eller klagernes anførsler, fordi vi forutsetter at disse er kjent for partene i saken. Fylkesmannens vurdering av saken 1. Innledning 1.1. Fylkesmannens kompetanse Som klageinstans kan Fylkesmannen prøve alle sider av saken, herunder ta hensyn til nye omstendigheter. Vi skal vurdere de synspunkter dere kommer med i klagen, og kan også ta opp andre forhold, jf. forvaltningsloven 34 annet ledd. Fylkesmannen kan treffe nytt vedtak i saken, eller oppheve kommunens vedtak og sende saken tilbake til kommunen for helt eller delvis ny behandling, jf. siste ledd. Fylkesmannen skal legge vekt på hensynet til det kommunale selvstyret ved prøving av det frie skjønn. I forarbeidene til plan- og bygningsloven, Ot.prp. nr. 32 ( ) s. 139, er det slått fast at vurderingene i 19-2 annet ledd ikke hører inn under kommunens frie skjønn Gjenstand for klagebehandling Kommunen har foretatt vesentlig endringer og presiseringer ved behandlingen av klagen i sak PS 2013/19 den Blant annet er tilbygg til garasje tatt ut av saken. Videre er innglassing av veranda endret til innbygging av areal under veranda. Gjenstand for klagebehandlingen i dette vedtaket er derfor innbygging av areal under veranda og bod (6 m 2 ) ved enden av verandaen. Når det gjelder spørsmålet om å dispensere for bruksendring til boligformål, behandles dette i eget vedtak av i dag. 2. Forholdet til plangrunnlaget Svalerødkilen bad gbnr 23/74 - er uregulert og ligger i et område som i kommuneplanens arealdel, vedtatt , er avsatt til fritidsbebyggelse. I bestemmelser til kommuneplanen 2 er det oppstilt et plankrav for tiltak i uregulerte områder. I tillegg følger det av planbestemmelse 17 bokstav a), at det gjelder et forbud mot tiltak i 100-meters beltet langs sjøen. Dette følger også av plan- og bygningsloven 1-8 andre ledd. Det er på det rene at bygningen skal brukes som helårsbolig, og de omsøkte tiltakene skal benyttes i sammenheng med boligen. Tiltakene kunne imidlertid like gjerne vært i bruk i tilknytning til fritidsbolig, og det er ingen vesentlige forskjeller mellom en bod til helårsbolig sammenlignet med bod i tilknytning til fritidsbolig. Etter vår vurdering er tiltakene derfor ikke i strid med arealplanformålet fritidsbebyggelse.

5 5 Tiltakene rammes imidlertid av byggeforbudet i planbestemmelse 17 og plankravet i 2. Det betyr at en tillatelse til å gjennomføre tiltakene forutsetter at det gis dispensasjon fra plankravet i planbestemmelse 2 og forbudet mot tiltak i 100-meters beltet langs sjø, jf. planog bygningsloven Generelt om vilkårene for dispensasjon Plan- og bygningsmyndighetene kan gi dispensasjon, men bare dersom vilkårene i plan- og bygningsloven 19-2 er oppfylt. Det første vilkåret er at de hensyn som ligger til grunn for lovens formålsparagraf eller de bestemmelser det er aktuelt å dispensere fra, ikke blir vesentlig tilsidesatt. Det andre vilkåret er at fordelene ved dispensasjon må være klart større enn ulempene. Miljøverndepartementet uttaler i forarbeidene til loven, Ot.prp. nr. 32 ( ) side 242, at det må foreligge en klar overvekt av hensyn som taler for dispensasjon i den enkelte sak. Spørsmålet om å dispensere fra planer reiser særlige spørsmål. Planer er blitt til gjennom en omfattende beslutningsprosess, og er vedtatt av kommunens øverste folkevalgte organ, kommunestyret. De omhandler konkret vurderte forhold knyttet til arealutnyttelsen innenfor et bestemt område, og det skal derfor ikke være en kurant sak å fravike disse. Dispensasjoner vil lett kunne undergrave planene som informasjons- og beslutningsgrunnlag. Ut fra hensyn til offentlighet, samråd og medvirkning i planprosessen er det viktig at endringer av planene ikke skjer gjennom enkeltdispensasjoner. 4. Vurderingen av om vilkårene for dispensasjon er oppfylt Kommunen har i sitt vedtak gitt dispensasjon for oppføring av bod (6 m 2 ) og innbygging av areal under veranda. Begge tiltakene er byggetiltak, og er synlig for omgivelsene. Tiltakene har derfor klare fellestrekk når det gjelder dispensasjonsvurderingen. Selv om tiltakene må og vil bli vurdert individuelt opp mot vilkårene for dispensasjon, vil vi av praktiske årsaker behandle de samlet. I det følgende vil vi først vurdere om vilkårene for dispensasjon fra plankravet er oppfylt Er vilkårene for dispensasjon fra plankravet oppfylt? Det første som må vurderes er om dispensasjon fra plankravet i planbestemmelse 2 blir vesentlig tilsidesatt, ved at det gis dispensasjon for oppføring av bod (6 m 2 ) og innbygging av areal under veranda. For å vurdere om vilkårene for dispensasjon er oppfylt, må man identifisere hensynene bak plankravet. Formålet med et plankrav er å gi kommunen bedre mulighet til å styre arealdisponeringen. Bruken av arealene er ved planbehandlingen gjenstand for en omfattende politisk prosess der politiske organer spiller en sentral rolle, men der også statlige organer, eiere/brukere, berørte organisasjoner, enkeltpersoner og grupper deltar. Plankravet sikrer dermed offentlighet og medvirkning i arealdisponeringen. I kommuneplanen har kommunen tatt stilling til hvilke områder som skal utbygges på grunnlag av plan, og i hvilke områder utbygging kan skje uten plan. Gjennom den forutsatte planprosessen vil det kunne fastsettes mer i detalj hvordan grunnen innenfor planens begrensningslinje skal nyttes eller vernes i tråd med det aktuelle arealformålet. Gjennom en slik prosess skal allmennheten, berørte naboer og andre være sikret medbestemmelse når det gjelder videreutviklingen av området. Det innebærer at tiltak av et visst omfang på en eiendom, må sees i sammenheng med den ønskede fremtidige utnyttelsen av det større området som eiendommen er en del av. Når det gjelder spørsmålet om det skal gis dispensasjon, vil det derfor ha betydning om det på bakgrunn av tiltakets omfang er naturlig å ta området opp til regulering. Og i den forbindelse vil det være av

6 6 vesentlig betydning at en dispensasjon ikke vanskeliggjør en eventuell fremtidig regulering av området. Det vil i alle fall være en forutsetning at dispensasjon ikke medfører en dårligere utnyttelsesmulighet av nabotomter eller omkringliggende areal. Tiltakene i denne saken er av et begrenset omfang. Likevel kan dispensasjon for flere små tiltak medføre større endringer, som burde vært løst i plan. Ved en liberal dispensasjonspraksis, ville man uthule plankravet i kommuneplanen, i strid med intensjonene med bestemmelsen. Eiendommen ligger også i 100 meters beltet langs sjøen, som har et sterkt vern og som gjør at mindre tiltak kan ha større konsekvenser. Konsekvensene av at det gis dispensasjon, er at eiendommen ikke blir regulert. I en reguleringsprosess gjøres det en bred vurdering av hva arealet skal benyttes til, og mange interessenter får anledning til å uttale seg. I denne saken har både naboer, Fylkeskommunen, Fylkesmannen og andre interessenter allerede fått uttale seg. Vi mener derfor ulempene ved at eiendommen ikke reguleres i seg selv er små. Fylkesmannen har derfor kommet til at hensynene bak plankravet ikke blir vesentlig tilsidesatt. For å kunne gi dispensasjon, må også fordelene være klart større enn ulempene. Ulempene er i hovedsak gjennomgått overfor, så vi viser til disse. Fordelene er i hovedsak knyttet til at tiltakshaver slipper en omfattende reguleringsprosess. Fordelen knytter seg altså til en begrenset krets med personer. Eiendommen har en spesiell forhistorie, ved at kommunen ga tillatelse til å seksjonere eiendommen til boligformål i Tillatelse til å seksjonere eiendommen etter eierseksjonsloven gir ingen tillatelse etter plan- og bygningsloven. Det kan imidlertid gi forventninger om at det som ble tillatt i seksjoneringstillatelsen, ikke trenger ytterligere tillatelser. Dette gjør seg imidlertid ikke gjeldende her, ettersom seksjoneringstillatelsen ikke omfattet verken bod eller innbygging av areal under veranda. Kommunen har ikke vist til andre fordeler ved å gi dispensasjon for tiltakene. Fylkesmannen kan heller ikke se andre fordeler. Ved vurderingen av om fordelene ved å gi dispensasjon er klart større enn ulempene, står man ikke helt fritt. Lovgiver har gitt føringer for hvordan dette skal vektes. I plan- og bygningsloven 19-2 fjerde ledd første punktum står det: Ved vurdering om det skal gis dispensasjon fra planer skal statlige og regionale rammer mål tillegges særlig vekt. Statlige planretningslinjer for differensiert forvaltning av strandsonen langs sjøen (SPR), ble fastsatt med hjemmel i plan- og bygningsloven 6-2 ved Kgl. res. den 25. mars Disse retningslinjene viderefører de tidligere retningslinjene for Oslofjordregionen. SPR deler landet inn i tre hovedområder der Oslofjordregionen er skilt ut som en egen kategori med særlig stort utbyggingspress. Retningslinjenes punkt om strandsonen lyder: Mulighetene for allment friluftsliv, basert på båtferdsel, ferdsel til fots og på sykkel og strandopphold bør trygges og forbedres. Det skal legges stor vekt på å opprettholde og forbedre tilgjengeligheten til strandsonen fra landsiden og sjøsiden samt mulighetene for å ferdes langs sjøen. Ved avveininger skal disse hensyn vektlegges sterkt i forhold til videre utvikling av eksisterende bolig- og fritidseiendommer. En dispensasjon i denne saken vil komme i strid med Statlige planretningslinjer for differensiert forvaltning av strandsonen langs sjøen. Videre står det i plan- og bygningsloven 19-2 fjerde ledd andre punktum at:

7 7 Kommunen bør heller ikke dispensere fra planer, lovens bestemmelser om planer og forbudet i 1-8 når en direkte berørt statlig eller regional myndighet har uttalt seg negativt om dispensasjonssøknaden. Fylkesmannen i Østfold v/miljøvernavdelingen uttalte seg den til dispensasjonssøknaden som direkte berørt statlig myndighet. Miljøvernavdelingen begynner med å presisere at eiendommen ligger i et område som har betydning for allmennheten. Videre uttaler de at: Når det gjelder de ulovlig oppførte bygningene på tomta, må disse blant annet vurderes i forhold til hvordan de påvirker allmennhetens tilgjenglighet til området. Allmennhetens muligheter til ferdsel er igjen avhengig av avgjørelsen i den første saken. Miljøvernavdelingen ønsker sterkt at utviklingen i Svalerødkilen, eller i hvert fall deler av den, skjer gjennom reguleringsplan. Til sist konkluderer Miljøvernavdelingen slik: Vi vil derfor sterkt fraråde at det gis dispensasjon til noen av de omsøkte tiltakene. Dersom søkerne ønsker å beholde noen av de omsøkte elementene på sine eiendommer, mener vi at det først må avklares i en reguleringsplan. (vår understekning) Etter en samlet vurdering av de fordeler og ulemper en dispensasjon fra plankravet vil ha, er det Fylkesmannens vurdering at fordelene ikke klart overstiger ulempene. Fordelene knytter seg i hovedsak til tiltakshavers interesser, mens ulempene rammer allmennheten. Miljøvernavdelingen har uttalt seg negativt til en dispensasjon, og ønsker seg en reguleringsplanprosess for å skape en helhetlig utvikling og at hensynet til allmennheten blir ivaretatt. I henhold til plan- og bygningsloven 19-2 fjerde ledd, bør kommunen da ikke innvilge dispensasjon. Fylkesmannen har etter dette kommet til at vilkårene for å gi dispensasjon fra plankravet i planbestemmelse 2 ikke er oppfylt. Dispensasjonssøknaden må derfor avslås. Vi ser derfor ingen grunn til å vurdere om vilkårene for dispensasjon fra byggeforbudet er oppfylt. Konklusjon Fylkesmannen har kommet til at kommunens vedtak er basert på feil rettsanvendelse. Vi kan ikke se at vilkårene for å innvilge dispensasjon etter pbl er oppfylt. Fylkesmannen mener at fordelene ved dispensasjon ikke er klart større enn ulempene etter en samlet vurdering. Fylkesmannen treffer derfor nytt vedtak i saken, jf. forvaltningsloven 34 siste ledd. Dispensasjonssøknaden avslås, jf. plan- og bygningsloven Fylkesmannen gjør oppmerksom på retten til å kreve dekning av vesentlige kostnader som har vært nødvendige for å få endret vedtaket til en parts gunst, jf. forvaltningsloven 36. Kravet må sendes til Fylkesmannen innen 3 uker. Med hilsen Dette dokumentet er elektronisk godkjent av Katrine Bjørnstad e.f. direktør Yngve R. Romsvik rådgiver

8 8 saksbehandler: Yngve R. Romsvik Kopi til: Svalerødkilen Vel Skiferlia KOLSÅS Arne Børresen Svalerødkilen bad 1794 SPONVIKA Halden kommune Postboks Halden Kay Bjørgengen Svalerødkilen bad 1794 SPONVIKA