Videreutvikling av Nasjonal transportplan

Transkript

1 Avinor Nasjonal transportplan Jernbanedirektoratet Kystverket Statens vegvesen Nye Veier AS Bane NOR SF Samferdselsdepartementet Saksbehandler: Vår ref: Deres ref: Wenche Kirkeby 17/ / Dato: Videreutvikling av Nasjonal transportplan Vi viser til brev fra Samferdselsdepartementet av hvor transportetatene, Avinor, Nye Veier og Bane NOR bes om å vurdere hvordan NTP kan bli mer overordnet og strategisk. Nedenfor er oppdraget besvart. Det er så langt det har vært mulig lagt vekt på en felles vurdering og fremstilling, men spørsmål som går direkte til hver virksomhet er besvart separat. Videre er eksemplene utarbeidet separat fra hver virksomhet, da det er et poeng å vise ulike måter å fremstille investeringsprogrammet på. Virksomhetene vil arbeide videre med problemstillingene i oppdraget frem mot departementets retningslinjer for NTP-arbeidet, og ønsker en dialog med departementet underveis. NKom har gitt innspill til arbeidet og vil også bli invitert til å bidra i det videre NTP-arbeidet, i tillegg til blant annet NVE, Miljødirektoratet og Sjøfartsdirektoratet. Virksomhetene mener at en mer strategisk og overordnet NTP vil kunne gi et økt operativt handlingsrom for virksomhetene, og derigjennom økt samfunnsøkonomisk lønnsomhet og bedre prioriteringer. Kort oppsummert foreslår virksomhetene følgende grep for å gjøre NTP mer overordnet, og for å legge til rette for mer effektiv gjennomføring: En analyse av fremtidig transportbehov og hvordan dette kan møtes på tvers av transportformene og som også omfatter behov for elektronisk kommunikasjon og betydningen av teknologisk utvikling. Tiltakene må omfatte drift, vedlikehold og virkemiddelbruk i tillegg til investeringer, herunder avveininger mellom vedlikehold av eksisterende infrastruktur og bygging av ny Tydelig og gjennomgående vurdering av risiko for feilinvesteringer som følge av ny teknolog. Hvilke transportformer/transportmidler løser mest effektivt morgendagens transportbehov? Et økt handlingsrom for etatene til å drive porteføljestyring og prioritere midler mellom tiltak 1

2 Et økt fokus på samfunnsøkonomisk nytte, inkludert mernytte, livssyklusanalyser og ikke prissatte konsekvenser, samt felles metodikk i analysene Forsterket fokus på kostnadsreduksjon frem til KS2 og kostnadsstyring frem til og med gjennomføring, og en gjennomgang av kostnader på større prosjekter i alle faser fra planlegging til bygging. Konsekvent bruk av verdianalyse eller liknende metoder for å optimalisere prosjektene Åpning for tidligere involvering av entreprenør (som for Nye Veier AS) Gjennomgang av tekniske normaler Vurdere bruk av eksisterende virkemidler, som statlig plan og direkte overgang fra KVU til reguleringsplan, der hvor effekten antas å være god Interkommunalt plansamarbeid Bedre samordning av planarbeid mellom departementene og deres underliggende virksomheter Byområdene vil være like viktige som korridorene og som et eventuelt regionalt perspektiv. Virksomhetene mener dagens NTP for de ni største byområdene reflekterer et mer overordnet og strategisk nivå enn for korridorene, og at dette kan videreutvikles med et enda mer tverretatlig perspektiv i neste NTP. Usikkerheten knyttet til teknologisk utvikling må ivaretas gjennom hele meldingen, og også knyttes opp mot de tiltak og strategier som velges både for det enkelte byområde og for den enkelte korridor (eller region eller marked). Teknologiutviklingen kan medføre behov for skift i transportformer/transportmidler i noen eller mange markeder. Dette er foreløpig ikke ivaretatt i vedlagte eksempler. Det må i denne sammenheng også tas hensyn til at de ulike transportformene og ulike markeder i forskjellig grad er avhengig av helhetstenking ved planlegging og utbygging, siden tilbudsendringer i noen tilfeller krever utvikling av større helhetlige systemer. 1 Hvordan NTP kan bli en mer overordnet og strategisk stortingsmelding 1.1 Hovedtrekk Samferdselsdepartementet ber virksomhetene om å vurdere og foreslå hvordan NTP kan bli mer overordnet og strategisk. Hvilke konsekvenser et slikt grep får for stortingsmeldingen avhenger av hvordan man definerer begrepene «overordnet» og «strategisk». Definisjonen vil ha betydning for hva slags informasjon som ligger til grunn for de transportpolitiske valgene. En alternativ tilnærming til dagens fremstilling kan være porteføljebeskrivelse, aggregert opp fra nivået i inneværende melding. En mer omfattende endring er å definere en overordnet og strategisk stortingsmelding som en melding som viser prioriteringer mellom nasjonale mål, og kun beskriver ønsket effekt av investeringer og andre tiltak. Mellom disse to ytterpunktene ligger flere mulige varianter og kombinasjoner, som vil få ulike konsekvenser for 2

3 virksomhetenes analysearbeid og detaljeringsnivået i beskrivelsen av investeringer og andre tiltak. Gjeldende stortingsmelding (NTP ) har stor bredde og svært varierende omtaler. Noen områder er mer strategisk omtalt, mens andre områder er svært detaljerte. Det etterlyses i oppdraget fra departementet mulighet for mer strategiske valg. Det betyr at oppbyggingen av stortingsmeldingen totalt sett bør vurderes. Virksomhetens forslag kan illustreres med følgende figur: Fra: Detaljert Prosjektorientert Konkrete løsninger Enkeltprosjekter Investeringer Til: Overordnet Effektorientert Ønsket utvikling Transportsystem Mål og effekter For beslutningstakerne vil en mer strategisk og overordnet NTP kunne innebære at stortingsmeldingen tar opp en annen type tematikk, løfter en annen type diskusjoner og har en annen målstruktur. Det kan også bety at detaljeringsnivået endres og at politikerne vil få mindre innflytelse over prioritering mellom enkeltprosjekter, men større fokus på de strategiske spørsmålene. Behov og mål Analysen og meldingen bør starte med å peke ut de viktigste overordnede trendene, som utvikling i befolkningstall og bosetting, økonomi, næringsliv og teknologi og beregne fremtidig mobilitetsbehov for person og gods i ulike deler av landet. En analyse av mobilitetsutfordringer vil kunne si noe om hvordan samferdsel kan brukes til å forme samfunnet. Blant annet vil analysen måtte si noe om i hvilken grad og på hvilken måte transport skal tilrettelegge for næringsutvikling i hele landet. Ut fra ulike behov må mål og ønskede effekter beskrives på samfunnsnivå. Kravet om å redusere kostnader og effektivisere blir stadig sterkere og det er viktig at beslutningsgrunnlaget ser langt nok frem, slik at risikoen for feilinvesteringer er så lav som mulig. For å sikre et langsiktig perspektiv bør det tas utgangspunkt i to tidsperspektiver, eksempelvis 2030 og Transportformenes utvikling En overordnet og strategisk NTP må se transportsystemet som en helhet og beskrive løsninger på tvers av transportformer. Stortingsmeldingen må drøfte transportformenes egenskaper og fortrinn og definere hvilken oppgave og rolle de skal ha i samspill og hver for seg, i ulike regioner/markeder/relasjoner. Meldingen må også drøfte hvordan utvikling på sentrale felter, som klimagassutslipp, urbanisering og teknologi, vil endre forholdet mellom transportformene. Den teknologiske utviklingen vil endre forutsetningene. Eksempelvis kan 3

4 sikkerhets- og klimautfordringene reduseres betydelig i et langsiktig perspektiv. En konsekvens av dette kan være at enkelte transportformer ikke lenger vil være aktuelle i visse deler av landet/markeder som i dag. Den teknologiske utviklingen vil også ha konsekvenser for hvordan transportetatene og selskapene kan og må utøve sin rolle som forvaltere og utviklere av transportsystemet. Eksempelvis kan dette innebære at de statlige myndighetene i større grad fungerer som regulatorer for å sikre at transportsystemet er tilgjengelig og regelverket er tilrettelagt for å ta i bruk ny teknologi. Det vil også være behov for å se samferdsel i sammenheng med andre sektorer. Utvikling av infrastruktur for samferdsel må koordineres og avstemmes med utvikling og dimensjonering av annen infrastruktur, eksempelvis for internett og energi. Verdiskaping og utvikling av næringslivet vil også påvirke og påvirkes av samferdselsløsningene og prioriteringene. Prioriteringer Beslutningsgrunnlaget skal være strategisk samtidig som det skal gi tilstrekkelig informasjon for transportpolitiske valg. En mulig løsning kan være å omtale ulike effektpakker, der effekt for kunden/brukeren/næringslivet er viktigere enn hvilken infrastruktur som skal bygges. Et vesentlig poeng her er å få med de dynamiske effektene mellom tiltakene. En konsekvens av et slikt nytt grep kan være at omtalen av prioriteringene må ha en annen inndeling enn i dag; geografisk, tematisk eller funksjonell. Geografisk kan være en region, der bo- og arbeidsmarkedene definerer avgrensingen. Det vil også være aktuelt å benytte avgrensningen til de største byområdene. En funksjonell avgrensing kan være for gods, der mobiliteten mellom to terminaler eller lokasjoner gir inndelingen. I en mer strategisk og overordnet NTP vil det være effekten av prioriteringene innenfor de forskjellige områdene som blir sentrale. Økonomiske rammer og tidsperspektiv blir beskrevet i effektpakker/prosjektporteføljer, mens effektiv gjennomføring, porteføljestyring og drift blir fulgt opp av virksomhetene i deres respektive handlingsprogrammer, og av sektorselskapene i gjennomføringen av avtalene med staten. Perspektivet i byene vil være viktig. Virksomhetene mener at dagens regime for de største byområdene ligger på et mer strategisk nivå enn resten av prioriteringene i NTP. Her er det satt et tydelig mål om nullvekst i persontransporten med personbil, og det er satt av nasjonale rammer til belønningsordningen og programområdetiltak som vil bli fordelt i forhandlinger om byvekstavtaler og deretter følges opp gjennom porteføljestyring. Metodeutvikling på tvers av virksomhetene En mer strategisk og overordnet NTP vil innebære en mer integrert samarbeidsform i arbeidet med grunnlagsmaterialet. Det vil bli behov for tverretatlig å videreutvikle og standardisere de samfunnsøkonomiske analysene og metodikk for følsomhetsanalyser og analyser av trender, utviklingstrekk og teknologisk utvikling. Transportmodellene som er grunnlaget for de samfunnsøkonomiske analysene må også utvikles spesielt med fokus på transportmiddelvalg og bytte mellom transportformene. I tillegg er det behov for analyser 4

5 som viser hvordan ulike tiltak påvirker hverandre og virker sammen. Arbeidet med byutredninger og byvekstavtaler har gitt erfaring med hvordan slike analyser kan gjennomføres. Metodeapparatet for samfunnsøkonomiske analyser er godt etablert og effektivt, men det er forbedringspotensial. Beregning av nytten av vedlikehold og standardhevinger/fornyelser versus nyinvestering, og effekt av nye og endrede ruteplaner for kollektivtrafikken er blant elementene som ikke er godt nok ivaretatt i analysene i dag. Ved beregning av virkninger er det også et vesentlig poeng at ikke alle virkninger er prissatt i dagens modellapparat for samferdselsinvesteringer. Det pågående tidsverdistudiet som skal være ferdig i 2019 vil gi et stort fremskritt på dette området. Vurdering av effektpakker og tiltak kun ut fra prissatt netto nytte kan gi rom for vesentlige feilinvesteringer. I tillegg til netto nytte bør mernytte/netto ringvirkninger, ikke-prissatte virkninger inkludert arealkonsum/arealbruk og samfunnsøkonomiske virkninger i andre sektorer synliggjøres bedre enn i inneværende NTP. I analysene av klimagassutslipp må produksjon av transportmidlene kunne inkluderes. Det pågår utvikling av metodikk for beregning av netto ringvirkninger. Analysene av tiltakspakker må inkludere en analyse av behov for utbygging av elektronisk kommunikasjon. Virksomhetene må i fellesskap vurdere hva forventningene til effektivisering, kostnadskontroll, teknologisk utvikling og langsiktige tidsperspektiver har å si for hvilken type infrastruktur som skal utvikles. Kan vi bygge enklere, må vi bygge helt andre typer infrastruktur, eller får vi nye behov i form av kommunikasjonsløsninger for infrastrukturen? På et slikt grunnlag bør det også gjøres vurderinger av hvilke typer tiltak som synes mest robuste for fremtidige teknologiske endringer, slik vi ser det i dag. Det er viktig å få opp et faglig grunnlag for diskusjon der også kostnadene ved å beholde dagens løsninger og transportmidler inngår. Konsekvenser av nye teknologiske løsninger må ved modellbruk simuleres ved å endre inngangsparametere så langt dette er mulig. Eksempler som er enkle å simulere er ny teknologi som gir billigere transport, eller teknologi som muliggjør større kapasitet i dagnes infrastruktur. Helt nye transportformer kan være langt mer krevende å simulere, og bør kanskje i første omgang vurderes uten bruk av dagens metodeverktøy. 1.2 Alternative fremstillinger av deler av investeringsprogrammet i gjeldende NTP som konkrete eksempler på hvordan et mer overordnet beslutningsgrunnlag for Stortinget kan se ut Innledning Virksomhetene foreslår at man i NTP gjennomfører analyser av, og fremstiller transporttilbudet og prioriteringene i, henholdsvis korridorer, byområder og eventuelt andre områder/markeder. Nedenfor er det beskrevet fire eksempler på fremstilling: 1) en mulig ny disposisjon for stortingsmeldingen generelt og korridorkapittelet spesielt med omtale av 5

6 eksempler for to korridorer, 2) markedsområdet Oslo-Tønsberg-Kristiansand, 3) området Lofoten, Vesterålen og Ofoten og 4) regional utvikling på strekningen Kristiansand- Trondheim langs E39. Eksemplene er utarbeidet innenfor rammene av NTP , med unntak av Lofoten/Vesterålen. Eksemplene er utarbeidet separat av hver virksomhet, men drøftet og bearbeidet i fellesskap. De viser alternative måter å fremstille prioriteringene på og har ulikt detaljeringsnivå. Eksemplene omtaler i hovedsak investeringer, i tråd med oppdraget om fremstilling av investeringsprogrammet. Imidlertid bør analysene og prioriteringene inneholde også andre tiltak enn investeringer, for eksempel drift- og vedlikeholdstiltak. Forut for investeringsprogrammet bør det ligge en overordnet analyse av transportbehov og transportmidler, som omtalt i 1.1. En del av de overordnede betraktningene i eksemplene kan derfor bli overflødige. Samferdselsdepartementet ber om en vurdering av hvilke indikatorer som best kan illustrere analysene. Dette er omtalt i eksemplene, men må arbeides videre med. Etter virksomhetenes mening kan det også være aktuelt å se på selve målstrukturen på nytt, og/eller å se på hvordan dagens målstruktur kan benyttes i prioritering av investeringsmidlene. Eksemplene belyser, på ulik måte, forholdene rundt geografisk avgrensning, detaljeringsnivå og krav til plangrunnlag, for prosjekter som inngår i en gruppe av prosjekter/tiltak. Av hensyn til effektiv ressursbruk må det gjøres håndterbart å inkludere prosjekter med ulikt plangrunnlag i en pakke. I effektpakkene for jernbane legges det opp til en trinnvis utbygging. Et liknende opplegg kan tenkes når det gjelder utbygging av lengre veistrekninger bestående av både full utbygging og utbedringer, hvor strekninger/tiltak som har kommet lengst i planleggingen bygges først. Videre planlegging må prioriteres ut fra optimal rekkefølge i en utbyggingsportefølje. Dette vil i tilfelle også påvirke hvor langt en bør gå i tidfestingen av prosjektene/tiltakene Eksempel 1: Mulig omdisponering av stortingsmeldingen generelt og korridorkapittelet spesielt Formålet med dette eksempelet er å belyse ovennevnte argumentasjon i kapittel 1.1 for en mer strategisk og overordnet stortingsmelding. Eksempelet er gjengitt i Vedlegg 1 og fremstiller en alternativ oppbygning av gjeldende NTP. Det består av to deler og et sammendrag: Innledning, sammendrag og bakgrunn for meldingen Del 1: Sentrale utviklingstrekk og mobilitetsutfordringer Del 2: Gjennomgang av behov, mål, tiltak og virkninger Innledningen er et sammendrag av NTP og bakgrunn for meldingen. Den vil i stor grad være tilsvarende som kapittel 1 og 2 i dagens NTP. I del 1 beskrives, på et overordnet nivå, de største mobilitetsutfordringene som må løses fremover. Denne delen bør være relativt 6

7 kortfattet og fokusere på å få frem de mest sentrale utviklingstrekkene i tillegg til overordnede mål og rammebetingelser som er styrende for meldingen. Del 2 bryter ned de sentrale utfordringene og konkretiserer problemene som skal løses, og presenterer regjeringens prioriteringer som imøtekommer de utfordringene som er beskrevet i del 1. Investeringsprogrammet kan beskrives ved effektpakker og deres innvirkning på de overordnede målene. Eksempelet er begrenset i omfang og er ikke ment å være en komplett gjengivelse av en alternativ NTP Eksempel 2: markedsområde Oslo Tønsberg Kristiansand Markedsområdet Oslo Drammen Tønsberg Kristiansand er et eksempel på hvordan Samferdselsdepartementet gjennom NTP kan vise sammenhengen mellom geografi, marked, reisehensikt og samferdselspolitiske prioriteringer. Eksempelet representerer en prinsipiell inndeling i tre typer reiser eller markedssegmenter; korte, mellomlange og lange reiser, eller sagt på en annen måte; by-reiser, pendlerreiser og reiser mellom byer. Markedene er koblet til hvilke effekter som er viktigst for å møte etterspørselen etter transport og de reisendes behov. Prioriteringene mellom transportformene knyttes opp til hvilket transportmiddel som på mest mulig hensiktsmessig måte innenfor transportsystemet, gitt transportmidlenes fortrinn, møter markedets behov/etterspørsel Eksempel 3: Vei- og lufthavnutvikling i Lofoten, Vesterålen og Ofoten Avinor utarbeider for tiden en utredning om fremtidig lufthavnstruktur i Lofoten, Vesterålen og Ofoten. Statens vegvesen har utført og har under utarbeidelse KVUer i det samme området. Vi har derfor utviklet et eksempel på hvordan en analyse av lufthavnstruktur i regionen sett i sammenheng med nødvendige veitiltak kan fremstilles på en oversiktlig måte. Utgangspunktet er å vise et eksempel på hvordan strategiske vurderinger kan gi et bedre helhetsperspektiv for samfunnsstrukturer i store geografiske områder enn analyser av enkeltprosjekter. Eksemplet gir ikke tilstrekkelig informasjon til å ta beslutning, men vi viser hvordan slik informasjon kan fremstilles. For illustrasjonens del viser eksemplet to alternativer, selv om dette antakelig ikke er aktuelt å vise i en stortingsmelding Eksempel 4 Regional utvikling på strekningen Kristiansand-Trondheim langs E39 Eksempelet er valgt for å illustrere mulighetene for regional utvikling gjennom bruk av en pakke veiprosjekter i en korridor, som varierer fra utbedringstiltak til svært store fjordkryssinger. Pakken av prosjekter kan egne seg godt til porteføljestyring. Videre er eksempelet egnet til å vise hvordan man kan sette opp utfordringer, mål og behov, beregne effekter og prioritere prosjekter ut fra dette. 7

8 1.3 Etatsvise vurderinger Nedenfor er Samferdselsdepartementets spørsmål direkte til hver etat besvart. Det er i ulik grad omtalt andre etater/transportformer, men vi ser ikke at det er noen motsetninger mellom etatenes vurderinger Videreutvikling av en tilbuds- og markedsbasert tilnærming til jernbanesektoren Markedsbasert tilbudsutvikling for jernbanen I forberedelsene til NTP startet Jernbaneverket arbeidet med å utvikle en metode for markedsbasert tilbudsutvikling for jernbane. Innretningen den gangen var å styrke fokuset på at investeringstiltakene i sektoren skal gi effekt for kundene. I arbeidet med NTP fortsetter Jernbanedirektoratet å utvikle og standardisere metoden som kobler geografi, marked og reisehensikt til prioriteringer, investeringer og virkemiddelbruk som bygger opp under togets fortrinn. Etter jernbanereformen, der direktoratet har fått en koordinerende rolle for hele jernbanesektoren er tilnærmingen bredere og starter med kunnskap om markedet. Arbeidsprosessen kan illustreres med følgende figur: Markedskunnskap Jernbanedirektoratet må sette seg godt inn i de markedene det kjøper tjenester fra, se jernbanen som en del av et større bilde og utvikle optimale tilbud på grunnlag av dette. Rolledeling mot andre transportmidler, kundens samlede mobilitetsbehov og lokalkunnskap spiller inn. Den ønskede samfunnsutviklingen, med lokale og nasjonale mål om areal- og transportutvikling, er styrende, samtidig som utviklingen av transportsystemet i seg selv påvirker og/eller styrer samfunnsutviklingen. Kartlegge transportbehov for jernbanens kunder I det jernbanespesifikke arbeidet med å kartlegge transportbehovet arbeides det med å videreutvikle og vurdere togets rolle i konkrete markeder. Intercity-satsingen er et eksempel på hvordan toget effektivt vil betjene et pendlermarked med raske reiser mellom byer. Utarbeide tilbudskonsepter Det ligger mer i å forbedre tilbudet for togets kunder enn å investere i ny infrastruktur. Jernbanedirektoratet arbeider med å utvide begrepsapparatet for å kunne prioritere og 8

9 kommunisere ulike elementer og effekter som inngår i en tilbudsutvikling. Økt kapasitet kan eksempelvis sikres gjennom lengre, høyere eller spesialtilpasset togmateriell, i tillegg til flere tog. Reisetidsreduksjon kan oppnås gjennom flere avganger, men også gjennom raskere tog og bedre tilpasset stoppmønster. Økt komfort og attraktivitet sikres gjennom nok sitteplasser på toget, men også gjennom effektive overgangsmuligheter mellom transportformer, effektive knutepunkter, samkjørte rute-, takst- og billettsystemer og internettilgang for de reisende. Utarbeide rutemodeller for jernbanen Rutemodeller gir en presis beskrivelse av planlagt togtilbud og dermed grunnlag for optimalisering av tilbudet. Rutemodellarbeidet må tilpasses slik at det legger til rette også for trinnvis uttak av effekter. Effektpakker Jernbanedirektoratet skal jobbe videre med å definere hvilke elementer en effektpakke består av, og hva som legges i begrepet. Skal den utvides til å inkludere nye elementer ut over infrastruktur? Eller skal den avgrenses til infrastruktur? Hvordan kan effektpakker brukes for å tydeliggjøre sammenhengen mellom investering og effekt i ulike tidsperspektiv innenfor en gitt tilbudsforbedring for person- og godsmarkeder? Hvordan kan pakking av godstiltak gi mer effekt? Hvordan inkludere for eksempel virkemidler som billettpriser, takstsamarbeidsavtaler, arealbruk i by og for næringsliv i godssammenheng? Skal effektpakkene omfatte økonomiske insentiver for godsnæringen som kan gi konkurransefortrinn for gods på jernbane i stedet for på vei? Øvrige momenter for et mer fleksibelt og kundeorientert tilbud på jernbanen Konkurranseutsetting En viktig hensikt med konkurranseutsettingen av persontogtrafikken på jernbane er å treffe markedene med riktig tilbud som gir ønsket effekt til riktig pris. For å utnytte mulighetene som ligger i konkurranseutsettingen må tilbyderne få tilstrekkelig handlingsrom, samtidig må Jernbanedirektoratets metode for å måle effekter av konkurranseutsettingen og å dra nytte av togselskapenes gode ideer og erfaringer videreutvikles. Utvikling av indikatorer Jernbanedirektoratet skal videreutvikle indikatorer og analyse- og måleinstrumenter som i større grad måler effekt av tiltak. Dette vil blant annet gi et godt grunnlag til å kunne utøve bestiller-/ kjøpsrollen med mer treffsikre bestillinger, og sikre at målbare resultater kan fungere som grunnlag for jevnlige forbedringer og kostnadsreduksjoner. Samfunnsøkonomisk metodeutvikling Jernbanedirektoratet jobber med å videreutvikle samfunnsøkonomisk metode, både tverretatlig og etatsspesifikt. Metoden for å identifisere nyttepotensial er viktig. Nytte defineres som de effektene man får av å gjøre tiltak på infrastrukturen verdsatt i kroner, for eksempel verdien av å eliminere forsinkelser for godstogene. Dette er igjen en effekt av et eller flere 9

10 rettede tiltak. I utviklingen av metoden er det et poeng at potensialene skal identifiseres tidlig i planleggingsprosessen for tiltakene og at de lar seg måle og analysere i praksis. Videreutvikle godsstrategien Et svært viktig område er å styrke Jernbanesektorens kompetanse på godsmarkedet og tilbudsutvikling for bedre å sikre at jernbanen blir attraktiv for vareeierne og godsoperatørene. Dette er mer krevende for godstransporten enn for persontransporten, blant annet fordi godsnæringen har mye kortere tidshorisonter enn dem det opereres med i den langsiktige planleggingen. En forståelse av terskelverdier er en viktig del av dette arbeidet Hvordan Kystverket selv kan vurdere hvilke prosjekter som skal gjennomføres i planperioden Besvarelsen på dette spørsmålet er lagt i vedlegg Hvordan investeringsprogrammet på vei kan sikre fleksibilitet og frihetsgrader samtidig som Stortingets behov for beslutningsgrunnlag ivaretas For veisektoren kan dette eksempelvis gjøres som i de fire alternativene beskrevet nedenfor. Statens vegvesen utarbeider nå en riksveiutreding for perioden Utredningen vil ta utgangspunkt i viktige problemer/behov langs veinettet og vise alternative investeringsnivåer ved å dekke hele eller deler av behovet. Det vil også bli vurdert om det for deler av det mest trafikkerte veinettet bør legges opp til motorvei eller trinnvis utvikling til motorvei. Resultatet av riksveiutredningen vil kunne brukes inn i NTP uansett hvilket av alternativene over som velges. Videre er det aktuelt å utvide omfanget av utbedringsstrekninger, det vil si lengre strekninger med ulike utbedringstiltak på eksisterende vei. Statens vegvesens erfaring med slike strekninger er at det i noen tilfeller oppstår diskusjoner om standardnivå, som går i retning av ønske om høyere standard enn det er rom for innenfor rammene. i) Tilsvarende som for Nye Veier AS, der regjering og storting behandler en konkret portefølje for 20 år, men der porteføljestyringen overlates til ansvarlig gjennomførende myndighet/selskap innenfor gitte føringer. Denne løsningen har vi erfaring med, og vi forstår det som at den oppfattes å gi en mer overordnet plan, der regjering og storting bestemmer porteføljen - men samtidig slik at porteføljestyringen overlates til ansvarlig virksomhet. Nye Veier har fått krav om effektiv gjennomføring og god samfunnsøkonomi. Ulempen med modellen kan være at det ikke er noe regime for å avklare eller drøfte porteføljestyringen på tvers av transportformene eller innenfor veisektoren. Nye Veier har heller ikke noe oppdrag om å vurdere kapasiteten og 10

11 rekkefølgen av utbyggingen opp mot nullvekstmålet i byene, eller opp mot Statens vegvesens investeringer. Vi mener det er mulig å utvide modellen til både å gjelde større deler av veiutbyggingen, og delvis til de andre transportformene. Det er også mulig å utvikle modellen med mer helhetlige målbilder og ved at porteføljen utvides til å sees på tvers av transportformene. En annen fordel som følger av denne løsningen er muligheten til å utsette prosjekter med planproblemer i form av eksempelvis kostnadskrevende lokale krav, hvis man ikke får enighet om planene. Dette er en mulighet Nye Veier AS har i dag. Det er lettere å akseptere en plan hvis alternativet er utsettelse av et prosjekt. Tidfestingen av porteføljen bør i en slik modell begrenses, slik at det ikke bestemmes i NTP i hvilken rekkefølge prosjektene skal komme. Alternativt kan det sies noe om når viktige deler av porteføljen kommer, eksempelvis innenfor eller utenfor 12-årsperioden. For å ivareta fleksibiliteten i porteføljestyringen er det viktig at dette ikke omfatter hele porteføljen. ii) Regjeringen og Stortinget behandler mål og økonomiske rammer for en rute, korridor eller et geografisk område, mens utforming av tiltak og porteføljestyringen overlates til ansvarlig gjennomførende myndighet/selskap. Denne tilnærmingen ligner noe på punkt i), men det skisseres her en bredere tilnærming der porteføljen i et geografisk avgrenset område vurderes tverretatlig. Grunnlaget for prioritering av tiltak må utvides med en slik tilnærming, og rammene for porteføljestyringen vil sannsynligvis bli mer komplisert. Eksempelvis er det slik at utvikling av transporttilbudet innenfor de ulike transportformene kan gi fordelingsvirkninger i form av at det er til dels ulike markeder som betjenes. I tillegg kan det bli krevende å vurdere hva som er mest effektiv gjennomføring på tvers av transportformer. I slike avveininger må mange slike forhold vurderes på tvers av to eller flere aktører. En tverretatlig vurdering vil kreve full åpenhet på tvers av virksomhetene om alle de vurderinger som legges til grunn. Tidfestingen kan gjøres som i punktet over. iii) Kun de største prosjektene og målformuleringer samt økonomiske rammer besluttes av regjeringen og Stortinget, mens øvrige tiltak og porteføljestyring besluttes av ansvarlig myndighet/selskap innenfor gitte føringer. Dette kan gjøres som det er gjort i dagens NTP, men kun med konkret behandling av de største prosjektene. Vi mener dette i liten grad vil være bedre enn dagens NTP. Hvis det største prosjektene bestemmes, inklusive tidspunkt for både oppstart og avslutning, vil vi stor grad ha de samme utfordringene som i dag. iv) Tilsvarende behandling i regjeringen og Stortinget som i dag, men ikke definert tidspunkt for oppstart og avslutning av enkeltprosjekter. Porteføljestyringen overlates til ansvarlig myndighet/selskap innenfor gitte mål. 11

12 Dette kan være en variant av i), men med en kortere tidshorisont, noe som vil redusere fleksibiliteten noe. 2 Mulige endringer for å oppnå en forbedret gjennomføring av eksisterende og fremtidige investeringsprogrammer 2.1 Dagens system Nedenfor er finansiering og bevilgninger, kvalitetssikring og gjennomføringsstrategier omtalt for dagens situasjon. Etter reformene i transportsektoren har de ulike virksomhetene noe ulik rolle og myndighet. Det er likevel mange likhetstrekk mellom virksomhetene. Nedenfor er det lagt vekt på ulikhetene mellom dagens modeller innenfor sentrale områder for dette oppdraget. Det er omtalt områder hvor man enten kan utvide bruk av eksisterende rammeverk, eller hvor det vil være behov for å endre rammebetingelsene Finansiering og bevilgninger NTP fastsetter rammer for investeringer, drift og vedlikehold. Med unntak av Nye Veiers portefølje og Avinors lufthavner følges disse opp gjennom etatenes handlingsprogrammer og årlige bevilgninger. Kostnadsendringer håndteres i statsbudsjettet og andre proposisjoner til Stortinget. Store prosjekter for Statens vegvesen er som hovedregel delfinansiert med bompenger. Dette gir fleksibilitet med hensyn til kontantstrømmen i gjennomføringsfasen. Bompengeselskapet kan låne penger og forskuttere statsmidler innenfor de rammene som er gitt for det enkelte prosjekt. For prosjekter uten bompenger er de årlige budsjettene avgjørende og fleksibiliteten mindre. Bane NORs inntekter kommer i hovedsak gjennom flerårige avtaler med Jernbanedirektoratet om forvaltning, drift og vedlikehold av eksisterende infrastruktur, og fra avtaler om planlegging og utbygging av ny infrastruktur. Enkelte planleggingsavtaler er ettårige, blant annet avtalene om planlegging av Intercity-satsingen. Bakgrunnen for at avtalene er ettårige er begrensninger i direktoratets fullmakter. Dette svekker forutsigbarheten for Bane NOR. I tillegg kommer inntekter fra salg av tjenester til togselskaper, kjøreveisavgift og inntekter knyttet til eiendom. Bane NOR har tilgang til en driftskreditt på 500 mill. kr (kortsiktig lån i Norges bank med løpetid på inntil 12 måneder), for å redusere risiko forbundet med selskapets kontantstrøm. Nye Veier har rammeavtale med Samferdselsdepartementet som regulerer planlegging, utbygging, drift og vedlikehold og som sikrer finansiering for inneværende + 4 år. Nye Veier finansieres av statlig vederlag fra de fire avtaletypene og bompenger fra veiutbyggingsavtaler. Den statlige andelen finansieres gjennom årlig statlig bevilgning over statsbudsjettet, mens bompengeandelen er variabel. Nye Veier har per i dag ikke tilgang til lånefasiliteter, men det er i rammeavtalen lagt opp til at selskapet etter nærmere avtale med 12

13 departementet kan gis adgang til å ta opp lån fra Staten for å sikre selskapet fleksibilitet på kort sikt. En slik driftskreditt må bevilges over statsbudsjettet. Nye Veier prioriterer selv sine prosjekter innenfor porteføljen. Samfunnsøkonomisk lønnsomhet er imidlertid førende for prioriteringsrekkefølgen. Porteføljeprioriteringen tas opp til vurdering to ganger i året. Styringsmål skal fastsettes for alle prosjekter med kostnadsoverslag over 750 mill. kr som prioriteres i NTP. Styringsmål skal fastsettes når det foreligger kommunedelplan for et prosjekt. Dersom det ikke skal gjennomføres kommunedelplan, skal styringsmålet fastsettes før reguleringsplanarbeidet starter opp. Det skal opprettes og føres endringslogger for prosjektene, fra KS1 til KS2 (EKS for jernbane). Etter KVU opprettes endringslogg 1 for å dokumentere endringer som gir kostnadsøkninger. For prosjekter over 750 mill. kr settes styringsmål av Samferdselsdepartementet ved vedtak av kommunedelplan eller tilsvarende plannivå, og endringslogg 2 opprettes. Eventuelle høyere kostnader tas opp med Samferdselsdepartementet. Statens vegvesens retningslinjer for prosjektstyring, R760 «Styring av vegprosjekter», setter rammer for styring av måloppnåelse og kostnader gjennom planfasen. For riksveiprosjekter mellom 200 og 750 mill. kr settes styringsmål av Statens vegvesen, og økninger tas opp med Vegdirektoratet. Dersom Statens vegvesens prosjekter kommer under rammen satt i NTP kan disse midlene ikke fritt benyttes av Statens vegvesen til å fremskynde andre prosjekter. Bane NOR har i hovedsak den finansielle risikoen for å gjennomføre utbyggingsprosjektene til styringsrammen, og et eventuelt overskudd/underskudd går over selskapets resultatregnskap og egenkapital. Jernbanedirektoratet disponerer differansen mellom styringsrammen og kostnadsrammen. Bane NOR plikter å finansiere et eventuelt overforbruk på én utbyggingsavtale med underforbruk på en annen avtale dersom det ikke foreligger grunnlag for endringsmelding. Dersom dette ikke er mulig er endringer regulert gjennom en prosess for endringshåndtering. Selv om avtalene for utbyggingsprosjektene, inkludert finansiering, varer til ferdigstillelse, er den årlige likviditetstilførselen en del av budsjettprosessen. Nye Veier overtar risikoen etter at avtalene er signert med Samferdselsdepartementet, ved å forplikte seg til å bygge ut strekningen til avtalt pris. Differansen mellom Nye Veiers inntekter (vederlag og bompenger) og kostnader medfører regnskapsmessige over- eller underskudd. Overskudd skal kun anvendes innenfor Nye Veiers formål, og underskudd påvirker egenkapitalen Kvalitetssikring i KS-ordningen Statens prosjektmodell, også omtalt som KS-ordningen, ble innført i 2000 og utvidet i Modellen er enkel med to overordnede beslutningspunkter: 1) konseptvalget i regjeringen og 2) oppstartsbevilgningen i Stortinget. KS-ordningen er gjeldende for alle prosjekter (med spesifiserte unntak) med antatt kostnad over 750 millioner kroner, før prosjektet eventuelt legges frem for Stortinget. 13

14 Alle KVUer i samferdselssektoren omfattes av vanlig KS1-prosess. Når det gjelder KS2 er Bane NOR og Nye Veier unntatt fra Finansdepartementets KS-ordning, men har ansvar for å etablere og etterleve tilsvarende kvalitetssikring. På de elementene som kvalitetssikres eksternt benyttes i hovedsak Finansdepartementets metode og veiledere som arbeidsmetodikk der den er dekkende. Statens vegvesen er underlagt KS2 og får ikke investeringsbevilgning før vedtatt reguleringsplan foreligger og KS2 er gjennomført. I jernbanesektoren fatter ikke Stortinget investeringsbeslutning før reguleringsplan er vedtatt og Bane NOR har gjennomført kvalitetssikring (EKS) i egen regi. På basis av investeringsbeslutningen vil Jernbanedirektoratet inngå avtale med Bane NOR. Nye Veier kan kontrahere på basis av vedtatt kommunedelplan og la entreprenør bidra til utarbeidelsen av reguleringsplan, og deretter prosjektere og bygge. Bane NOR har også anledning til å gå ut i markedet før investeringsbeslutning fattes, for å sikre tidlig involvering av entreprenørene. Dette vil skje for foretakets egen regning og risiko, Gjennomføringsstrategi Statens vegvesen, Bane NOR og Kystverket har ansvaret for planlegging, utbygging, drift og vedlikehold av alle riksveistrekninger utenom Nye Veiers portefølje, jernbanestrekninger og bi- og hovedleder. Nye Veier har ansvaret for planlegging, utbygging, drift og vedlikehold av riksveistrekninger som omfattes av deres portefølje. Statens vegvesen utarbeider korridorutredninger (mer overordnet enn kommunedelplan) der det er behov for det, KVUer for strekninger og områder (byer), og rutevise utredninger som grunnlag for utvikling av lengre strekninger. Dette gir grunnlag for å konkretisere prosjekter og gå videre til konkret planlegging etter plan- og bygningsloven. Statens vegvesen utarbeider i tillegg kommunedelplan for deler av Nye Veiers portefølje. Kystverket utarbeider en overordnet strekningsvis plan for porteføljen, som tar hensyn til blant annet trafikkmønster, havnestruktur og risikobilde. Dette gir grunnlag for videre utredning av områdevise tiltakspakker. Primært gjennomføres porteføljen som utførelsesentrepriser, og kontraktstrategien vurderes fortløpende. Porteføljestyringen for etatene og Bane NOR skjer gjennom bevilgninger i statsbudsjettet. God fremdrift for å ha planvedtak i tide til budsjett og handlingsprogram er et viktig insitament. Dette systemet stiller krav til gode forhandlinger i planprosessene med kommunene og innsigelsesmyndighetene med hensyn til løsninger og kostnader. Vel å merke kun når kommunen er planmyndighet. Når planen gjennomføres som statlig plan etter plan- og bygningsloven er situasjonen en annen. Dette gir en mer forutsigbar fremdrift. Erfaringene fra veisektoren så langt tilsier også at det kan gi større mulighet til å styre på kostnader. Statlig plan kan benyttes av etatene for Samferdsels- eller Klima- og miljødepartementet for prosjekter der det er store konflikter, flere kommuner, flere fylker og behov for forutsigbar fremdrift. I veisektoren er erfaringene med statlig plan til nå gode. Statens vegvesen har gått rett fra KVU til reguleringsplan med silingsrapport for flere større prosjekter. Det har gitt god fremdrift for reguleringsplanarbeidet. Å gå rett på regulerings- 14

15 plan etter KVU er egnet der hvor KVU avklarer korridor og hvor trasévalg er lite komplisert. Trasévalg fastlegges i slike tilfeller gjennom at en silingsrapport med anbefaling av en trasé legges ut på høring sammen med planprogram for reguleringsplanen. Ulempen kan være mindre mulighet for medvirkning i utredning av trasévalg. For jernbane tilsier erfaringene at det av hensyn til fremdrift og kostnader generelt er fordelaktig med kommunedelplan før regulering. Videre at det er mange fordeler med kommunene som planmyndighet, gitt at rammene for hva staten skal finansiere som en del av tiltaket er tydelig. I tilfeller der planmyndighet og forslagsstiller ikke kommer til enighet er det en fordel dersom staten raskt kan sette inn sine virkemidler. Statens vegvesen har en kontraktstrategi som innebærer både utførelsesentrepriser, totalentrepriser, OPS mv. Kontraktsform velges ut fra kontraktstrategien. Mulighetene som Nye Veier har til å utøve porteføljestyring bidrar til forbedringer av samfunnsøkonomisk lønnsomhet gjennom at det skaper et engasjement for å øke nytten og redusere kostnadene hos alle parter, herunder lokale myndigheter, som er interessert i å få forbedret infrastrukturen for samferdsel. Videre gir veiutbyggingsavtalenes avtalte kostnader sterke insentiver for Nye Veier til å holde kostnadene i tråd med vederlaget. De fleste prosjektene i Nye Veier overtas etter at Statens vegvesen har gjennomført kommunedelplan og dermed trasévalg. Dette legger begrensninger på Nye Veiers muligheter for å optimalisere planlegging og utbygging i neste fase uten å endre planen. Under alle omstendigheter må virksomhetene forholde seg til kommunene som planmyndighet, når det ikke er gjort vedtak om bruk av statlig plan. Nye Veier er i stortingsmeldingen gitt muligheten til å gjennomføre en pilot for korridorutredning. På strekningen E18 Dørdal - Grimstad er det etablert et interkommunalt plansamarbeid etter plan- og bygningslovens 9, for sju kommuner. Et styre med politisk valgte representanter, en fra hver kommune, har fullmakt til å lede prosjektet. Det er det enkelte kommunestyre som må fatte det endelige vedtaket av kommunedelplanen for sin kommune. Økt forutsigbarhet i finansiering samt unntakelse fra KS2, gir Nye Veier økt handlingsrom for å involvere entreprenører tidligere i utviklingen av prosjektene. Tidlig involvering av entreprenører gir mulighet til å benytte deres kompetanse til å utvikle prosjektene og finne gode løsninger for trafikanter og samfunnet. Nye Veier har utviklet og implementert en standard gjennomføringsmodell for alle prosjekter som er skreddersydd virksomhetens overordnede samfunnsmål. Utover tradisjonelle mål om å sikre gode beslutningsunderlag og rammebetingelser, er prosjektoptimalisering i henhold til det behovet som prosjektet skal dekke en gjennomgående styringsparameter i alle faser av modellen. Modellen skaper også et godt og enhetlig grunnlag for å gjøre porteføljeprioritering slik at samfunnsmessig nyttige prosjekter prioriteres først. Modellen understøtter Nye Veiers hovedstrategi med totalentrepriser, som også omfatter garantiansvar i inntil 20 år som insentiv for gode løsninger og kvalitet. Sammen med integrert samhandling i prosjektutviklingsfasen, er dette tiltak for å få god driftsøkonomi og høy oppetid for trafikantene. 15

16 Dagens gjennomføringsmodell for store prosjekter i Bane NOR er lik den som var i Jernbaneverket og som er i Statens vegvesen, hvor investeringsbeslutning gjøres etter ferdigstilt reguleringsplan/teknisk detaljplan. Bane NOR jobber med en revisjon av dagens gjennomføringsmodell for å sikre mer effektiv prosjektgjennomføring. Det er behov for tilrettelegging for tidlig involvering av entreprenører og bruk av totalentrepriser. Det er videre behov for å håndtere usikkerhet rundt prosessen knyttet til investeringsbeslutningen. Bane NOR vurderer å eventuelt å konkurranseutsette drift og vedlikehold for deler av jernbanesystemet. En forutsetning for effektiv drift og vedlikehold, og spesielt om dette gjøres av tredje part, er forutsigbarhet i vederlagene. Dette er nå oppfylt med inngåelse av en fire års avtale med Jernbanedirektoratet om drift og vedlikehold. Byggeaktiviteter på jernbanenettet vil kreve togfrie perioder. Bane NOR jobber for å sikre størst mulig utnyttelse av de lengre togfrie periodene til vedlikehold og bygging av mindre tiltak blant annet ved å samordne flere prosjekter (porteføljestyring) på samme banestrekning. 2.2 Forslag til endringer Endringer innenfor dagens systemer Det er flere forhold som er sentrale for å få en forbedret gjennomføring av eksisterende og fremtidige investeringsprogrammer. En del av dette kan gjøres med gjeldende forutsetninger for virksomhetenes arbeid, eksempelvis gjennom kontinuerlig forbedringsarbeid og implementering av nye plan- og byggherrestrategier. Eksempler fra de foregående kapitlene på grep som er mulig å ta, men ikke alltid vil være aktuelle, er: Korridorutredninger/områdeutredninger Interkommunalt plansamarbeid Kontraktstrategier med totalentrepriser, utførelsesentrepriser, OPS mv. Bruk av statlig plan der dette er aktuelt Direkte overgang fra KVU til reguleringsplan der hvor effekten antas å være god Programområde for kyst Ta ut trinnvis tilbudseffekt på jernbanen Utbedringsstrekninger på vei Gode og effektive planprosesser danner grunnlaget for å øke samfunnsøkonomisk lønnsomhet og måloppnåelse i utbyggingsprosjektene. Forutsigbarhet for kommunale vedtak og statlig involvering er viktig i tidlig planfase. Det må videreutvikles et godt og forpliktende samarbeid mellom stat, fylkeskommuner og kommuner, særlig i tidlig planfase, for å unngå forsinkelser i planprosessen. Felles forståelse av hva prosjektet skal løse er avgjørende for å utvikle et godt prosjekt. Arbeidet med byvekstavtalene er et eksempel på at departementene, fylkesmennene og etatene samarbeider på tvers for å utvikle gode løsninger hvor arealbruk og samferdsel utvikles i sammenheng. Det vises i denne sammenheng til omtale av interkommunalt plansamarbeid under punkt Fylkeskommunale og statlige myndigheter involveres i tidlig planfase og deltar i utforming 16

17 av prosjekters målformuleringer. Felles forståelse av hva prosjekter skal løse, er avgjørende for å utvikle et godt prosjekt. Det gjennomføres i dag planlegging på tvers av kommuner og fylkeskommuner som statlig planlegging etter plan- og bygningsloven fra starten av i Statens vegvesens regi. Dette er nytt, tidligere ble statlig plan tatt i bruk når en planprosess var gått i stå pga. konflikter. Foreløpig er erfaringene gode, kommunene er positive og det gir en forutsigbarhet i planprosessen og mulighet til å vurdere trasé for lengre strekninger på tvers av kommuner og fylker. I tillegg til det som er nevnt over er det trolig et vesentlig potensial for kostnadsreduksjoner, se kapittel Endringer som krever andre rammebetingelser Andre forhold for å få en forbedret gjennomføring kan komme til å kreve endrede rammebetingelser. Dette er forhold som gir: Bedre betingelser mht. avtalte kostnader, herunder disponering av midler ved kostnadsreduksjoner og forpliktelser ved kostnadsoverskridelser Mulighet for porteføljestyring i regi av utførende virksomhet Mindre avhengighet av årlige budsjettbevilgninger Mulighet for endret gjennomføringsmodell tilpasset tidlig involvering av entreprenør og bruk av totalentreprise hvor dette er hensiktsmessig Prosjektfinansiering (KS2) etter beslutning i Stortinget Effektiv gjennomføring av mange og store infrastrukturprosjekter krever forutsigbar og fleksibel finansiering for utførende virksomheter. Dette er tatt opp både av Samferdselsdepartementet, og av transportetatene i flere omganger. Transportetatene og selskapene mener at den forutsigbarheten, fleksibiliteten og de forpliktelsene det er lagt opp til for Nye Veier AS ideelt sett også er ønskelig for de andre etatene og Bane NOR. Vi ser her bort fra Avinor AS som er finansiert av egne inntekter, og har fullmakter til låneopptak innenfor rammer som følger av god økonomistyring av aksjeselskaper. Langtidsplanen NTP innebærer i praksis betydelig forutsigbarhet innenfor sektoren, selv om finansieringen er avhengig av årlige budsjettvedtak i Stortinget. Denne forutsigbarheten er viktig for virksomhetene. På den annen side ser vi særlig to forhold som påvirker forutsigbarheten negativt. Den ene er at store prosjekter som får økte kostnader, eller større behov enn planlagt i et budsjettår for å holde rasjonell fremdrift, medfører at fremdriften på andre prosjekter må reduseres. Dette kan gå ut over effektiviteten i de andre prosjektene. Et annet forhold som kan gi redusert effektivitet er hvis budsjettene blir betydelig mindre enn rammene i NTP. Hvis dette skjer kan vi komme i en situasjon der virksomhetene ikke har rom for rasjonell fremdrift på alle prosjekter, og i verste fall at prosjekter må stoppes. I mange år nå har transportetatene og Avinor hatt en situasjon med vekst i budsjettene, noe som øker fleksibiliteten. 17

18 Virksomhetene mener det i budsjettsammenheng bør vurderes å gi fullmakter i de årlige budsjettene til å disponere midler som følger av kostnadsreduksjoner innenfor egen portefølje til oppstart av nye prosjekter. Dette må gjøres innenfor bestemte rammer, og kan eventuelt kobles til de største prosjektene. I praksis vil dette kunne få en noe tilsvarende effekt som muligheten for låneopptak. I en eventuell situasjon med reduserte budsjetter, eller lavere vekst enn forutsatt i NTP, er det svært viktig å ikke starte nye store prosjekter som skaper store bindinger. Dette vil i praksis ikke kunne kombineres med rasjonell fremdrift for et eller flere prosjekter i en større portefølje. For å redusere risikoen i den samlede økonomistyringen i staten bør fullmakt til låneopptak for de virksomhetene der det er aktuelt, som beskrevet over kombineres med at det enkelte selskap tar ansvar for at det ikke forekommer overskridelser av en samlet portefølje over en definert periode. Dette kan skje ved at prosjekter må utsettes hvis det ikke finnes løsninger for reduserte kostnader. På den annen side må virksomhetene gis fullmakt til å trekke inn nye prosjekter i porteføljen innenfor gitte rammer i den gitte perioden hvis den klarer å redusere kostnadene i samlet portefølje. Virksomhetene bør gis rom til å omdisponere midler fra eventuelle kostnadsreduksjoner til andre prosjekter innenfor sine porteføljer. Dersom NTP rettes mer mot effekter vil det kunne bety bestillinger/avtaler til utførende virksomheter som bygger på hva som skal oppnås av effekt og at virksomheten vil fastsette hva som bør bygges for å oppnå gitt effekt. Porteføljestyring av investeringsporteføljen i regi av utførende virksomhet vil gi større fleksibilitet og forutsigbarhet i gjennomføringen av prosjekter, og dermed legge til rette for lavere kostnader enn i dagens situasjon. På veisiden finnes det allerede mer fleksibilitet enn for jernbane, på grunn av bompengefinansiering. Erfaringer fra Nye Veier viser at en tydelig prosess for prioritering innenfor porteføljen har bidratt til å redusere kostnader og samtidig øke den samfunnsøkonomiske lønnsomheten i porteføljen. Mulighet for porteføljestyring vil kunne kreve endringer i Statens prosjektmodell og i finansieringsordningene for de ulike virksomhetene. Langsiktige finansieringsavtaler, lik dem som Nye Veier har, gir større handlingsrom og forutsigbarhet. For både Bane NOR og Statens vegvesen ville det være en fordel å ha større grad av sikkerhet knyttet til den fremtidige kontantstrømmen, særlig på de store prosjektene. Dette kunne løses ved flerårige budsjetter for Statens vegvesen og Jernbanedirektoratet. Sistnevnte kan igjen inngå en avtale med Bane NOR som garanterer flerårig tilførsel av likviditet. Jernbanedirektoratets fullmakter til å inngå langsiktige avtaler med Bane NOR bør vurderes, slik at man unngår ettårsavtaler på store planleggingsoppdrag som Intercity-avtalene. Det å åpne for prosjektfinansiering etter beslutning i Stortinget gir større rom for å gjennomføre prosjektporteføljen mer kostnadseffektivt. Virksomhetene blir mindre grad bundet til prioriteringer i den årlige statsbudsjettprosessen. For at dette skal være en hensiktsmessig løsning må det sees i sammenheng med at investeringsbeslutningen flyttes tidligere i prosessen og at det tilrettelegges for porteføljestyring. Med dagens finansieringsmodell er utfordringen den tiden som går fra ferdig planfase til investeringsbeslutning er fattet og avtale om bygging kan inngås. 18