2.1. Bakgrunn ratifikasjon og inkorporering 2.2. Barnekonvensjonen som juridisk instrument 2.3. Barnekonvensjonens betydning for kommunal praksis

Selvhjelpspakken

SELVHJELPSPAKKEN 1. INNLEDNING BAKGRUNN FOR SELVHJELPSPAKKEN 1.1. Redskap for fylkesmannsembetet 1.2. Redskap for kommunene 2. FNs BARNEKONVENSJON 2.1. Bakgrunn ratifikasjon og inkorporering 2.2. Barnekonvensjonen som juridisk instrument 2.3. Barnekonvensjonens betydning for kommunal praksis 3. UTVIKLING AV EN KOMMUNAL ANALYSEMODELL 3.1. Vurdering av ståsted før igangsetting 3.2. Valg av fokus/artikler som grunnlag for kommunal analyse 3.3. Eksempel på disseksjon av artikler og utarbeiding av kontrollspørsmål 3.4. Oppsett av og design av en kommuneanalyse 3.5. Nødvendige prosesser/behandling av analysene i kommunen 3.6. Eksempler fra Troms kommuneanalyse 2012 4. BEARBEIDING AV MOTTATTE ANALYSER 4.1. Arbeid med sammenstilling av analysene i fylkesmannsembetet 4.2. Analyse av situasjonen samlet - fylkesoversikt 4.3. Publisering av resultater 5. OPPFØLGING AV ANALYSENE 5.1. Analysene som bakgrunn for iverksetting av tiltak fra fylkesmannen 5.2. Hvordan kan fylkesmannsembetet arbeide samordnet i oppfølgingen av kommunene? 5.3. Sjumilsstegets relasjon til folkehelseloven 5.4. Kommuneanalysen som et internkontrollverktøy i kommunene

1 "FRA STAFETT TIL LAGSPILL" 3 eksempler Tommeliten ble født for tidlig og tilbrakte sine første levemåneder sammen med mor og far på sykehuset. Her manglet det ikke på noe mht god oppfølging. Så kom tida da Tommeliten skulle reise hjem sammen med mor og far. Tommeliten slet med å ta til seg næring og ble ofte syk. Etter å ha fått fjernet mandlene begynte han å spise, men ble forkjølet og sluttet igjen å spise. Returen til hjemkommunen hadde skapt mye frustrasjon hos mor og far som følte at det meste sviktet mht oppfølging. Henvisninger til stadig nye kontorer ga ikke de svar eller hjelpen de trengte. Han startet i barnehagen og fikk ekstra ressurser der, men hjemmesituasjonen var fortsatt like vanskelig. Det ble derfor etter enighet mellom barnehagen og begge foreldrene om at man ønsket et raskt møte med deltakelse fra helsesøster, barnevern, jordmor, PU-tjeneste og PPT. I møtet ble det bestemt å opprette ansvarsgruppe, samt definert mål for både Tommelitens utvikling og for foreldrenes hjelpebehov. Det ble i tillegg bestemt hvem som skulle lede det felles arbeidet på vegne av alle etatene. PUtjenesten fikk i oppdrag å hjelpe foreldrene med søknad om avlastning og omsorgslønn og barnehagen laget henvisning til PPT for videre oppfølging der. Alt dette kom på plass i tida etter møtet og fornøyde foreldre følte at de var blitt sett og hjulpet av kommunen. Kari er ei jente på 3 som har vært i samme barnehage i snart ett år. Assistenten på Karis avdeling har lagt merke til at Kari de siste over flere dager har hatt vondt i magen og trukket seg unna lek med de andre barna. Assistenten tok dette opp med avdelingsleder, men sammen ble de enige om å avvente og se om dette gikk over. Etter noen uker uten endring, kontaktet pedagogisk leder mor og de ble her enige om å henvise Kari til PPT. Ved kontakt dit ble det opplyst at det var 8 ukers ventetid. Assistenten var økende bekymret for Kari og bestemte seg, i samråd med avdelingsleder, for å snakke litt med mor om Karis situasjon. Etter å ha gruet seg noen dager, passet det å ta en prat med mor da hun kom og hentet Kari en ettermiddag. Assistenten fortalte om hvordan hun opplevde Kari. Da tok mor til å gråte og fortalte om vansker hjemme med sin fhv. samboer som nylig var flyttet ut, om problemer med økonomi og om at hun, som innflytter i bygda, følte seg svært isolert. Assistenten hentet avdelingsleder og samtalen fortsatte inne på et samtalerom i barnehagen. Sammen ble de enige om å innkalle til et tverrfaglig møte i kommunen der mor og barnehagen sammen kunne redegjøre for situasjonen for andre relevante hjelpere. Møtet ble avviklet to uker senere. Det førte til avtaler om oppfølging fra NAV, til søknad om besøkshjem fra barneverntjenesten og til tett veiledning fra PPT om et endret opplegg for Kari i barnehagen. Helsesøster undersøkte Kari og det ble gjort avtaler om tettere oppfølging av henne ei tid fremover. Jonas er en gutt på mellomtrinnet i grunnskolen. Han har fått diagnosen ADHD. Det har vært forsøkt med medisinering, men det har man sluttet med da det ikke fungerte. Han var en krevende elev som takket være lærer- og assistentressurs fungerte til dels bra i perioder på skolen. Hjemmesituasjonen var derimot fortsatt svært vanskelig, og mor var veldig sliten ettersom det meste av ansvar falt på henne. Det hadde vært søkt om avlastning. Først ble søknaden avslått for senere å bli innvilget. Imidlertid ble ikke tiltak iverksatt for det var ikke så enkelt å finne avlastere og støttekontakt for Jonas, og det ble opplyst at det ikke var økonomi til andre tiltak i tjenesten som gjorde vedtak. Henvisninger til andre tjenester, førte ikke til nye virksomme tiltak. Skolen avtalte da med mor å innkalle til et bredt tverrfaglig møte på skolen med PP-tjenesten, barnevernet, etablere ansvarsgruppe, det ble bestilt ny sakkyndig vurdering fra PPT og barnevern/helsesøster fikk i oppdrag å hjelpe mor med ny søknad om alternative tiltak. PPT kjente til et opplegg som bl.a. handlet om tilbud på en gård der man kunne bygge inn leksehjelp. Dette lagspillet førte til igangsetting av flere tiltak som også Jonas selv ønsket.

2 1. INNLEDNING Alle menneskerettigheter gjelder også for barn. Likevel har barnas stilling som rettssubjekt, historisk sett ikke vært spesielt fokusert, verken internasjonalt eller i Norge. I Norge ble FNs barnekonvensjon (BK) ratifisert i 1991 og inkorporert i norsk lovgivning i 2003. Gjennom ratifikasjon og senere inkorporering har konvensjonen gitt føringer for nasjonal praksis mht. barnas rettigheter. Likevel er situasjonen slik at lokale myndigheter i liten grad har lagt konvensjonen til grunn for sitt arbeid med barn og ungdom. Sentrale organisasjoner som for eksempel Unicef og Redd Barna har sin legitimitet knyttet opp mot konvensjonen. Departementer og direktorater med ansvar for å iverksette barnepolitikk, har dessverre ikke hatt det samme fokus på å anvende konvensjonen. Ute i kommunene har det rådet oppfatninger om at BK regulerer statlig politikk og tankemåte, og at konvensjonen ikke gir føringer for kommunal praksis. FNs barnekonvensjon er ikke gjort allment kjent i kommunene, slik det forutsettes i art. 42. Det har bidratt til at lokale myndigheter ikke har nødvendig kompetanse til å gjøre bruk av konvensjonen som et viktig redskap for alle som har funksjoner og ansvar overfor barn i lokalmiljøene. I stedet har landets kommuner fortsatt sitt arbeid med barn basert på særlover. Dette har hatt konsekvenser for evnen til å ha et helhetssyn på barna og deres rettigheter. Fokus har vært på eleven, klienten eller pasienten. Barns situasjon når det er behov for hjelp ses på som isolerte fenomener; vi ser mobberen, den voldsutsatte, den atferdsvanskelige, sykdommen eller institusjonsbarnet. En faggruppe hos Fylkesmannen i Troms vurderte høsten 2008 utviklingen i fylket som bekymringsfull når man la kommunenes tjenesterapporter til grunn. Det ble konstatert at barna var taperne når det gjaldt satsingen på psykisk helse og at lignende tilstander også preget situasjonen i flere av kommunenes tjenester. Tilsyn med samarbeidet mellom tjenestene viste stor mangel mht. evne og vilje til å samordne den lokale innsatsen for barn, ungdom og deres familier. Fagligheten i lokalmiljøene kan ha ulike former; Den enfaglige formen består i at en eller flere personer med ståsted i samme utdanning og tradisjon behandler saken Den flerfaglige formen kan sees som et samarbeid mellom ulike "enfaglige" innsatser, der den enkelte fagperson tar ansvar for sin deloppgave, mens Den tverrfaglige formen representerer arbeidet der flere profesjoner styrer mot et felles mål og der alle deltakere tar kollektivt ansvar for sluttproduktet. Kommuner som ikke har utviklet tverrfaglige arbeidsmåter, kan bidra til at barna "faller mellom to stoler". Et symptom eller et problem hos et barn kan bli forstått og tolket helt forskjellig ut fra ulike fagforståelser. Faglig spesialisering kan dermed være et hinder for å utvikling av et helhetssyn på barna. Det kan oppstå tomrom mellom de ulike

3 spesialområdene. Tverrfaglighetens oppgave er å fylle tomrommet mellom fagområdene og forhindre at deler av barnets problemer forblir uløst. For Fylkesmannen var det åpenbart at noe måtte gjøres for å gå fra "enfaglig" fokus til tverrfaglig og tverretatlig samarbeid, fra reparasjonsarbeid til tidlig intervensjon. Det ble besluttet å starte et bredt anlagt prosjektrettet råd- og veiledningsarbeid. Ideen var at det skulle være mulig å utvikle en modell for bruk av barnekonvensjonen som et overordnet rettslig grunnlag for kommunalt arbeid med barn. Prosjektet fikk navnet Sjumilssteget med bakgrunn i at konvensjonsartiklene som ble valgt for videre implementering i 2009, ble samlet i sju områder eller steg. Sjumilssteget har egen nettside der prosjektet er nærmere beskrevet: http://www.sjumilssteget.no/. 1.1. Redskap for fylkesmannsembetene Fylkesmannsembetet samordner statlig innsats i fylket. I tillegg har embetet to viktige oppgaver overfor kommunene ; tilsyn og råd/veiledning. De siste årene har Fylkesmannen utviklet nye metoder og prosedyrer for tilsynsarbeidet. På tilsynsområdet har embetene de siste årene - gjennom bl.a. sentrale føringer fra bl.a. Barne-, likestillings og inkluderingsdepartementet (BLD), Utdanningsdirektoratet (Udir) og

4 Helsetilsynet (Htil), utviklet nye metoder og prosedyrer for sitt viktige tilsynsarbeid. I dette er det også utviklet gode kursprogrammer for revisjonsmetodikken. Embetenes arbeid med råd og veiledning har ikke gjennomgått tilsvarende metodiske utvikling. Derfor har det langt på vei vært opp til det enkelte embete hvordan man har praktisert sin råd- og veiledningsoppgave. Utviklingen her har snarere gått mot ytterligere spesialisering på bekostning av samordning. De enkelte avdelinger i embetet har stort sett forholdt seg til fagkanalene og formidlet sektorvise signaler fra departement og direktorat. Selv et så gjennomgående og viktig tema som folkehelsearbeid, har vært knyttet til helsetjenester og folkehelsekoordinatorer i kommunene. Unntaksvis har embetene arbeidet på tvers av avdelingsgrenser med iverksetting av ulike handlingsplaner (vold i nære relasjoner/tvangsekteskap/barnefattigdom mv). Embetene er ulikt organisert. Ansvarsområdene for barn og ungdom er pr. 2012 ikke samlet i en og samme avdeling i fylkesmannsembetene. De barnerettede tjenestene kan være spredt på 5-6 ulike fagavdelinger. Å lage ovale arbeidsgrupper på oppvekstområdet, kan være en god start. For å ha kraft til å prege det løpende arbeidet over tid, må en slik arbeidsgruppe ha en klar agenda, vilje til å endre kulturer og evne til å utvikle felles analyser og mål. FAD (Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet) styrer embetene administrativt gjennom årlige budsjetter og tildelingsbrev. FADs tildelingsbrev formulerer embetenes totale oppgaver med bred pensel. Her formuleres for eksempel embetenes generelle ansvar på oppvekstområdet. Av "Tildelingsbrevet for 2012" skal embetene "samle og systematisere informasjon om embetenes oppfølging av barnekonvensjonen". Her nevnes også Sjumilssteget i Troms som et eksempel på hvordan dette kan gjøres. Alle andre styringssignaler gjennom embetsoppdraget fra fagdepartement og direktorater gir imidlertid embetene ansvar for å formidle fagspesifikke oppgaver. Det er derfor en stor utfordring for embetene å samordne disse i løpende råd- og veiledningsarbeid. På barneområdet må det på mange måter anses som helt avgjørende at fylkesmannsembetene evner å ha fokus på barnas totale situasjon og hjelpebehov. Dette er også noe fagdepartementene tidligere har signalisert gjennom fellesrundskriv fra 6 departementer ( Q16/2007 Forebyggende innsats for barn og unge.) Sjumilssteget er en tenkemåte og en metode for å samordne forebyggende innsats på oppvekstområdet, både i fylkesmannsembetene og i kommunene. Sjumilssteget representerer den samme utfordringen til den enkelte fylkesmannsembete som til kommunen evnen til å se helheten i innsatsen for barn, ungdom og deres familier.

5 Sjumilssteget utfordrer embetene til en felles/samordnet forståelse av oppgavene, til forent bruk av virkemidler og til å enes om felles mål i det løpende råd- og veiledningsarbeidet. Følgende elementer er viktige og må sees på som suksessfaktorer: 1. Å bli kjent med barnekonvensjonen, for å sikre enighet om å legge den til grunn for det videre arbeidet 2. Å utvikle felles analyse og forståelse av situasjonen i fylkets kommuner basert på kommunale tjenestedata og tilsyn med alle relevante tjenester med tanke på en intern vurdering av styrker og svakheter ved de kommunale tjenestene. 3. At ledelsen tar regi for iverksettelse og oppstart og for organisering av arbeidet (prosjekt eller matriseorganisering) 4. At det settes av intern kapasitet (personell og økonomi) til å drifte arbeidet. 5. At embetene diskuterer sin kultur for samarbeid for å sikre at de enkelte avdelinger har vilje til å arbeide på tvers av fagene, herunder at avdelingene blir gjort klar over hva dette innebærer av ny praksis (nye møteformer, felles bruk av info-/prosjektmidler mv) 6. At arbeidet innarbeides i hver avdelings virksomhetsplan 7. At det utvikles en kommunikasjonsstrategi for arbeidet med å implementere programmet i kommunene. Fylkesmannen i Sogn- og Fjordane har i forbindelse med igangsetting av Sjumilssteget i dette fylket, utarbeidet en ROS-analyse (Risiko- og sårbarhetsanalyse), som viser både intern og ekstern risiko. Denne ROS-analysen ligger som vedlegg til Selvhjelpspakken. 1.2. Redskap for kommunene Barna og barnefamiliene bor i kommunene. Derfor er det kommunen som er alfa og omega for om barnas rettigheter ivaretas. Spørsmålet om BK oppfylles i Norge står og faller på den enkelte kommunes praksis. Dette er derfor både et politisk, administrativt og faglig anliggende. Når hjelpetrengende barns situasjon undersøkes, gjør man en del typiske funn. Først og fremst ser man at barnet kunne vært hjulpet tidligere. Det er ulike grunner til at barna kommer sent til riktig hjelp. Noe kan skyldes omsorgspersonene selv, men ofte skyldes det også forhold i det kommunale apparat i barne-hagen, skolen eller i de ulike tjenestene. "Å vente og se om det går over" eller å tenke at barnet "vokser det av seg" er beklageligvis vanlige strategier. Et annet funn er knyttet til barnehagens, skolens eller hjelpetjenestenes ulike oppfatninger av hvilket ansvar de har i det enkelte tilfelle. Føringer og vilkår i særlovgivning (opplæringslov, barnehagelov, barnevernlov, lov om sosiale tjenester i NAV, helse- og omsorgslov mv), kan bidra til sementering av ansvarsområder og til utvikling av faglige revir og spesialisering. Dette kan innebære stor risiko for å utsette barna for enfaglighet eller flerfaglighet, med den følge at barnas samlede behov ikke blir dekket. Det hender at barnevernet henlegger en melding eller en undersøkelse med å fastslå at vilkåret i loven ikke er oppfylt. Barnet kan ha problemer, men ikke så omfattende at denne tjenestens hjelpeplikt utløses; "Hvis barnets problemer blir større, kan dere komme tilbake

6 med ny melding, så skal vi se på saken på nytt". Mange barn og foreldre føler at de blir kasteballer eller en del av et stafettløp, der de henvises til stadig nye tjenester. Mange opplever også at de får feil hjelp. Et eksempel er barnet som får vedtak om spesialundervisning - ikke fordi dette objektivt sett vil føre frem til en optimal løsning, men fordi dette er det tiltaket skolen "rår over". Kommunene har - uten unntak, et sterkt ønske om å samarbeide bedre for barnas beste. De har også et ønske om å gi tidlig og riktig hjelp. Det er imidlertid en rekke hindre som skaper ventetid, enfaglighet og mangel på virksomme tiltak. Ved siden av særlovgivning, "revirbygging" og ulike kulturer i kommunale etater, er taushetsplikten et viktig hinder for å etablere et tilstrekkelig kommunalt hjelpesystem. For å gi effektiv hjelp til barna, må tiltak startes før problemene er av en slik karakter at opplysningsplikten inntrer. Kunnskap om de muligheter lovverket gir til å formidle personlige opplysninger er ikke tilstrekkelig kjent eller praktisert. Det gjelder for eksempel muligheten for å innhente samtykker fra foresatte eller barnet selv, noe som kan åpne for tidlig og samordnet hjelp til barnet og barnefamilien. Sjumilssteget bryter med gammel praksis og kan dermed bidra til å etablere tidlig hjelp og tverrfaglig/tverretatlig innsats i kommunen. Sjumilssteget fokuserer på barnekonvensjonen som den lov som skal følges, mer enn de enkelte særlover. Dette innebærer at BK gjelder i barnehagen, skolen, i barnevernet, ved PP-kontoret, i helsetjenestene og på NAV-kontoret. Prinsippet om barnets beste (art.3) og barnets rett til å bli hørt og si sin mening (art 12), gir også føringer for politiske prosesser, for all annen kommunal myndighetsutøvelse overfor barn, samt for arbeid med kommunale planer som har betydning for barna i lokalmiljøet. Kommunene står overfor en rekke utfordringer; 1. Å skaffe seg kompetanse om barnekonvensjonen og hvilke føringer denne gir for kommunal virksomhet. 2. Å utvikle evnen til å gjøre analyser av om kommunens barnerettede tiltak, både i barnehage, skole, så vel som i ulike kommunale hjelpetjenester utføres i samsvar med konvensjonens artikler. 3. At kommuneledelsen tar ansvaret for prosesser som sikrer at alle kommunale, barnerettede tiltak eller tjenester, herunder organer eller personer som utfører tjenester på vegne av kommunen, utvikler og vedlikeholder evnen til å arbeide samordnet og i samsvar med prinsippet om tidlig intervensjon. 4. At det etableres intern kapasitet og ansvar i kommunale etater som sikrer fokus på nødvendig samordning av kommunale tiltak rettet mot det enkelte barn og deres familier.

7 5. At kommunale etater arbeider for å harmonisere sine ulike kulturer og utvikle felles forståelse for hvilke hindre som bidrar til å opprettholde uønsket praksis (ulike fortolkning av taushetsplikt, faglige interessekonflikter, høye terskler for å bistå i saker, uhensiktsmessig organisering og møtevirksomhet) 6. At kommunens politikere jevnlig blir oppdatert på situasjonen i de kommunale barnetilbudene som utgangspunkt for evt. politiske vedtak om endringer og forbedringer. 2. FNs BARNEKONVENSJON 2.1 Bakgrunn ratifikasjon og inkorporering Barnekonvensjonen gjorde for alvor barn synlige i internasjonal rett. De generelle menneskerettighetene gjelder også for barn, men konvensjonen synliggjør barnas særskilte behov for vern og omsorg. Barnekonvensjonen er den internasjonale konvensjonen som flest land har ratifisert. Dette gir konvensjonen en betydelig styrke både politisk, moralsk og juridisk. Konvensjonen ble vedtatt 20. november 1989 og trådte i kraft 2. september 1990. Det finnes tre tilleggsprotokoller til konvensjonen. Den ene gjelder salg av barn, barneprostitusjon og barnepornografi, den andre gjelder barn i væpnede konflikter og den siste gjelder individklageordning etter barnekonvensjonen. Norge ratifiserte konvensjonen i 1991, og de to første tilleggsprotokollene i henholdsvis 2001 og 2003. Konvensjonen og de to første tilleggsprotokollene ble inkorporert i norsk rett i 2003 gjennom menneskerettsloven 2 nr. 4. Den nye tilleggsprotokollen om klageordning ble vedtatt av FNs generalforsamling 19. desember 2011 og formelt åpnet for undertegning 28. februar 2012. Norge har per i dag ikke tatt nærmere stilling til spørsmålet om norsk ratifikasjon av tilleggsprotokollen.

8 Myndighetene har signalisert at det må foretas en nærmere gjennomgang av konsekvensene av en ratifikasjon før vi kan ta en beslutning i dette spørsmålet. Ratifikasjon Når en stat ratifiserer en konvensjon, inngår den en avtale som gjør staten folkerettslig bundet til å følge innholdet i konvensjonen. Allerede ved ratifikasjonen ble altså Norge bundet til å oppfylle barnekonvensjonen og tilleggsprotokollene. Før konvensjonen ble ratifisert ble norsk rett gjennomgått for å avklare om det var bestemmelser i vår interne lovgivning som måtte endres for å komme i samsvar med konvensjonen. Det ble konstatert at norsk rett allerede oppfylte konvensjonens krav. I Norge har vi et dualistisk system som innebærer at folkerett og norsk rett i prinsippet er to forskjellige rettssystemer. En ratifikasjon, eller avtaleinngåelse, er derfor ikke nok til at en konvensjon er å anse som en del av intern norsk rett som domstolene kan legge til grunn. Konvensjonen hadde likevel gjennomslagskraft i norsk rett etter ratifikasjonen på grunn av presumpsjonsprinsippet. Prinsippet er en ulovfestet rettkildenorm som går ut på at de norske regler skal tolkes slik at de på en best mulig måte samsvarer med våre folkerettslige forpliktelser. 1 Inkorporasjon For å styrke konvensjonen sin stilling i norsk rett valgte Stortinget å inkorporere barnekonvensjonen i tillegg til ratifikasjonen. Dette betyr at lovgiver har bestemt at konvensjonen skal gjelde som norsk lov. En internasjonal konvensjon om menneskerettigheter gjelder forholdet mellom stat og individ, og det er bare statene som direkte pålegges plikter i forhold til individene. Ved å gjøre barnekonvensjonen til en del av den nasjonale retten, sikrer staten at alle myndigheter, enkeltpersoner og organisasjoner blir direkte forpliktet av konvensjonens bestemmelser. Herunder landets kommuner 2. Dette er gjort i menneskerettsloven 2. Stortinget har også bestemt at konvensjonen og tilleggsprotokollene ved motstrid skal gå foran annen lovgivning, jf. menneskerettsloven 3. Forrangsbestemmelsen bidrar også til å styrke konvensjonens stilling i norsk rett. Inkorporasjon har stor signaleffekt og har satt barns interesser på den offentlige agenda i større grad enn før. Statene som har ratifisert konvensjonen har rapporteringsplikt til FN om den nasjonale gjennomføringen av konvensjonen. Statene skal sende inn rapporter hvert femte år. Rapporten gjennomgås av barnekomiteen, en ekspertkomite bestående av 18 personer. Komiteen gir tilbakemeldinger til den enkelte stat på bakgrunn av rapporteringene (concluding observations) og de gir også generelle kommentarer om hvordan konvensjonen skal forstås (general comments). Norge har i skrivende stund sendt inn fire rapporter til 1 Se Karl Harald Søvig "Barnets rettigheter på barnets premisser utfordringer i møtet mellom FNs barnekonvensjon og norsk rett" (2009) s. 21 2 Se Lucy Smiths gjennomgang av FNs konvensjon om barnets rettigheter i boka "Barnekonvensjonen- Barns rettigheter i Norge", (Høstmælingen, Kjørholt og Sandberg red) s.20.

9 komiteen. Komiteens kommentarer er ikke juridisk bindende, men er en viktig faktor ved tolkningen av bestemmelsenes innhold. 2.2 Barnekonvensjonens betydning i norsk rett Det ble lagt til grunn at norsk rett oppfylte barnekonvensjonens krav allerede da ratifikasjonen fant sted. 3 Det betyr ikke at tilslutningen til barnekonvensjonen var uten betydning for norsk rett. Ratifikasjonen og inkorporasjonen har ført til at det er gjort endringer i flere norske lover for å styrke barns rettigheter. Det er blant annet gjort endringer i plan og bygningslovgivningen for å sikre barns medvirkning i planprosessen. I 5-1 står det at kommunen har et særlig ansvar for å sikre aktiv medvirkning fra grupper som krever spesiell tilrettelegging, herunder barn og unge. Her har lovgiver tatt inn krav om involvering av barn og unge på gruppenivå. Dette er i tråd med barnekomiteens forståelse av art 12 om at barns uttalerett ikke bare gjelder på individnivå til tross for at ordlyden i art 12 er formulert ut fra et individuelt perspektiv. 4 Et annet eksempel på endring i norsk lovgivning er opplæringsloven 2-1 om rett til grunnskoleopplæring for alle barn, også for de uten lovlig opphold. Denne endringen var en følge av komiteens kritikk i den første rapporten til Norge. Barnekonvensjonen blir også påberopt eller brukt som argument ved avgjørelser i domstolen. De bestemmelsene i konvensjonen som er mest brukt i norsk rettspraksis er artikkel 3 om barnets beste, artikkel 37 om frihetsberøvelse av barn, artikkel 19 og 34 om beskyttelse av barn som argument for kriminalisering og artikkel 12 om barns uttalerett/partsstilling. Hensynet til barnets beste i artikkel 3 eksisterte ikke som en allmenn lovregel med virkning for alle rettsområder før inkorporeringen. Nå benyttes hensynet til barnets beste som argument for å tolke en lovregel på tvers av en etablert eller tradisjonell oppfatning. Mange av tvistene der dette gjøres er utlendingssaker. Det er nå tatt inn bestemmelser om hensynet til barnets beste i den nye utlendingsloven (i kraft fra 1. 3 Med unntak av forbehold om toinstansprøving i straffesaker, se Karl Harald Søvig "Barnets rettigheter på barnets premisser utfordringer i møtet mellom FNs barnekonvensjon og norsk rett" (2009) s. 20 4 se Karl Harald Søvig "Barnets rettigheter på barnets premisser utfordringer i møtet mellom FNs barnekonvensjon og norsk rett" (2009) pkt. 4.6.3

10 januar 2010). Dette er et eksempel på at barnekonvensjonen har ført til lovendring i intern norsk rett og hvor uttalelser fra komiteen kan ha hatt betydning for vår interne lovgivning. Når barnekonvensjonen skal tolkes er det, som ved annen lovtolkning, den naturlige språklige forståelsen av ordlyden i artiklene som er utgangspunktet. Utfordringen med flere av artiklene i konvensjonen er at de er vage og det derfor ikke er helt klart hva som er innholdet. I norsk lovgivning har vi ofte grundige forarbeider som kan bidra til avklaring i slike tilfeller. Dette har imidlertid ikke barnekonvensjonen. En må derfor søke støtte i andre kilder når ordlyden ikke er tilstrekkelige klar. Uttalelsene fra barnekomiteen er ikke rettslig bindende, men er en betydelig tolkningsfaktor i forhold til hvordan konvensjonen skal forstås. I litteratur om barnekonvensjonen er det en generell oppfatning at komiteens generelle kommentarer har stor gjennomslagskraft. 5 Det samme gjelder for deres avsluttende kommentarer etter rapportene til medlemslandene. 6 Komiteen har fremhevet fire av artiklene i konvensjonen som generelle prinsipper for hele konvensjonen. De fire prinsippene er artikkel 2 om ikke-diskriminering, artikkel 3 nr. 1 om barnets beste, artikkel 6 om barnets rett til liv og utvikling og artikkel 12 om barnets rett til å bli hørt. At komiteen har valgt disse som generelle prinsipper for hele konvensjonen gjør at de får betydning ved tolkningen av de fleste andre artiklene i konvensjonen. Det er også viktig å se konvensjonen som et hele og se artiklene i sammenheng. Et eksempel på dette er artikkel 22 nr. 1 som gjelder asylsøkende barns rettigheter. Bestemmelsen krever at statene treffer alle egnede tiltak for at barn som søker flyktningstatus, enten de kommer alene eller sammen med familien, skal få behørig beskyttelse og humanitær hjelp i utøvelsen av sine rettigheter etter denne konvensjonen eller andre menneskerettighetsinstrumenter. For disse barna får mange bestemmelser i konvensjonen betydning og de må sees i sammenheng. For eksempel at avgjørelser som berører disse barna tar hensyn til barnets beste, jf artikkel 3. Artikkel 12 om barns uttalerett får betydning, artikkel 9. nr 3 om barnets rett til samvær med foreldrene med flere får også betydning. Dette viser at konvensjonsbestemmelsene henger sammen og at situasjonen til barn må vurderes ut fra flere bestemmelser. Det er også viktig å ha med seg at konvensjonen legger opp til at rettighetene må sees i forhold til «barnets gradvise utvikling». Dette gjør at konvensjonen må forstås ut fra barnas alder og at innholdet i artiklene derfor vil kunne variere ut fra hvilken aldersgruppe det er tale om. Dette fremgår spesielt av artikkel 5 om ansvar for veiledning og støtte til barnet ut fra dets gradvise utvikling av evner og anlegg. I tillegg er dette perspektivet sentralt for eksempel etter artikkel 12 om retten til å bli hørt og artikkel 28 om utdanning. 5 se Karl Harald Søvig pkt. 3.3.5.3 på side 37 6 se Karl Harald Søvig pkt. 3.3.5.3 på side 35

11 2.3 Barnekonvensjonens betydning for kommunal praksis Hvorfor skal kommunene bruke barnekonvensjonen? For det første det opplagte; konvensjonen gjelder som norsk lov og kommunene har en selvstendig plikt til å respektere og garantere konvensjonens rettigheter. For det andre retter konvensjonen fokus på barns rettigheter med en bred tilnærming. Mange av rettighetene i konvensjonen fremkommer allerede av intern norsk rett, men da ofte i lover som behandler spesielle områder eller situasjoner som barn er i. Dette gjør at de som arbeider med spesielle felt forholder seg til «sitt» lovverk. Barnekonvensjonen er i denne sammenheng spesiell i og med at den har et mer overordnet preg og gir et bredt etisk og verdimessig rammeverk i arbeidet med barn. Konvensjonen kan derfor benyttes som inngangsport til å arbeide tverretatlig og tverrfaglig for å styrke rettighetene og bedre situasjonen for barna i kommunen. Konvensjonen er et unikt utgangspunkt for tverrfaglig og tverretatlig arbeid for alle barn og hele barnet. Den åpner for å tenke stort og tenke smått, i den forstand at kommunene kan bruke konvensjonen til å arbeide for barn som gruppe og for det individuelle barnet. Den gir de som arbeider med barn en felles forankring og et felles overordnet regelverk. Neste spørsmål er på hvilken måte kommunene i praksis skal bruke barnekonvensjonen. Konvensjonen bør brukes for å få barnefokus i den kommunale planleggingen. Et konkret og praktisk eksempel på dette er at kommunen ved planlegging av kommunale boliger gjør disse mer barnevennlige, jf. retten til en akseptabel levestandard i artikkel 27. At dette bør gjøres ble gitt som en tilbakemelding fra barnekomiteen etter Norges siste periodiske rapport. 7 Konvensjonen bør også tas inn i den kommunale forvaltning. Et eksempel her er at barnets synspunkter respekteres i blant annet administrative prosesser og i forhold som angår dem i familien, på skolen, i institusjoner for barn og i lokalsamfunnet, jf. artikkel 12. Dette er også en av anbefalingene fra komiteen etter siste rapport. 8 Hvordan kommunene mer konkret kan benytte seg av konvensjonen i sin kommunale praksis fremgår spesielt av kapittel 3.3 hvor det gjøres en disseksjon av artiklene i Sjumilssteget. Sjumilssteget handler nettopp om hvordan man kan anvende konvensjonen som redskap for å styrke barns rettigheter i kommunene. 7 se rapport fra barnekomiteen CRC/C/NOR//CO/4 29. januar 2010 under retten til akseptabel levestandard. 8 se rapport fra barnekomiteen CRC/C/NOR//CO/4 29. januar 2010 under respekt for barnets synspunkter.

12 3. UTVIKLING AV EN KOMMUNAL ANALYSEMODELL Det ledende spørsmålet i Sjumilssteget har vært: Arbeider kommunene i samsvar med FNs barnekonvensjon? Hvis dette er tilfellet, må det innebære at kommunen mener BK er viktig og at artiklene er relevant for kommunal virksomhet. Å arbeide i samsvar med BK, innebærer at BK må anerkjennes som en rettslig overbygning for kommunenes samlede tilbud til barna og barnefamiliene. Dette medfører at skoler, barnehager og kommunale hjelpetjenester ikke bare må se til sine særlover (opplæringsloven, barnevernloven mv), men også til artikler i konvensjonen. Lærere og barnehageansatte må f.eks. forholde seg til prinsippet om barnets beste (art 3 nr. 1), de skal la barna blir hørt og si sin mening (art.12), de skal gi barnet beskyttelse og omsorg (art 3 nr. 2), de skal verne barnet mot diskriminering av noe slag (art 2 nr.1), de skal verne barnet mot alle former for vold (art 19) og seksuelle overgrep (art.34), de skal bidra til utvikling av barnets personlighet (art.29) og de skal i sin rolle også anerkjenne barnets rett til hvile, fritid, lek og til å delta i kulturliv og kunstnerisk virksomhet (art.31). For å finne ut av både egen og øvrige etaters ansvar og rolle, herunder også av det tverretatlige samarbeidet, er det en forutsetning at kommunene utfører en egenanalyse for å skaffe seg en oversikt over hvordan dette fungerer lokalt. 3.1. Vurdering av ståsted før igangsetting Fylkesmannen har ut fra sin posisjon i fylket oversikt over situasjonen og utviklingen i kommunenes ulike tilbud. Eksempelvis har Fylkesmannen oversikt over data fra skolesektoren gjennom bl.a. GSI (Grunnskolens informasjonssystem) og BASIL-systemet for barnehagene som bl.a. inneholder alle årsmeldinger. I tillegg har Fylkesmannen oversikt over barneverntjenestene gjennom halvårs- og kvartalsrapporteringer. Fylkesmannen kan også hente data fra SSB og Kostradatabasen. Fylkesmannsembetene har også kunnskaper om kommunene gjennom sin utstrakte tilsynsvirksomhet, klagesaksbehandling o.l. Kommunene har selv betydelig ekstrakunnskap og oppdaterte oversikter fra det løpende arbeidet i ulike sektorer i den kommunal virksomhet. Det er likevel slik at alt datagrunnlag er fragmentert. Det er ikke sikkert at kommunens skoleledelse har oversikt over situasjonen i barnevernet, eller at helsetjenesten har løpende oversikt over barns situasjon på ulike arenaer i kommunen. Fragmenteringen gir også utfordringer for kommuneledelsens mulighet til å lage en sentral oversikt over det samlede tilbudet til barna i kommunen.

13 3.2. Valg av fokus/artikler som grunnlag for kommunal analyse Norge er et lite land, men rommer likevel mange ulike lokale utfordringer. Barns oppvekst i Torsken i Troms og i en bydel på Oslos østkant, må antas å være svært ulik. Både kvaliteter og risikofaktorer i disse lokalmiljøene vil føre til at kommunene vil gjøre helt ulike vurderinger av hva som er de viktigste utfordringene. Mens den lille kystkommunen i Troms kan ha utfordringer knyttet til små bygdesamfunn, nedlegging av skoler og vansker med å tilby ungdommer gode fritidstilbud, kan Oslos bydel ha utfordringer knyttet til det flerkulturelle samfunnet, til trafikk og luftforurensning. Men selv om det etter all sannsynlighet er store forskjeller, har barna de samme behov for god oppvekst, for en god skolegang, for bistand fra helsevesen og barnevern, for lekemuligheter og kulturell og kunstnerisk utfoldelse. Barna har behov for støtte, for beskyttelse mot vold og overgrep og for å bli hørt og sett ut fra de forutsetningene de har. Likhetene er kanskje større enn forskjellene når vi fokuserer på barns behov og barns rettigheter i lokalmiljøene. Barnekonvensjonens artikler gjelder så vel i Torsken som på Oslos østkant. Hvis vi ønsker å bruke konvensjonen til å sikre bedre kvalitet i det lokale tilbudet til barna, vil det være behov for å gjøre et utplukk av artikler som samsvarer med forhold man særlig ønsker å bedre. I Torsken kan det f.eks. være aktuelt å fokusere på barnas rett til god skolegang (art.28) eller på lek, hvile, fritid og adgang til kulturell og kunstnerisk utfoldelse (art 31). Bydelen i Oslo, derimot, vil kanskje ha særlig nytte av å sikre tiltak som fremmer retten til å leve i pakt med sin etniske kultur, utøve sin religion eller bruke sitt eget språk (art.30) eller tiltak knyttet til barns rett til en best mulig levestandard (art.27). Å benytte barnekonvensjonen i kommunal praksis vil innebære et meget stort arbeid, dersom man tar inn alle artikler som kan anses å gi føringer for det kommunale ansvaret. For å kunne gjennomføre et overkommelig prosjekt, vil det derfor være nødvendig å foreta en "grovsortering" av de artiklene som best matcher de lokale utfordringene. Det er ingenting i veien for at en enkelt kommune kan gjøre dette arbeidet selv. Men fordi et slikt tiltak vil kreve en god del forarbeid, er det naturlig at Fylkesmannen, på bakgrunn av sin oversikt over kommunenes situasjon i fylket, legger til rette for bruk av artikler som samlet sett synes mest relevant. Når artikler skal velges ut, står man overfor to iøynefallende muligheter for sortering; - Artikkel-for-artikkel-sortering, eller - Sortering der enkeltartikler samles rundt et felles tema Den første løsningen handler om å gjøre et utplukk av artikler som presenteres og behandles hver for seg/isolert. Dette innebærer et hovedfokus på den enkelte artikkel uten et bredere blikk på "beslektede" artikler. Denne løsningen gir mulighet til å gå dypere inn i den spesifikke artikkelteksten.

14 Den andre løsningen innebærer at man anvender konvensjonsartiklene i sammenheng og "plukker" enkeltartikler som knyttes til samme tema eller "steg". I Sjumilssteget er dette gjort ved å ta inn artiklene 28,29,30 og 31 under temaet "god utdanning" og ved at artiklene 18,26 og 27 er knyttet til temaet "god omsorg". Sjumilssteget har i tillegg brukt hensynet til barnets beste (art 3) som paraply for alle analysene som skal foretas. 3.3. Eksempel på disseksjon av artikler og utarbeiding av kontrollspørsmål Disseksjon/fortolkning av artiklene: I kapittel 2 har vi redegjort nærmere for forståelsen av FNs barnekonvensjon når det gjelder det kommunale ansvaret. Det er ikke gitt at man uten videre vil forstå rekkevidden av de enkelte artiklene. Det er derfor behov for å gå nærmere inn i ordlyden i artiklene og gjøre bruk av det kildene på området. Vi vil i det følgende særlig legge vekt på 2 av artiklene som eksempel på elementer som inngår i en fortolkning av artiklenes ordlyd. Eksempel: Art. 18 (Ansvaret for barnets oppdragelse og utvikling) 1. Partene skal bestrebe seg på å sikre anerkjennelse av prinsippet om at begge foreldre har et felles ansvar for barnets oppdragelse og utvikling. Foreldre, eventuelt verger, har hovedansvaret for barnets oppdragelse og utvikling. Barnets beste skal for dem komme i første rekke. 2. For å garantere og fremme de rettigheter som er fastsatt i denne konvensjon, skal partene yte egnet bistand til foreldre og verger når de utfører sine plikter som barneoppdragere, og de skal sørge for utvikling av institusjoner, ordninger og tjenester innen barneomsorg. 3. Partene skal treffe alle egnede tiltak for å sikre at barn av yrkesaktive foreldre får rett til å nyte godt av omsorgstjenester og -ordninger for barn når de oppfyller vilkårene for dette. I første del er det et hovedpoeng at kommunen skal anerkjenne prinsippet om at begge foreldrene, evt. verger, har et felles ansvar for barnets oppdragelse og utvikling. Disse skal utøve sitt ansvar i samsvar med barnets beste. I foreldres og vergers ansvar ligger at de, gjennom BK, er forpliktet til å verne barna mot vold og overgrep, jf. art. 19. I tillegg må også foreldre og verger forholde seg til barnas rett til å bli hørt og si sin mening i alle forhold som angår barnet i hjemmemiljøet. Det kan være stor tvil om dette reelt skjer. Dette reiser spørsmålet om hvor langt offentlige myndigheter kan gå når det gjelder å involvere seg i familiers privatliv.

15 Andre del fokuserer på den plikt som oppstår, når foreldre eller verger har behov for bistand for å oppfylle sine plikter overfor barnet. Her skal lokale myndigheter yte "egnet bistand" og sørge for utvikling av institusjoner, ordninger og tjenester innen barneomsorg. Denne formuleringen gir en plikt til myndighetene (kommunen, helseforetak og evt. andre som opptrer på det offentliges vegne) til å yte bistand på ulike måter. I dette ligger kravet om at bistanden skal være "egnet", d.v.s. at man må forvente en viss treffsikkerhet mht. tilbudet som gis for å understøtte foreldres eller vergers omsorg. Hvis behovet er foreldreveiledning, må det forventes at denne må kunne gis ut fra det konkrete behovet, mer enn ut fra et fastlagt veiledningsprogram. Hvis behovet er større, må tilbudet antas å bli mer omfattende og evt. i samarbeid med 2. og 3.linjen. Eksempler her kan være hjelpetiltak fra barnevernet, evt. i kombinasjon med bistand fra barne- og ungdomspsykiatrien. Også her er det et krav at bistanden skal være "egnet", d.v.s. at det må utøves skjønn i hver enkelt sak for den konkrete hjelpeform som tilbys. Artikkelteksten har ingen angivelse av en "nedre grense" for når egnet bistand skal ytes. I lys av prinsippet om barnets beste (art. 3), må vi anta at kommunen ikke vil oppfylle kravet til egnet bistand om den først responderer når et barns situasjon er blitt alvorlig eller kritisk. Art 3 innebærer at man aksepterer og anvender tiltak basert på grunnleggende psykologisk kunnskap om barns behov. "Dekning av de grunnleggende psykologiske behovene er av avgjørende viktighet for barns normale utvikling, og hvis dette svikter, kan barnet få dype og varige skader" 9 Dette viser at barnets beste i stor grad krever et forebyggende perspektiv og at dette også er nært knyttet til prinsippet om tidlig intervensjon for å hindre skjevutvikling. Sjumilsstegets prosjektkommune Lenvik har videreutviklet Lørenskog kommunes tverrfaglige møtesystem gjennom "Det tverrfaglige møtet", der siktemålet er å ta tak i bekymringene før de blir et problem. Systemet er nærmere beskrevet på Lenvik kommunes hjemmeside: http://www.lenvik.kommune.no/ Meny/Barn-og-skole/Sjumilssteget/ Del tre viser til at lokal myndighet skal treffe "alle egnede tiltak" for barn av yrkesaktive foreldre. Her må man bl.a. forstå barnehagene som ett av de tiltakene barnekonvensjonen sikter til. For barn som har behov for mer enn bare barnehagetiltak, vil det i uttrykket "alle egnede tiltak" også ligge krav til supplerende tiltak for barnet. 9 Se Trude Hauglis gjennomgang av kap 3 s.53 "hensynet til barnets beste" i boka "Barnekonvensjonen barns rettigheter i Norge 2.utgave

16 Eksempel: Art. 12 (Om barnets rett til å bli hørt og si sin mening) 1. Partene skal garantere et barn som er i stand til å danne seg egne synspunkter, retten til fritt å gi uttrykk for disse synspunkter i alle forhold som vedrører barnet, og tillegge barnets synspunkter behørig vekt i samsvar med dets alder og modenhet. 2. For dette formål skal barnet særlig gis anledning til å bli hørt i enhver rettslig og administrativ saksbehandling som angår barnet, enten direkte eller gjennom en representant eller et egnet organ, på en måte som er i samsvar med saksbehandlingsreglene i nasjonal rett I første del er det lagt opp til at barn i sin alminnelighet skal ha en garantert rett til å danne seg egne synspunkter og fritt kunne gi uttrykk for disse. Barnets synspunkter skal tillegges behørig vekt i samsvar med alder og modenhet. Første del nevner ikke en nedre aldersgrense, noe som innebærer at man ikke kan ekskludere de minste barnas rett til å gi uttrykk for synspunkter "i alle forhold som angår barnet". Dette uttrykket gir barna rett til å kunne danne seg meninger om forhold i sin alminnelighet, herunder om saker i eget lokalmiljø. Art 12 stiller krav til hvordan komunen legger til rette for barnas generelle rett til å si sin mening. Barnekomiteen har etter "Day of general discussion on the Right of the child to be heard" fra 2009 10, gjort det klart at artikkelen også må forstås slik at den gir en forpliktelse av kollektiv art. Dette innebærer at barn har rett til å bli involvert på gruppenivå, både av sentrale og lokale myndigheter 11. I dag har vi i Norge lovpålagte bestemmelser på gruppenivå gjennom kravet i opplæringsloven 11-2 og 11-6 om elevråd ihhv. grunnskole og videregående skole. I barnehageloven 3 finner vi også en bestemmelse om barns rett til medvirkning som ofte praktiseres gruppevis. En følge av Barnekomiteens uttalelser er også at myndighetene må sikre at barns involvering skjer på alle samfunnsområder og at den ikke bare blir symbolsk, men at barn reelt blir tatt på alvor i saker som angår dem 12. I Barnekomiteens "General Comment" fra 2009 om art. 12, gjøres det i tillegg et poeng av at barn må få kunnskap om hva saken gjelder, for å kunne sikre muligheten for "å danne seg egne synspunkter" som basis for å si sin mening. Andre del angår den tilsvarende retten barna har til å kunne si sin mening, evt. gjennom andre, knyttet til en rettslig eller administrativ sak som angår barnet direkte. Både barneloven og barnevernloven har blitt endret etter inkorporering av art. 12 blitt endret slik 10 Se lenken til barnekomiteens "General Comments" http://www2.ohchr.org/english/bodies/crc/comments.htm 11 Se Karl Harald Søvigs utredning s.77 12 Se Karl Harald Søvigs utredning s.47

17 at retten til å uttale seg i utgangspunktet gjelder alle barn som er fylt 7 år. For at intensjonen i art.12 skal være oppfylt, er bestemmelsene supplert med at også "yngre barn som er i stand til å danne seg egne synspunkter skal informeres og gis anledning til å uttale seg" (barnevernloven 6-3). Andre del i denne artikkelen innebærer derfor klare rettigheter for alle barn som er knyttet til en rettslig eller administrativ sak. Kravet binder så vel dommeren i tingretten, som barnevernarbeideren og saksbehandleren ved NAVkontoret. Andre artikler På lignende vis kan man ta for seg ulike andre artikler og arbeide frem en enkel disseksjon eller analyse av artikkeltekstene. Artiklene 19, 20, 23, 24, 26,27, 28, 29 og 31 som alle er benyttet i Sjumilssteget, består alle av flere deler. Det innebærer et omfattende arbeid å "konvertere" fra artikkeltekst til klare krav til den lokale forvaltning. Enkelte av artiklene henger nøye sammen og må dermed også fortolkes i lys av hverandre Artiklene 26 og 27 handler om barnas rett til sosiale trygdeytelser og en forsvarlig levestandard. Artikkeltekstene dreier seg bl.a. om barnefattigdom, og viser til at barna har en selvstendig rett til å motta ytelser eller til å få sin situasjon vurdert. Innholdet i artikkel 27 gir en særlig utfordring til både NAV og andre hjelpeinstanser om barna har genuine behov for ekstra hjelp og bistand som ikke dekkes opp gjennom evt. tiltak rettet mot foreldre eller verger. Artiklene 28 og 29 må forstås som en helhet. Den ene siden av saken er barnets rett til grunn- og videregående utdanning (art.28), og retten til å tilpasse utdanning etter den enkeltes evner. Artikkel 28 representerer "virkemidlet". Målet med utdanningen, slik den er formulert i art. 29, knyttes til utvikling av barnets personlighet, talenter og fysiske evner. I tillegg skal utdanningen bidra til å utvikle barnets respekt for andre, for fred, toleranse, likestilling og vennskap. Ingen av artiklene fokuserer på prestasjoner eller karakterer som mål for utdanningen. "Komiteen har ikke angitt hvordan en vellykket oppnåelse av denne plikten skal måles, selv om et utelukkende teoretisk pensum antagelig ikke vil være tilstrekkelig" 13. Dette leder tanken hen på at skolens oppgaver går langt ut over det som i dag måles gjennom ulike prøver og sammenlignende Pisa-undersøkelser. Den skolen som skårer lavt på slike undersøkelser, kan like gjerne være helt i front mht. et skoleopplegg som utvikler elevenes personlighet og evne til toleranse, respekt og vennskap. Barnekomiteens første General Comment fra 2001 14 fokuserer også på "The aims of education" og viser da til artikkel 29. " Education in this context goes far beyond formal schooling to embrace the broad range of life experiences and learning processes which enable children, individually and collectively, to develop their personalities, talents and abilities and to live a full and satisfying life within society." 13 Se Geir Helgelands gjennomgang av "Retten til Utdanning" s.254 i boka "Barnekonvensjonen barns rettigheter i Norge" 2.utgave. 14 Se lenken til Barnekomiteens General Comments: http://www2.ohchr.org/english/bodies/crc/comments.htm General Comment nr. 1, Appendix pkt. 2.