Forvaltningsrevisjon Bergen kommune Tilsyn, oppfølging og kontroll av fosterhjem

Transkript

1 Forvaltningsrevisjon Bergen kommune Tilsyn, oppfølging og kontroll av fosterhjem Prosjektplan/engagement letter Dokumentet inneholder opplysninger som ikke er offentlige (Offl 13 jf. Fvl 13). Mai 2014

2 Innhold 1. Formål og problemstillinger Bakgrunn Formål og problemstillinger Revisjonskriterier Internkontroll Godkjenning og oppfølging av fosterhjem Tilsyn i fosterhjem Metode Dokumentanalyse Intervju Stikkprøvegjennomgang Statistisk analyse Verifiseringsprosesser Tid og ressursbruk Nøkkelpersonell Tidsbruk... 9

3 1. Formål og problemstillinger 1.1 Bakgrunn Deloitte har med utgangspunkt i bestilling fra kontrollutvalget ( , sak 14-14), utarbeidet en prosjektplan for forvaltningsrevisjon av tilsyn, oppfølging og kontroll av fosterhjem. Statusrapportering til bystyret i 2012 om barneverntjenestens arbeid viste at det ikke var alle barn som hadde tilsynsførere, og at ikke alle tilsynsbesøk ble gjennomført. Statusrapporteringen viser også at kommunen opplever en økning i behovet for oppfølging av barn utenfor hjemmet, i form av omsorgsovertakelser og plasseringer. I retningslinjer for fosterhjem fremgår det at barnevernstjenestens samhandling med og oppfølging av fosterhjem er avgjørende for at fosterforeldre skal kunne gjøre oppgaven de er gitt på en god måte: «Ved plassering av barn i fosterhjem skal fosterforeldrene utøve den daglige omsorgen for barnet på vegne av enten de biologiske foreldrene (ved hjelpetiltak) eller barneverntjenesten (ved omsorgsovertakelsen). En viktig forutsetning for at fosterforeldrene skal klare denne oppgaven er at barneverntjenesten og fosterforeldrene etablerer et godt samarbeidsforhold og at barneverntjenesten er innstilt på å gi fosterforeldrene den oppfølging som er nødvendig.» Formål og problemstillinger Formålet med prosjektet vil være å undersøke om Bergen kommune følger opp fosterhjem i samsvar med kravene i lovverket og kommunens egne retningslinjer. Med bakgrunn i formålet med prosjektet er det formulert følgende problemstillinger: 1. Er ansvaret for oppfølging av fosterhjem organisert på en hensiktsmessig måte i Bergen kommune? a) I hvilken grad har kommunen etablert felles rutiner og retningslinjer for oppfølging av fosterhjem på tvers av kommunens barneverntjenester? b) I hvilken har grad barneverntjenesten tilstrekkelig kapasitet og kompetanse til å følge opp fosterhjemmene i samsvar med regelverk og interne retningslinjer? 2. Har Bergen kommune tilfredsstillende oppfølging av fosterhjem? c) Har kommunen rutiner som sikrer at det blir gjennomført tilstrekkelig antall fosterhjemsbesøk av barneverntjenesten i alle fosterhjem? d) Har kommunen tilstrekkelige rutiner for å sikre at fosterhjem Bergen kommune benytter er godkjent, og at alle har fosterhjemsavtaler i samsvar med regelverket? e) Blir fosterhjemsavtalen gjennomgått med fosterhjemsfamilien? f) I hvilken grad blir oppfølging av fosterhjemmene og barnevernfaglige vurderinger i arbeidet med oppfølgingen tilstrekkelig dokumentert? 3. Hvordan sikrer Bergen kommune tilstrekkelig kvalitet i oppfølgingen av de enkelte fosterhjem? a) I hvilken grad blir det gitt tilstrekkelig informasjon om barnet til fosterhjemsfamilien før det flytter inn? b) I hvilken grad sikrer kommunen at fosterforeldrene får nødvendig opplæring, råd og veiledning i forbindelse med de enkelte fosterhjemsplasseringene, så lenge plasseringen varer? c) Er det utarbeidet omsorgsplan for alle barn i fosterhjem, og blir disse systematisk fulgt opp som en del av oppfølgingen av fosterhjemsplasseringen? 1 Retningslinjer for fosterhjem Q-1072B 3

4 d) Er fosterforeldre aktivt gjort kjent med barnets tiltaksplan eller omsorgsplan? e) I hvilken grad blir det gjennomført egne samtaler med barna i fosterhjem i forbindelse med oppfølgingen? f) I hvilken grad blir det gjennomført evaluering av barnets samvær med biologisk familie? 4. Etterlever Bergen kommune lovkrav om tilsyn med barn i fosterhjem? a) Har alle barn under Bergen kommunes omsorg oppnevnt tilsynsfører? b) I hvilken grad sikrer kommunen at tilsynsførerne har en passende bakgrunn og kompetanse? c) Har kommunen tilfredsstillende rutiner for å sikre at det gjennomføres lovpålagte tilsynsbesøk i fosterhjem der barn de har omsorgen for bor? d) I hvilken grad gjennomgår Bergen kommune tilsynsrapporter og sikrer at disse at det er gjennomført et forsvarlig og godt tilsyn med det enkelte barn? e) Har kommunen tilstrekkelige rutiner for tilsynsrapportering? f) I hvilken grad får tilsynsførere tilstrekkelig opplæring og veiledning? 5. Har Bergen kommune i tilstrekkelig grad fulgt opp eventuelle avvik eller merknader fra fylkesmannen de siste to år, som gjelder fosterhjemsarbeid? 1.3 Avgrensinger Deloitte vil ikke gjøre vurderinger av grunnlaget for plasseringer utenfor hjemmet eller omsorgssituasjonen i de enkelte fosterhjemmene. 4

5 2. Revisjonskriterier Innsamlede data vil bli vurdert opp mot revisjonskriterier hentet blant annet fra barnevernloven og forskrift om fosterhjem. Listen med kriterier under er ikke uttømmende for det som kan være relevant for prosjektet. Andre kriterier kan bli lagt til dersom det skulle være nødvendig for å få en fullstendig gjennomgang og vurdering av problemstillingene. 2.1 Internkontroll Krav til forsvarlighet fremgår av den nye 1-4 i barnevernloven gjeldende fra Det fremgår av forarbeider til loven at kravet til forsvarlighet innebærer at barneverntjenestene må holde tilfredsstillende kvalitet, ytes i tide og i et tilstrekkelig omfang. 2 I forskrift om internkontroll i barnevernet er det nedfelt at kommunen som en del av internkontrollarbeidet skal «sørge for at arbeidstakerne har tilstrekkelig kunnskap og ferdigheter innenfor fagområdet». Dette innebærer at det kan være aktuelt å gjennomføre kompetansekartlegging, gjennomføre opplæringstiltak, utarbeide opplæringsplaner og å sikre at ansatte har nødvendig kompetanse ved rekruttering. 3 I barnevernloven 2-1, 7. ledd, står det at kommunen «har ansvaret for nødvendig opplæring av barneverntjenestens personell» og at «personalet er forpliktet til å delta i opplæring som blir bestemt, og som anses som nødvendig for å holde deres kvalifikasjoner ved like». I Ofstad og Skars lovkommentar pekes det på at disse formuleringene i loven tolkes som at: «Det er kommunen selv som skal ta stilling til hva slags opplæring som er nødvendig, og som ut fra dette bestemmer hva slags opplæringstiltak som skal settes i gang.» Godkjenning og oppfølging av fosterhjem I forbindelse med plassering i fosterhjem kan barn fra Bergen kommune bli plassert i andre kommuner, og barn fra andre kommuner kan plasseres i Bergen. Når det gjelder fosterhjemsplasseringer i andre kommuner enn barnets hjemkommune, brukes begrepet «fosterhjemkommune» om den kommunen der fosterhjemmet ligger, og «omsorgskommune» om den kommunen der barneverntjenesten har omsorgsansvar for barnet Godkjenning av fosterhjem I forskrift om fosterhjem 4 står det at barneverntjenesten ved valg av fosterhjem skal legge avgjørende vekt på hensynet til barnets beste. Det er presisert at barneverntjenesten alltid skal vurdere om noen i barnets familie eller nære nettverk kan velges som fosterhjem. Av 5 i forskrift om fosterhjem 5 går det fram at plassering i fosterhjem ikke skal skje før fosterhjemmet er godkjent, med mindre godkjenning før plassering ikke lar seg gjennomføre. Det er i utgangspunktet barneverntjenesten i fosterhjemskommunen som har ansvaret for å godkjenne hjemmet. Barneverntjenestene i fosterhjemskommunen og omsorgskommunen kan inngå skriftlig avtale om at barneverntjenesten i omsorgskommunen skal godkjenne fosterhjemmet. 2 Prop.106 L ( ) 3 Internkontroll i barneverntjenesten i kommunene en veileder, s Ofstad, K, og Skar, R: Barnevernloven med kommentarer, s Forskrift om fosterhjem. FOR nr

6 Det går fram av 6 i forskriften at barneverntjenesten i omsorgskommunen og fosterforeldrene skal inngå en skriftlig avtale om barneverntjenesten og fosterforeldrene sine plikter. Det er presisert at det ved fosterhjemsplassering etter vedtak om omsorgsovertaking skal avtale utarbeidet av Barne- og familiedepartementet («Fosterhjemsavtalen») benyttes. Det fremgår videre av 6 at barneverntjenesten og fosterforeldrene skal gjennomgå avtalen minimum en gang i året og foreta eventuelle endringer Oppfølging av fosterhjem Det fremgår av barnevernloven 4-16, som trådde i kraft i 2014, at barneverntjenesten etter omsorgsovertakelsen har et løpende og helhetlig ansvar for oppfølgingen av barnet, herunder et ansvar for å følge utviklingen til barnet og foreldrene. Det blir presisert i 7 i forskrift om fosterheim at barneverntjenesten skal drive oppfølging og kontroll av barnets situasjon i fosterhjemmet til barn de har omsorgsansvar for. Det går blant annet fram at barneverntjenesten skal gi fosterforeldrene nødvendig råd og veiledning i forbindelse med plasseringen, så lenge plasseringen varer. Barneverntjenesten skal besøke fosterhjemmet så ofte som nødvendig, men minimum fire ganger i året. Dersom barneverntjenesten vurderer forholdene i fosterhjemmet som gode, kan barneverntjenesten vedta å redusere antallet besøk til minimum to ganger i året for barn som har vært plassert i fosterhjemmet i mer enn to år Tiltaksplaner og omsorgsplaner Barneverntjenestens plikt til å utarbeide foreløpig og framtidig omsorgsplan for barn kommunen har overtatt omsorgen for, er nedfelt i 4-15, 3. ledd: «Allerede ved omsorgsovertakelsen skal barneverntjenesten vedta en plan for barnets omsorgssituasjon. Senest to år etter fylkesnemndas vedtak skal barneverntjenesten vedta en plan for barnets framtidige omsorgssituasjon» Formålet med omsorgsplanene er å synliggjøre og avklare barneverntjenesten sine intensjoner og formål med plasseringen. Omsorgsplanene skal skildre hvor barnet skal bo og vokse opp, forventet tidsrom for plasseringen, samt barnet sin relasjon og kontakt med sin familie. En omsorgsplan bør også angi barnet sitt behov for oppfølging, og på hvilken måte barnet sine behov er tenkt ivaretatt Barns rett til medvirkning I forbindelse med forslaget til ny barnevernlov, ble det særlig lagt vekt på å styrke barns rett til å bli hørt i saker som gjelder dem. Det fremgår i lovforslaget at: «Den overordnede lovbestemmelsen presiserer at barna skal få si sin mening under hele forløpet i barnevernet. Departementets forslag er ( ) å lovfeste krav til barns medvirkning og barns delaktighet i egen sak.» Dette innebærer et økt krav til at ansatte i barnevernet har kompetanse på samtaler med barn, og rutiner for å sikre at barn blir hørt i sin sak. I «Artikkel 12» i FNs barnekonvensjon fremgår det også følgende om barns rett til å bli hørt i saker som angår dem: «1. Partene skal garantere et barn som er i stand til å gjøre danne seg egne synspunkter, retten til fritt å gi uttrykk for disse synspunkter i alle forhold som vedrører barnet, og tillegge barnets synspunkter behørig vekt i samsvar med dets alder og modenhet. 2. For dette formål skal barnet særlig gis anledning til å bli hørt i enhver rettslig og administrativ saksbehandling som angår barnet, enten direkte eller gjennom en representant eller et egnet organ, på en måte som er i samsvar med saksbehandlingsreglene i nasjonal rett.» 6

7 2.3 Tilsyn i fosterhjem Det går fram av 8 i forskrift om fosterhjem at barneverntjenesten i fosterhjemskommunen har ansvaret for at det blir ført tilsyn med fosterhjemmene i kommunen. Fra februar 2014 er tilsynsansvaret også presisert i barnevernloven Det fremgår at formålet med tilsynet er å føre kontroll med at barnet får forsvarlig omsorg i fosterhjemmet, og at de forutsetninger som ble lagt til grunn for plasseringen blir fulgt opp. Kommunen skal sørge for at de som skal utøve tilsynet gis nødvendig opplæring og veiledning. 6 Barneverntjenesten skal utnevne en tilsynsfører til det enkelte barn, ved godkjenning av fosterhjemmet. Det skal legges vekt på å finne fram til en person som barnet har, eller kan få, tillit til og som har særlige forutsetninger for å kunne utføre tilsynsoppgaven i forhold til det aktuelle barnet. Barneverntjenestene i fosterhjemskommunen og omsorgskommunen kan inngå skriftlig avtale om at omsorgskommunen skal ha ansvaret for at det blir ført tilsyn. Det går frem av forskrift om fosterhjem at tilsynsfører skal føre tilsyn med barnet så ofte som nødvendig, men minimum fire ganger i året. Dersom barneverntjenesten vurderer forholdene i fosterhjemmet som gode, og barnet samtykker, kan barneverntjenesten vedta at tilsynet skal reduseres til minimum to ganger i året. Dette gjelder bare for barn som er fylt 15 år, og som har vært plassert i fosterhjemmet i mer enn to år. Tilsynsfører skal ved utføring av tilsynet ha en uavhengig funksjon i forhold til barneverntjenesten og fosterforeldrene, men skal samarbeide med barneverntjenesten til beste for barnet. Tilsynsfører skal utarbeide en skriftlig rapport etter hvert tilsyn. Rapporten skal sendes til barneverntjenesten i den kommunen som har ansvaret for at det blir ført tilsyn, med kopi til barneverntjenesten i omsorgskommunen. 6 Nytt femte og sjette ledd i I tillegg vil ledd oppheves, og nåværende femte ledd blir fjerde ledd. 7

8 3. Metode Oppdraget vil bli utført i samsvar med gjeldende standard for forvaltningsrevisjon (RSK 001). 3.1 Dokumentanalyse Dokumenter som beskrives kommunens rutiner for godkjenning, oppfølging og tilsyn med fosterhjem vil bli gjennomgått. Kommunens rapportering om fosterhjemsoppfølging og tilsyn vil også bli hentet inn. Rapporter fra gjennomførte tilsyn med fosterheimsoppfølging fra Fylkesmannen i Hordaland vil også bli hentet inn og gjennomgått i undersøkelsen, sammen med dokumentasjon på oppfølging av eventuelle avvik eller merkander i tilsyn de siste to årene. 3.2 Intervju Vi regner med å gjøre et utvalg av tre bydeler der vi vil intervjue barnevernsleder, samt en til to medarbeidere. I tillegg vil vi intervjue tilsynsførere. Vi vil også intervjue leder for Etat for barn og familie. Til sammen vil vi intervjue om lag 16 personer. De tre bydelene som velges ut vil være basert på en vurdering i forhold til størrelse, antall barn i fosterhjem, rapportering til fylkesmannen om gjennomførte tilsyn m.m. 3.3 Stikkprøvegjennomgang Revisjonen vil gjennomføre stikkprøver av til sammen 24 fosterhjemssaker (fordelt på bydelene) for å undersøke om det er en felles praksis for fosterhjemsoppfølgingen og tilsyn, samt at lovkrav og rutiner etterleves. Dette vil være stikkprøver fra saksmapper både der barnet er under omsorg og er plassert i kommunal fosterheim, jf. bvl 4-12 og der barn som er frivillig plassert i kommunal fosterheim, jf. bvl 4-4, 5. ledd. 3.4 Statistisk analyse Revisjonen vil benytte statistikk fra rapportering til fylkesmannen om gjennomføring av tilsyn, oppnevning av tilsynsførere og gjennomførte besøk i fosterhjem. Statistikk som foreligger i KOSTRA vil også hentes inn. Revisjonen vil i tillegg vurdere om annen statistikk fra kommunen skal hentes inn, dersom dette foreligger. 3.5 Verifiseringsprosesser Referat fra intervju vil bli sendt til intervjuobjektene for verifisering. Det er informasjon fra verifiserte intervju som vil bli benyttet i rapporten. Faktadelen i rapporten vil bli sendt til aktuell byrådsavdeling for verifisering. Deretter vil hele rapporten, inkludert vurderingsdel og forslag til tiltak, bli sendt til byrådsavdelingen for uttalelse. Høringsuttalelsen vil bli vedlagt den endelige rapporten. 8

9 4. Tid og ressursbruk 4.1 Nøkkelpersonell Stein Ove Songstad vil være ansvarlig partner for oppdraget. 4.2 Tidsbruk Med utgangspunkt i prosjektets art og planen for gjennomføring, er det stipulert at det vil ta 355 timer å gjennomføre prosjektet. Dette inkluderer forberedelse, utarbeidelse av problemstillinger og prosjektplan, forberedelse og gjennomføring av datainnsamling, analyse av data i forhold til revisjonskriterier, utarbeiding av rapport og kvalitetssikring. Prosjektet vil kunne startes opp i august 2014 og vil sendes til kontrollutvalget ved sekretariatet innen utgangen av desember For å kunne gjennomføre prosjektet innen denne fristen og med stipulert timebruk er det nødvendig at kommunen bistår med innhenting av dokumentasjon, tilgang til saksmapper for stikkprøver og at utvalgte personer stiller til og verifiserer intervjuer. Fakturering av kostnadene ved prosjektet vil skje i samsvar med avtale. Bergen, Stein Ove Songstad, ansvarlig partner 9