Overordnet internkontroll i barneverntjenesten

Transkript

1 Forvaltningsrevisjon Bergen kommune Overordnet internkontroll i barneverntjenesten Prosjektplan/engagement letter Februar 2016

2 Innhold 1. Formål og problemstillinger Bakgrunn Formål og problemstillinger Revisjonskriterier Lov og forskrift Rammeverk for internkontroll Modenhetsmodell for internkontroll Barnevernloven og tilhørende forskrifter Metode Dokumentanalyse Intervju Statistikk Verifiseringsprosesser Tid og ressursbruk Nøkkelpersonell Tidsbruk... 11

3 1. Formål og problemstillinger 1.1 Bakgrunn Deloitte har med utgangspunkt i vedtak i bystyret og bestilling fra kontrollutvalget ( ), utarbeidet en prosjektplan for forvaltningsrevisjon av barneverntjenesten i Bergen kommune Vedtak i bystyret og kontrollutvalget Ved bystyrets behandling av forvaltningsrevisjonsrapporten «Anskaffelse, oppfølging og kontroll av tjenester fra private leverandører innen helse og omsorg» i møtet sak ble følgende vedtatt: «Bystyret ber om en forvaltningsrevisjon som viser hvordan kommunen organiserer og utfører barnevernstjenestene, fra vedtak til bestilling og utfører.» Kontrollutvalget behandlet bystyrets merknad i møtet sak Kontrollutvalget fattet blant annet følgende vedtak i saken: «Kontrollutvalget viser til flertallsmerknad fremsatt under bystyrets behandling av sak 286/14. Kontrollutvalget viser til utvalgets vedtak i sak 39/14 der utvalget bestilte en forvaltningsrevisjon av Tilsyn, oppfølging og kontroll av fosterhjem. Utvalget ser det som naturlig at denne rapportens funn kan gi et viktig grunnlag for å formulere problemstillinger for en slik forvaltningsrevisjon bystyret har bedt om. ( )» Forvaltningsrevisjon av oppfølging av fosterhjem og statusrapport for barnevernet 2014 Etter bystyrevedtaket har revisjonen lagt frem rapport om tilsyn, oppfølging og kontroll av fosterhjem for behandling i kontrollutvalget. Den forvaltningsrevisjonsrapporten viste utfordringer knyttet til flere forhold vedrørende fosterhjemsarbeidet i Bergen kommune. Dette gjelder blant annet svakheter knyttet til overordnet oppfølging av de åtte barneverntjenestene, systematisering av arbeidet med internkontroll, samordning av oppgaver på tvers av barneverntjenestene, utarbeidelse av felles system og rutiner, og gjennomføring av lovpålagte oppgaver knyttet til fosterhjemsoppfølgingen. Revisjonen mener de utfordringer som ble avdekket også kan være utfordringer som gjelder barneverntjenesten mer generelt, utover det som gjelder fosterhjemsarbeidet. I høringssvaret til Bergen kommune til forvaltningsrevisjonsrapporten om tilsyn, oppfølging og kontroll av fosterhjem skriver byrådsavdelingen at rapporten «gir god innsikt i hvordan kommunen kan forbedre metodikken knyttet til standardisering og implementering av beste praksis. Det er satt i gang ulike prosjekter som skal bidra nettopp til dette. De mest sentrale prosjektene er: Et pågående organisasjonsprosjekt for barnevernet som har til hensikt å redusere antall tjenestesteder Det skal legges frem for bystyret en egen plan for barnevernet som utreder kompetansebehov og tjenestetilbudet, der fosterhjem er et sentralt område Satsning gjennom programmet Smart omsorg skal jobbe med bedre prosessflyt i barneverntjenestene» Gjennomføringen av forvaltningsrevisjonen viste betydelige utfordringer med hensyn til overordnet styring og kontroll av barneverntjenestene, og hvordan organiseringen av internkontroll var systematisert. Det går frem av rapporten at Bergen kommune ikke i tilstrekkelig grad har internkontroll for å sikre at kommunen utfører oppgavene sine i samsvar med krav fastsatt i lov eller i medhold av lov om barneverntjenester (jf. barnevernloven 2-1 og 4 i forskrift om internkontroll etter barnevernloven). 3

4 I høringssvar til rapporten blir det påpekt at kommunen i 2015 har «lagt om internkontrollsystemet og sikrer nå etterlevelse av internkontrollforskriften på tre nivåer; Sentralt kvalitetsutvalg, Etatsvise kvalitetsutvalg samt lokale kvalitetsutvalg i hver enkelt tjeneste. Oppdraget til utvalgene følger Internkontrollforskriftens 4 punkt a-h. Metodikken følger prinsippene i Demings sirkel. (Metode for kvalitetsforbedring).» Mens den forrige forvaltningsrevisjonen rettet oppmerksomheten mot noen utvalgte bydeler og deres fosterhjemsarbeid, foreslår vi i denne forvaltningsrevisjonen å undersøke hvordan kommune har arbeidet med å sikre tilstrekkelig overordnet internkontroll innen barneverntjenestene fra øverste ledelse ut i barneverntjenestene, og om endringen som er innført med kvalitetsutvalg på tre nivå ivaretar krav til god internkontroll. 1.2 Formål og problemstillinger I denne forvaltningsrevisjonen vil fokuset være på overordnet internkontroll. Det vil si hvordan ledelsen følger opp at tjenestene som leveres er i samsvar med regelverk, system, rutiner, mål, vedtak og at krav til rapportering etterleves. Formålet med forvaltningsrevisjonen er å undersøke i hvilken gradbyrådsavdeling for helse og omsorg har etablert et tilfredsstillende system for internkontroll for å følge opp barneverntjenestene. Med bakgrunn i formålet, er det utarbeidet følgende hovedproblemstillinger: 1. I hvilken grad har byrådsavdelingen etablert et tilfredsstillende kontrollmiljø med hensyn til oppfølging av barneverntjenesten? 2. I hvilken grad blir det gjennomført risikokartlegginger og vurderinger for å kartlegge fare for svikt, feil eller mangler i barneverntjenesten? 3. I hvilken grad er det etablert rutiner, kontroll og rapportering som del av internkontrollen i barnverntjenesten? 4. Har byrådsavdelingen hensiktsmessige systemer for å sikre god informasjon og kommunikasjon i internkontrollarbeidet i barneverntjenesten? 5. Er det etablert rutiner for oppfølging av om internkontrollen fungerer som forutsatt i barneverntjenesten? 4

5 2. Revisjonskriterier 2.1 Lov og forskrift Det fremgår av kommuneloven at kommunerådet «skal sørge for at administrasjonen drives i samsvar med lover, forskrifter og overordnede instrukser, og at den er gjenstand for betryggende kontroll.» I Ot.prp.nr.70 ( ) fremgår det at selv om kommunerådet etter kommuneloven ikke eksplisitt er pålagt å etablere internkontroll, må ansvaret for slik kontroll regnes som en nødvendig del av disse organers ledelsesansvar. Det blir videre pekt på at det er i samsvar med allment aksepterte ledelsesprinsipper at en leder av en virksomhet etablerer rutiner og systemer som blant annet skal bidra til å sikre at organisasjonen når de mål som er satt, og at formuesforvaltningen er ordnet på forsvarlig måte. Internkontroll defineres i videste forstand som en prosess, iverksatt og gjennomført av virksomhetens ledere og ansatte, med formål å sikre måloppnåelse på følgende områder: - Målrettet og effektiv drift - Pålitelig ekstern rapportering - Overholdelse av gjeldende lover og regelverk. Når det gjelder barneverntjenestene spesielt er det nedfelt lovkrav til internkontroll. Dette følger av bvl 2-1, 2. ledd: Kommunen skal ha internkontroll for å sikre at kommunen utfører oppgavene sine i samsvar med krav fastsatt i lov eller i medhold av lov. Kommunen må kunne gjøre rede for hvordan den oppfyller kravet til internkontroll. Det er også utarbeidet en egen forskrift om internkontroll i barneverntjenesten. I forskriften er internkontroll definert som «systematiske tiltak som skal sikre at barneverntjenestens aktiviteter planlegges, organiseres, utføres og vedlikeholdes i samsvar med krav fastsatt eller i medhold av lov om barneverntjenester.» (se punkt 2.3) 2.2 Rammeverk for internkontroll Det finnes flere rammeverk for hvordan man kan utarbeide et overordnet internkontrollsystem. Et av de mest brukte rammeverkene for internkontroll er COSO-modellen. 2 Hovedelementene i COSO-modellen består av elementer som er felles for flere av de ulike rammeverkene for internkontroll, og viktige elementer er: kontrollmiljø risikovurdering kontrollaktiviteter kommunikasjon og informasjon ledelsens oppfølging 1 Kommunal- og regionaldepartementet: Lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven). LOV Se norsk oversettelse i Internkontroll et integrert rammeverk. Norges interne revisorers forening (1996), Oslo: Norges interne revisorers forening (NIRF). 5

6 Komponentene er gjensidig avhengige av hverandre, og likeverdige deler av et internkontrollsystem. COSO-modellen kan illustreres slik: Figur 2: Illustrasjon av COSO-modellen Kontrollmiljøet er grunnmuren i internkontrollsystemet, og består av medarbeidernes holdninger, etiske verdier og kompetanse. Kontrollmiljøet blir påvirket av hvordan virksomheten er organisert, hvilken ledelsesfilosofi som gjelder og hvordan lederskapet blir praktisert. Videre skal risikovurderinger sikre at de arbeidsprosessene som har høyest sannsynlighet for, og konsekvens av, svikt, feil eller mangler blir identifisert. Det er et mål at ledelsen skal ta hensyn til risikovurderingene i utformingen av internkontrollen, ved at man fokuserer og avgrenser internkontrollen til de arbeidsprosessene som har høyest risiko. Kontrollaktivitetene er de tiltakene som blir iverksatt for å sikre etterlevelse av regelverk, retningslinjer og krav til tjenesteutførelse, for å håndtere risiko avdekket i risikovurderingen, og for å bidra til at system og rutiner fungerer som forutsatt. For å oppnå god internkontroll er det ifølge COSO-modellen også viktig med effektiv og tidsriktig informasjon og kommunikasjon, både horisontalt og vertikalt i organisasjonen. Dette er nødvendig for at den enkelte skal kunne utføre det ansvaret de er tildelt. For å sikre gjennomføring av handlinger eller endringer som er nødvendige for å oppnå god internkontroll, er også ledelsens oppfølging viktig. Resultater skal følges opp for å avdekke om de er i samsvar med virksomhetens strategier og planer. 6

7 De ulike elementene er oppsummert i tabellen under: Tabell 1: Oppsummering av sentrale elementer i COSO-modellen COSO Område Beskrivelse Praktiske eksempler Kontrollmiljø Fundamentet for god internkontroll. Ledelsens holdning, adferd og definerte retningslinjer er utgangspunktet for god internkontroll. Retningslinjer, organisering, ansvars- og myndighetsfordeling Ressurser og kompetanse Samhandling Risikovurdering Risikovurdering foretas på både overordnet og detaljert plan. Konkrete handlinger iverksettes for å møte risikoen. Fastsette mål Identifisere risiko Vurdere og prioritere risiko Håndtere risiko Kontrollaktiviteter Kontrollaktiviteter etableres for å sikre at retningslinjer, regelverk andre krav etterleves i praksis. Etableres for å redusere risiko og unngå uønsket adferd. Retningslinjer, prosedyrer og rutiner Nøkkelkontroller, detaljerte kontrollaktiviteter som møter identifisert risiko Systemstøtte og IT-kontroller Informasjon og kommunikasjon Det må legges til rette for effektiv kommunikasjon, informasjonsdeling og rapportering Rapportering oppover Kommunikasjon nedover / oppover / til siden IT-systemstøtte for effektiv kommunikasjonsflyt Oppfølging Ledelsen må etablere mekanismer for å følge opp at internkontrollen fungerer Løpende oppfølging Evalueringer Korrigerende tiltak ved avvik Det er ikke et krav at internkontrollsystemet i kommunen skal være basert på COSO-modellen, men modellen representerer et sett med hovedelementer som bør inngå i en overordnet vurdering av internkontroll. Det er også viktig at internkontrollen tilpasses virksomhetens størrelse, egenart, aktiviteter og risikoforhold. I dette prosjektet er modellen benyttet som et retningsgivende rammeverk for god internkontroll. Ytterligere beskrivelser av de ulike hovedelementene i et internkontrollsystem, slik de er beskrevet i COSO-modellen, går frem av de følgende kapitlene som tar for seg kriterier og datagrunnlag knyttet til hvert enkelt hovedelement. 2.3 Modenhetsmodell for internkontroll En modenhetsmodell for internkontroll benyttes for å «ta temperaturen» på internkontrollen i en virksomhet. Modellen som er presentert under, er et verktøy for å systematisere våre vurderinger av virksomhetens internkontroll og kommunisere våre observasjoner og refleksjoner omkring internkontrollen. Modenhet vurderes på en skala fra en til fem. 7

8 Figur 3: Modenhetsmodell for internkontroll Ved bruk av en modenhetsmodell, er det viktig å presisere at en lav modenhet når det gjelder internkontrollen, ikke nødvendigvis betyr at virksomheten ikke følger regelverket, ikke følger opp mål eller ikke har en effektiv utførelse av oppgavene. Lav modenhet betyr imidlertid at den kontrollen som foreligger, i stor grad ikke er dokumentert eller satt i system. 2.4 Barnevernloven og tilhørende forskrifter For å vurdere hvorvidt internkontrollen på overordnet nivå fungerer tilfredsstillende med hensyn til å sikre etterlevelse av sentrale retningslinjer og regelverk, samt fange opp risikoer og eventuelle mangler på ulike områder, vil vi også gjort noen kartlegginger av system og rutiner, og etterlevelse av sentrale krav og forventninger på utvalgte områder. Da vil vi ta utgangspunkt i barnevernloven og sentrale forskrifter slik som forskrift om internkontroll etter lov om barnevernloven. I følge forskrift om internkontroll etter barnevernloven må internkontrollen kunne dokumenteres i den form og det omfang som er nødvendig på bakgrunn av barneverntjenestens størrelse, aktiviteter og risikoforhold. Dokumentasjonen skal til enhver tid være oppdatert og tilgjengelig. (jf. 4 og 5 i Forskrift om internkontroll etter barnevernloven). I 4 i forskriften er det listet opp konkrete krav som blir stilt til internkontrollen i barnevernet. Barneverntjenesten skal: 8

9 a) beskrive hvordan barneverntjenesten er organisert, samt barneverntjenestens hovedoppgaver og mål, herunder mål for forbedringsarbeidet. Det skal klart fremgå hvordan ansvar, oppgaver og myndighet er fordelt, b) sikre at arbeidstakerne har tilgang til og kunnskap om aktuelle lover og forskrifter som gjelder for barneverntjenesten, c) sørge for at arbeidstakerne har tilstrekkelig kunnskap og ferdigheter innenfor fagområdet, samt om barneverntjenestens internkontroll, d) sørge for at arbeidstakerne og oppdragstakerne medvirker slik at samlet kunnskap og erfaring utnyttes, e) gjøre bruk av erfaringer fra barn og foreldre til forbedring av barneverntjenesten, f) skaffe oversikt over områder i barneverntjenesten hvor det er fare for svikt eller mangel på oppfyllelse av myndighetskrav, g) utvikle, iverksette, kontrollere, evaluere og forbedre nødvendige prosedyrer, instrukser, rutiner eller andre tiltak for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av barnevernlovgivningen, h) foreta systematisk overvåking og gjennomgang av internkontrollen for å sikre at den fungerer som forutsatt og bidrar til kontinuerlig forbedring i barneverntjenesten 9

10 3. Metode Oppdraget vil bli utført i samsvar med gjeldende standard for forvaltningsrevisjon (RSK 001). 3.1 Dokumentanalyse Dokumenter som beskrives kommunens system for internkontroll, herunder krav til underliggende enheter og rapportering. I tillegg vi gjennomgå møtereferat og rapportering som viser hvordan internkontrollen er fulgt opp. 3.2 Intervju Vi vil intervju en representant fra byrådsavdeling for helse og omsorg som har ansvar for innføring av kvalitetssystem og internkontroll for hele byrådsavdelingen. Vi vil intervjue en representant fra Etat for barn og familie med ansvar for oppfølging og kontroll av barneverntjenesten for å få innsikt i hvordan dette er implementert i barneverntjenesten. I tillegg vil vi intervjue barnevernlederne fra bydelene får å kunne vurdere hvordan internkontrollsystemet er organisert og fulgt opp. Det er til sammen åtte barnevernledere. I tillegg vil vi intervjue leder for barnevernvakten. Til sammen vil vi intervjue om lag 11 personer. 3.3 Statistikk Revisjonen vil benytte statistikk fra rapportering til Fylkesmannen og fra KOSTRA. 3.4 Verifiseringsprosesser Referat fra intervju vil bli sendt til de som er intervjuet for verifisering. Det er informasjon fra verifiserte intervju som vil bli benyttet i rapporten. Faktadelen i rapporten vil bli sendt til aktuell byrådsavdeling for verifisering. Deretter vil hele rapporten, inkludert vurderingsdel og forslag til tiltak, bli sendt til byrådsavdelingen for uttalelse. Høringsuttalelsen vil bli vedlagt den endelige rapporten. 10

11 4. Tid og ressursbruk 4.1 Nøkkelpersonell Prosjektleder for prosjektet vil være director Birte Bjørkelo. I tillegg vil senior manager Line M. Johansen og konsulent Maja Sollid delta i prosjektet. Sammen vil teamet utføre operativt arbeid i form av dokumentinnsamling, gjennomføring av intervjuer, stikkprøver, analyse og utarbeiding av rapport. Ved behov vil prosjektet også kunne benytte andre aktuelle ressurser. Stein Ove Songstad vil være ansvarlig partner for oppdraget. 4.2 Tidsbruk Med utgangspunkt i prosjektets art og planen for gjennomføring, er det stipulert at det vil ta 374 timer å gjennomføre prosjektet. Dette inkluderer forberedelse, utarbeidelse av problemstillinger og prosjektplan, forberedelse og gjennomføring av datainnsamling, analyse av data i forhold til revisjonskriterier, utarbeiding av rapport og kvalitetssikring. Oppstillingen under viser forventet fordeling av timene mellom ulike aktiviteter i prosjektet. Aktivitet Timer Planlegging og oppstart av prosjekt Prosjektstyring Oppstartsbrev Utlede revisjonskriterier Planlegging og tilrettelegging 63 Innhente og analysere dokumentasjon Utforme intervjuguider Avtale intervju Gjennomføre intervju (11) og møter virksomhetene Intervjureferat, oppfølging og verifisering Gjennomføre datainnsamling 120 Analyse og rapportskriving Kvalitetssikring Verifisering og oppfølging Høring og oppfølging Utsending endelig rapport Utarbeide rapport og høringsprosesser 191 SUM timer 374 Prosjektet vil kunne startes opp i februar 2016 og vil sendes til kontrollutvalget ved sekretariatet innen utgangen av juni For å kunne gjennomføre prosjektet innen denne fristen og med stipulert timebruk er det nødvendig at kommunen bistår med innhenting av dokumentasjon, tilgang til saksmapper for stikkprøver og at utvalgte personer stiller til og verifiserer intervjuer innenfor avtalte tidsfrister. 11

12 Fakturering av kostnadene ved prosjektet vil skje i samsvar med avtale. Bergen, Stein Ove Songstad, ansvarlig partner 12

13 Deloitte refers to one or more of Deloitte Touche Tohmatsu Limited, a UK private company limited by guarantee, and its network of member firms, each of which is a legally separate and independent entity. Please see for a detailed description of the legal structure of Deloitte Touche Tohmatsu Limited and its member firms. Deloitte provides audit, tax, consulting, and financial advisory services to public and private clients spanning multiple industries. With a globally connected network of member firms in more than 150 countries, Deloitte brings world-class capabilities and deep local expertise to help clients succeed wherever they operate. Deloitte's approximately professionals are committed to becoming the standard of excellence Deloitte AS 13