Forvaltningsrevisjon Bergen kommune kommune Anskaffelse, oppfølging og kontroll av tjenester fra private leverandører innen helse og omsorg

Transkript

1 Forvaltningsrevisjon Bergen kommune kommune Anskaffelse, oppfølging og kontroll av tjenester fra private leverandører innen helse og omsorg Prosjektplan/engasjementsbrev September 2013

2 Innhold 1. Formål og problemstillinger Bakgrunn Formål og problemstillinger Avgrensning Revisjonskriterier Revisjonskriterier Grunnprinsipper i anskaffelsesregelverket Krav til kvalitet og internkontroll i helse- og omsorgstjenestene Relevante bestemmelser i kontrakter Metode Dokumentanalyse Intervju Stikkprøvegjennomgang Verifiseringsprosesser Tid og ressursbruk Nøkkelpersonell Tidsbruk... 9

3 1. Formål og problemstillinger 1.1 Bakgrunn Deloitte har med utgangspunkt i bestilling fra kontrollutvalget i sak 43-13, utarbeidet en prosjektplan for forvaltningsrevisjon av anskaffelse, oppfølging og kontroll av tjenester fra private leverandører innen helse og omsorg. 1.2 Formål og problemstillinger Formålet med prosjektet vil være å gjennomgå Bergen kommunes arbeid med anskaffelser, oppfølging og kontroll av tjenester fra private leverandører innen helse og omsorg. Med bakgrunn i formålet med prosjektet er det formulert følgende problemstillinger: 1. Har anskaffelser av helse- og omsorgstjenester blitt gjennomført i samsvar med regelverket? a. Har anskaffelsene blitt lyst ut i samsvar med krav i anskaffelsesregelverket? b. Er tilbudsevaluering gjennomført på en forutberegnlig måte, med likebehandling av leverandører? c. Er tilbudsevaluering tilstrekkelig dokumentert? 2. I hvilken grad har kommunen lagt til grunn kriterier knyttet til kvalitet på tjenestene i gjennomføring av anskaffelsene? 3. I hvilken grad har kommunen inkludert krav til lønns- og arbeidsvilkår hos leverandører og underleverandører? 4. I hvilken grad har Bergen kommune innført et hensiktsmessig system for å følge opp at bestemmelser i kontrakt overholdes? a. I hvilken grad har Bergen kommune innført et hensiktsmessig system for å gjøre seg kjent med og sikre at brukerne av private helse- og omsorgstilbud får gode tjenester, og at lover og regler overholdes? b. I hvilken grad sikrer Bergen kommune at private leverandører har nødvendige autorisasjoner? c. Er det rapporteringsplikt for mistanker om brudd på regelverk, økonomiske misligheter eller fare for pasienter? 5. I hvilken grad blir det fulgt opp at leverandører utfører tjenestene i henhold til krav i kontrakt? 6. Har Bergen kommune nødvendige ressurser og kompetanse knyttet til anskaffelse og kontroll av tjenester fra private leverandører innen helse- og omsorg? 3

4 1.3 Avgrensning Prosjektet vil ha fokus på Bergen kommune sine anskaffelser, oppfølging og kontroll av leverandører av private helse- og omsorgstjenester. Det innebærer at vi ikke vil undersøke tjenesteutøvelsen til de enkelte leverandører utover det som fremgår av den dokumentasjonen/informasjonen som Bergen kommune besitter. Dersom kontrollutvalget ønsker at vi også skal gjennomføre en revisjon av leverandører kan utvalget også bestille dette avhengig av om kontraktsbestemmelsene mellom Bergen kommune og de enkelte leverandører tillater en slik kontroll. 4

5 2. Revisjonskriterier 2.1 Revisjonskriterier Innsamlede data vil bli vurdert opp mot revisjonskriterier i form av lover, regelverk og relevante kommunale vedtak og retningslinjer. Listen med kriterier under er ikke uttømmende for det som kan være relevant for prosjektet. Andre kriterier vil kunne bli lagt til dersom det skulle være nødvendig for å få en fullstendig gjennomgang og vurdering av problemstillingene Grunnprinsipper i anskaffelsesregelverket Alle etater og organer i Bergen kommune er omfattet av regelverket for offentlige anskaffelser. Dette regelverket bygger på ulike rettskilder som man må tolke og vekte for å etablere rettsregelen som gjelder for de respektive problemstillingene som vil bli nevnt i rapporten. Dette gjelder lov, forarbeid, forskrift, teori, domspraksis, EØS-regelverk og avgjørelser i KOFA. Den aktuelle regel går ikke alltid direkte frem av lov eller forskrift, og må derfor tolkes. Under presenterer vi grunnprinsippene i lov og forskrift. Det er således ikke en fullstendig liste over revisjonskriteriene. Lov om offentlige anskaffelser 1 og forskrift om offentlige anskaffelser 2 er relevante for varekontrakter, tjenestekontrakter og bygge- og anleggskontrakter. I lov om offentlige anskaffelser 1 går det fram at: Loven og tilhørende forskrifter skal bidra til økt verdiskapning i samfunnet ved å sikre mest mulig effektiv ressursbruk ved offentlige anskaffelser basert på forretningsmessighet og likebehandling. Regelverket skal også bidra til at det offentlige opptrer med stor integritet, slik at allmennheten har tillit til at offentlige anskaffelser skjer på en samfunnstjenlig måte. 3 I begrepet «forretningsmessighet» ligger det at oppdragsgiver til en hver tid skal vurdere hvordan han kan oppnå en mest mulig fordelaktig anskaffelse. Videre inneholder begrepet en standard om at man ikke skal kunne ta utenforliggende hensyn i prosessen. Kravet til «forretningsmessighet» gjelder gjennom hele anskaffelsesprosessen, fra avgjørelsen om å starte en anskaffelsesprosedyre til tildeling av kontrakt. 4 Sentralt er kravene til konkurranse og likebehandling. Formålsparagrafen definerer overordnede prinsipp som skal ligge til grunn for utformingen av detaljreglene i forskriftene. Prinsippene som fremgår av forskriften er viktige for å sikre at potensielle leverandører har de samme mulighetene til å oppnå kontrakter med det offentlige, samtidig som de skal bidra til at de offentlige foretar effektive anskaffelser og bruker offentlige midler på en økonomisk fornuftig måte. Forskriften må sees i sammenheng med de grunnleggende prinsippene i lovens 5. I følge lov om offentlige anskaffelser 5 skal: Oppdragsgiver opptre i samsvar med god forretningsskikk, sikre høy forretningsetisk standard i den interne saksbehandling og sikre at det ikke finner sted forskjellsbehandling mellom leverandører. En anskaffelse skal så langt det er mulig være basert på konkurranse. Oppdragsgiver skal sikre at hensynet til forutberegnelighet, gjennomsiktighet og etterprøvbarhet ivaretas gjennom anskaffelsesprosessen. Utvelgelse av kvalifiserte anbydere og tildeling av kontrakter skal skje på grunnlag av objektive og ikkediskriminerende kriterier nr nr Siste punktum er endret ved lov 30 juni 2006 nr. 41 (i kraft 1 jan 2007 if. res. 30 juni 2006 nr. 762). Endringen innebærer at formålsparagrafen fremhever at loven skal sikre at det offentlige opptrer med høy integritet i anskaffelsesprosedyrer 4 NOU 1997: 21 kap. 21 Til 1 5

6 Prinsippene som går frem av paragrafen er viktige å etterleve for å sikre at alle potensielle leverandører har samme sjanse til å oppnå kontrakter med det offentlige, samtidig som de skal bidra til at det offentlige gjennomfører effektive kjøp og bruker offentlige midler på en økonomisk fornuftig måte. Krav knyttet til lønns- og arbeidsvilkår Alle 5 anskaffelser i offentlig regi er forpliktet til å legge til grunn en kontraktsklausul som skal sikre at arbeidstakeres lønns- og arbeidsvilkår ikke vil presses i et konkurranseutsatt marked. Bakgrunnen for dette kommer av ratifiseringen av ILO-konvensjon nr. 94 av I 2005 ble det innført et krav om at tjeneste- og bygg- og anleggskontrakter inngått av statlige myndigheter skulle inneholde bestemmelser om lønns- og arbeidsvilkår for oppdragstakers ansatte. Som en del av regjeringens første handlingsplan mot sosial dumping, ble konvensjonens bestemmelser gjort gjeldende for kommuner, fylkeskommuner og offentligrettslig organer fra 2008 gjennom forskrift om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter 6. Forskriften er hjemlet i lov- om offentlige anskaffelser, og slår fast at oppdragsgiver skal stille kontraktmessige krav om at ansatte hos leverandører og eventuelle underleverandører som direkte medvirker til å oppfylle kontrakten, har lønns- og arbeidsvilkår 7 i samsvar med allmenngjort tariffavtale 8, eller en landsomfattende tariffavtale for den aktuelle bransje (jmf. 5). Oppdragsgiver skal også gjennomføre nødvendige kontroller av om kravene til lønns- og arbeidsvilkår overholdes (jmf. 8.) Krav til kvalitet og internkontroll i helse- og omsorgstjenestene Internkontroll er et verktøy knyttet til planlegging, gjennomføring og overvåking for å sikre at foretaket når fastsatte mål. Internkontroll representerer et formalisert kontrollsystem der kontrollaktiviteter utformes, gjennomføres og følges opp med basis i vurderinger av risiko for styringssvikt, manglende måloppnåelse, avvik fra lover og retningslinjer, samt feil og mangler i virksomhetens arbeidsprosesser. Effektiviteten av interne kontrollaktiviteter er avhengig av hvor godt disse er integrert i virksomhetens infrastruktur, holdninger og kultur. En godt fungerende internkontroll utgjør kjernen i et kvalitetssystem som, utover lovgivers krav og forventninger, kan omhandle hvordan virksomheten skal tilfredsstille andre selvpålagte krav til kvalitet. Forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten av Internkontroll er i forskriften definert som systematiske tiltak som skal sikre at virksomhetens aktiviteter planlegges, organiseres, utføres og vedlikeholdes i samsvar med krav fastsatt i eller i medhold av sosial- og helselovgivningen ( 3). Internkontrollen skal tilpasses virksomhetens størrelse, egenart, aktiviteter og risikoforhold og ha det omfang som er nødvendig for å etterleve krav fastsatt i eller i medhold av sosial- og helselovgivningen. Internkontroll innebærer at den/de ansvarlige for virksomheten skal ( 4): a) beskrive virksomhetens hovedoppgaver og mål, herunder mål for forbedringsarbeidet samt hvordan virksomheten er organisert. Det skal klart fremgå hvordan ansvar, oppgaver og myndighet er fordelt, b) sikre tilgang til aktuelle lover og forskrifter som gjelder for virksomheten, c) sørge for at arbeidstakerne har tilstrekkelig kunnskap og ferdigheter innenfor det aktuelle fagfeltet samt om virksomhetens internkontroll, d) sørge for at arbeidstakerne medvirker slik at samlet kunnskap og erfaring utnyttes, e) gjøre bruk av erfaringer fra pasienter/tjenestemottakere og pårørende til forbedring av virksomheten, 5 Forskriften får anvendelse på tildeling av tjenestekontrakter og bygge- og anleggskontrakter som overstiger 1 million kroner eksl mva. for statlige myndigheter og 1,6 millioner kroner eksl. mva. for andre oppdragsgivere (jmf. 4.) 6 Forskrift av 8. februar 2008 nr om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter 7 Med lønns- og arbeidsvilkår menes i denne sammenheng bestemmelser om minste arbeidstid, lønn, herunder overtidstillegg, skift- og turnustillegg og ulempetillegg, og dekning av utgifter til reise, kost og losji, i den grad slike bestemmelser følger av tariffavtalen (jmf. 5). 8 Per september 2013 finnes det forskrifter om allmenngjøing på fire områder: i skips- og verftsindustrien, på byggeplasser, for jordbruks- og gartnernæringen, og i renholdsbransjen. 6

7 f) skaffe oversikt over områder i virksomheten hvor det er fare for svikt eller mangel på oppfyllelse av myndighetskrav, g) utvikle, iverksette, kontrollere, evaluere og forbedre nødvendige prosedyrer, instrukser, rutiner eller andre tiltak for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av sosial- og helselovgivningen, h) foreta systematisk overvåking og gjennomgang av internkontrollen for å sikre at den fungerer som forutsatt og bidrar til kontinuerlig forbedring i virksomheten Virksomheten skal også sikre at internkontrollen dokumenteres i den form og det omfang som er nødvendig på bakgrunn av virksomhetens art, aktiviteter, risikoforhold og størrelse. Dokumentasjonen skal til enhver tid være oppdatert og tilgjengelig ( 5). For heildøgns pleie- og omsorgtenester er det fastlagt ytterligere krav til internkontroll gjennom kvalitetsforskriften Annet Bergen kommune sine innkjøpsrutiner og bestemmelsene i kontraktene som skal undersøkes vil være viktige revisjonskriterier. 7

8 3. Metode Oppdraget er utført i samsvar med gjeldende standard for forvaltningsrevisjon (RSK 001). 3.1 Dokumentanalyse Rettsregler og kommunale vedtak vil bli gjennomgått og bli benyttet som revisjonskriterier. Videre vil informasjon om kommunen og dokumentasjon på etterlevelse av interne rutiner, regelverk m.m. bli samlet inn og analysert. Innsamlet dokumentasjon vil bli vurdert opp mot til revisjonskriteriene. 3.2 Intervju Revisjonen ønsker å gjennomføre intervjuer med utvalgte personer som arbeider med anskaffelser, oppfølging og kontroll av private tjenesteleverandører. Dette vil omfatte personer innenfor både innkjøpsseksjonen og byrådsavdeling for helse og omsorg. 3.3 Stikkprøvegjennomgang Revisjonen vil gjennomføre en stikkprøvegjennomgang av mellom fem og ti gjennomførte anskaffelser (avhengig av omfanget av de enkelte anskaffelsene). Hovedfokus i gjennomgangen vil være å undersøke hvilke kriterier som er satt i konkurransegrunnlaget, og hvordan kommunen har gjennomført anskaffelsen. Videre vil revisjonen gjennomgå de samme avtalene for å undersøke hvordan kommunen har fulgt opp at leveransene er i samsvar med kontrakten. 3.4 Verifiseringsprosesser Referat fra intervju vil bli sendt til intervjuobjektene for verifisering. Det er informasjon fra verifiserte intervju som vil bli benyttet i rapporten. Faktadelen i rapporten vil bli sendt til kommunen for verifisering og høring i samsvar med prosedyren som er avtalt mellom Deloitte og kommunen. 8

9 4. Tid og ressursbruk 4.1 Nøkkelpersonell Prosjektleder for prosjektet vil være seniormanager Birte Bjørkelo. I tillegg vil Gunnar Husabø og Øyvind Midtbø Berge delta i prosjektet. Stein Ove Songstad vil være ansvarlig partner på oppdraget. 4.2 Tidsbruk Med utgangspunkt i prosjektets art og planen for gjennomføring, er det stipulert at det vil ta 390 timer å gjennomføre prosjektet. Dette inkluderer forberedelse, utarbeidelse av problemstillinger og prosjektplan, forberedelse og gjennomføring av datainnsamling, analyse av data i forhold til revisjonskriterier, utarbeiding av rapport og kvalitetssikring. Prosjektet vil kunne startes opp oktober i 2013 og vil sendes til kontrollutvalget ved sekretariatet innen For å kunne gjennomføre prosjektet innen denne fristen og med stipulert timebruk er det nødvendig at kommunen bistår med innhenting av dokumentasjon, og at utvalgte personer stiller til intervju og verifiserer intervjureferat. Fakturering av kostnadene ved prosjektet vil skje i samsvar med avtale (ev ref avtale). Bergen, Stein Ove Songstad, ansvarlig partner 9

10 Deloitte refers to one or more of Deloitte Touche Tohmatsu Limited, a UK private company limited by guarantee, and its network of member firms, each of which is a legally separate and independent entity. Please see for a detailed description of the legal structure of Deloitte Touche Tohmatsu Limited and its member firms. Deloitte provides audit, tax, consulting, and financial advisory services to public and private clients spanning multiple industries. With a globally connected network of member firms in more than 150 countries, Deloitte brings world-class capabilities and deep local expertise to help clients succeed wherever they operate. Deloitte's approximately professionals are committed to becoming the standard of excellence Deloitte AS 10