Forvaltningsrevisjon GLØR iks

Innlandet Revisjon IKS Forvaltningsrevisjon GLØR iks - Etterlevelse av regelverket for offentlige anskaffelser Rapport 2010-12

FORORD I følge kommunelovens 77 nr 5 skal kontrollutvalget påse at det føres kontroll med forvaltningen av kommunens eller fylkeskommunens interesser i selskaper m.m. I kommunelovens 80 1. ledd om selskapskontroll heter det: I interkommunale selskaper etter lov 29.januar 1999 nr 6 og i aksjeselskaper der en kommune eller fylkeskommune alene eller sammen med andre kommuner eller fylkeskommuner eier alle aksjer, og i heleide datterselskaper til slike selskaper, har kommunens eller fylkeskommunens kontrollutvalg og revisor rett til å kreve de opplysninger som finnes påkrevd for deres kontroll, så vel fra selskapets daglige leder som fra styret og den valgte revisor for selskapet. I den grad det finnes nødvendig, kan kontrollutvalget og kommunens revisor selv foreta undersøkelser i selskapet. Av loven følger det derfor at GLØR iks er omfattet av selskapskontrollen og at eierkommunenes kontrollutvalg og revisor har full innsynsrett i selskapet. Av forskrift om kontrollutvalg 14, andre ledd, framgår det at selskapskontrollen også kan omfatte forvaltningsrevisjon. Denne rapporten er et resultat av forvaltningsrevisjonsprosjektet Etterlevelse av regelverket for offentlige anskaffelser som er gjennomført på oppdrag av kontrollutvalgene i Øyer, Lillehammer og Gausdal kommuner. Prosjektarbeidet er utført i perioden juli 2010 til desember 2010 av forvaltningsrevisor Tove Grini. Utkast til rapport er sendt styret og daglig leder til uttalelse. Uttalelsen til rapporten er vedlagt. Lillehammer, desember 2010 Reidun Grefsrud Oppdragsansvarlig Tove Grini Prosjektansvarlig Innlandet Revisjon IKS 2

SAMMENDRAG Kontrollutvalgene i Lillehammer, Gausdal og Øyer kommuner vedtok i møte 8.3.2010 å gi Innlandet Revisjon IKS i oppdrag å gjennomføre en nærmere undersøkelse av om GLØR iks etterlever regelverket for offentlige anskaffelser. Formål Formålet med prosjektet var i følge bestillingen, å kartlegge innleie av maskiner og totalt innkjøp og vurdere i hvilken grad regelverket for offentlige anskaffelser har blitt etterlevd i GLØR iks. Problemstillinger I bestillingen fra kontrollutvalget ble det satt opp følgende problemstillinger: Omfanget av innkjøp herunder innleie av maskiner i perioden 2007 2009 sammenliknet med tidligere opplysninger fra GLØR iks For anskaffelser foretatt av GLØR iks fra og med 2007: Har innleie av maskiner vært gjenstand for konkurranse i samsvar med regelverket for offentlige anskaffelser? Har kravet til dokumentasjon vært oppfylt? Har øvrige anskaffelser vært gjenstand for konkurranse i samsvar med regelverket for offentlige anskaffelser? Har kravet til dokumentasjon vært oppfylt? Har det skjedd noen endringer i praksis etter at styret i GLØR iks vedtok å innskjerpe rutinene i juni 2009? Vi valgte å avgrense kontrollen til anskaffelser over 100 000 kr eks. mva. siden kravet til protokollførsel bare gjelder for disse anskaffelsene. Kriterier For dette prosjektet er revisjonskriteriene hentet fra gjeldende Lov om offentlige anskaffelser LOV 1999-07-16 nr.69 (LOA), Forskrift om offentlige anskaffelser FOR 2006-04-07-402 (FOA) og Rettleiar til reglane om offentlege anskaffingar Metode Prosjektet er gjennomført i samsvar med Norges kommunerevisorforbunds standard for forvaltningsrevisjon (RSK 001). Prosjektet er gjennomført ved å vurdere et utvalg av foretatte innkjøp på bilagsnivå og kontonivå i perioden 2007-2010 opp mot loven og forskriften. Metodene som er brukt for å fremskaffe data i undersøkelsen er regnskapsanalyse, dokumentanalyse og intervjuer. Revisjonen mener at de innsamlede dataene er relevante, gyldige og pålitelige i forhold til problemstillingene og at omfanget av kontrollene er tilstrekkelige til å foreta vurdering av GLØR iks sin praksis på området. Innlandet Revisjon IKS 3

Konklusjoner GLØR iks har foretatt anskaffelser i størrelsesorden 36-38 mill kr i årene 2007 2009, hvorav innleie og leasing av maskiner uten fører utgjorde mellom 760 000 920 000 kr. Vi skulle undersøke om innleie av maskiner har vært gjenstand for konkurranse i samsvar med regelverket for offentlige anskaffelser. Vår vurdering gir følgende konklusjoner: Innleie av maskiner uten fører er i hovedsak foretatt direkte hos samme leverandør i perioden 2007-2009 uten konkurranse i strid med regelverket. For 2010 er innleie av maskiner uten fører foretatt i henhold til rammeavtale som GLØR iks har inngått etter utlyst anbudskonkurranse. Anskaffelsen for 2010 vurderes å tilfredsstille kravet om konkurranse. Innleie av maskiner med fører i perioden 2007 2009 er foretatt uten konkurranse og vurderes å være i strid med anskaffelsesregelverket. For 2010 er tilsvarende anskaffelser foretatt i henhold til inngått rammeavtale etter utlyst anbudskonkurranse og anskaffelsene vurderes derfor å tilfredsstille kravet til konkurranse. Avtaler om leasing av maskiner er inngått uten konkurranse, i strid med regelverket. Vi skulle også undersøke om øvrige anskaffelser har vært gjenstand for konkurranse i samsvar med regelverket for offentlige anskaffelser. For anskaffelser over EØS-terskelverdi har vi registrert følgende avvik: Det er foretatt anskaffelser uten utlysning av konkurranse; det er bare foretatt prisforespørsler. Anskaffelser er utlyst bare som nasjonal konkurranse til tross for at anslått verdi av kontrakten er over EØS-terskelverdi GLØR har kjøpt uten konkurranse og påberoper seg unntaksreglene uten å bevise at det bare finnes én leverandør eller sannsynliggjøre at det ikke var tid til konkurranse. For anskaffelser over nasjonal terskelverdi, men under EØS terskelverdi har vi registrert følgende avvik: For flere ensartede anskaffelser har den samlede anskaffelsen ikke vært gjenstand for konkurranse. Det har vært innhentet tilbud lokalt. For noen typer anskaffelser har GLØR kjøpt uten konkurranse og påberoper seg unntaksregelen om at det bare finnes én leverandør i markedet. GLØR må bevise at det bare finne én leverandør i det nasjonale markedet. For anskaffelser under nasjonal terskelverdi har vi også registrert avvik: Det har vært foretatt anskaffelser uten noen form for konkurranse. I de tilfeller GLØR påberoper seg at det bare finnes én leverandør, må de dokumentere at de har forespurt aktuelle leverandører for å skape en konkurranse, og at det var bare var én som kunne levere. Vi skulle også undersøke om kravet til dokumentasjon har vært oppfylt. Kravet til dokumentasjon har ikke vært oppfylt. GLØR har ikke sikret etterprøvbarheten i anskaffelsesprosessen for sine anskaffelser. Innlandet Revisjon IKS 4

Vi har registrert at det har skjedd en endring i GLØRs praksis siste halvår 2009 for de større anskaffelsene hvor flere typer anskaffelser er utlyst på anbud. Anskaffelsesprotokoller er også introdusert ved GLØR, men har vært lite brukt. Anbefalinger Revisjonen anbefaler at: GLØR setter fokus på og øker bevisstgjøringen i organisasjonen på etterlevelse av reglene om konkurranse og protokollplikt for alle anskaffelser over 500 000 kr eks mva. GLØR setter fokus på at anskaffelser under 500 000 kr eks mva også skal være basert på konkurranse som står i forhold til anskaffelsens verdi, Dersom det er tvil om en anskaffelse kommer over eller under aktuell terskelverdi, bør det utarbeides et notat som viser hvilke vurderinger som er gjort ved beregning av anskaffelsens verdi, jf veilederen kapittel 4.2.2. Notatet oppbevares som et vedlegg til anskaffelsesprotokollen. GLØR begrunner anvendelse av unntaksbestemmelser med hjemmel i regelverket og tar dette inn i anskaffelsesprotokollen, GLØR fortløpende vurderer sine samlede regelmessige anskaffelser hos leverandører over nasjonal terskelverdi gjennom året og kunngjør konkurranse etter gjeldende regler, ev vurderer å inngå rammeavtaler Rutinebeskrivelsen for innkjøp omarbeides slik at den også tar hensyn til regelverket for offentlige anskaffelser. Innlandet Revisjon IKS 5

INNHOLDSFORTEGNELSE FORORD... 2 SAMMENDRAG... 3 1. INNLEDNING... 7 1.1 KONTROLLUTVALGETS VEDTAK... 7 1.2 FORMÅL OG PROBLEMSTILLINGER... 7 1.3 ORGANISERING AV INNKJØPSARBEIDET... 8 2. METODE... 9 3. REVISJONSKRITERIER... 10 3.1 GRUNNLEGGENDE KRAV... 10 3.2 NÅR BRUKES DE FORSKJELLIGE PROSEDYRER?... 11 3.3 BEREGNING AV ANSKAFFELSENS ANSLÅTTE VERDI... 13 3.4 DEFINISJONER... 14 3.5 KUNNGJØRING AV KONKURRANSE... 14 3.6 RAMMEAVTALE... 14 3.7 PROTOKOLLFØRING... 15 3.8 EGENREGI TILDELING AV ENERETT... 15 4. OMFANG AV INNKJØP... 17 5. PROBLEMSTILLING 1... 19 5.1 DATA... 19 5.2 VURDERINGER... 20 6. PROBLEMSTILLING 2... 23 6.1 DATA... 23 6.2 VURDERINGER... 27 7. PROBLEMSTILLING 3... 31 7.1 DATA... 31 7.2 VURDERINGER... 31 8. KONKLUSJONER OG ANBEFALINGER... 33 REFERANSER... 35 VEDLEGG. SELSKAPETS UTTALELSE... 36 Innlandet Revisjon IKS 6

1. INNLEDNING 1.1 KONTROLLUTVALGETS VEDTAK Kontrollutvalgene i Lillehammer, Gausdal og Øyer kommuner vedtok i møte 8.3.2010 å gi Innlandet Revisjon IKS i oppdrag å gjennomføre en nærmere undersøkelse av om GLØR iks etterlever regelverket for offentlige anskaffelser. Oppdraget er nærmere konkretisert i kontrollutvalgets bestillingsdokument datert 8.3.10. Lov og forskrift om offentlige anskaffelser gjelder for statlige, kommunale og fylkeskommunale myndigheter og offentligrettslige organer. Spørsmålet blir da om GLØR iks kan defineres som et offentligrettslig organ. Forskriftens 1-2 andre ledd definerer et offentligrettslig organ på følgende måte: Organet må tjene allmennhetens behov og ikke være av industriell eller forretningsmessig karakter. Videre må organet være et selvstendig rettssubjekt som i hovedsak er finansiert av offentlige myndigheter eller offentligrettslige organer eller sammenslutninger dannet av disse, eller forvaltningen må være underlagt slike myndigheters eller organers kontroll, eller organet må ha et administrasjons-, ledelses- eller kontrollorgan der over halvparten av medlemmene er oppnevnt av slike myndigheter eller organer. GLØR iks har selv vurdert at de omfattes av regelverket for offentlige anskaffelser. 1.2 FORMÅL OG PROBLEMSTILLINGER Formål Formålet med prosjektet er i følge bestillingen, å kartlegge innleie av maskiner og totalt innkjøp og vurdere i hvilken grad regelverket for offentlige anskaffelser har blitt etterlevd i GLØR iks. Utgangspunktet for prosjektet var forholdet til regelverket for offentlige anskaffelser når det gjelder innleie av maskiner. Prosjektet bør i følge bestillingen også omfatte selskapets øvrige kjøp i den grad det er mulig innenfor ressursrammen for prosjektet. Problemstillinger I bestillingen fra kontrollutvalget ble det satt opp følgende problemstillinger: Omfanget av innkjøp herunder innleie av maskiner i perioden 2007 2009 sammenliknet med tidligere opplysninger fra GLØR iks For anskaffelser foretatt av GLØR iks fra og med 2007: Har innleie av maskiner vært gjenstand for konkurranse i samsvar med regelverket for offentlige anskaffelser? Har kravet til dokumentasjon vært oppfylt? Har øvrige anskaffelser vært gjenstand for konkurranse i samsvar med regelverket for offentlige anskaffelser? Har kravet til dokumentasjon vært oppfylt? Har det skjedd noen endringer i praksis etter at styret i GLØR iks vedtok å innskjerpe rutinene i juni 2009? Innlandet Revisjon IKS 7

Avgrensninger Vi har valgt å avgrense kontrollen til anskaffelser over 100 000 kr eks. mva. siden kravet til protokollførsel bare gjelder for disse anskaffelsene. 1.3 ORGANISERING AV INNKJØPSARBEIDET Administrasjonen i GLØR iks legger fram forslag til budsjett og investeringsønsker som nytt produksjonsutstyr, biler mv., for styret hver høst. Styrevedtaket sendes representantskapet for endelig vedtak i desember. Det er daglig leder som har ansvaret for innkjøp av varer og tjenester og som anviser fakturaene til utbetaling. Vedtatt budsjett og vedtatte investeringer er styrende. Daglig leder har delegert innkjøpsmyndigheten til fem ledere som kan delegere videre innen sine områder. Det skal fremgå av disse ledernes stillingsinstrukser at de kan gjøre anskaffelser til løpende drift i henhold til budsjett. Daglig leder er involvert i alle større anskaffelser. Det er ikke satt noen beløpsgrenser for når daglig leder skal involveres i innkjøpene, men i praksis er han involvert i anskaffelser over kr 500 000. Det foreligger en rutinebeskrivelse for innkjøp som er godkjent av daglig leder 04.11.04. Hensikten med rutinen er å sikre innkjøp fra de beste underleverandører til rett tid og at mengde og kvalitet blir entydig spesifisert, samt at leveransene/tjenestene blir løpende vurdert. Beskrivelsen omhandler bestilling av varer og tjenester, årskontrakter, kontroll av bestillingen, mottakskontroll, leverandørvurdering, leverandørbedømmelse og leverandørgjennomgang. Det går fram av innkjøpsrutinen at lederne som er delegert innkjøpsmyndighet, kan delegere oppgaven til andre. Rutinen har også bestemmelse om at årskontrakter skal godkjennes av daglig leder. Vi har fått opplyst at ved inngåelse av avtaler om IT-driftsytelser er det markedssjefen har fått delegert ansvaret. Regelverket om offentlige anskaffelser er ikke omtalt i beskrivelsen. GLØR iks ansatte ny daglig leder 1.9.2009. Daglig leder har vært på kurs i offentlige anskaffelser i løpet av det siste året. Vi har fått opplyst at han ved behov benytter Lillehammer kommunes innkjøpsleder som diskusjonspartner og rådgiver i anskaffelsessaker. Videre opplyser daglig leder at de har innledet et samarbeid med Lillehammer kommune om å være med på deres offentlige anskaffelser, der dette er aktuelt for GLØR. Den siste offentlige anskaffelsen som er gjennomført av Lillehammer kommune er banktjenester, hvor GLØR var med på en opsjon. Det er også startet opp et innkjøpssamarbeid hvor GLØR deltar sammen med HIAS, GLT og SØIR. Dette samarbeidet er ikke formalisert. Første felles anbud er innen returtrevirke og impregnert trevirke hvor vi har fått opplyst at konkurransegrunnlaget er under utarbeidelse. Neste felles anbud er planlagt for forbruksartikler som poser, sekker og liknende. Deretter vurderes EE-avfall og farlig avfall. Innlandet Revisjon IKS 8

2. METODE Prosjektet er gjennomført i samsvar med Norges kommunerevisorforbunds standard for forvaltningsrevisjon (RSK 001). Prosjektet er gjennomført ved å vurdere et utvalg av foretatte innkjøp i perioden 2007-2010 opp mot loven og forskriften. Metodene som er brukt for å fremskaffe data i undersøkelsen er regnskapsanalyse, dokumentanalyse og intervjuer. Regnskapsanalysen har omfattet hovedbok for årene 2007 2009 og 2010 til og med juli. Vi har intervjuet personer med innkjøpsansvar/attestasjonsmyndighet/anvisningsmyndighet hos GLØR iks. I denne forbindelse har vi vært i kontakt med åtte personer. Intervjuene er foretatt på bakgrunn av utvalgte bilag og konti for å få opplyst hvordan anskaffelsen er foretatt og for å innhente eksisterende dokumentasjon på dette. Bilagskontrollen har i hovedsak vært konsentrert om 2009. Vi har foretatt et skjønnsmessig utplukk av enkeltbilag over kr 100 000 eks. mva. som dekker de vesentligste typer innkjøp. De kontrollerte bilagene for 2009 utgjør 33,33 % av bilagene over kr. 100 000 eks. mva. I flere tilfeller har vi valgt ut bare ett bilag fra en konto selv om det var flere bilag over kr. 100 000 eks. mva. Vi vurderte det som unødvendig å velge ut flere bilag som gjaldt samme type anskaffelse og hvor leverandøren var den samme. Dette fikk vi også bekreftet i intervjuene; selskapets innkjøpspraksis var den samme for disse innkjøpene. Vår undersøkelse har derfor indirekte omfattet en høyere prosentandel av enkeltbilagene over kr.100 000 eks. mva. Innkjøperne har bekreftet at de har hatt samme innkjøpspraksis i 2007 og 2008. Vi har derfor ikke funnet grunn til å plukke ut enkeltbilag for disse årene for å kartlegge innkjøpspraksisen. Kontrollen har også omfattet gjennomgang av utvalgte konti for å avdekke om det er foretatt flere mindre ensartede innkjøp som burde vært behandlet som én anskaffelse. Vår gjennomgang av utvalgte konti har omfattet årene 2007 tom periode 07 i 2010. Vi har også i denne forbindelse foretatt intervjuer med de personene som har hatt attestasjons-/anvisningsmyndigheten på disse kontiene. Vi har fått kjørt ut lister fra GLØR iks leverandørreskontro for årene 2007 2009 og 2010 tom juli. Vi har sortert listene på totalt omsetningsbeløp pr leverandør. Hensikten med listene var å få oversikt over leverandører med total omsetning i løpet av ett år over nasjonal terskelverdi. Revisjonen mener at de innsamlede dataene er relevante, gyldige og pålitelige i forhold til problemstillingene og at omfanget av kontrollene er tilstrekkelige til å foreta vurdering av GLØR iks sin praksis på området. Oppstartbrev ble sendt 1.juni 2010. Revisjonen hadde oppstartmøte med styreleder og daglig leder den 21.juni 2010. Selskapets daglige leder har vært revisjonens kontaktperson i prosjektperioden. Gjennomføringen av prosjektet har foregått i perioden juli til november 2010. Rapporten ble oversendt styret og daglig leder på høring 13.12.2010. Tilsvaret er vedlagt rapporten. Reidun Grefsrud har vært oppdragsansvarlig for prosjektet. Prosjektansvarlig har vært Tove Grini. Innlandet Revisjon IKS 9

3. REVISJONSKRITERIER Med revisjonskriterier mener vi de lover, forskrifter, retningslinjer, vedtak, faglige standarder mv som sier noe om hvordan virksomheten skal drives. Hensikten med revisjonskriteriene er at det skal settes opp noen autoritative standarder som selskapets praksis kan måles opp mot og som er grunnlaget for revisjonens vurderinger. For dette prosjektet er revisjonskriteriene hentet fra gjeldende Lov om offentlige anskaffelser LOV 1999-07-16 nr.69 (LOA) Forskrift om offentlige anskaffelser FOR 2006-04-07-402 (FOA) Rettleiar til reglane om offentlege anskaffingar (Fornyings- og administrasjonsdepartementet, november 2006) 3.1 GRUNNLEGGENDE KRAV Formålsparagrafen 1(LOA): Loven og tilhørende forskrifter skal bidra til økt verdiskapning i samfunnet ved å sikre mest mulig effektiv ressursbruk ved offentlige anskaffelser basert på forretningsmessighet og likebehandling. Regelverket skal også bidra til at det offentlige opptrer med stor integritet, slik at allmennheten har tillit til at offentlige anskaffelser skjer på en samfunnstjenelig måte. Kravene til konkurranse går fram av loven og forskriften. Loven har i 5 følgende grunnleggende krav til alle offentlige anskaffelser: Oppdragsgiver skal opptre i samsvar med god forretningsskikk, sikre høy forretningsetisk standard i den interne saksbehandling og sikre at det ikke finner sted forskjellsbehandling mellom leverandører. En anskaffelse skal så langt det er mulig være basert på konkurranse. Oppdragsgiver skal sikre at hensynet til forutberegnelighet, gjennomsiktighet og etterprøvbarhet ivaretas gjennom anskaffelsesprosessen. Utvelgelse av kvalifiserte anbydere og tildeling av kontrakter skal skje på grunnlag av objektive og ikke-diskriminerende kriterier. Oppdragsgiver skal ikke a. diskriminere mellom leverandører på grunnlag av nasjonalitet, b. bruke standarder og tekniske spesifikasjoner som et virkemiddel for å hindre konkurranse, eller c. dele opp en planlagt anskaffelse i den hensikt å unngå at bestemmelser gitt i eller i medhold av denne lov kommer til anvendelse. Innlandet Revisjon IKS 10

Forskriften har tilsvarende grunnleggende krav som gjelder for alle anskaffelser som omfattes av forskriften, uavhengig av anskaffelsens art og verdi i 3-1: (1) Enhver anskaffelse skal så langt det er mulig være basert på konkurranse uansett hvilken anskaffelsesprosedyre som benyttes. (2) Oppdragsgiver skal ikke diskriminere leverandører på grunn av nasjonalitet eller lokal tilhørighet. (3) Oppdragsgiver skal ikke dele opp en planlagt anskaffelse i den hensikt å unngå at denne forskrift kommer til anvendelse. (4) Konkurranse skal gjennomføres på en måte som innebærer lik behandling av leverandører og med mulighet for leverandører til å bli kjent med de forhold som skal vektlegges ved deltakelse og tildeling av kontrakt. (5) Oppdragsgiver skal gjennomføre konkurransen på en måte som står i forhold til anskaffelsen. (6) Konkurransen skal gjennomføres i samsvar med god anbuds- og forretningsskikk. (7) Oppdragsgiver skal fortløpende sikre at de vurderinger og den dokumentasjon som har betydning for gjennomføringen av konkurransen er skriftlig, slik at en tredjeperson eller et klageorgan i ettertid kan få en god forståelse av oppdragsgivers vurderinger og upartiskhet. (8) Oppdragsgiver skal under planleggingen av den enkelte anskaffelse ta hensyn til livssykluskostnader, universell utforming og miljømessige konsekvenser av anskaffelsen. 3.2 NÅR BRUKES DE FORSKJELLIGE PROSEDYRER? Anvendelsesområde for de ulike delene av forskriften går fram av kapittel 2. Vi refererer følgende hovedregler i forskriftens 2-1: (1) Forskriftens del I gjelder for alle anskaffelser som omfattes av denne forskrift, uavhengig av anskaffelsens art og verdi. (2) For kontrakter hvor den anslåtte verdi overstiger 500 000 kroner eks. mva. men ikke overstiger terskelverdiene angitt i 2-2(terskelverdier), gjelder reglene i forskriftens del I og II. (..). (4) For kontrakter hvor den anslåtte verdi overstiger terskelverdiene i 2-2 (terskelverdiene) gjelder reglene i forskriftens del I og III. Terskelverdiene Terskelverdiene har endret seg i den kontrollerte perioden. I 2007 var terskelverdiene 1,7 mill kr eks mva for vare - og tjenestekontrakter og 43,5 mill kr eks mva for bygge - og anleggskontrakter. I 2008 og 2009 var terskelverdiene 1,65 mill kr eks. mva for vare - og tjenestekontrakter og 41 mill kr eks mva for bygge - og anleggskontrakter. Fra 1.3.10 ble de endret til henholdsvis 1,6 mill kr. og 40,5 mill kr eks mva. Anskaffelser under 500 000 kr ekskl. mva Oppdragsgiver følger forskriftens del I, men står fritt i å velge å følge del II eller del III. Innlandet Revisjon IKS 11

I henhold til formålet med loven bør oppdragsgiver velge den konkurranseformen som han mener vil føre til den mest effektive anskaffelsen. Anskaffelser under 500 000 kr ble i tidligere forskrift omtalt som direkte anskaffelser. Nå benyttes begrepet kjøp etter forskriftens del I for å unngå misforståelsen om at en oppdragsgiver kan gå direkte til en leverandør uten å holde konkurranse. Oppdragsgiver skal sikre reell konkurranse også for disse anskaffelsene. Det er ikke de samme detaljerte krav til prosedyren som for anskaffelser etter del II og III, men oppdragsgiver må likevel følge de grunnleggende kravene i lovens 5 og forskriftens 3-1 som er referert over. Proporsjonalitetsprinsippet (jf FOA 3-1(5))om at konkurransen skal gjennomføres på en måte som står i forhold til anskaffelsen, er grunnleggende. Først må oppdragsgiveren ta stilling til hvordan konkurransen kan bli mest mulig effektiv. Anskaffelsene kan foretas på følgende måter(jf veilederen kapittel 14.2.4): Ulike former for annonsering(internett eller aviser) Frivillig kunngjøring i Doffin dersom oppdragsgiver ikke kjenner markedet godt nok Invitere leverandører til å delta i konkurranse i stedet for eller i tillegg til annonsering(men det må inviteres så mange at reell konkurranse sikres) Det kan være i strid med likebehandlingsprinsippet å velge ut noen leverandører og utelate andre. I et lite marked må oppdragsgiver ha objektive og saklige grunner for utestenging. Det følger av proporsjonalitetsprinsippet at kravene til hvordan oppdragsgiver skal gå frem, øker proporsjonalt med verdien på anskaffelsen. Anskaffelser under EØS terskelverdi og uprioriterte tjenester 1 (uavhengig av verdi). Anskaffelser mellom 500 000 kr og EØS terskelverdiene skal følge prosedyrene i forskriftens del II. Tillatte anskaffelsesprosedyrer er, i følge 5 i forskriften, åpen eller begrenset anbudskonkurranse eller konkurranse med forhandling. Konkurranse med forhandling kan gjennomføres enten ved at alle interesserte leverandører får levere tilbud, eller ved at oppdragsgiver foretar utvelgelse av leverandører før disse gis mulighet til å levere tilbud. I enkelte unntakstilfeller kan oppdragsgiveren kjøpe inn etter del I, jf. FOA 2-1 (2)a-f og (3). Dersom oppdragsgiver påberoper seg et av unntakene må han godtgjøre at vilkårene er oppfylt. Bevisbyrden ligger på oppdragsgiver. Anskaffelser over EØS- terskelverdiene Hovedregelen er åpen eller begrenset anbudskonkurranse(foa 14-1). Konkurransepreget dialog og konkurranse med forhandling kan bare brukes når bestemte vilkår er oppfylt. 1 Uprioriterte tjenester er definert i vedlegg 6 til FOA. Innlandet Revisjon IKS 12

3.3 BEREGNING AV ANSKAFFELSENS ANSLÅTTE VERDI Oppdragsgiveren plikter å gjøre en forsvarlig vurdering av verdien på anskaffelsen for å se om anskaffelsen kommer over eller under de aktuelle terskelverdiene, og for å kunne slå fast hvilke regler som gjelder for anskaffelsen. Reglene for beregning av anskaffelsens anslåtte verdi er fastsatt i forskriftens 2-3 (15 punkter) og inngår i de alminnelige bestemmelsene som gjelder for alle anskaffelser. Vi refererer følgende bestemmelser: (1) Anskaffelsens anslåtte verdi beregnes på grunnlag av oppdragsgivers anslag av det samlede beløp oppdragsgiver kan komme til å betale eks. mva for de kontrakter som utgjør anskaffelsen. (2) Beregningen skal være holdbar på kunngjøringstidspunktet, eller for anskaffelser som ikke krever kunngjøring, på det tidspunktet oppdragsgiver etter en forsvarlig vurdering av markedet begynner å innhente tilbud. (3) Valg av metode for beregning av anskaffelsens anslåtte verdi skal ikke foretas i den hensikt å unngå at bestemmelser i denne forskrift får anvendelse på kontrakten. (4) En planlagt anskaffelse av en bestemt ytelse kan ikke deles opp i den hensikt å unngå at bestemmelser i denne forskrift kommer til anvendelse. (5) Ved beregning av anskaffelsens anslåtte verdi skal det tas hensyn til enhver form for opsjon og eventuelle forlengelser av kontrakten.... (8) Dersom en planlagt anskaffelse av ensartede varer kan føre til tildeling av flere enkeltkontrakter samtidig, skal den samlede anslåtte verdi av disse enkeltkontraktene legges til grunn. (11) For vare og tjenestekontrakter som inngås med regelmessige mellomrom eller som skal fornyes innen et gitt tidsrom, beregnes den anslåtte kontraktsverdien basert på følgende: a. enten den samlede faktiske verdien av de påfølgende kontraktene av samme type tildelt i løpet av de tolv foregående månedene eller det foregående regnskapsåret, om mulig justert for å ta hensyn til endringer i mengde eller verdi som kan forekomme i løpet av de tolv månedene som følger etter inngåelse av den opprinnelige kontrakten, eller b. den samlede anslåtte verdien av de påfølgende kontraktene tildelt i løpet av tolv måneder fra den første leveransen eller i løpet av regnskapsåret dersom dette er lengre enn 12 måneder (12) I tillegg til verdien av en kontrakt, skal den anslåtte verdien av nødvendige materialer som oppdragsgiver stiller til leverandørens rådighet for arbeidsutførelsen, tas med i beregningen... (14) Ved beregningen av den anslåtte verdien av kontrakter om leasing eller leie, med eller uten forkjøpsrett for varer, er grunnlaget for beregning: a. den samlede verdi for tidsbegrensede kontrakter med varighet 12 måneder eller kortere, eller, for tidsbegrensede kontrakter med varighet over 12 måneder, kontraktens samlede verdi inkludert anslått restverdi, Innlandet Revisjon IKS 13

b. den månedlige verdi multiplisert med 48 for tidsubegrensede kontrakter eller hvor løpetiden ikke kan fastsettes nærmere. (15) For rammeavtaler og dynamiske innkjøpsordninger skal man legge til grunn den høyeste anslåtte verdien eks. mva av alle forventede kontrakter i hele rammeavtalens eller den dynamiske innkjøpsordningens løpetid. 3.4 DEFINISJONER Anskaffelsesprosedyrene er definert i forskriftens 4-2 på følgende måte: Åpen anbudskonkurranse. Anskaffelsesprosedyre som tillater alle interesserte leverandører å gi tilbud, men som ikke tillater forhandling. Begrenset anbudskonkurranse. Anskaffelsesprosedyre som bare tillater de leverandører som er invitert av oppdragsgiver til å gi tilbud, men som ikke tillater forhandling. (Først blir det gjennomført en prekvalifisering hvor alle interesserte leverandører kan levere forespørsel om å delta i konkurransen, med dokumentasjon på at de er kvalifiserte. Deretter inviterer oppdragsgiver de kvalifiserte leverandørene eller et utvalg av dem, til å levere tilbud.) Konkurranse med forhandling. Anskaffelsesprosedyre hvor oppdragsgiver har adgang til å forhandle med en eller flere leverandører. 3.5 KUNNGJØRING AV KONKURRANSE Forskriften krever i 9-1 at alle anskaffelser over nasjonal terskelverdi, dvs. over 500 000 kr ekskl. mva. skal kunngjøres i Doffin(den norske offisielle databasen for kunngjøringer) på fastsatte kunngjøringsskjemaer. I henhold til reglene i forskriftens 18-1 skal alle anskaffelser over EØS-terskelverdiene i tillegg kunngjøres i TED databasen(den europeiske offisielle databasen for kunngjøringer). Oppdragsgiver kan også velge å kunngjøre anskaffelser selv om det ikke er pålagt etter forskriften, for å bidra til konkurranse, forutsigbarhet og gjennomsiktighet. 3.6 RAMMEAVTALE Rammeavtale er definert i forskriftens 4-2 bokstav f: En rammeavtale er en avtale som er inngått mellom en eller flere oppdragsgivere og en eller flere leverandører som har til formål å fastsette vilkårene for de kontrakter som skal tildeles i løpet av en gitt periode, særlig med hensyn til pris og eventuelt planlagte mengder. Rammeavtaler er ikke en prosedyretype, men en kontraktstype som kan benyttes. De samme prosedyreregler, terskelverdier, kunngjøringsregler, tidsfrister, regler om kvalifikasjonskrav og tildelingskriterier gjelder som for andre kontraktstyper. Innlandet Revisjon IKS 14

De nasjonale reglene for rammeavtaler er i hovedsak identiske med reglene som gjelder over EØS terskelverdi. Reglene fram går av 6-1 til 6-3(nasjonale regler) og 15-1 til 15-3(over EØSterskelverdi) i forskriften. Paragrafene 6-1 og 15-1 lyder: (1) Ved inngåelse av rammeavtaler skal oppdragsgiver følge prosedyrereglene som følger av denne forskrift, inntil tildeling av kontrakter foretas innenfor rammeavtalen. Valg av leverandør til rammeavtalen skjer på bakgrunn av tildelingskriteriene som er fastsatt i 13-1(kriterier for valg av tilbud). (2) Tildeling av kontrakter innenfor rammeavtalen inngås etter prosedyrene i 6-2(rammeavtale med én leverandør) 6-3(rammeavtale med flere leverandører) (3) Kontrakter innenfor en rammeavtale kan bare inngås mellom de opprinnelige partene i rammeavtalen, og uten at det gjøres vesentlige endringer i de opprinnelige avtalevilkårene. (4)Rammeavtaler kan ikke inngås for mer enn fire år, med unntak av tilfeller som er særlig berettiget ut fra rammeavtalens gjenstand. (5) Oppdragsgiver må ikke misbruke rammeavtaler eller anvende dem på en måte som hindrer, begrenser eller vrir konkurransen. 3.7 PROTOKOLLFØRING De generelle reglene i Forskriftens del I har i 3-2 regler om protokollføring som gjelder for alle anskaffelser fra 01.01.07: (1) Oppdragsgiver skal føre protokoll for anskaffelser som overstiger 100 000 kroner ekskl. mva. (2) Protokollen skal beskrive alle vesentlige forhold og viktige beslutninger gjennom hele anskaffelsesprosessen. Protokollen skal minst omfatte opplysningene som fremgår av forskriftens vedlegg 3 eller 4. Protokollene er forskjellige for anskaffelser over og under 500 000 kr. Det er strengere krav til anskaffelser over 500 000 kr. 3.8 EGENREGI TILDELING AV ENERETT Egenregi betyr at kommuner og fylkeskommuner kan produsere hvilke som helst tjenester selv uten å sette oppgavene på anbud. I slike tilfeller vil det ikke foreligge en kontrakt mellom en oppdragsgiver og en leverandør (jf FOA 1-4a). EF-domstolen har godtatt at kravene til egenregi kan være oppfylt selv om oppgavene utføres gjennom et selskap som er organisert som et eget rettsubjekt dersom dette oppfyller to betingelser. Den ene betingelsen går ut på at den offentlige myndigheten (oppdragsgiver) skal utøve en kontroll med selskapet som tilsvarer den kontrollen myndigheten fører med egen Innlandet Revisjon IKS 15

virksomhet. Den andre betingelsen går ut på at den vesentlige delen av aktiviteten til leverandøren må være knyttet til den kontrollerende oppdragsgiveren. Ved vurdering av omsetningskriteriet må en ta hensyn til alle relevante kvalitative moment. Formålet med vurderinga er å sikre konkurranse og hindre at leverandøren får fordeler ved å få tildelt deler at sine oppdrag uten konkurranse. Oppdragsgiveren må kunne grunngi bruken av egenregi. I veilederen til reglene om offentlige anskaffelser står det at rettstilstanden når det gjelder egenregi er uavklart. I følge Avfall Norges veileder for tildeling av enerett (juni 2007 skrevet av KS-advokatene) må tildeling av enerett ikke forveksles med tjenesteproduksjon i egenregi. At et organ er tildelt enerett gjennom lov, forskrift eller administrativt vedtak innebærer at andre aktører er utelukket fra å tilby tjenestene. En offentlig oppdragsgiver trenger da ikke sette kontrakter ut på anbud, men kan tildele direkte til det organ som har fått tildelt enerett. Paragraf 1-3 i anskaffelsesforskriften angir hvilke kontrakter som omfattes av forskriften. I følge 1 3 (2) får ikke forskriften anvendelse på kontrakter om offentlige tjenestekjøp som tildeles et organ eller en sammenslutning av organer som selv er en offentlig oppdragsgiver som definert i 1-2 med hjemmel i enerett organet har i henhold til en kunngjort lov, forskrift eller administrativt vedtak, forutsatt at bestemmelsene er forenlige med EØS-avtalen.. I følge veilederen har et interkommunalt selskap som er pålagt å gjennomføre de lovpålagte oppgavene etter forurensingsloven også myndighet til å tildele enerett dersom det er nødvendig for å gjennomføre det selskapet er pålagt innenfor formålet med selskapet, (Følger av definisjonen på offentlig oppdragsgiver.) I følge veilederen er det liten tvil om at lovpålagte tjenester innen kommunal renovasjon faller inn under vilkåret at det må tjene allmennhetens behov. I en avgjørelse fra KOFA 2 29.9.2008, sak 2008/77 er regelverket fortolket slik at kommunene og deres interkommunale selskaper må kunne tildele et selskap enerett til å behandle restavfall samlet inn fra eierkommunenes husholdninger. KOFA legger til grunn at når et organ utfører tjenesten med tildelt enerett, er det ikke nødvendig å drøfte egenregispørsmål ut fra EF-domstolens avgjørelser om dette problemkomplekset. 2 Klagenemda for offentlige anskaffelser(kofa) er et tvisteløsningsorgan etter Lov om offentlige anskaffelser 7a. Innlandet Revisjon IKS 16

4. OMFANG AV INNKJØP Totalt omfang Vi har kartlagt omfanget av innkjøp hos GLØR iks i perioden 2007 2009 samt 2010 til og med juli. Det totale omfanget av innkjøp vises i tabell 1: Tabell 1 Sum innkjøp eks. mva. 2007 2008 2009 2010 tom juli Balansen 10 711 075 7 889 262 2 949 066 1 552 111 Resultatregnskap 26 848 468 30 252 503 33 273 564 18 378 989 Totaler 37 559 543 38 141 765 36 222 630 19 931 100 Tallene fra balansen er nyanskaffelser for de respektive årene for kontogruppe 1.1 og 1.2 som kan omfatte henholdsvis tomter, bygninger, fast eiendom og lignende og transportmidler, inventar, maskiner og lignende. Fra resultatregnskapet har vi hentet tallene fra kontoklasse 4 varekostnad og kontoklassene 6 og 7 som er annen driftskostnad. Vi har gjort en vurdering av kontiene innen disse kontoklassene med hensyn på hva som er anskaffelser, og trukket ut konti som vi ikke vurderer som relevante anskaffelser. 3 Innkjøp pr kontogruppe er vist i tabell 2. Tabell 2 Innkjøp pr kontogruppe i resultatregnskapet. Pr kontogruppe 2007 2008 2010 tom 2009 juli Sum 4.2 Forbruk av ferdig tilvirkede varer 750 400 3 076 894 4 520 942 2 783 189 Sum 4.3 Forbruk av innkjøpte varer for videresalg 2 234 510 3 381 546 3 423 467 1 774 905 Sum 6.1 Frakt og transportkostnad 2 536 176 2 697 534 3 187 838 1 170 426 Sum 6.2 Energi, brensel og brann ved produksjon 428 240 229 030 797 431 470 301 Sum 6.3 Kostnad lokaler 275 871 360 729 430 057 264 161 Sum 6.4 Leie maskiner, inventar og lignende 679 114 842 936 928 955 809 012 Sum 6.5 Verktøy, inventar, driftsmateriale 981 680 1 227 208 1 142 663 710 214 Sum 6.6 Reparasjon og vedlikehold 4 278 035 6 675 022 6 124 185 2 982 806 Sum 6.7 Fremmed tjeneste 2 760 688 2 444 116 2 697 202 1 389 142 Sum 6.8 Kontorkostnad, trykksak og lignende 306 881 295 242 370 495 266 363 Sum 6.9 Telefon, porto 189 427 197 338 239 151 165 017 Sum 7.0 Kostnad transportmidler 4 564 293 4 301 595 4 196 010 2 536 857 Sum 7.3 Salgs-, reklame- og representasjonskost 589 547 629 265 587 143 563 265 Sum 7.5 Forsikringspremie, garanti- og service 515 058 490 942 471 697 656 904 Sum 7.6 Lisens og patentkostnader 25 273 233 759 342 708 423 552 Sum 7.7 Annen kostnad 5 733 275 3 169 347 3 813 620 1 412 875 Totalt 26 848 468 30 252 503 33 273 564 18 378 989 3 Vurderingen har ført til følgende resultat: Vi har ikke tatt med konto 6.0 som er avskrivninger, i kontoklasse 7 har vi tatt ut kontogruppe 7.1 som omfatter godtgjørelse for reise, diett og telefon samt kontogruppe 7.4 som omfatter kontingenter. I kontoklasse 7.7 har vi ikke tatt med konti som omfatter ulike avgifter og gebyrer og vi har sett bort fra ulike refusjoner og avsetninger som er inntektsført her. Innlandet Revisjon IKS 17

Omfang av innleie/leasing av maskiner uten fører Innleie og leasing av maskiner uten fører er ført på egne arter hos GLØR iks. Omfanget i perioden 2007 2009 samt 2010 til og med juli følger av tabell 3. Tallene er eks. mva: Tabell 3 Innleie og leasing av maskiner uten fører Art 2007 2008 2009 2010 tom juli 64000 207 942 365 520 388 000 556 871 70902 566 879 398 562 532 277 - Sum 774 821 764 082 920 277 556 871 I perioden 2007 2009 viser art 64000 innleie av maskiner uten fører, mens art 70902 viser leasing av maskiner uten fører. Kontoplanen er endret for 2010 slik at både innleie og leasing av maskiner føres på art 64000. Innleie av maskiner med fører GLØR iks setter også bort oppdrag i sin helhet til maskinentreprenører i forbindelse med reparasjoner, vedlikehold og investeringer. Disse fakturaene skal enten føres på art 66900 som er en samlekonto for alle utgifter til reparasjoner og vedlikehold mv, eller direkte i balansen dersom det er en investering. Fakturaene kan da også omfatte materiell som er benyttet. Vi har satt opp oversikt over utgifter på art 66900 i tabell 4. Tabell 4 Utgifter til reparasjoner og vedlikehold Art 66900 2007 2008 2009 2010 tom juli Rep/vedlikehold 2 044 470 2 722 031 2 982 486 1 921 197 Kjøp hos maskinentreprenører For å få et helhetlig bilde har vi satt opp følgende oversikt over samlede anskaffelser hos de største maskinentreprenørene som GLØR iks har benyttet i perioden basert på leverandørreskontroen for disse årene. Beløpene som er hentet fra leverandørreskontroen er inklusive mva: Tabell 5 Totalt kjøp hos maskinentreprenører 2007 2008 2009 2010 tom juli Leverandør A 1 462 687 2 870 368 2 292 566 145 592 Leverandør B 331 817 452 539 662 041 2 440 238 Leverandør C 585 797 602 259 633 459 345 273 Leverandør D 410 806 641 768 289 308 - Leverandør E - - 1 738 263 - Innlandet Revisjon IKS 18

5. PROBLEMSTILLING 1 Har innleie av maskiner vært gjenstand for konkurranse i samsvar med regelverket for offentlige anskaffelser? 5.1 DATA Innleie av maskiner uten fører Ved innleie uten fører er det først og fremst maskinens egnethet som er vektlagt, deretter pris og servicenivå med kort responstid og mulighet til å skifte til en annen maskin på kort varsel. Vi har fått opplyst at innleie av maskiner uten fører har forankring i en rammeavtale mellom leverandøren og Lillehammer kommune som har vært utlyst på Doffin og at prisen til GLØR ligger på samme nivå eller lavere. Videre opplyser GLØR at en maskin som har vært innleid, har spesialutstyr som det ikke er konkurranse på. Vår regnskapsanalyse viser at innleie av maskiner uten fører på art 64000 er foretatt hos én og samme leverandør i 2007, 2008, 2009 og tom juli 2010. I 2008 er det to fakturaer fra andre leverandører; hvor den ene fakturaen vedrører leasing og sannsynligvis er feilført. Enkeltfakturaene vedrørende innleie av maskiner uten fører har i hele perioden vært på faste månedsbeløp under 50 000 kr. Da fakturaene var så små, ble de ikke valgt ut i vår bilagstest. I den kontrollerte perioden utgjorde anskaffelsene på årsbasis henholdsvis 207 942 kr, 365 520 kr, 388 000 kr og 556 871 kr eks mva (art 64 000). Sistnevnte beløp gjelder for de sju første månedene i 2010 og omfatter både vanlig leie og leasing som har blitt ført på samme art fra 2010. Samlet kjøp i følge leverandørens reskontro hos GLØR iks for samme periode er hhv. 331 817 kr, 452 539 kr, 662 041 kr og 2 440 238 kr inkl. mva. Leie av maskiner med fører Ved innleie av maskiner med fører er maskinens egnethet viktig. Videre har førerens kvalifikasjoner og mulighet for å utføre tilleggsarbeider som eksempelvis rør - sveising og legging av ledninger blitt spesielt vektlagt. I tillegg til timepris blir også servicenivå og responstid ved akutte behov og reparasjoner blitt ansett som viktig. Også ved innleie av maskiner med fører er det leid inn en spesialmaskin fra entreprenør som GLØR mener det ikke finnes konkurranse på i det geografiske nærområdet. Dessuten er det i dette tilfellet lagt stor vekt på førerens kvalifikasjoner. Disse forhold har ført til at GLØR i stor grad har gått til direkte anskaffelser hos maskinentreprenører de kjenner og er fornøyd med. Omfanget av slike anskaffelser i årene 2007 2009 utgjør en del av beløpene i tabell 4. Vi har analysert detaljene bak disse tallene nærmere. Det viser seg at det er foretatt anskaffelser hos én og samme maskinentreprenør for 750 767 kr i 2007, 1213 262 kr i 2008 og 1 003 806 kr i 2009. Oversikten over totalt kjøp hos maskinentreprenører i tabell 5 viser at GLØR iks har foretatt anskaffelser over nasjonal terskelverdi hos flere av entreprenørene i løpet av disse årene. Hos en av leverandørene overstiger summen terskelverdien for utlysing i det europeiske markedet i 2008 og 2009. Innlandet Revisjon IKS 19

Anbudskonkurranse Det har ikke vært anbudskonkurranse på innleie av maskiner med/uten fører inntil anbudskonkurranse vedrørende rammeavtaler for anleggs- og maskintjenester ble utlyst på Doffin og i TED databasen 01.07.09. I utlysningen ble det opplyst at rammeavtale ville bli inngått med flere leverandører. Anbudet gjaldt innleie av maskiner med og uten fører samt manuelt arbeid av anleggsmessig karakter. Videre ble det opplyst at anbudet også kunne omfatte innleie av småmaskiner for komprimering, asfaltsaging, slampumping med mer og diverse tilleggsutstyr som pigg, klype, løfteutstyr m.m. Det ble inngått kontrakt med Brødrene Bjugstad som gjelder fra 01.01.10 da de hadde det mest fordelaktige tilbudet. GLØR iks hadde også til hensikt å inngå avtaler med to andre leverandører som et resultat av konkurransen. Overfor disse er det skriftlig bekreftet at de kan leies inn for spesialoppdrag i henhold til anbudet, men det er ikke skrevet avtaler. Leasing av maskiner Leasing av maskiner er i hovedsak fakturert fra to leverandører i hele perioden og gjelder leasingavtaler på en hjullaster fra 2005 og en vendemaskin fra 2004. Hjullasteren er kjøpt ut av leasingavtalen høsten 2010. Det er ikke gjennomført anbudskonkurranse i henhold til regelverk om offentlige anskaffelser på disse to maskinene på anskaffelsestidspunktene i henholdsvis 2005 og 2004. 5.2 VURDERINGER Vi har fått opplyst at GLØR iks hovedpraksis fram til 01.01.10 har vært å rekvirere egnede maskiner når behovet har oppstått. Dette har vært gjort ved direkte muntlig kontakt med maskinentreprenør i nærområdet som har egnet materiell. Det har ikke vært noen konkurranse. Innleie har skjedd ut fra en totalvurdering av hva som er mest tjenlig for GLØR iks. Det har vært lagt vekt på flere faktorer ved valg av entreprenør. Innleie av maskiner er omfattet av regelverket for offentlige anskaffelser. Det betyr at oppdragsgiver skal basere anskaffelsen på konkurranse uansett hvilken anskaffelsesprosedyre som brukes. Oppdragsgiver plikter å gjøre en forsvarlig beregning av anskaffelsens anslåtte verdi for å slå fast hvilke regler som gjelder for anskaffelsen. Innleie av maskiner uten fører Innleie av maskiner uten fører er i hovedsak foretatt direkte hos samme leverandør i perioden 2007-2009. GLØR hevder at deres anskaffelser er forankret i den rammeavtalen Lillehammer kommune har inngått med leverandøren etter konkurranse. Det er egne regler for rammeavtaler i regelverket, jf FOA 6-1 tredje ledd og 15-1 tredje ledd. Rammeavtaler er et lukket system hvor nye oppdragsgivere eller leverandører ikke kan slutte seg til avtalen i avtaleperioden. Dette er en viktig avgrensning for å hindre at nye oppdragsgivere/leverandører bruker en allerede inngått rammeavtale når det ellers skulle vært gjennomført en ny konkurranse. GLØR iks bruk av Lillehammer kommunes rammeavtale med leverandøren vurderer vi derfor som ulovlig og konsekvensen er at selskapet i perioden 2007-2009 har foretatt anskaffelse uten konkurranse i strid med LOA. For 2010 er innleie av maskiner uten fører foretatt i henhold til rammeavtale som GLØR iks har inngått etter utlyst anbudskonkurranse. Anskaffelsen for 2010 tilfredsstiller derfor kravet om konkurranse. Innlandet Revisjon IKS 20

Leasing av maskiner uten fører Leasing av maskiner er en anskaffelse som omfattes av regelverket og det er i strid med konkurransereglene å inngå en leasingavtale uten noen form for konkurranse. I forskriftens 2-3 (14) er det regler for hvordan man skal foreta beregning av verdien på en leasing kontrakt for å fastslå hvilke konkurranseregler som skal følges. Dersom anslått verdi på kontrakten skulle være under nasjonal terskelverdi (kr 500 000), skal anskaffelsen foretas etter del I i forskriften, dvs. oppdragsgiver må følge de grunnleggende kravene og sikre reell konkurranse. Oppdragsgiver bør i så fall velge den konkurranseformen som han mener vil føre til den mest effektive anskaffelsen. Ut fra de opplysningene vi har fått vedrørende leasing av maskiner, har vi grunn til å anta at dette er avtaler som er inngått uten konkurranse i strid med regelverket. Innleie av maskiner med fører Innleie av maskiner med fører er også foretatt ved direkte forespørsel til entreprenør ved behov uten konkurranse i årene 2007 2009. Størrelsen på omsetningen eks mva hos en maskinentreprenør er over terskelverdien for utlysning på Doffin i 2007 og over verdien for utlysning på TED-databasen i 2008 og 2009. For en annen entreprenør er omsetningen eks mva over terskelverdien for utlysning på Doffin i 2008, og for to andre entreprenører er omsetningen over grenseverdien for utlysning i Doffin i 2009. Ved kjøp av tjenester som oppdragsgiver gjør regelmessig, driftsrelaterte anskaffelser, stiller forskriften krav om at det skal tas hensyn til andre liknende anskaffelser når anskaffelsesverdien skal beregnes. I motsatt fall vil oppdragsgiveren kunne omgå konkurransekravene i regelverket ved stadig å peke på at anskaffelsene er for små i henhold til terskelverdiene. Forskriften har spesifikke regler for hvordan anskaffelsesverdien skal beregnes for slike regelmessige anskaffelser i 2-3 ellevte ledd, jf rapportens kap 3.3. Oppdragsgiver kan velge mellom to alternativer; den ene metode legger historiske opplysninger til grunn(siste regnskapsår), mens den andre baserer seg på et overslag over forventet aktivitet i kommende år. Også i de tilfeller hvor terskelverdien ikke nås ved beregning av verdien på anskaffelsen, gjelder hovedregelen i loven og del I i forskriften om at anskaffelsene skal være basert på konkurranse så langt det er mulig. I forbindelse med innleie av en spesialmaskin hevder GLØR iks at det bare finnes én slik maskin og at denne anskaffelsen derfor faller inn under unntakene fra hovedregelen om konkurranse i forskriftens del II. Vi vil presisere at ved bruk av unntaksreglene i forskriftens 2-1, andre ledd, bokstav a, skal oppdragsgiveren fortsatt kjøpe inn etter konkurransereglene i forskriftens del I. Det er imidlertid ikke tilstrekkelig at oppdragsgiveren mener at bare én leverandør kan oppfylle kravene hans, eller at han bare vet om én leverandør fordi han mangler kunnskap om markedet. I følge veilederen til reglene om offentlige anskaffelser er det heller ikke tilstrekkelig å bevise at én leverandør kan levere ytelsen mer effektivt enn andre; det må bevises at bare én leverandør kan levere det som er etterspurt. Det er ikke avklart hvilket marked oppdragsgiveren må undersøke for å kunne konstatere at det bare finnes én leverandør. Veilederen sier at hensynet til konkurranse og likebehandling likevel tilsier at det ikke er nok å undersøke det lokale markedet. For anskaffelser under EØS-terskelverdi er det som et utgangspunkt tilstrekkelig å bevise at det bare finnes én leverandør i det norske markedet. Bevisbyrden for at det bare eksisterer én leverandør ligger altså på oppdragsgiver. Vi er ikke forelagt bevis på at det bare eksisterte én leverandør på anskaffelsestidspunktet, og vi mener derfor at GLØR iks ikke kunne benytte unntaksbestemmelsen ved innleie av denne spesialmaskinen og henvende seg direkte til én entreprenør. Innlandet Revisjon IKS 21

GLØR iks praksis for innleie av maskiner med fører i perioden 2007 2009 er foretatt uten konkurranse og vurderes å være i strid med anskaffelsesregelverket. For 2010 er tilsvarende anskaffelser foretatt i henhold til inngått rammeavtale etter utlyst anbudskonkurranse og anskaffelsene vurderes derfor å tilfredsstille kravet til konkurranse. Innlandet Revisjon IKS 22

6. PROBLEMSTILLING 2 Har øvrige anskaffelser vært gjenstand for konkurranse i samsvar med regelverket for offentlige anskaffelser? 6.1 DATA Kunngjøringer For å undersøke GLØR iks anbudspraksis søkte vi på kunngjøringer på Doffin for 2007, 2008, 2009 og 2010 til og med oktober. Følgende anskaffelser er kunngjort av GLØR iks i nevnte periode: Tabell 6 Publisert Detaljer Kunngjøringstype 05.03.07 Nytt vektbygg Nasjonal 14.06.07 Servicebil Nasjonal 07.12.07 Renovasjonsbil Nasjonal 04.07.08 Industrihall Nasjonal 12.12.08 Komprimatorbil med kran Nasjonal 25.06.09 Anbud på kjøp av diesel Nasjonal 01.07.09 Rammeavtale for anleggs og maskintjenester Europeisk marked 16.09.09 Regnskaps- og lønnstjenester GLØR iks Nasjonal 02.03.10 Leveranse av transport og leie ev kjøp av containere Europeisk marked 26.04.10 Behandling av restavfall GLØR iks Europeisk marked 20.05.10 Anskaffelse av comprimatorbil med kran Nasjonal 22.07.10 Regnskaps- og lønnstjenester Kontraktstildeling 04.08.10 Leveranse av transport og leie ev kjøp av containere Kontraktstildeling 04.08.10 Behandling av restavfall GLØR iks Kontraktstildeling Tabellen viser at praksis til juni 2009 har vært å kunngjøre konkurranse på anskaffelser av biler og bygninger. Etter den tid er det også kunngjort konkurranse på noen anskaffelser av driftsmessig karakter. De tre siste kunngjøringene er kunngjøring av kontraktstildelinger. Daglig leder foretok en vurdering av de største leverandørene med hensyn på offentlig anskaffelse i januar 2010 på grunnlag av omsetningen i 2009. De ble delt i tre grupper: Gruppe I anskaffelser over EØS terskelverdi. Det var totalt seks leverandører; for tre leverandører ble det vurdert at det må gjøres tiltak for å overholde regelverk for offentlige anskaffelser. Dette gjaldt transport/containerleie, levering av restavfall og innleie av maskin/fører. Det er gjennomført konkurranse for alle disse leveransene. Dette går også fram av tabellen over. Gruppe II anskaffelser mellom 500 000 kr. og EØS - terskelverdi og gruppe III anskaffelser mellom 100 000 kr. og 500 000 kr.: Det er gjennomført en systematisk gjennomgang av disse leverandørene for å vurdere hvilke anskaffelser som skal legges ut på anbud. Innlandet Revisjon IKS 23