Plan- og bygningslovens verktøy for å redusere nedbygging av dyrka jord

Plan- og bygningslovens verktøy for å redusere nedbygging av dyrka jord Lovsamling 24. oktober 2017 Øivind Fredlund, Fylkesmannen i Vestfold, Landbruksavdelingen

Nasjonale føringer - jordvern Tildelingsbrev 2017: «Fylkesmannen skal i løpet av 2017 i dialog med kommunene bidra til å øke kunnskapen om plan- og bygningslovens verktøy for å redusere nedbygging av dyrka jord, jf. regjeringens jordvernstrategi». Nasjonal jordvernstrategi 2015: o «Begrepet jordvern knytter seg først og fremst til arbeidet med å sikre jordbruksarealet for varig framtidig matproduksjon, og i størst mulig grad unngå at matjord omdisponeres og tas i bruk til andre formål». o Næringskomiteen: «[M]atjord er en begrenset ressurs. Skal vi øke norsk matproduksjon, må vi ta vare på mest mulig matjord. Derfor mener komiteen at jordvern har stor betydning for Norge». o Næringskomiteen: «Viktig at fylkesmannen har mulighet til å gjøre innsigelser når jordvernet ikke blir tilstrekkelig tatt hensyn til. En streng praktisering av plan- og bygningsloven, er etter komiteens syn, det viktigste virkemiddel for å sikre et sterkt jordvern.» 2

Nasjonale føringer - jordvern o Nasjonalt jordvernmål: «Stortinget fastsetter det årlige målet for omdisponering av dyrka mark til 4000 dekar. Stortinget ber regjeringen sørge for at målet nås gradvis innen 2020.» o Øke plankompetansen: Planlegging etter pbl. er det viktigste verktøyet for å ivareta jordvernet. Tilstrekkelig kompetanse er derfor nødvendig forutsetning for et sterkt jordvern. Jordbruksmeldingen 2016: o Regjeringen: «Riktig bruk av og vern om arealressursene er en forutsetning for å nå produksjonsmålet. Både mengden av og kvaliteten på jord er avgjørende for landbruket og måloppnåelsen i landbruket. Derfor er det viktig å ta vare på gode jordbruksareal og matjord gjennom å holde omdisponeringen av dyrket jord på et lavt nivå. Samtidig må jordvernet balanseres mot storsamfunnets behov.» o Næringskomiteen: «[J]ordbrukets viktigste oppgave er å produsere mat.» o Næringskomiteen: «[S]trengt jordvern er nødvendig for å opprettholde vår mulighet til å produsere mat i fremtiden.» 3

Regelverket - jordvern Beslutninger om omdisponeringer av dyrka og dyrkbar jord tas i all hovedsak gjennom planprosesser etter pbl., og gjennom omdisponeringsvedtak etter jordlova 9. På grunn av jordlovas virkeområde ( 2), gjelder jordlovas bestemmelser om omdisponering av jordbruksarealer i det alt vesentlige tiltak i LNFR-område og områder regulert til landbruk. Avveiningene knyttet til arealdisposisjoner og jordvern gjøres dermed hovedsakelig gjennom arealplanlegging etter pbl. Pbl. er derfor det sentrale juridiske virkemiddelet for å gjennomføre jordvernpolitikken. Driveplikt: Det er ikke gjort tilsvarende unntak for bestemmelsen om driveplikt ( 8) i jordlovas virkeområde. 4

Grunnleggende prinsipper i pbl. av betydning for jordvernet Noen grunnleggende prinsipper som loven legger opp til, er av særlig betydning for å ivareta jordvernpolitikken i arealplanleggingen: o KMD har det overordnede ansvar for å utarbeide nasjonale mål og retningslinjer for arealplanleggingen i Norge. o Både regional og kommunal planlegging skal skje innenfor rammen av den nasjonale areal- og miljøpolitikken. o Statlig medvirkning i planleggingsprosessene. Statlige myndigheter kan fremme innsigelse til kommunale planer som utarbeides i strid med nasjonale interesser, mål og retningslinjer. Jordvern er en nasjonal interesse. KMD har endelig avgjørelsesmyndighet i slike saker. o Overordnede planer danner grunnlag for den mer detaljerte arealplanleggingen. o Kommunens adgang til å gi dispensasjon fra plan er avgrenset. Statlige myndigheter kan påklage dispensasjonsvedtak. 5

Planmyndighet Kommunen er planmyndighet, og har derfor en svært sentral rolle med å ivareta jordvernhensynet. Arealplanleggingen er en metode for å identifisere de ulike interessene, og å foreta en interesseavveining mellom ulike formål og samfunnsinteresser. Et viktig spørsmål er hvordan hensynet til lokaldemokratiet skal vektlegges og balanseres mot behovet for å ivareta viktige nasjonale interesser/målsetninger. Det fremgår av pbl. at forutsetningen for kommunens egengodkjenning av arealplaner, er at vedtakene er innenfor rammen av statlig politikk. 6

Temaveileder: Landbruk og planlegging etter plan- og bygningsloven Temaveileder ble utgitt i februar 2012 av Statens landbruksforvaltning. Veilederen beskriver hvordan jordbruksarealene kan ivaretas i arealplanleggingen etter pbl. Primært rettet mot kommunene og deres arbeid med kommuneplanleggingen. 7

Plan- og bygningsloven formål Pbl.er en sektorovergripende lov med bestemmelser om forvaltning og bruk av arealer i Norge. Lovens formål ( 1-1) er blant annet å o o o «fremme bærekraftig utvikling til beste for den enkelte, samfunnet og framtidige generasjoner» «Planleggingen skal bidra til å samordne statlige, regionale og kommunale oppgaver og gi grunnlag for vedtak om bruk og vern av ressurser» «Planlegging og vedtak skal sikre åpenhet, forutsigbarhet og medvirkning for alle berørte interesser og myndigheter. Det skal legges vekt på langsiktige løsninger, og konsekvenser for miljø og samfunn skal beskrives» I lys av dette skal også jordvern vurderes og inngå i de helhetlige vurderingene som skal ligge til grunn for beslutninger som fattes i medhold av loven. 8

Plan- og bygningsloven oppgaver og hensyn Pbl. formålsparagraf er generell i sin beskrivelse av hvilke oppgaver og hensyn som skal ivaretas i planleggingen. Pbl. 3-1 supplerer formålsparagrafen og angir konkrete, viktige hensyn som skal i ivaretas i planleggingen og hvilke viktige samfunnsoppgaver loven skal bidra til å løse. Innenfor rammen av formålsparagrafen skal planer etter pbl. bla. «sikre jordressursene, kvaliteter i landskapet og vern av verdifulle landskap og kulturmiljøer», jf. første ledd bokstav b. Dette bygger på lovens formålsparagraf om bærekraftig utvikling som et overordnet mål. 9

Nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging Vedtatt ved kgl.res. 12. juni 2015 med hjemmel i pbl. 6-1. For å fremme bærekraftig utvikling skal regjeringen utarbeide et slikt dokument hvert fjerde år. De nasjonale forventingene skal legges til grunn for arbeid med arealplaner på regionalt og kommunalt nivå, og legges til grunn for statens deltakelse i planprosesser. «Det er en viktig oppgave i planleggingen å ta vare på god matjord, samtidig som jordvernet balanseres mot storsamfunnets øvrige behov.» 10

Nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging forts. Regjeringen forventer at: «Fylkeskommunene og kommunene sikrer viktige jordbruksområder, og legger til rette for nye og grønne næringer i tilknytning til jordbruk og skogbruk, som grønt reiseliv, mat med lokal identitet og utnyttelse av bioenergi.» Regjeringen peker på potensialet for økt arealutnyttelse gjennom transformasjon og fortetting for å redusere arealforbruket. Regjeringen forventer også at «[k]ommunene sikrer høy arealutnyttelse rundt kollektivknutepunkt. (...) Potensialet for fortetting og transformasjon utnyttes før nye utbyggingsområder tas i bruk.» 11

Statlige planretningslinjer for samordnet bolig-, areal og transportplanlegging Fastsatt ved kgl.res. 26. september 2014 med hjemmel i pbl. 6-2. Retningslinjene skal følges opp og legges til grunn ved statlig, regionale og kommunal planlegging, og ved enkeltvedtak fattet etter pbl. Viktig styringsverktøy for staten, og anses å være et godt instrument for å sikre at nasjonale interesser, herunder jordvern, ivaretas i den regionale og kommunale planleggingen. Mål om at planlegging av arealbruk og transportsystem skal fremme samfunnsøkonomisk effektiv ressursutnyttelse, og at utbyggingsmønstre og transportsystem bør fremme utvikling av kompakte byer og tettsteder. Konkrete føringer på nødvendigheten av å ta vare på god matjord, men det fremgår også at jordvernet må balanseres mot storsamfunnets behov. Dersom verdifull dyrka eller dyrkbar jord foreslås omdisponert, bør potensialet for fortetting og transformasjon være kartlagt som en del av beslutningsgrunnlaget. 12

Regionale planer Regional plan for bærekraftig arealpolitikk (RPBA). Regional plan vil kunne være grunnlag for innsigelse dersom en kommunal plan eller et planvedtak går imot retningslinjene fastsatt i planen. Regionalt planforum. 13

Kommunale planer Kommunestyret vedtar juridisk bindende arealplaner i form av kommuneplan, kommunedelplaner og reguleringsplaner. Planbeskrivelse: Et grunnleggende element er at alle forslag til planer skal beskrive planens formål, hovedinnhold og virkninger, jf. pbl. 4-2. For planer som krever konsekvensutredning skal bla. jordvernet utredes. I plansaker der landbruket påvirkes, er det viktig at landbrukskontorene i kommunene involveres og deltar aktivt i planarbeidet! 14

Kommunale planer forts. Det er et viktig prinsipp at kommunen i sin planlegging skal ivareta både kommunale, regionale og nasjonale mål, interesser og oppgaver, og at all kommunal planlegging skal legge statlige og regionale pålegg og retningslinjer til grunn. Mål og retningslinjer om jordvern må gjenspeiles i kommunens planlegging. Dersom dette ikke følges opp, kan det gi grunnlag for innsigelse fra statlige eller regionale myndigheter. 15

Kommunal planstrategi Strategisk dokument som bør omfatte en drøfting av kommunens strategiske valg knyttet til samfunnsutvikling, herunder langsiktig arealbruk, miljøutfordringer og sektorens virksomhet. Godt tidspunkt for å drøfte sikring av landbrukets arealressurser. Eventuelle jordvernutfordringer bør omtales i planstrategien. 16

Kommuneplan Samfunnsdelen setter mål og strategier for utviklingen i kommunen, og legger politiske premisser for arealdelen. Det er derfor viktig at også landbruket behandles i kommuneplanens samfunnsdel. Arealdelen er et juridisk bindende dokumentet som, på bakgrunn av samfunnsdelen, på overordnet nivå fastsetter all arealbruk i kommunen. I arealdelen er det flere virkemidler som kan tas i bruk for å ivareta jordvernet: o Arealformålet LNR(F) to underformål o Hensynssoner o Bestemmelser til arealdelen 17

Arealformålet LNF(R) Arealformålene i pbl. 11-7 angir konkret hva et areal kan brukes til. LNFR-områder omfatter og skal brukes for områder som skal nyttes eller sikres til landbruksproduksjon, jf. pbl. 11-7 første ledd nr. 5. LNFR-områdene kan inndeles i to underformål: a) «areal for nødvendige tiltak for landbruk og reindrift og gårdstilknyttet næringsvirksomhet basert på gårdens ressursgrunnlag», eller b) «areal for spredt bolig-, fritids- eller næringsbebyggelse mv.» Garden som ressurs - ny veileder til pbl. som bla. handler om hvilke bygge- og anleggstiltak som inngår i arealformålet LNFR. 18

Garden som ressurs Ny veileder til pbl. om bygge- og anleggstiltak og bruksendringer som ønskes gjennomført i områder avsatt til LNFR. Erstatter veilederen Landbruk Pluss fra 2005, og er en oppdatering av denne. Hensikten er å hjelpe kommuner og andre i bruk og tolking av pbl. 11-7 nr. 5 bokstav a og b. Utarbeidet av KMD og LMD i fellesskap, og utgitt i september 2017. 19

To hovedformål Veilederen har to hovedformål: 1. Hjelpemiddel for å vurdere om bygge- og anleggstiltak, samt bruksendringer, er i tråd med LNFR-formålet i kommuneplanens arealdel. 2. Vise hvordan kommunene aktivt kan tilrettelegge i plan for tiltak som ikke er i tråd med LNFR-formålet. 20

Hvordan vurdere om bygge- og anleggstiltak i eller i tilknytning til landbruk er i tråd med LNFR-formålet? Lovhjemmelen er pbl. 11-7 første ledd nr. 5 bokstav a: «areal for nødvendige tiltak for landbruk og reindrift og gårdstilknyttet næringsvirksomhet basert på gårdens ressursgrunnlag». Dette omfatter: o Nødvendige tiltak i tilknytning til landbruksdrift er tillatt: såkalt stedbunden næring. o Gårdstilknyttet næringsvirksomhet basert på gården ressursgrunnlag forutsetninger: Næringsvirksomhet skal knyttes til gården, og skal være et tillegg og supplement til en ellers igangværende landbruksdrift. Den igangværende landbruksdriften må være hovedvirksomheten på arealet/eiendommen. Næringsvirksomheten må baseres på gårdens ordinære ressursgrunnlag. 21

Konkret vurdering. Konkret vurdering I tvilstilfeller bør kommunen bruke vurderingskriteriene og tabellen som fremgår av veiledningen. Kommunens vurdering av om tiltaket er i tråd med LNFR-formålet er ikke et enkeltvedtak etter forvaltningsloven, og kan derfor ikke påklages til overordnet myndighet. Dersom kommunen finner at et tiltak ikke inngår i LNFR-formålet: o Endring av kommuneplanen o Utarbeide reguleringsplan o Dispensasjon For store bygge- og anleggstiltak og andre tiltak som kan få vesentlige virkninger for miljø og samfunn, må kommunen vurdere om tiltaket krever reguleringsplan, jf. pbl. 12-1 tredje ledd. 22

Vurderingskriteriene Kriterier som må være oppfylt for at tiltaket skal inngå i LNFR-formålet: 1) Tiltaket er knyttet til produksjon på garden eller det behovet garden har for varer og tjenester, eller det er nødvendig i forbindelse med annen næringsvirksomhet knyttet til jordbruk, skogbruk, reindrift, yrkesfiske eller lignende. 2) Virksomheten er basert på og tilpasset gardens eget ressursgrunnlag. I tillegg bør følgende kriterier vektlegges: 3) Tiltakets virkninger for jord- og skogsdrift, reindrift eller annen primærnæring, herunder nedbygging av dyrka eller dyrkbar jord 4) Tiltakets størrelse og volum i forhold til omgivelsene. 5) Tiltakets virkninger for natur- og kulturlandskap, naturmangfold, friluftsliv, kulturminner, vannforvaltning, trafikk, naboer, estetikk og gardstun. 23

I tillegg bør følgende kriterier vektlegges 6) Om virksomheten kan innpasses i eksisterende bygninger eller om det kreves nybygg. 7) Om tiltaket ligger i pressområder eller fraflyttingsområder. 8) Om tiltaket er i samsvar med hensynssoner og kommuneplanens mål eller strategier for utbyggingsmønster, tettstedsavgrensning, jordvern eller andre forhold. 9) Tiltakets virkning når det gjelder støy, forurensning, drikkevann, visuelle eller estetiske forhold, mv. 10) Om tiltaket er tenkt plassert i område utsatt for fare eller risiko, eller om tiltaket i seg selv kan utgjøre fare eller risiko. 11) Om virksomheten faller inn under reglene om konsekvensutredning. 24

Tabellen Tabellen må brukes sammen med vurderingskriteriene. Tabellen er ikke uttømmende når det gjelder aktuelle former for tiltak i LNFR. 25

Veilederens del 2 og 3 DEL 2: Hvordan kan kommunene aktivt tilrettelegge i plan for tiltak som ikke er i tråd med LNFR-formålet? Del 3: Om bruksendringer og behandling av enkeltsaker. 26

Hensynssoner Arealformål etter pbl. 11 7 angir konkret hva et areal kan brukes til. Hensynssonene skal vise hensyn og restriksjoner som har betydning for bruken av arealet, jf. pbl. 11-8. Hensikten med hensynssoner er å vise viktige hensyn som må iakttas innenfor sonen, uavhengig av hvilken arealbruk det planlegges for. Hensynssonene skal reserveres for interesser som vil ha vesentlig betydning for beslutninger om nye tiltak i sonene. Både hensynssoner og arealformål skal angis samlet på arealplankartet, og det skal i nødvendig utstrekning knyttes bestemmelser eller retningslinjer til hensynssonen. I pbl. 11-8 er det fastlagt både hvilke hensynssoner som kan benyttes, samt hvilke bestemmelser og retningslinjer som kan gi til den enkelte sone. 27

Jordvernsone Bokstav c: «Sone med særlig hensyn til landbruk, reindrift, mineralressurser, friluftsliv, grønnstruktur, landskap eller bevaring av naturmiljø eller kulturmiljø, med angivelse av interesse.» Hensynssone jordvern kan være aktuelt ved ulike områder eller plansituasjoner. Eksempelvis områder med viktige jordressurser og der det enten er stort utbyggingspress eller der det har vært mange dispensasjons- og delingssaker. I tillegg kan det i noen kommuner være aktuelt å fastsette en langsiktig jordverngrense. Av bokstav c fremgår det at det kan gis retningslinjer om o «begrensninger av virksomhet og vilkår for tiltak for å ivareta interessen i sonen» o «hvilke hensyn som skal vektlegges ved praktisering av annen lovgivning så langt kommunen er tillagt myndighet etter vedkommende lov» 28

Jordvernsone - retningslinjer Aktuelle retningslinjer, jf. temaveilederen: o o o o Tiltak som forringer jordvernet eller hensynet til landbruksinteressene i området bør unngås. Tiltak som splitter opp landbruksjord eller forringer driftsgrunnlaget på det enkelte bruk bør unngås. Nødvendige driftsbygninger bør så vidt mulig plasseres nær og i tilknytning til tunet, uten forbruk av dyrka jord. Kårbolig bør plasseres i tilknytning til tunet, uten forbruk av dyrka jord. Eventuelt kan det vedtas retningslinjer for en minimumsavstand til dyrka jord. Strengt jordvernhensyn bør legges til grunn ved behandling av enkeltsaker etter jordlova og ved eventuelle søknader om dispensasjon etter plan- og bygningsloven 29

Generelle bestemmelser - buffersone Det kan gis generelle bestemmelser til kommuneplanens arealdel, uavhengig av arealformålet, jf. pbl. 11-9, samt bestemmelser til arealformålene, herunder LNFR-områder, jf. pbl. 11-10 og 11-11. Pbl. 11-9 nr. 6: «miljøkvalitet, estetikk, natur, landskap og grønnstruktur, herunder om midlertidige og flyttbare konstruksjoner og anlegg». Det kan oppstilles «buffersone» mellom dyrka jord og ny tomt eller tiltak, herunder bebyggelse. 30

Bestemmelser til LNFR-formålet Etter pbl. 11-11 kan det gis bestemmelser til arealformålet LNFR. Nr. 1: «omfang, lokalisering og utforming av bebyggelse og anlegg til landbruk og reindrift». Hjemmel for å gi bestemmelser om plassering og utforming av nye bygninger og anlegg i LNF(R)-arealet. Bestemmelsen skal likevel ikke brukes slik at den hindrer nødvendige tiltak der det er liten valgfrihet i forhold til plasseringen. Aktuelle bestemmelser, jf. temaveilederen: o Nødvendige driftsbygninger skal ikke legge beslag på dyrka jord, så lenge alternativ lokalisering er mulig. o Kårbolig skal plasseres i tilknytning til tunet, uten forbruk av dyrka jord. Eventuelt kan det vedtas retningslinjer for en minimumsavstand til dyrka jord. 31

Bestemmelser til LNFR-formålet forts. Pbl. 11-11 nr. 2: «at spredt bolig-, fritids- eller næringsbebyggelse mv. kan tillates oppført på grunnlag av enkeltsøknader eller reguleringsplan når formålet, bebyggelsens omfang og lokalisering er nærmere angitt i arealplanen». Ved utforming av bestemmelser kan følgende kriterier eksempelvis være relevante, jf. temaveilederen: o unngå omdisponering av dyrka og/eller dyrkbar jord o minimumsavstand til dyrka jord o nye hus plasseres i tilknytning til eksisterende bebyggelse for å redusere inngrep i form av bygninger og tilførselsvei på dyrka jord eller i kulturlandskapet 32

Nydyrking og matjordplan Fylkesmannen har lagt til grunn at det ikke er hjemmel til å gi en bestemmelse til kommuneplanens arealdel med krav om nydyrking ved omdisponering. Fylkesmannen har lagt til grunn at et krav om plan for omdisponering av matjord (matjordplan), kan oppstilles som et utredningskrav/innholdskrav til reguleringsplaner etter pbl. 11-9 nr. 8. I tilfeller det ikke er gitt en slik utfyllende bestemmelse til kommuneplanens arealdel: o Kommunen kan som planmyndighet bestemme planens innhold. Kommunen kan oppstille et krav om matjordplan som et utredningskrav i planprosessen. Et slikt krav bør oppstilles så tidlig som mulig i prosessen, helst før førstegangsbehandling. o Det kan også oppstilles et krav om matjordplan som et rekkefølgekrav etter pbl. 12-7 nr. 10. 33

Reguleringsplaner Reguleringsplaner kan brukes til å følge opp kommuneplanens arealdel. Reguleringsplaner kan detaljeres i større grad enn kommuneplanen, og det kan knyttes flere rettsvirkninger til en reguleringsplan. Arealformål: «landbruks-, natur og friluftsformål samt reindrift, samlet eller hver for seg, herunder områder for landbruk jordvern», jf. pbl. 12-5 første ledd nr. 5. Hensynssoner, jf. pbl. 12-6. Bestemmelser: Buffersone, jf. pbl. 12-7 nr. 2. 34

Dispensasjon Dispensasjon kreves når et tiltak er i strid med pbl. med tilhørende forskrift eller plan. Pbl. 19-2: Dispensasjon kan gis: o Ikke vesentlig tilsidesetter hensynene bak bestemmelsen det dispenseres fra eller hensynene i lovens formålsbestemmelse. o Fordelene skal være klart større enn ulempene. Pbl. 19-2 tredje ledd: Ved dispensasjon fra loven og forskriften til loven skal det legges særlig vekt på dispensasjonens konsekvenser for helse, miljø, jordvern, sikkerhet og tilgjengelighet. Ved vurderingen av om det skal gis dispensasjoner fra planer skal statlige og regionale rammer og mål tillegges særlig vekt. 35

Dispensasjon forts. Regionale og statlige myndigheter hvis saksområde blir direkte berørt, skal få mulighet til å uttale seg før det gis dispensasjon fra bla. planer og plankrav. Kommunen bør i slike ikke gi dispensasjon når en direkte berørt statlig eller regional myndighet har uttalt seg negativt. Kan være krav om omdisponeringstillatelese etter jordlova. 36

Fylkesmannens rolle Fylkesmannen er statens representant i fylket, og skal påse at nasjonale mål og retningslinjer følges opp på regionalt og kommunalt nivå. Jordvern er en nasjonal interesse. Dette gjøres ved formidling av nasjonal politikk til kommuner og fylkeskommuner, samt gjennom veiledning og medvirkning i den kommunale og regionale planleggingen. I de tilfellene tidlig medvirkning ikke har ført frem, kan Fylkesmannen fremme innsigelse eller innvending til kommunale eller regionale planer. Fylkesmannen kan også påklage dispensasjonsvedtak. 37

Fylkesmannens rolle forts. Mål om tidlig medvirkning og involvering i planprosesser. Fylkesmannen spiller her en viktig rolle i veiledningen til kommunene, både gjennom tett dialog og ved deltakelse i regionalt planforum. Flere fylkesmenn, herunder Vestfold, deltar også i forsøket med samordning av statlige innsigelser til kommunale planer. Fylkesmannen har avskjæringsmyndighet ved innsigelser fra andre statsetater og fylkesmannens fagavdelinger. Fylkesmannen v/juridisk avdeling behandler klager på kommunens vedtak etter pbl. 38