Byplankontoret Saksframlegg Dato Løpenr Arkivsaksnr Arkiv 13.02.2013 10597/2013 2012/6808 L12 Saksnummer Utvalg Møtedato 13/10 Komite for plan, næring og miljø 07.03.2013 Bystyret 21.03.2013 Vurdering av reguleringsplan for deler av Glasshuset Sammendrag Endring av reguleringsformål for gågatearealet av Glasshuset vil ikke gi kommunen bedre virkemidler for å kunne opprettholde ro og orden. Administrasjonen foreslår at planprosessen for endring av reguleringsplanen «Del av Storgaten mellom Prof. Schyttes gt. og Torvgata» avsluttes uten at det vedtas endringer i planen. Saksopplysninger Bakgrunn Bystyret vedtok i møte den 24.10.12 oppstart av endring av reguleringsplan for «Del av Storgaten mellom Prof. Schyttes gt. og Torvgata» vedtatt 26.05.88. Formålet med oppstarten var å få utredet mulige arealbruksformål som kunne gi kommunen hjemmel for tiltak for å opprettholde ro og orden i den offentlige delen av Glasshuset. Gjeldende planstatus for området Reguleringsplanen for den delen av Glasshuset som omfatter offentlige trafikkområder heter «Del av Storgaten mellom Prof. Schyttes gt. og Torvgata» og ble vedtatt av bystyret 26.05.88. Det er nyere reguleringsplaner for forretningsbyggene i og i tilknytning til Glasshuset. Side61
Gjeldende reguleringsplan for Storgata i Glasshuset: Bestemmelsene for trafikkområdene: I trafikkområdet skal det anlegges: - Kjøreveg - Gågate, hvorav deler av dette areal tillates overbygd med glasstak - Parkeringsanlegg Parkeringsanlegget opparbeides i et nivå ca. 3 m under eksisterende gate med adkomst fra Hundholmsgata og utkjøring til Torvgata. P/G 1 parkering/gågate Området skal benyttes til gågate samt parkeringsanlegg. Parkeringsanlegget opparbeides i et nivå ca. 3 m under eksisterende gate med adkomst fra Hundholmsgata og utkjøring til Torvgata. De samme bestemmelsene gjelder for P/G 2. Reguleringsplaner for Glasshuset og tilgrensende eiendommer: Side62
Kommunen er grunneier av gateareal på eiendommene 138/4253: Bygninger med eiendomsgrenser for Glasshuset mm: I bygningsrådets vedtak til sak 162/90 gjengis det hva som skal utredes før endelig behandling av bebyggelsesplanen for Glasshuset: «Alle saker ved prosjektet som innvirker positivt på mulighetene for å holde gågata døgnåpen på en trygg og praktisk måte. Utbyggeren bes utarbeide et notat som forelegges bygningsrådet. Det presiseres at gågata skal være døgnåpen.» Det ble vedtatt bebyggelsesplan for prosjektet Glasshuset som sak 181/90 06.12.1990. I vedtakets punkt 1 heter det følgende: «Bodø bygningsråd vedtar det framlagte materialet som bebyggelsesplan for gågateprosjektet. Herved fastlegges med varig virkning grensen mellom privat forretningsareal og offentlig gågateareal.» Oppstart av reguleringsendring Høsten 2012 oppsto det i Glasshuset hendelser som man ønsket å ha tiltak mot. Det ble avdekket et behov for flere virkemidler for å kunne opprettholde ro og orden i Glasshuset. Som et tiltak ble det foreslått å omregulere det offentlige gågatearealet til offentlig bygning. Begrunnelsen var at dette kunne gi kommunen myndighet til å fastsette regler for hvem som kunne oppholde seg i bygningen til hvilke tidspunkter, og til å håndheve disse reglene. Omregulering fra offentlig gate til offentlig bygning krever en endring av reguleringsplanen. Side63
Bodø bystyre fattet følgende vedtak i møte 24.10.2012: «Bodø bystyre vedtar oppstart av endring av reguleringsplan for «Del av Storgaten mellom Prof. Schyttes gt. og Torvgata» vedtatt 26. mai 1988. Ny planprosess skal utrede mulige formål for gågatearealet som kan gi kommunen hjemmel for tiltak for å opprettholde ro og orden i den offentlige delen av Glasshuset. I planarbeidet skal det uredes hvordan det kan gis regler for dette og konsekvenser av mulige restriksjoner for opphold i Glasshuset. Bystyret vedtar at det innledes forhandlinger umiddelbart med Sameiet Glasshuset med sikte på å etablere samarbeid om en tilsynsordning med vektertjeneste, for å bidra til økt trygghet og trivsel i Glasshusets gågate. Formannskapet gis fullmakt til å inngå avtale.» Av saksframlegget fremgår det at kommunen burde bestille juridisk utredning vedrørende «ordensregler for Glasshuset». Etter Bystyrets vedtak ble det derfor sendt forespørsel om utarbeiding av juridisk vurdering av reguleringsformål i Glasshuset i Bodø til to advokatfirmaer. I oppdragsbestillingen ble det bedt om vurdering av følgende forhold: «Er det mulig å foreta reguleringsendringer som kan gi myndighet til kommunen og/eller andre å gjennomføre ordenstiltak i det som i dag er offentlig gateareal? Evt hvilket formål etter plan- og bygningsloven kan nyttes? Hvordan kan restriksjoner på bruk av området besluttes? Hvordan kan restriksjoner på bruk av gata for enkeltpersoner/grupper gjennomføres? Er en mulig reguleringsendring svaret på å kunne holde ro og orden i den offentlige gata som ligger inne i Glasshuset? Hvilke andre virkemidler er mulig å bruke for å opprettholde ro og orden sett fra kommunens side som reguleringsmyndighet og grunneier?» Oppdraget ble etter konkurranse gitt til Bull & Co Advokatfirma AS. Notat fra Bull & Co Advokatfirma AS Hovedkonklusjonen i det bestilte notatet er «at endringer i reguleringsplanen for Glasshuset i seg selv ikke er et tilstrekkelig virkemiddel for å kunne gjennomføre utvidede ordenstiltak på området som i dag er offentlig gateareal.» Advokatfirmaet konkluderer videre med at «dersom reguleringsendringer anføres som grunnlag for restriksjoner på bruk av gaten for enkeltpersoner/grupper, vil dette sannsynligvis være en omgåelse av kommunens disposisjonsrett som grunneier og regulerende myndighet.» Side64
Høringsinnspill Bodø Næringsforum opprettholder en tidligere uttalelse fra 2008. Der fremkommer det at Bodø Næringsforum ønsker at Glasshuset stenges fra kl 01.00 til kl 06.00 natt til torsdag, lørdag og søndag, samt dagen før andre helge- og høytidsdager. Nordland fylkeskommune påpeker i sin uttalelse at byens mest sentrale gater på generelt grunnlag bør være åpne for alle. Den delen av Storgata som ligger i Glasshuset er en del av byens offentlige rom. Fylkeskommunen mener dette har konsekvenser som må aksepteres, og at eventuelle endringer i reguleringsplanen for området må skje innenfor disse rammene. Fylkeskommunen ber kommunen vektlegge bred medvirkning fra berørte brukergrupper. Vurderinger Ordensproblemene som man har opplevd i gågatearealet i Glasshuset vil ikke finne sin løsning gjennom en omregulering av arealet fra offentlig gate til offentlig bygning. En reguleringsplan er bare styrende for nye tiltak etter plan- og bygningsloven, og griper i utgangspunktet ikke inn i eksisterende virksomheter. Reguleringsplan innebærer også regulering av fysiske ressurser, og ikke av aktivitet eller virksomhet som sådan. Derfor kan det heller ikke i reguleringsplan bestemmes hvem som skal kunne benytte bygninger, anlegg eller grunn. Konklusjon og anbefaling En reguleringsendring av gjeldende plan er ikke løsningen for å avhjelpe de problemene som man har opplevd i Glasshuset når det gjelder alminnelig ro og orden. Man vil derfor ikke gjennom en endring av reguleringsplanen oppnå det som var formålet med å melde oppstart av endring av reguleringsplan. Ordensproblemene i Glasshuset må løses gjennom andre tiltak som for eksempel forsterket vektertjeneste. Administrasjonens anbefaling er at reguleringsplanen «Del av Storgaten mellom Prof. Schyttes gt. og Torvgata» ikke endres. Forslag til innstilling 1. Bodø Bystyre avslutter planprosessen uten at det vedtas endringer i reguleringsplan for «Del av Storgaten mellom Prof. Schyttes gt. og Torvgata». 2. Bodø Bystyre ber administrasjonen samarbeide med næringslivet om å finne løsninger på ordensproblemene i de offentlige delene av Glasshuset. Side65
Annelise Bolland byplansjef Rolf Kåre Jensen rådmann Henrik K. Brækkan Kommunaldirektør Saksbehandler: Kristin Stavnes Jordbru Trykte vedlegg: Vedlegg 1 Juridisk notat Utrykte vedlegg: Side66
N o t a t Bull & Co Advokatfirma AS Observatoriegata 1B Postboks 2583 Solli N-0203 Oslo Telefon: +47 23 01 01 01 Telefaks: +47 23 01 01 11 www.bullco.no NO 981 459 326 MVA Medlem av Den Norske Advokatforening Til: Bodø kommune v/ byplansjef Annelise Bolland Dato: 7. februar 2013 Fra: Bull & Co Advokatfirma AS v/ Kristoffer Aasebø og Jørgen Burdal Ansvarlig advokat: Kristoffer Aasebø VURDERING REGULERINGSENDRINGER OG ORDENSTILTAK VEDRØRENDE GLASSHUSET I BODØ 1. INNLEDNING Vi er av Bodø kommune bedt om å foreta en vurdering av mulige reguleringsendringer og andre virkemidler som kan gi myndighet for kommunen eller andre aktører til å gjennomføre ordenstiltak i Glasshuset i Bodø. Dette i forbindelse med at man i Glasshuset har opplevd at området er blitt oppholdssted for rusmisbrukere mv. I det videre gis en gjennomgang av relevante rettslige utgangspunkter, før det foretas en vurdering av hvilke tiltak som kan iverksettes på grunnlag av eierrådighet og eventuelle reguleringsendringer. Vår hovedkonklusjon er at endringer i reguleringsplanen for Glasshuset i seg selv ikke er et tilstrekkelig virkemiddel for å kunne gjennomføre utvidede ordenstiltak på området som i dag er offentlig gateareal. Dersom reguleringsendringer anføres som grunnlag for restriksjoner på bruk av gaten for enkeltpersoner/grupper, vil dette sannsynligvis være en omgåelse av kommunens disposisjonsrett som grunneier og regulerende myndighet. Men dersom omregulering kombineres med overdragelse av eiendomsrett eller bruksrett til gaten, ved privatisering av denne, vil dette gi privat eier utvidede fullmakter til å sette ordensregler og adgangskontroll som kan bidra til økt ro og orden. Videre kan restriksjoner på bruk av gaten besluttes innenfor rammene av kommunens politivedtekter, og om nødvendig ved at det foretas endringer i disse. Et samarbeid med Sameiet Glasshuset om ordninger med privat vakthold antas også å ha en positiv effekt for ordensproblemene. Side67
2. KORT OM SAKENS FAKTUM Vi har fått opplyst at bystyret i Bodø har vedtatt å starte endring av reguleringsplanen for deler av Glasshuset i Bodø. Glasshuset er et overbygg med dører i hver ende, over gate/forretningsareal i sentrale deler av Bodøs gågate i Storgaten mellom Professor Schyttes gate og Torvgata. Den delen av Storgaten som er del av "Glasshuset" utgjør en glassoverbygget offentlig gate som er kommunal eiendom. Selve Glasshuset (overbygget) er organisert som et sameie mellom ulike forretningsgårder. Vi er blitt forelagt samarbeidsavtale datert 19.02.1990 mellom Bodø kommune og ulike ansvarlige selskap som eier og driver parkeringsanlegg og forretningsarealer i gaten. I avtalens punkt 11 fremgår det at "11. Glassoverbygget offentlig gate Åpningstider Den offentlige delen av anlegget skal i utgangspunktet være døgnåpent. Hvis forholdene med hensyn til hærverk gjør det vanskelig å ha anlegget åpent om kvelden/natten, skal selskapenes styrer og Bodø kommune i fellesskap treffe de tiltak som er nødvendig. (Stenging, TV-overvåking, vaktordning)." Utad kan for øvrig Glasshuset minne mer om et moderne kjøpesenter enn en normal del av en hovedgate. Etter det opplyste har Glasshuset blitt oppholdssted for rusmisbrukere, romfolk, og andre personer som tigger eller er hjemløse. Dette har gjort at det er kommet klager fra næringsdrivende i Glasshuset og fra deres kunder. Mange opplever også at det er utrygt å oppholde seg her. Forholdene har ført til at bruk og regulering av Glasshuset har vært gjenstand for offentlig debatt over lengre tid. I rapporten Trygghet i det offentlige rom (Politihøgskolen, 2010) er Bodø og Glasshuset omtalt på s. 196 mv, hvor ulike forhold rundt Glasshuset som kilde til bråk og utrygghet beskrives nærmere. Vi har blitt forelagt saksfremlegg til bystyret Bodø datert 26.09.2012, med innstilling fra Komite for plan, næring og miljø. Her fremgår det at bystyret har vedtatt oppstart av endring av reguleringsplan for "Del av Storgaten mellom Prof. Schyttes gt. og Torvgata", vedtatt 26. mai 1988. Bakgrunnen for dette er at man ønsker bedre virkemidler for å opprettholde ro og orden i Glasshuset. Nåværende reguleringsplan fastslår at Glasshuset dels er regulert til trafikkområde og dels til byggeområde. Den delen som gjelder Storgaten er trafikkområde omtalt som "gågate, hvorav deler av dette areal tillates overbygd med glasstak." 3. RETTSLIGE RAMMER 3.1 Utgangspunkter Privat eiendomsrett og offentlig sted Innledningsvis skal det foretas en presisering av kommunens råderett i kraft av å være privat grunneier og offentlig myndighet. Utgangspunktet er at kommunen kan eie og rå over grunn og bygningsmasse på lik linje med øvrige rettssubjekter (privatpersoner, selskaper osv.). Rettslig sett er 2 Side68
utgangspunktet at grunneier har fri rådighet over fast eiendom innenfor de begrensninger som følger av gjeldende lovgivning (f.eks. nabolov og friluftslov) og andres særlige rettigheter til bruk av grunnen. Når det gjelder offentlig kommunal grunn, som offentlig vei og gate, vil det naturlig nok være særskilte begrensninger for kommunens utøvelse av eiendomsretten. Dette fremgår for eksempel forutsetningsvis av veglova 1 som lyder som følger: "Offentlig veg er veg eller gate som er open for allmenn ferdsel og som blir halden ved like av stat, fylkeskommune eller kommune etter reglane i kap. IV." Her fremgår det at et sentralt moment når det gjelder offentlig vei og gate er at disse som hovedregel skal være åpne for allmennheten. For øvrig er det alminnelig lagt til grunn som sikker rett at stat og kommune, på områder som er beregnet på allmenn bruk, ikke i medhold av eiendomsretten kan gripe inn i myndighet som også er regulert i lov. Dersom politi eller påtalemyndighet i medhold av eksempelvis politiloven 7 (håndhevelse av offentlig ro og orden) eller straffeloven 222 b eller c (oppholdsforbud) ikke har nedlagt forbud mot at bestemte personer eller persongrupper oppholder seg på offentlig område som er offentlig eid, kan heller ikke staten eller kommunen forby slikt opphold i medhold av eiendomsretten. Stat eller kommune kan dermed ikke i kraft av eiendomsretten forby noen å gå eller kjøre i gatene eller på offentlig vei. Derimot kan det offentlige ha adgang til å foreta en nærmere regulering av bruken i kraft av for eksempel trafikkregler eller politivedtekter. Reaksjoner på uønsket atferd på offentlig sted må derfor som den klare hovedregel skje i medhold av politiloven/straffeloven eller lokale politivedtekter, og da hovedsakelig i form av midlertidig bortvisning eller oppholdsforbud. 3.2 Utgangspunkt Utøvelse av eierrådighet gjennom endringer i reguleringsplan Så langt er det fastslått at kommunens eierrådighet for offentlig sted og andre allment tilgjengelige plasser i utgangspunktet vil være begrenset. Imidlertid kan kommunen fatte beslutninger om grunnutnyttelse for bestemte områder i reguleringsplan med tilhørende reguleringsbestemmelser. En reguleringsplan er i planog bygningsloven (pbl.) 12-1 definert som følger: "Reguleringsplan er et arealplankart med tilhørende bestemmelser som angir bruk, vern og utforming av arealer og fysiske omgivelser." Reguleringsplanen skal angi et arealformål for det aktuelle planområdet, som også kan deles inn i underformål. I pbl. 12-5 annet ledd er det nærmere angitt hvilke arealformål som kan nyttes i reguleringsplaner. Oppregningen er uttømmende med hensyn til hvilke hovedformål som kan angis. Blant annet nevnes i loven "bebyggelse og anlegg" og "samferdselsanlegg og teknisk infrastruktur", hvor vei og gate vil omfattes av sistnevnte. 3 Side69
Videre gjelder det rammer for hvilke reguleringsbestemmelser som lovlig kan fastsettes. Dette følger av pbl. 12-7. Her gis en uttømmende oppregning av hvilke forhold det kan gis bestemmelser om. Av 12-7 fremgår det at reguleringsbestemmelser blant kan gjelde følgende forhold: "1. utforming, herunder estetiske krav, og bruk av arealer, bygninger og anlegg i planområdet, 2. vilkår for bruk av arealer, bygninger og anlegg i planområdet, eller forbud mot former for bruk, herunder byggegrenser, for å fremme eller sikre formålet med planen, avveie interesser og ivareta ulike hensyn i eller av hensyn til forhold utenfor planområdet, ( ) 14. hvilke arealer som skal være til offentlige formål eller fellesareal. Tilsynelatende har kommunen på grunnlag av dette relativt vidt handlerom når det gjelder omregulering fra et formål til et annet, med tilhørende reguleringsbestemmelser. Som utgangspunkt må kommunen kunne beslutte å omregulere deler av Glasshuset fra nåværende formål, "trafikkområde" til for eksempel "bebyggelse og anlegg". Det er likevel usikkert om en reguleringsendring i seg selv åpner for å gjennomføre utvidete ordenstiltak, se nærmere under punkt 4.2.1. 4. VURDERING 4.1 Adgangen til å gjennomføre ordenstiltak i kraft av eiendomsretten Som det fremgår foran under punkt 3.1 vil kommunen i kraft av å være eier og hjemmelshaver som utgangspunkt ikke kunne gripe inn i uønsket aktivitet på offentlig sted, ut over det som følger av hjemler for dette i politiloven og straffelovgivningen. Dette må gjelde i like stor grad der offentlig gate eller vei er overbygget, som i Glasshusets tilfelle. Så lenge det ikke er noen praktisk forskjell på denne delen av Storgaten og Bodøs øvrige gater, kan det heller ikke være grunnlag for økt utøvelse av eiendomsretten i akkurat dette området. Den praktiske konsekvensen er at gågaten som går gjennom Glasshuset ikke kan behandles annerledes enn offentlige veier og gater for øvrig, hva angår kommunens rett til å bortvise eller begrense adgangen for enkeltpersoner eller grupper. I forlengelsen av dette synes det heller ikke å være klar hjemmel for at kommunen kan beslutte stenging av gaten til bestemte tidspunkter, uten at dette er hjemlet i vegtrafikkloven eller tilsvarende rettslig grunnlag. Ordensproblemer som oppstår er dermed i første rekke henvist til å løses ved hjelp av politiets fullmakter som fremgår av blant annet politiloven, straffe- og straffeprosessloven, samt lokale politivedtekter. 4 Side70
4.2 Kan reguleringsendringer gi kommunen myndighet til å gjennomføre ordenstiltak? 4.2.1 Virkningene av en reguleringsendring På grunnlag av de rettslige utgangspunktene som er oppstilt foran er spørsmålet i det videre hvorvidt en endring av reguleringsplanen for Glasshuset vil gi utvidet myndighet til å gjennomføre ordenstiltak som nevnt foran, det vil si bortvisning og utstenging av personer eller grupper. Det skal her først kommenteres noe nærmere hva som kan besluttes gjennom endringer i reguleringsplanen, og hvilke rettsvirkninger dette har for utnyttelsen av de aktuelle områdene. Som nevnt angir reguleringsplanen "bruk, vern og utforming av arealer og fysiske omgivelser", jf. pbl. 12-1. Rettsvirkningene av reguleringsplanen angis i pbl. 12-4 første ledd hvor det heter at "En reguleringsplan fastsetter arealbruk for området og er ved kommunestyrets vedtak bindende for nye tiltak eller utvidelse av eksisterende tiltak som nevnt i 1-6." Etter pbl. 1-6 er "tiltak" etter loven definert som følgende forhold: "oppføring, riving, endring, herunder fasadeendringer, endret bruk og andre tiltak knyttet til bygninger, konstruksjoner og anlegg, samt terrenginngrep og opprettelse og endring av eiendom, jf. 20-1 første ledd bokstav a til m." På bakgrunn av dette vil en reguleringsplan være bestemmende for hvilke bygningsmessige tiltak som kan iverksettes, eller hvordan utvidelse av eksisterende bygningsmessige tiltak kan skje, på et gitt område. Arealrestriksjonene i planen innebærer konkret at et tiltak eller en virksomhet i strid med planen ikke kan gis tillatelse, med mindre det gis dispensasjon. Videre vil tiltak og virksomhet i strid med planen kunne sanksjoneres etter lovens bestemmelser om pålegg, forelegg og straff mv. Det er primært nye tiltak og endret bruk av areal som ikke må være i strid med planen. Rettsvirkningen av planer vil først og fremst knytte seg til gjennomføringen av nye tiltak, og reguleringsplanen griper i utgangspunktet ikke inn i eksisterende virksomheter. På bakgrunn av dette må bestemmelsene i pbl. 12-5 om arealformål og 12-7 om reguleringsbestemmelser tolkes innskrenkende, til tross for at disse etter sin ordlyd synes å åpne for en relativ vid adgang til å fastsette "bruk" av arealer og bygninger mv. Fra lovens forarbeider (Ot.prp. nr. 32 (2007-08) s. 233) gjengis følgende: "Som eksemplene viser, vil bestemmelsene kunne gå langt i å definere virkninger, men de må begrunnes i konkrete virkninger i forhold til planens mål og innhold. Reguleringsplan gjelder i utgangspunktet regulering av fysiske ressurser og ikke aktivitet og virksomhet som sådan. Slik plan kan heller ikke bestemme hvem som skal stå for gjennomføringen av den eller benytte bygninger, anlegg og grunn. Dette er forhold som til vanlig fastsettes i 5 Side71
konsesjoner eller tillatelser etter andre lover. Utenfor reguleringshjemmelen faller også forhold av privatrettslig karakter. Det kan derfor ikke gis bestemmelser om økonomiske forhold eller plikter og rettigheter, eierforhold eller f.eks. krav om deltaking i velforening." (Vår uthev.) Resultatet er etter dette at reguleringsplan med tilhørende reguleringsbestemmelser i seg selv neppe kan være bestemmende for hvordan virksomheten på det aktuelle planområdet skal drives eller hvilke ordensregler som skal gjelde. 4.2.2 Reguleringsplan for Storgaten i Glasshuset I vår sak er det adgang til å omregulere deler av Storgaten som befinner seg i Glasshuset, med hjemmel i pbl. 12-7 med videre bestemmelser. Området kan omreguleres fra trafikkområdet, til det for eksempel formålet som i 12-5 annet ledd nr. 1 er angitt som "bebyggelse og anlegg". Ulike bygninger, konstruksjoner og anlegg skal da tillates på det aktuelle området. Videre kan det fastsettes ytterligere reguleringsbestemmelser etter pbl. 12-7 nr. 1 om "bruk av arealer, bygninger og anlegg", men dette må begrenses til de formål forarbeidene angir i form av utnyttelse av fysiske ressurser. Dette tilsier at reguleringsendringer som Bodø kommune vedtar for områder i Glasshuset, isolert sett, neppe kan være bestemmende for offentligrettslig eller privatrettslig adgang til å gjennomføre ordenstiltak i form av å bortvise eller nekte adgang for enkeltpersoner eller grupper. 4.3 Privatisering av nåværende offentlig eid gate omregulering til bebyggelse Videre er spørsmålet om utnyttelsen av gaten som går gjennom Glasshuset kan underlegges utvidede ordenstiltak dersom denne overdras til private eiere, eller på annen måte gjøres til en del av bygningsmassen i Glasshuset. Gaten er offentlig eid grunn. Det er likevel adgang for kommunen til å omregulere området, for så å overdra eiendomsrett eller bruksrett til en privat part. Løsningen som skisseres i det videre er basert på en kombinasjon av reguleringsendring til bygg og anlegg med et eller flere underformål, og en overdragelse av bruksrett eller eiendomsrett til deler av Storgaten. Når utgangspunktet er at området (deler av Storgaten som ligger i Glasshuset) omreguleres til "bebyggelse og anlegg", er spørsmålet om dette gir en utvidet rett for eier å bortvise/utestenge uønskede personer og grupper, dersom eier er en privat part. Det mest praktiske eksempel her er sannsynligvis en overdragelse til Sameiet Glasshuset. Utgangspunktet er som nevnt at eiers rådighet over egen eiendom som hovedregel kun er begrenset av gjeldende lovgivning og andres særlige rettigheter til bruk av grunnen. 6 Side72
Dersom området er i privat eie hos Sameiet Glasshuset, utformet som en bygning/kjøpesenter, og regulert til bygningsformål, er det lite som vil skille dette fra et ordinært tingsrettslig sameie. I rettslig forstand vil området endre karakter sammenlignet med dagens situasjon. I så fall må eier kunne sette restriksjoner for bruk og utnyttelse i form av ordenstiltak. Dette i motsetning til hva som vil være gjeldende for en offentlig eid gate som skal være tilgjengelig for allmenheten. Gitt ovennevnte forutsetninger må det for første være adgang til å regulere åpningstiden for Glasshuset. Videre må det også være innenfor eiers rådighet å fastsette ordensregler, for eksempel i form av sameievedtekter/sentervedteker, som regulerer bruk og utnyttelse av eiendommen. Eksempler på slike reguleringer kan være forbud mot å spille høy musikk, bruk av rullebrett, begrenset adgang for utenforstående til å sette opp stands/dele ut reklame, mv. Videre kan en privat eier beslutte hvem som skal ha adgang til eiendommen. Dette tilsier at eier kan bortvise og nekte adgang både for enkeltpersoner og for grupper. Som nevnt tidligere er det likevel trekk ved området (delen av Storgaten som ligger i Glasshuset) som tilsier at visse begrensninger i eiendomsretten kan gjøre seg gjeldende, også dersom området privatiseres. Dette har sammenheng med at moderne kjøpesentre ofte fremstår som dels privat eiendom og dels offentlig sted. Dette kan gjøre seg gjeldende uavhengig av underliggende eierforhold. Spørsmålet er om dette medfører reelle begrensninger i eiendomsretten, og da særlig med tanke på spørsmålet om hvem som skal ha adgang til området. Praktisk sett kan spørsmålet komme på spissen der hvor det skal fastslås hvilke fullmakter sentervektere/annet vaktpersonell innehar i en konkret situasjon. Slik vi vurderer saken er rettstilstanden på området ikke full ut avklart, men hovedregelen må være at eier av privat grunn har full råderett, også til å bortvise og nekte adgang for publikum, så lenge dette er innenfor lovens rammer med tanke på diskriminering og maktbruk. 4.4 Privatisering av offentlig sted mulige begrensinger på råderetten I det videre gis en kortfattet oversikt over rettslige problemstillinger som kan oppstå der hvor allmenhetens adgang til kjøpesentre, og lignende "semi-offentlige" steder, søkes begrenset. Offentlig sted, i motsetning til privat grunn, utgjør områder hvor allmenheten i all hovedsak anses å ha adgang. Her vil det være et skille mellom for eksempel rommene i et privat hus og kontorene i et forretningsbygg på den ene siden, og en offentlig park eller fellesarealene i et kjøpesenter på den andre siden. Sistnevnte kan likevel sies å være i en mellomstilling. Praktisk sett gjelder skillet uavhengig av om området er offentlig eller privat eid. Sondringen vil i større grad bero på om området er og bør være åpent for allmenheten. 7 Side73
Etter vår vurdering er dette en sondring som kan få betydning for utøvelsen av eierrådigheten i Glasshuset, særlig med tanke på at det i utgangspunktet gjelder en ordinær gate som det er bygget tak over. Selv om privat eierskap tilsier en betydelig grad av autonomi hos eier, har enkelte argumentert for at det juridisk sett bør påhvile begrensninger når det gjelder kjøpesentre og andre åpent tilgjengelige steder. Spørsmålet er grundig behandlet i en artikkel av professor i politirett Tor-Geir Myhrer (Sentervekternes polisiære fullmakter: Grunnlag og grenser. Nordisk tidsskrift for Kriminalvidenskab nr. 2 2011), og enkelte av synspunktene gjengis i det følgende. Myhrer hevder det i disse tilfellene kan trekkes en analogi fra allemannsretten i utmark og innmarksområder, som er regulert i friluftsloven 2 og 3. Friluftsloven inneholder bestemmelser som sikrer enhver rett til å ferdes i utmark, og gjør at også private eiere i stor utstrekning må finne seg i andre gjør bruk av eiendommen ved å ferdes over den. Eieren kan således ikke etter eget forgodtbefinnende nekte personer å ferdes eller oppholde seg på eiendommen over kortere tid. Imidlertid følger det av friluftsloven 11 annet ledd at eieren kan "vise bort folk som opptrer hensynsløst eller ved utilbørlig atferd utsetter eiendommen eller berettigede interesser for skade eller ulempe". Som nevnt anses det som sikker rett at det offentlige ikke kan bruke sin eiendomsrett til offentlig tilgjengelige områder (offentlig sted) for å nedlegge forbud som også er gjenstand for lovregulering, f.eks. ved bortvisning av personer. Det kan argumenteres for at samme rettsstilling gjør seg gjeldende der eier av helt eller delvis offentlig sted er en privat part. Kjøpesentre og kommunikasjonssentre i privat eie vil i et moderne bybilde være viktige sosiale møteplasser, og gir viktig tilgang til nødvendige varer og tjenester. Det kan derfor være nødvendig å sikre tilgangen til disse stedene for allmenheten, med tilsvarende begrensninger i den private eierrådigheten. Det kan her også trekkes en parallell til straffeloven 349a) om forbud mot diskriminering for den som driver ervervsvirksomhet. Forbudet mot å diskriminere på grunnlag av tro, rase, seksuell legning mv. gjelder generelt for den som tilbyr varer og tjenester. Tilsvarende hensyn kan tilsi at eier av et kjøpesenter hvor det tilbys varer og tjenester må ha saklig grunn for å begrense allmennhetens adgang. Videre er det på det rene at diskrimineringsloven 4 forbyr all diskriminering på grunn av "etnisitet, nasjonal opprinnelse, avstamning, hudfarge, språk, religion eller livssyn". De gruppene som er beskyttet av diskrimineringsloven 4 kan derfor ikke nektes adgang på grunnlag av etnisitet mv., men dette må ha en annen saklig grunn. Problemstillingen kan oppstå i forbindelse med romfolk og andre grupper. Diskrimineringsloven vil derfor uansett sette visse begrensinger på eiers rådighet. I vår sak kan Glasshuset, slik dette er definert foran, karakteriseres som en form for "offentlig sted". Det kan da argumenteres for at særlige begrensninger bør gjelde for privat eiers rådighet, med tanke på å bortvise eller nekte adgang for enkeltpersoner eller grupper. 8 Side74
4.5 Hvilke andre virkemidler er mulig å benytte for å opprettholde ro og orden sett fra kommunens side? I det videre legges det til grunn at forhold som omfattes av politiloven og straffeloven, herunder ordensforstyrrelser, bruk og omsetning av narkotika, vold eller vinningsforbrytelser kan fanges opp og håndteres av politiet. Med andre ord vil det gjelder virkemidler for å begrense ordensproblemer som faller utenfor alminnelige lovbrudd. 4.5.1 Politivedtekter Etter vår vurdering vil politivedtektene og eventuelle endringer i disse representere det et nærliggende og praktisk virkemiddel for å regulere tilfanget av uønskede personer og uønsket oppførsel i Glasshuset. Praktisk viktig er adgangen til å regulere pengeinnsamling (tigging) og salg av diverse gjenstander, f.eks. blomster mv. Som eksempel kan det vises til Politivedtektene i Bergen, hvor det i 3 og 4 heter følgende: " 3. Ro og orden på offentlig sted På eller i umiddelbar nærhet av offentlig sted må ingen delta i oppløp, sammenstimling, støy eller bråk som forstyrrer den alminnelige orden eller ferdsel. På offentlig sted er det forbudt uten kommunens tillatelse til å søke erverv ved omsetning av varer. Omsetningen må eventuelt bare foregå på anvist sted. På offentlig sted er det forbudt uten politiets tillatelse å søke erverv ved selv eller andre å tilby publikum sin tjeneste. Dette gjelder også erverv ved drift av oppbevaringsbokser, personvekter, fotoautomater og lignende. Forbudet gjelder også å søke erverv ved tilbud om fotografering på offentlig sted. 4. Sang og musikk, reklame m.m. Den som på eller ut mot offentlig sted vil framføre sang eller musikk, stelle til oppvisning eller framvisning eller gjøre bruk av høyttaler, må sende melding til politiet. Det samme gjelder den som på eller i nærheten av offentlig sted ønsker å foreta innsamling av penger, dele ut eller spre opprop, annonser, reklame e.l., eller gjøre bruk av gående, kjørende eller flygende reklame." (vår uthev.) På denne måten vil man lettere kunne kontrollere salg av blader, som romfolkets Folk er folk, dersom dette viser seg å skape problemer. Tilsvarende kan de som tigger i Glasshuset pålegges å registrere seg hos politiet, noe som kan bidra til å begrense fenomenet. 9 Side75
4.5.2 Privat vakthold - vektertjenester Det synes ikke å være juridiske hindre for at kommunen, i dagens situasjon, samarbeider med forretningseiere i Glasshuset om å forestå vektertjenester på stedet. Det må også legges til grunn at privat vakthold vil ha en preventiv effekt, og bidra til raskere avklaring av eventuelle straffbare forhold mv. Vektere og andre vil i utgangspunktet ha en begrenset rett til å bortvise personer fra den del av Glasshuset som er offentlig gate. Likevel kan det være grunn til å vise til friluftsloven 11 annet ledd som gir rett til å "vise bort folk som opptrer hensynsløst eller ved utilbørlig atferd utsetter eiendommen eller berettigede interesser for skade eller ulempe". Det samme må gjelde for eier av andre områder hvor allmenheten i utgangspunktet har fri rett til ferdsel, slik som kjøpesentre og innendørs handlegater. Hva som er hensynsløs opptreden, eller utilbørlig atferd som utsetter andre for skade eller ulempe kan nok skape enkelte tvilsspørsmål. Å være en høylydt ungdomsgjeng, rusmisbruker eller bare se forkommen ut vil neppe være tilstrekkelig. Videre fremgår det av avtalen datert 19.02.1990 mellom Bodø kommune og ulike ansvarlige selskap som eier og driver parkeringsanlegg og forretningsarealer i gaten, punkt 11 at: "11. Glassoverbygget offentlig gate Åpningstider Den offentlige delen av anlegget skal i utgangspunktet være døgnåpent. Hvis forholdene med hensyn til hærverk gjør det vanskelig å ha anlegget åpent om kvelden/natten, skal selskapenes styrer og Bodø kommune i fellesskap treffe de tiltak som er nødvendig. (Stenging, TV-overvåking, vaktordning)." Dette tilsier at tiltak som vekterordninger og eventuelt kameraovervåkning bør kunne utføres i samarbeid med de aktuelle selskapene, og at utgifter til dette også kan deles mellom partene. En økt grad av privat vakthold fremstår som et tiltak som vil redusere ordensproblemene i Glasshuset. 5. KONKLUSJON OG ANBEFALING På bakgrunn av ovennevnte er det vår vurdering at endringer i reguleringsplanen for Glasshuset i seg selv ikke er et tilstrekkelig virkemiddel for å kunne gjennomføre utvidede ordenstiltak på området som i dag er offentlig gateareal. Dersom reguleringsendringer anføres som grunnlag for restriksjoner på bruk av gaten for enkeltpersoner/grupper, vil dette sannsynligvis være en omgåelse av kommunens disposisjonsrett som grunneier og regulerende myndighet. Men dersom en omregulering kombineres med overdragelse av eiendomsrett eller bruksrett til gaten, ved privatisering av denne, vil dette gi privat eier utvidede fullmakter til å sette ordensregler og adgangskontroll som kan bidra til økt ro og orden. Videre kan restriksjoner på bruk av gaten besluttes innenfor rammene av kommunens politivedtekter, og om nødvendig ved at det foretas endringer i disse. 10 Side76
Et samarbeid med sameiet i Glasshuset om ordninger med privat vakthold kan også ha en positiv effekt for ordensproblemene. Med vennlig hilsen Bull & Co Advokatfirma AS 11 Side77