Organisering av kommunens parkeringsvirksomhet

Transkript

1 Teknisk avdeling Saksframlegg Dato Løpenr Arkivsaksnr Arkiv / /5536 Saksnummer Utvalg Møtedato 12/202 Formannskapet /197 Bystyret Organisering av kommunens parkeringsvirksomhet Sammendrag Bystyret vedtok i forbindelse med behandlingen av økonomiplan å anmode rådmannen om å utrede tidsbegrenset gratisparkering i sentrum, ny gjennomgang av parkeringsvedtekten samt driftsform av parkeringsetaten. I denne saken belyses spesielt rammene for kommunalt engasjement i privat parkeringsvirksomhet, dvs. konkurranseutsatte oppgaver, og hvordan kommunen kan organisere offentlig og privat parkeringsvirksomhet. De øvrige spørsmålene vil bli utredet og fremlagt i egne saker. De ansatte i parkeringsenheten er orientert om saken. Utredningen er basert på notater fra konsulentfirma Rambøll og KS Bedrift. Saksopplysninger Regelverk I utredningen er gjeldende regelverk lagt til grunn, men det tas til en viss grad hensyn til at det pågår arbeid i Samferdselsdepartementet med ny parkeringsforskrift. Offentlig parkeringsregulering er regulert i vegtrafikkloven med forskrifter. Privat parkeringsregulering er ulovregulert, men er i praksis basert på avtalerett. Når en skal se på organiseringen av parkeringshåndhevingen i kommunen, må det skilles mellom myndighetsoppgaver og konkurranseutsatte oppgaver. Etter gjeldende parkeringsforskrift har kommunen, og i noen grad politiet når det gjelder gebyrhåndheving, enerett til håndheving av offentlig regulering av parkering og stans, og kan ikke overlate oppgaver innenfor myndighetsområdet til andre. Det betyr at disse oppgavene må organiseres slik at kommunen har 100% kontroll over oppgavene. Utover dette inneholder ikke gjeldende parkeringsforskrift noen begrensninger med hensyn til hvordan kommunen kan organisere driften av disse oppgavene. Annen parkering mot betaling og/eller på bestemte vilkår, f eks drift av parkeringsplasser utenfor offentlig vei og i parkeringshus, ligger utenfor det kommunale myndighetsområdet. Slik drift er å anse som privatrettslige eller konkurranseutsatte oppgaver, og kan drives av både det offentlige og private. Offentlig parkeringsregulering og håndheving omfatter tidsbegrenset, avgiftsbelagt og reservert parkering Side239

2 forbud mot parkering og stans regulert med skilt forbud mot parkering og stans i henhold til trafikkreglene Ny parkeringsforskrift og konkurranseregelverket Samferdselsdepartementet har i mange år arbeidet med nytt, felles regelverk for offentlig og privat vilkårsparkering. Med vilkårsparkering forstås all parkering for allmennheten på vilkår. Vilkårsparkering vil eksempelvis omfatte parkering mot betaling, tidsbegrenset parkering med eller uten dokumentasjonsplikt og parkering for forflytningshemmet med offentlig parkeringstillatelse. Utkast til regelverket er for tiden på departementshøring, og har av departementet i lang tid vært bebudet å bli sendt på åpen høring. Samferdselsdepartementet har gjentatte ganger i 2011 gitt uttrykk for at regelverket skal gjennomføres innen kort tid, men har i den senere tid ikke konkretisert hva dette innebærer. Det er dermed stor usikkerhet med hensyn til når eventuell ny forskrift kan bli gjort gjeldende. EØS-avtalen forbyr nasjonal politikk som strir mot det indre markeds prinsipper om fri flyt av varer, tjenester, personer og kapital. Prinsippet er at forretningsmessig konkurranse skal skje på like vilkår. For parkeringsvirksomhet får spesielt det generelle forbudet mot offentlig støtte i EØSavtalen betydning. Norsk konkurranselovgivning er harmonisert mot bestemmelsene i EØS-avtalen. Begrepet offentlig støtte tolkes svært vidt. I tillegg til direkte økonomisk tilskudd kan offentlig støtte omfatte lån på spesielt gunstige vilkår, offentlige garantier, tilførsel av kapital på ikkekommersielle vilkår, manglende krav til avkastning på aksjer eid av offentlige myndigheter, varer og tjenester levert under markedspris, skatte- og avgiftsfordeler. Også kryss-subsidiering er å anse som offentlig støtte, og rammes dermed av forbudet mot offentlig støtte. Bestemmelsene i EØS-avtalen gjelder uavhengig av det eksisterende regelverket for parkering og eventuelt nytt regelverket for vilkårsparkering. Det er imidlertid ventet at nytt regelverk for vilkårsparkering vil presisere krav om organisatoriske skiller mellom kjernevirksomhet (oppgaver innenfor enerettsområdet avgiftsparkering på offentlig vei) og vilkårsparkering utenfor enerettsområdet (parkering mot betaling eller annen tillatelse). Organisering av kommunal parkeringsvirksomhet En kommune som driver avgiftsparkering bare på offentlig vei (enerettsområdet) og håndhever parkering og stans i henhold til parkeringsforskriften, vil ikke drive konkurranseutsatt virksomhet. Det innebærer at virksomheten både i forhold til konkurranseregelverket og forventet nytt regelverk for vilkårsparkering kan organisere sin parkeringsvirksomhet slik den måtte ønske det. Kravet om konkurranse på like vilkår medfører at parkering i konkurranse skal drives av virksomhet som ikke mottar offentlig støtte. I praksis er det svært vanskelig å dokumentere at virksomheten ikke mottar offentlig støtte på annen måte enn ved å etablere separat foretak for privat parkeringsvirksomhet. Dette betyr at en kommunal etat eller kommunalt foretak (KF) i henhold til konkurranseregelverket ikke kan tilby tjenester i det private markedet, med unntak for virksomhet som mottar bagatellmessig støtte. Dersom kommunen ønsker å drive parkeringsvirksomhet utenfor enerettsområdet (offentlig vei), f eks på kommunale, fylkeskommunale, statlige eller private tomter, i kommunale eller private P-hus, må kommunen dermed etablere virksomhet som ikke mottar offentlig støtte. Virksomhet organisert som etat eller KF anses å motta offentlig støtte blant annet ved at virksomheten ikke betaler skatt. Selv om dette fullt ut reguleres av EØS-avtalen og konkurranselovgivningen, er det grunn til å anta at nytt regelverk for vilkårsparkering vil presisere dette. Privat parkeringsvirksomhet kan dermed ikke organiseres som etat eller KF. I praksis betyr Side240

3 det at kommunen må etablere aksjeselskap (AS). Virksomheten vil være skattepliktig. Forutsatt at kommunen har full kontroll med aksjeselskapet, dvs. eier alle aksjene, og hoveddelen av omsetningen skjer innenfor kommunen, kan selskapet utføre oppgaver både i og utenfor kommunen. Dersom disse betingelser ikke er oppfylt, kan aksjeselskapet ikke utføre egenregioppgaver. Kommunen står derimot fritt med hensyn til hvordan den vil organisere vilkårsparkering innenfor enerettsområdet og gebyrhåndheving. Dersom kommunen velger å ikke tilby parkeringstjenester utenfor enerettsområdet, kan virksomheten organiseres som kommunal etat, kommunalt foretak eller heleid kommunalt aksjeselskap. Nåværende organisering kan dermed opprettholdes for oppgaver innenfor enerettsområdet. Etter dette står kommunen overfor valget mellom å a) etablere aksjeselskap for privat parkeringsvirksomhet, eller b) avvikle sitt engasjement i parkering utenfor enerettsområdet. Organiseringen av parkeringsdriften er uten betydning for eierskapet til parkeringsanlegg. Dersom kommunen har eierandel på 50 % eller mer, må tjenester for drift anskaffes i henhold til regelverket for offentlige anskaffelser. Det betyr at et kommunalt aksjeselskap for privat parkering vil måtte konkurrere om levering av tjenester. For parkeringsanlegg med kommunal eierandel under 50 % kommer regelverket for offentlige anskaffelser ikke til anvendelse, og kjøp av driftstjenester kan skje uten konkurranse. Dersom kommunen ønsker at et kommunalt selskap for privat parkering skal drive et kommunalt parkeringsanlegg, kan kommunen inngå leieavtale med det kommunale parkeringsselskapet. Det vil da være en betingelse av det dreier seg om et reelt leieforhold og leien gjenspeiler markedspris. Regelverket for offentlige anskaffelser regulerer ikke utleie. Flere kommuner har i dag etablert effektiv organisering av den offentlige og private parkeringsvirksomheten basert på at den offentlige virksomheten drives av et aksjeselskap som i sin tur er morselskap (eier) for aksjeselskap for privat virksomhet. Det er vanlig at mor- og datterselskap har samme daglige leder, og at datterselskapet kjøper tjenester fra morselskapet. Det er usikkert om nytt regelverk for vilkårsparkering vil tillate slik modell for organisering, eller på annen måte vil gi føringer for hvordan virksomhet innenfor enerettsområdet skal organiseres. Med den usikkerhet som er knyttet til hva nytt regelverk vil innebære for organisering av den offentlige parkeringsvirksomheten, kan det være uhensiktsmessig å omorganisere denne delen av parkeringsvirksomheten nå. Alternative modeller for organisering av den offentlige parkeringsvirksomheten utredes derfor ikke her. Usikkerheten gjelder ikke privat parkeringsvirksomhet (utenfor enerettsområdet), som uansett må skilles fra den offentlige virksomheten og organiseres slik at konkurranse skjer på like vilkår. Vurderinger Etter gjeldende regelverk kan oppgaver innenfor offentlig parkering (enerettsområdet) organiseres i én enhet. Parkering utenfor enerettsområdet (utenfor offentlig vei, på offentlige institusjoner (skoler, sykehus, lufthavner, havneområder, mv) anses som privatrettslige oppgaver i et konkurransemarked. Slike oppgaver skal utføres av virksomhet som har like konkurransevilkår. I henhold til EØS-avtalen og konkurranselovgivningen kan slike oppgaver dermed ikke utføres av parkeringsvirksomheten i Bodø slik den i dag er organisert. Kommunen har i dag oppgaver utenfor enerettsområdet på Nedre torg, kvartal 99, Nordlandssykehuset, Universitetet, Bodø Havn og Posthusplassen. Følgende områder kan være aktuelle: Torggarasjen, Fylkeshuset, Bodø Lufthavn, Side241

4 Nordlandshallen og eventuelle nye private og offentlige parkeringsanlegg. For å oppfylle konkurranseregelverket, og prinsipper som ventes å bli gjort gjeldende i ny felles forskrift for vilkårsparkering, bør kommunen organisere parkeringsvirksomheten slik at eventuell privat parkeringsvirksomhet skilles fra virksomheten innenfor enerettsområdet. Konklusjon og anbefaling Det første som må vurderes er om kommunen skal tilby tjenester innenfor privat parkering. Dersom det konkluderes at kommunen skal gjøre det, krever EØS-avtalen og konkurranselovgivningen at slik virksomhet skal skje på like vilkår. Det betyr at kommunal parkeringsvirksomhet i konkurranse skal betale skatt, og at kommunen skal ta normalt utbytte som i tilsvarende private virksomheter. Dette følger av gjeldende konkurranseregelverk. Det er dessuten ventet at krav om slik organisering vil bli presisert i den nye parkeringsforskriften. Kommunen kan altså ikke opprettholde nåværende organisering med offentlig og privat parkering i én virksomhet. Privat parkeringsvirksomhet må organiseres «utenfor» kommunen, i praksis som aksjeselskap. Offentlig parkering kan kommunen organisere slik den anser det mest hensiktsmessig. Det kan være grunn til å profesjonalisere virksomheten ved å samle alle funksjoner i én enhet, slik mange kommuner har gjort. Det kan skje ved å etablere en organisatorisk enhet i linjen, ved å etablere kommunalt foretak eller heleid kommunalt aksjeselskap. Etter gjeldende regelverk kan kommunal virksomhet for privat parkering kjøpe tjenester fra virksomhet for offentlig parkering, forutsatt at det skjer på markedstilpassede vilkår. Det er usikkert om det nye regelverket vil gi slik mulighet. KS Bedrift har øvd påtrykk for at det må bli mulig. Det er usikkert om nytt, felles regelverk for vilkårsparkering vil gi føringer for organisering av den offentlige parkeringsvirksomheten. Rådmannen anser derfor at det er grunn til å vente med eventuell omorganisering av den offentlige delen av kommunens parkeringsvirksomhet til utkast til nytt regelverk for vilkårsparkering er sendt på åpen høring. Rådmannen går derfor inn for at kommunen i denne sak bare beslutter ny organisering av kommunens engasjement i privat parkering. Oppsummert anbefaler rådmannen at kommunen etablerer aksjeselskap for sitt engasjement i privat parkeringsvirksomhet. På denne måten vil regelverket i EØS-avtalen og konkurranselovgivningen om konkurranse på like vilkår bli oppfylt. omorgansiering av den offentlige parkeringsvirksomheten (innenfor enerettsområdet) utsettes til utkast til nytt felles regelverk for vilkårsparkering foreligger. Forslag til innstilling Formannskapets behandling i møte den : Votering Innstillingen tiltrådt mot 1 stemme (R). Formannskapets innstilling Bystyret vedtar å opprette et aksjeselskap for den delen av parkeringsvirksomheten som ligger utenfor enerettsområdet og som regnes som konkurranseutsatt. Det nye aksjeselskapet benevnes Bodø Parkering AS, og samtlige aksjer i selskapet tegnes av Bodø kommune. Side242

5 Etablering av aksjeselskapet fremlegges for bystyret i egen sak med forslag til aksjekapital, vedtekter, styresammensetning og nødvendige stiftelsesfullmakter. Bystyret vedtar å opprette et aksjeselskap for den delen av parkeringsvirksomheten som ligger utenfor enerettsområdet og som regnes som konkurranseutsatt. Det nye aksjeselskapet benevnes Bodø Parkering AS, og samtlige aksjer i selskapet tegnes av Bodø kommune. Etablering av aksjeselskapet fremlegges for bystyret i egen sak med forslag til aksjekapital, vedtekter, styresammensetning og nødvendige stiftelsesfullmakter. Saksbehandler: Henrik K. Brækkan Rolf Kåre Jensen rådmann Henrik K. Brækkan kommunaldirektør Trykte vedlegg: Ingen Utrykte vedlegg: Notat fra Rambøll av Notat fra KS Bedrift av Side243