Saksbehandler, innvalgstelefon Hugo Morken, 55 57 21 17 Vår dato 08.05.2012 Deres dato 07.12.2011 Vår referanse 2011/16567 423.1 Deres referanse 09/6158 Bergen kommune Postboks 7700 5020 Bergen Klagesak etter plan- og bygningsloven Gnr 49 bnr 245-248 Hatlestad Terrasse 42-48 Tiltakshaver: Rådhusgaten Eiendom AS Fylkesmannen viser til oversendelse mottatt her den 16.12.2011. Saken gjelder klage over Komite for miljø og byutviklings vedtak av 1.9.2011 hvor det ble gitt dispensasjon fra plan- og bygningsloven, kommuneplanens arealdel og reguleringsplan. Vedtak Komite for miljø og byutvikling sitt vedtak av 1.9.2011 i sak 257/11 oppheves. Sakens bakgrunn Fylkesmannen legger til grunn at partene i det alt vesentlige er kjent med sakens dokumenter og innholdet i disse. Vi gir derfor ikke her noe fullstendig referat av de faktiske forhold, men nøyer oss med å gjengi følgende hovedpunkt fra den tidligere saksgangen: Ved søknad av 29.10.2009 har arkitekt Amund Nordland på vegne av tiltakshaver søkt om dispensasjon fra plan- og bygningslovens krav om minsteavstand til nabogrense, kravet til maksimal tomteutnyttelse (TU) i kommuneplanens arealdel, samt krav til bygningstype og etasjeantall i reguleringsplan 31880000 Hatlestad-Valle, for oppføring av leilighetsbygg på tre etasjer med elleve leiligheter på ovennevnte eiendom. Opprinnelig ble søknaden avslått av kommunen, men Fylkesmannen opphevet dette avslaget ved vedtak 6.12.2010, fordi en ikke fant vedtaket tilstrekkelig begrunnet. Ved den fornyete behandlingen i kommunen har søknaden vært vurdert administrativt av fagetaten og byrådet, jf. henholdsvis fagnotat av 21.3.2011 og byrådssak 172/11. De er begge innstilt på at søknaden må avslås i hovedsak fordi en finner at tiltaket fraviker reguleringsplanens bebyggelsesstruktur på en måte som kan skape presedensvirkninger for senere tiltak i planområdet. I møte den 1.9.2011 innvilget likevel komite for miljø og byutvikling søknaden og gav dispensasjon. Vedtaket lød som følger: «Det omsøkte tiltaket er i strid med reguleringsplanen mht bygningstype og etasjeantall. Det er videre i strid med kommuneplanen vedrørende utnyttelsesgrad. Etter komiteens mening må tiltaket sees i sammenheng med strøkets karakter. De nye boligene som er foreslått passer Statens hus Kaigaten 9, 5020 Bergen Telefon: 55 57 20 00 Telefaks: 55 57 20 09 Fylkesmannen i Hordaland Postboks 7310, 5020 Bergen Telefaks: Org.nr: 974760665 E-post: postmottak@fmho.no Internett: www.fylkesmannen.no/hordaland
veldig fint til resten av boligene i det umiddelbare området, og er en god måte å erstatte boligene som forsvant på. Komite for miljø og byutvikling peker også på at det omsøkte tiltaket har lavere grad av utnyttelse en den opprinnelige bebyggelsen. Det gis derfor dispensasjon fra reguleringsplanen mht bygningstype og etasjeantall. Det gis også dispensasjon fra kommuneplanen vedrørende utnyttelsesgrad. Tiltaket er også i strid med minsteavstandskrav til nabogrense jfr. plbl 19-2. Boligene som tidligere stod på rastomten stod vegg i vegg, og strøkets karakter bærer også preg av manglende avstand til nabogrensene. Å ikke gi dispensasjon til dette punktet vil bryte med strøkets karakter på en uheldig måte, og det gis derfor dispensasjon fra minsteavstandskrav til nabogrense jfr. plbl 19-2. Komite for miljø og byutvikling vurderer det også slik at kravene til avkjørsel, parkering og uteoppholdsarealer er oppfylte. Fagetatens vedtak datert 24.07.2009 oppheves.» Vedtaket er påklaget av beboere i Osveien 151-173 ved skriv av 29.9.2011. Det anføres i hovedsak at nærområdet utelukkende består av rekkehus og eneboliger i samsvar med reguleringsplanen. Det finnes ingen terrasseblokk i umiddelbar nærhet. Klagerne stiller seg videre undrende til komiteens uttalelse om at det vil stride mot strøkets karakter å ikke gi dispensasjon i denne saken. Klagerne påpeker også problemer med parkering i området og manglende utearealer. Klagerne mener vilkårene for dispensasjon ikke er oppfylt og at tiltaket derfor trenger en planavklaring. Arkitekt Amund Nordland har på vegne av tiltakshaver gitt merknader til klagen ved brev av 18.10.2011. Det avvises at tiltaket er en blokk, og det pekes på at det aktuelle tiltaket ikke trenger skille seg fra rekkehusbebyggelse på annen måte enn at det er horisontale skiller mellom bruksenhetene, i tillegg til vertikale. Videre anføres det at tiltaket oppføres i samme stil som den tidligere bebyggelsen. Tiltakshaver ser dog ikke noe poeng i å oppføre nye bygg som en nøyaktig kopi av de opprinnelige byggene. Opparbeiding av parkeringsplasser vil bli omsøkt i egen sak. Arealer til private og felles uteoppholdsarealer som kreves etter lov og kommuneplan er ivaretatt innenfor tiltakets egne eiendomsgrenser. Tiltakshaver avviser at det er nødvendig med reguleringsplan da tiltaket dreier seg om innfylling av et lite antall boenheter i et allerede utbygget boligområde. Overordnete strukturer og disposisjon av arealer er allerede fastlagt gjennom tidligere reguleringsplan og etablert bebyggelse. De forhold som berøres vil etter tiltakshavers mening bli tilstrekkelig belyst gjennom en dispensasjonssak. Bergen kommune har ikke funnet grunnlag for å ta klagen til følge. Saken er derfor oversendt til Fylkesmannen for klagebehandling. Fylkesmannens vurdering Saken gjelder søknad om dispensasjon. Det rettslige utgangspunktet må derfor tas i plan- og bygningsloven (2008) 19-2. Etter denne bestemmelsen kan kommunen gi varig eller midlertidig dispensasjon fra bestemmelser fastsatt i eller i medhold av plan- og bygningsloven dersom to kumulative vilkår er oppfylt. Hensynene bak bestemmelsen det dispenseres fra, eller hensynene i lovens formålsbestemmelse, må ikke bli vesentlig tilsidesatt. I tillegg må for- 2
delene ved å gi dispensasjon være klart større enn ulempene etter en samlet vurdering. Ved vurderingen av om det skal gis dispensasjon fra planer skal statlige og regionale rammer og mål tillegges særlig vekt. I forarbeidene, Ot. prp. nr. 32 (2007-2008) s. 242, er det blant annet uttalt følgende om dispensasjonsadgangen: «Avvik fra arealplaner reiser særlige spørsmål. De ulike planene er som oftest blitt til gjennom en omfattende beslutningsprosess og er vedtatt av kommunens øverste folkevalgte organ, kommunestyret. Planene omhandler dessuten konkrete forhold. Det skal ikke være en kurant sak å fravike gjeldende plan. Dispensasjoner må heller ikke undergrave planene som informasjons- og beslutningsgrunnlag. Ut fra hensynet til offentlighet, samråd og medvirkning i planprosessen, er det viktig at endringer i planer av betydning ikke skjer ved dispensasjoner, men behandles etter reglene om kommuneplanlegging og reguleringsplaner. Innstrammingen er likevel ikke til hinder for at det f.eks. dispenseres fra eldre planer som ikke er fullt utbygget, og der reguleringsbestemmelsene er til hinder eller direkte motvirker en hensiktsmessig utvikling av de gjenstående eiendommene. [ ] Andre ledd avgrenser kommunens adgang til å gi dispensasjon. Vilkåret «særlige grunner» i gjeldende 7 er erstattet med en mer detaljert angivelse som klargjør og strammer inn dispensasjonsadgangen. Det kreves at hensynene bak den bestemmelsen det dispenseres fra ikke blir vesentlig tilsidesatt. I tillegg må det foretas en interesseavveining, der fordelene ved tiltaket må vurderes opp mot ulempene. Dagens 7 blir praktisert slik at det er tilstrekkelig med alminnelig interesseovervekt, men etter den nye bestemmelsen må det foreligge klar overvekt av hensyn som taler for dispensasjon. Ordvalget innebærer at det normalt ikke vil være anledning til å gi dispensasjon når hensynene bak bestemmelsen det søkes dispensasjon fra fortsatt gjør seg gjeldende med styrke.» Vurderingen av om lovens vilkår for å dispensere er oppfylt er et rettsanvendelsesskjønn, og ikke et fritt skjønn for kommunene. Dispensasjonsvedtaket må være begrunnet i henhold til forvaltningslovens (fvl) krav. Etter fvl. 25 må blant annet de faktiske forhold som vedtaket bygger på nevnes. Videre bør de hovedhensyn som har vært avgjørende ved utøvelsen av forvaltningsskjønn nevnes. Dette innebærer at det for det første må fremgå av vedtaket at hensynene bak bestemmelsen det dispenseres fra ikke blir vesentlig tilsidesatt. Videre må det fremgå at fordelene ved å gi dispensasjon være klart større enn ulempene etter en samlet vurdering. Fylkesmannen er innledningsvis enig med den kommunale fagetaten når denne i notatet av 21.3.2011 ikke har funnet at kravet om minsteavstand til nabogrense isolert sett er avgjørende for sakens utfall. Videre er vi enig med fagetaten når denne har gitt uttrykk for at det kunne vært grunnlag for å gi dispensasjon fra kommuneplanens krav om tomteutnyttelse dersom 3
tiltaket var en ren gjenoppbygging av de tidligere rekkehusene som måtte rives som følge av rasulykken i 2005. For disse tilfellene finner vi at vilkårene for å dispensere er oppfylt. Hovedspørsmålet i saken knytter seg til hvorvidt det er grunnlag for å dispensere for en annen boligtype enn det som fremgår av reguleringsplanen. I dispensasjonssøknaden av 29.10.2009 er dette beskrevet som følger: «Avvik fra opprinnelig er at ny bebyggelse vil være et leilighetsbygg med 11 stk mindre leiligheter, hvor det tidligere var 4 stk større eneboliger i rekke» Etter reguleringsplanen skal det innenfor planområdet oppføres eneboliger, vertikaldelte tomannsboliger og rekkehus. Planen er uten bestemmelser, men i stadfestelsesbrevet fra Kommunal- og arbeidsdepartementet av 11.5.1967 fremgår det at bebyggelsen skal være «åpen villamessig med våningshus i inntil to etasjer foruten kjeller og loft med uthus og garasjer i en etasje». På de aktuelle tomtene skal det i henhold til reguleringsplanen oppføres fire eneboliger i rekke som en fortsettelse/avslutning på den eksisterende husrekken. Det er altså søkt om dispensasjon for å føre opp et bygg med elleve mindre leiligheter der reguleringsplanen legger opp til fire større boenheter i rekke. Videre søkes det dispensasjon fra den forutsetning som fremkommer av stadfestelsesbrevet med hensyn til etasjetall. Det bygget som søkes oppført vil ha tre fulle etasjer, mens forutsetningen i stadfestelsesbrevet var at bebyggelsen skulle oppføres i inntil to etasjer foruten kjeller og loft. Ut fra den kjennskap vi har til området er det vårt inntrykk at området til en viss grad er utbygd. Et relativt stort område øst i planområdet er etter det vi kan se likevel ikke utbygd. Med hensyn til bygningstype er området i det vesentlige utbygd i samsvar med reguleringsplanen. Det vil si at området er utbygd med relativt store boliger, enten eneboliger eller rekkehus. At området er bygd ut i samsvar med reguleringsplanen trekker i utgangspunktet i retning av at hensynene bak planen fortsatt gjør seg gjeldende. I henhold til de ovenfor siterte forarbeidene vil det normalt ikke være anledning til å gi dispensasjon når hensynene bak bestemmelsen det søkes dispensasjon fra fortsatt gjør seg gjeldende med styrke. Komite for miljø og byutvikling har begrunnet dispensasjon fra reguleringsplanens krav til boligtype som følger: «Det omsøkte tiltaket er i strid med reguleringsplanen mht bygningstype og etasjeantall. Det er videre i strid med kommuneplanen vedrørende utnyttelsesgrad. Etter komiteens mening må tiltaket sees i sammenheng med strøkets karakter. De nye boligene som er foreslått passer veldig fint til resten av boligene i det umiddelbare området, og er en god måte å erstatte boligene som forsvant på. Komite for miljø og byutvikling peker også på at det omsøkte tiltaket har lavere grad av utnyttelse enn den opprinnelige bebyggelsen. Det gis derfor dispensasjon fra reguleringsplanen mht bygningstype og etasjeantall. Det gis også dispensasjon fra kommuneplanen vedrørende utnyttelsesgrad.» Fylkesmannen kan ikke se at kommunen med dette har begrunnet at hensynene bak reguleringen ikke vil bli vesentlig tilsidesatt. At de nye boligene som er foreslått etter komiteens mening passer fint til resten av boligene i det umiddelbare området, og er en god måte å er- 4
statte boligene som forsvant på, innebærer ikke i seg selv at hensynene bak reguleringen ikke blir vesentlig tilsidesatt. Ved dispensasjonsvurderingen må bygningsmyndighetene ta relevante planleggingshensyn etter kapittelet om reguleringsplan, slik det fremgår av forarbeidene til den tidligere plan- og bygningsloven, jf. Ot. prp. nr. 56 (1984-85) side 101. En reguleringsplan skal blant annet sikre at et større område ses i en større utbyggingssammenheng slik at en kan få en arealutnytting som er til størst mulig gavn for den enkelte og for samfunnet, blant annet ved at infrastruktur, friområder, m.v. er dimensjonert for den bebyggelse som planen åpner opp for. Fylkesmannen kan ikke ut fra komiteens begrunnelse se at det er gjort tilstrekkelige vurderinger av hvordan en økning av antallet boenheter på de aktuelle tomtene vil påvirke slike forhold. I denne sammenheng vil vi, som ovenfor nevnt, peke på at en større del av planområdet ikke er utbygd ennå. I likhet med fagetaten vil også Fylkesmannen peke på at en dispensasjon i denne saken vil kunne få presedensvirkninger for resten av planområdet. For Fylkesmannen fremstår det uavklart hvilken virkning en dispensasjon kan få for utbyggingen av det resterende ubebygde området i reguleringsplanen. Fylkesmannen vil bemerke at vi generelt er positiv til økt fortetting, noe vi tidligere har gitt uttrykk for blant annet i vår uttale til rullering av kommuneplanens arealdel den 21.12.2010. Slik fortetting kan muligens også være aktuelt for det aktuelle området i denne sak, men dette spørsmålet bør vurderes i plansammenheng hvor relevante planhensyn blir berørt. Fylkesmannen vil videre peke på at det forhold at det aktuelle tiltaket er en gjenoppbygging etter at de boligene som sto på tomtene måtte rives etter rasulykke, heller ikke er et moment som i seg selv taler for at hensynene bak planen ikke fortsatt gjør seg gjeldende. Videre kan vi heller ikke se at det er begrunnet at fordelene ved å gi dispensasjon er klart større enn ulempene etter en samlet vurdering, noe som er et tilleggsvilkår etter dispensasjonsbestemmelsen i 19-2. Etter dette finner Fylkesmannen at komite for miljø og byutviklings vedtak av 1.9.2011, sak 257/11, er mangelfullt begrunnet. Vedtaket blir derfor å oppheve, og saken returneres til Bergen kommune for ny behandling. Fylkesmannen vil presisere at komiteens vedtak er opphevet som følge av prosessuelle forhold (mangelfull begrunnelse). Vi har ikke med dette ment å legge føringer for hva som bør bli resultatet ved kommunens nye behandling av dispensasjonssøknaden. Fylkesmannens vedtak kan ikke påklages, jf. fvl. 28 tredje ledd. Med hilsen Rune Fjeld assisterende fylkesmann Brevet er godkjent elektronisk og har derfor ingen underskrift. 5
Kopi til: Baste Frotvedt Osvegen 163 5227 NESTTUN Børge Sælensminde Osvegen 151 5227 NESTTUN Tore Boga Osvegen 165 5227 NESTTUN Åge Thomsen Osvegen 157 5227 NESTTUN Rådhusgaten Eiendom AS Rådhusgaten 4 5012 BERGEN Ingrid Helgheim Osvegen 171 5227 NESTTUN Duong Hung Ngoc Osvegen 159 5227 NESTTUN Trond Arne Johannessen Osvegen 155 5227 NESTTUN Anders Onarheim Osvegen 153 5227 NESTTUN Arkitekt Amund Nordland, mnal Strandgaten 50 5004 BERGEN Arve og Grethe Olafsen Osvegen 173 5227 NESTTUN Bjarte Hopland Osvegen 169 5227 NESTTUN Jan Paulsen Osvegen 161 5227 NESTTUN Kaneat Mahmut Osvegen 167 5227 NESTTUN 6