Vår saksbehandler: Clara Hasselberg Vår dato: 19.10.2012 Deres dato: 14.09.2012 Vår referanse: 2012/2522 Deres referanse: Oasen skole AS ved styrets leder Postboks 15 4684 BRENNÅSEN TILSYNSRAPPORT ELEVENES RETTSSIKKERHET STYRETS ANSVAR Oasen skole AS Org. nr. 989 099 736 Postadresse: Postboks 9359 Grønland, 0135 OSLO Besøksadresser: Schweigaards gate 15 B, Oslo Britveien 4, Molde Parkgata 36, Hamar Telefon: +47 23 30 12 00 Telefaks: +47 23 30 12 99 E-post: post@utdanningsdirektoratet.no Internett: www.utdanningsdirektoratet.no Bankgiro: 7694 05 10879 Org.nr.: NO 970 018 131 MVA
Side 2 av 17 1. Innledning... 3 1.1 Tema for tilsynet: Elevenes rettssikkerhet styrets ansvar... 3 1.2 Særlig om kravet til forsvarlig system... 4 1.3 Om gjennomføringen av tilsynet... 4 1.4 Om tilsynsrapporten... 5 2 Kort om Oasen skole AS... 5 3 Styret sammensetning, ansvar og oppgaver... 6 3.1 Rettslige krav... 6 3.2 Utdanningsdirektoratets observasjoner og vurderinger... 6 4 Forsvarlig system... 7 4.1 Rettslige krav... 7 4.2 Utdanningsdirektoratets observasjoner og vurderinger... 9 5 Krav om godkjent skoleanlegg... 10 5.1 Rettslige krav... 10 5.2 Utdanningsdirektoratets observasjoner og vurderinger.. 11 6 Inntaksreglement... 11 6.1 Rettslige krav... 11 6.2 Utdanningsdirektoratets observasjoner og vurderinger.. 12 7 Ordensreglement... 13 7.1 Rettslige krav... 13 7.2 Utdanningsdirektoratets observasjoner og vurderinger.. 15 8 Utdanningsdirektoratets konklusjon... 16 8.1 Tilsynet avsluttes uten reaksjoner... 16 8.2 Klageadgang... 16
Side 3 av 17 1. Innledning Utdanningsdirektoratet fører tilsyn med skoler godkjent etter lov om private skolar med rett til statstilskott (privatskoleloven) av 4. juli 2003 nr. 84, jf. 7-2 første ledd. 1 Det rettslige grunnlaget for tilsynet er privatskoleloven, forskrifter gitt med hjemmel i denne og forutsetningene i den enkelte skoles godkjenning i forbindelse med tillatt øvre elevtall og utdanningsprogram. Rettslige plikter etter annen lovgiving og regelverk kontrolleres i den grad privatskoleloven, forskriftene til denne eller skolens godkjenning henviser til det. Dersom det under tilsynet avdekkes forhold i strid med de rettslige kravene som stilles til skolen, kan Utdanningsdirektoratet reagere på dette i henhold til privatskolelovens reaksjonsbestemmelse 7-2a. Mulige reaksjoner etter denne bestemmelsen er pålegg om retting, tilbakeholdelse av statstilskudd, tilbakekreving av statstilskudd og tilbaketrekking av skolens godkjenning. Utdanningsdirektoratets tilsyn med private skoler er offentlig myndighetsutøvelse og skjer i samsvar med forvaltningsrettens regler for dette. Tilsynet skal være preget av åpenhet, likebehandling, etterprøvbarhet og effektivitet. I denne rapporten presenteres Utdanningsdirektoratets foreløpige vurderinger og konklusjoner i forbindelse med det tilsynet som er ført med Oasen skole AS, heretter omtalt som skolen eller Oasen skole, i perioden fra og med 17. april 2012 til og med dags dato. 1.1 Tema for tilsynet: Elevenes rettssikkerhet styrets ansvar Privatskoleloven åpner for at private aktører kan gi barn og unge tilbud om grunnopplæring som et alternativ til det ordinære offentlige opplæringstilbudet. Forutsetningen for å være innehaver av godkjenningen og for å motta statstilskudd er at skolen drives i samsvar med de krav som er fastsatt i privatskoleloven eller i medhold av loven i forskrifter eller individuelle godkjenninger gitt av Utdanningsdirektoratet. Utdanningsdirektoratet kontrollerer at de private skolene som mottar statstilskudd, drives i samsvar med de krav som er fastsatt i eller i medhold av privatskoleloven. De private skolene skal, når de treffer beslutninger i medhold av privatskoleloven, følge de krav til saksbehandling som følger av lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker av 10. februar 1967 (forvaltningsloven) og god forvaltningsskikk. Disse kravene dreier seg blant annet om elevenes rettssikkerhet, herunder krav til forutsigbarhet, mulighet for innflytelse på beslutningen, krav til likebehandling og etterprøvbarhet I dette tilsynet legges det vekt på kjerneområdet i rettssikkerhetsbegrepet; når styret, eller den som styret har delegert fullmakt til, skal treffe beslutninger som direkte eller indirekte berører elevene. Når slike beslutninger skal tas, stiller blant annet privatskoleloven og forvaltningsloven krav til innholdet i beslutningen og utformingen av den. Elevene eller søkerne til skolen skal kunne forutberegne sin rettsstilling. Dette innebærer at beslutningsgrunnlaget, som for eksempel inntaksreglement, ordensreglement og styrevedtak som har direkte betydning for elevens rettsstilling, skal være klart og tilgjengelig. 1 I loven er tilsynsmyndighet gitt til Kunnskapsdepartementet. Departementet har delegert denne myndigheten til Utdanningsdirektoratet.
Side 4 av 17 Det er et grunnleggende prinsipp i norsk rett at de som får en beslutning om rettigheter og plikter rettet mot seg, skal gis en anledning til å uttale seg om forholdet før endelig avgjørelse tas. Dette synliggjøres i privatskoleloven blant annet gjennom elevenes og foreldrenes generelle møte- og uttalerett i styremøtene. Ved mer inngripende beslutninger, som for eksempel enkeltvedtak etter forvaltningsloven, utvides disse rettighetene. I disse tilfellene skal elevene gis et forhåndsvarsel før avgjørelse tas og gjennom dette kunne utøve sin rett til å si sin mening (kontradiksjon). I enkeltvedtakstilfellene skal eleven opplyses om sin klagerett og dette skal gjøres skriftlig i vedtaket. Kjernen i likebehandlingsprinsippet er at like tilfeller skal behandles likt. Beslutninger skal derfor ikke være tilfeldig eller vilkårlig begrunnet, og det kan ikke legges utslagsgivende vekt på utenforliggende eller usaklige hensyn. Styrets beslutninger skal være etterprøvbare. Dette innebærer ikke bare et krav til skriftlighet, men også et krav om at det skal fremgå av beslutningen hva som legges til grunn og hvilke vurderinger den baserer seg på. Forhold som ikke nevnes i denne rapporten har ikke blitt vurdert av Utdanningsdirektoratet. 1.2 Særlig om kravet til forsvarlig system En vesentlig forutsetning for å kunne yte elevene et godt opplærings- og tjenestetilbud i samsvar med privatskolelovens krav, er at skolen har etablert og drives ved aktiv bruk av et forsvarlig system. Et forsvarlig system består av et sett med internkontrollrutiner som skal sikre at skoledriften til enhver tid er i samsvar med gjeldende regelverk, og dermed at kvaliteten som oppnås, er tilfredsstillende. Omfanget av lovpålagte krav som regulerer privatskolenes virksomhet, tilsier at regelverket ikke lar seg etterleve uten et velfungerende system for internkontroll. Internkontrollsystemet er således en nødvendig forutsetning for privatskolens evne til å prestere, og et hjelpemiddel for å levere riktig kvalitet, på riktig måte, og til riktig tid. Utdanningsdirektoratet har på denne bakgrunn gjort kravet om forsvarlig system til gjenstand for kontroll i dette tilsynet. I dette tilsynet har vi kun vurdert de deler av systemet som knytter seg til temaet for dette tilsynet, altså inntak, orden og godkjenning av skoleanlegg. Utdanningsdirektoratet har i dette tilsynet ikke kontrollert andre deler av skolens system eller systemet som helhet. Styret må være oppmerksom på at det kan være mangler ved skolens etterlevelse av kravet til forsvarlig system utover eventuelle pålegg som gis i dette tilsynet. Styret er ansvarlig for at det blir etablert og implementert et forsvarlig system som sikrer etterlevelsen av kravene fastsatt i eller i medhold av privatskoleloven. 1.3 Om gjennomføringen av tilsynet Tilsyn med Oasen skole ble åpnet gjennom brev 17. april 2012. Skolen ble i brevet pålagt å legge fram ulik type dokumentasjon for Utdanningsdirektoratet. Skolen mottok en foreløpig tilsynsrapport i juli 2012. Styret hadde anledning til å kommentere på Utdanningsdirektoratets foreløpige vurderinger og konklusjoner. Styret ved Oasen skole har kommentert den foreløpige rapporten, og nedlagt et betydelig arbeid med å rette opp flere av forholdene Utdanningsdirektoratet påpekte i den foreløpige rapporten. I
Side 5 av 17 hvilken grad dette har ført til endringer i direktoratets vurderinger og konklusjoner framkommer løpende i denne endelige tilsynsrapporten. I de tilfeller Utdanningsdirektoratet fortsatt konkluderer med at et rettslig krav ikke er oppfylt betegnes dette som lovbrudd. Lovbrudd følges opp av pålegg om retting eller andre reaksjoner etter privatskoleloven 7-2a. - Med lovbrudd menes forhold som er i strid med krav som følger av privatskoleloven og forskrifter gitt med hjemmel i denne og krav som stilles i godkjenningen. - Med pålegg menes rettslig bindende krav til skolen om å foreta visse endringer for å rette opp lovbruddene. I egenskap av å være øverste organ etter privatskoleloven er det skolens styre som er adressat for eventuelle pålegg som gis i tilsynet. 1.4 Om tilsynsrapporten Tilsynsrapporten som nå oversendes skolen er utformet blant annet på bakgrunn av opplysninger som framkommer i: - innsendt dokumentasjon fra styret/skolen i forbindelse med åpning av tilsynet (se oversikt i vedlegg 1) - data fra Brønnøysundregistrene - informasjon på skolens nettsted www.oasen.skole.no - innsendt dokumentasjon fra styret/skolen i forbindelse med foreløpig tilsynsrapport Tilsynsrapporten har status som enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven 2 første ledd. Enkeltvedtak kan påklages i henhold til forvaltningslovens regler for dette, jf. forvaltningsloven kapittel VI. Se mer om klageadgang og regler for dette i kapittel 8.3 nedenfor. 2 Kort om Oasen skole AS Oasen skole er lokalisert i Birkelid i Songdalen kommune i Vest-Agder fylke. Skolen ble første gang godkjent som tilskuddberettiget i 2001, og startet opp i 2002. Skolen er godkjent etter tidligere privatskolelov 25 nr. 3. I henhold til Kunnskapsdepartementets vedtak av 25. april 2003 er skolen per i dag godkjent for inntil 280 elever. Per 1. oktober 2012 hadde skolen til sammen 209 elever, fordelt på 1. til 10. trinn. Foruten kontroll av skolens årsregnskap har ikke Utdanningsdirektoratet tidligere ført tilsyn med skolen.
Side 6 av 17 3 Styret sammensetning, ansvar og oppgaver 3.1 Rettslige krav Det følger av privatskoleloven 5-1 at de private skolene skal ha et styre som er det øverste ansvarlige organ. Styret har, som det primære pliktsubjektet, ansvar for å drive skolen i samsvar med privatskoleloven, forskrifter gitt med hjemmel i denne og forutsetningene for godkjenningen. Kravene til styrets sammensetning, saksbehandling og oppgaver er fastsatt i 5-1 og 5-2. Styret skal oppnevnes i samsvar med det rettsgrunnlaget skolen er stiftet i henhold til. Privatskoleloven 5-1 andre ledd gir en rekke representanter møte- og uttalerett på styremøtene. Disse er: a) En representant for vertskommunen/fylkeskommune (grunnskole/videregående skole) b) En representant for elevrådet c) En representant for foreldrerådet d) En representant for undervisningspersonalet e) En representant for andre tilsatte ved skolen f) Daglig leder Formålet med 5-1 andre ledd er å sikre interessegruppene en uavhengig innflytelse på styrets avgjørelser. Dette gjelder selv om det enkelte styremedlem tilhører en eller flere av interessegruppene etter 5-1 andre ledd. Begrunnelsen for dette er for det første at representantene for interessegruppene og styremedlemmene kan ha ulike interesser i enkeltsaker. For det andre har representantene for interessegruppene kun en møte- og uttalerett, mens styremedlemmene er underlagt et styreansvar. Bestemmelsen om møte- og uttalerett for andre enn styrets medlemmer stiller krav til styrets prosedyrer for møteinnkalling. For å sikre en betryggende saksbehandling skal styret sende innkalling til representantene for de ulike interessegruppene nevnt ovenfor. Det følger videre av møte- og uttaleretten at representantene som nevnt i privatskoleloven 5-1 har rett til å få sine uttalelser protokollført. Privatskoleloven 5-2 fastsetter hvilke oppgave som ligger til styret, herunder hvilke oppgaver som styret ikke kan delegere. Av oppgavene som styret ikke kan delegere er blant annet fastsettelse av inntaks- og ordensreglement. 3.2 Utdanningsdirektoratets observasjoner og vurderinger Styrets oppnevning og sammensetning Oasen skole AS er et aksjeselskap. I henhold til skolens vedtekter fra 7. mai 2009 skal selskapet ha et styre på mellom 3 og 6 medlemmer. Styrets medlemmer velges av selskapets generalforsamling. Utdanningsdirektoratet har fått tilsendt oversikt over styrerepresentasjon og funksjoner, samt kopi av protokoll fra generalforsamling i mai 2011. Protokollen bekrefter at et styre på sju
Side 7 av 17 personer inkludert varamedlem ble valgt og vedtatt på generalforsamlingen. Den innsendte dokumentasjonen samsvarer med registrerte opplysninger om styrets medlemmer i Enhetsregisteret. Utdanningsdirektoratet finner på bakgrunn av dette at styret ved Oasen skole er oppnevnt i samsvar med rettsgrunnlaget skolen er drevet etter. Kravene i privatskoleloven 5-1 første ledd er oppfylt. Møte- og uttalerett på styremøter Skolen har sendt en oversikt over hvilke personer som har møte- og uttalerett på styremøtene. Dette omfatter alle gruppene med møte- og uttalerett etter loven. Kopi av innkallinger til styremøter og protokoller fra møtene viser at alle representanter som er nevnt i 5-1 andre ledd kalles inn og regelmessig deltar på møtene. Utdanningsdirektoratet anser på bakgrunn av dette at styret ved Oasen skole har ivaretatt møteog uttaleretten i privatskoleloven 5-1 andre ledd. Delegasjon Skolen har ikke et eget delegasjonsreglement, men har i ulike styremøter vedtatt å delegere myndighet til administrasjon, daglig leder eller andre. Utdanningsdirektoratet har mottatt en oversikt over disse vedtakene. Det er etter hva direktoratet kan se ikke delegert oppgaver som skal utføres av styret. Begrensningene i privatskoleloven 5-2 siste ledd er oppfylt. Oppsummering og konklusjon Utdanningsdirektoratet har kontrollert om utvalgte krav i privatskoleloven 5-1 og 5-2 er oppfylt. Det er ved tilsynet ikke funnet mangler ved Oasen skoles etterlevelse av disse. 4 Forsvarlig system 4.1 Rettslige krav Etter privatskoleloven 5-2 tredje ledd er styret ansvarlig for å ha eit forsvarleg system for vurdering av om krava i gjeldande lover og forskrifter, og føresetnadene for godkjenninga blir oppfylt. Systemet er forsvarlig når det er eigna til å avdekkje eventuelle forhold som er i strid med lov og forskrift, og som sikrar at det blir sett i verk adekvate tiltak der det er nødvendig. 2 I det videre omtales dette som internkontrollsystem. Internkontrollsystemets formål er sikre at skoledriften til enhver tid er i samsvar med gjeldende regelverk, og dermed at kvaliteten som oppnås er tilfredsstillende. Omfanget av lovpålagte krav som regulerer privatskolenes virksomhet tilsier at regelverket ikke lar seg etterleve uten et velfungerende system for internkontroll. Internkontrollsystemet er en nødvendig forutsetning for privatskolens evne til å prestere, og et hjelpemiddel for å levere riktig kvalitet, på riktig måte, og til riktig tid. 2 Ot.prp.nr.55 (2003-2004), kommentarer til 5-2.
Side 8 av 17 Internkontrollsystemet retter seg både mot skolens produksjon av tjenester og kontroll av lovligheten av de handlinger som er foretatt. Systemet skal sikre prestasjon, kontroll og dokumentasjon av skolens drift, og at styret aktivt foretar grep for å sikre at regelverket etterleves i egen organisasjon. Internkontrollsystemet oppfyller lovens egnethetskrav gjennom ivaretakelse av følgende sentrale komponenter: Prestasjon 1) Forståelse. Styret skal kjenne til hvilke krav privatskoleloven og øvrig regelverk stiller til styrets virksomhet. Styret er ansvarlig for at det etableres en klarhet med hensyn til hvilke lovpålagte oppgaver som det påhviler skolen å utføre, hvordan disse oppgavene skal løses, og hvem i skolens organisasjon som skal utføre oppgavene. 2) Levering av resultat. Det skal iverksettes handlinger som er relevante for å kunne oppfylle de krav som stilles, jf. 1) ovenfor. Punktene 1) og 2) er fundamentet for internkontrollen og skolens arbeid med å sikre at skolens drift er i samsvar med lovpålagte krav. Overvåking 3) Overvåking/kontroll. De handlinger som utføres skal overvåkes slik at eventuelle brudd fanges opp og korrigeres. Korreksjon 4) Eventuelle brudd skal korrigeres. Dokumentasjon 5) Av hensyn til etterprøvbarhet og systemets tilgjengelighet skal aktiviteten i nødvendig omfang skriftliggjøres. Rapportering 6) Rapportering. Resultatene av overvåkingen og korrigeringen skal rapporteres til virksomhetens ledelse. Evaluering 7) Internkontrollsystemet skal jevnlig evalueres for å sikre at det i praksis fungerer på formålstjenlig vis. Revisjon 8) Dersom systemet viser seg å ikke fungere i praksis skal det revideres. Internkontrollsystemet skal av hensyn til kontinuitet, tilgjengelighet og etterprøvbarhet foreligge skriftlig. Det nærmere innholdet i systemet er rutiner for kartlegging, vurdering, korrigering, kommunikasjon og samhandling som skal realisere systemets formål. I denne sammenheng vil det være sentralt å kartlegge hvilken grad av kontroll som er nødvendig, og tilstrekkelig, for å oppnå et tilfredsstillende resultat. Et velfungerende og rasjonelt internkontrollsystem bør være lagt opp slik at det er høy kontrollfrekvens på områder med stor risiko for avvik eller hvor konsekvensene av avvik er alvorlige. På områder med lav risiko for avvik kan det legges opp til en noe lavere kontrollfrekvens. Risikovurderinger som foretas som grunnlag for innretningen av internkontrollen, skal være synlige og etterprøvbare.
Side 9 av 17 Skolen står fritt til å tilpasse systemet etter de lokalene forholdene eller skolens særpreg, innenfor rammen av de krav som stilles til systemets egnethet og funksjonalitet. Dette tas hensyn til ved vurderingen av eventuelle avvik og pålegg under tilsynet. I dette tilsynet har Utdanningsdirektoratet kun kontrollert de deler av skolens internkontrollsystem som skal sikre etterlevelse av kravene i privatskoleloven vedrørende inntak, orden og godkjenning av skoleanlegg. 4.2 Utdanningsdirektoratets observasjoner og vurderinger Utdanningsdirektoratets vurderinger i den foreløpige tilsynsrapporten Oasen skole benytter internkontrollsystemet KFF-KSS utviklet av Kristne Friskolers Forbund. Skolen hadde i første omgang sendt inn en kortfattet oversikt over hvordan systemet generelt har vært implementert, kopier av systemets dokumenter og en oversikt over rutiner og prosedyrer fra systemet i forbindelse med dette tilsynets temaer. Det ble opplyst at hele KSS-KFF var implementert ved at det var dannet grupper med ansvar for ulike områder i systemet. Gruppene skal gjennomgå området med sikte på å avdekke merknader og avvik. Slike danner grunnlag for avviksrapporter. I skrivet fra skolen var det uklart hvem som skulle motta disse rapportene, men det framgikk at styret får en rapport når avvikene er rettet opp. Utdanningdirektoratet anså det som svakheter at de beskrevne rutinene manglet identifisering av hvem som var ansvarlig for ulike oppgaver, at tidsfrister ol. manglet, at styrets rolle fra lite konkretisert og at det var vanskelig å vurdere om rutinene ble kommunsert til de ansatte og om de ble gjennomført i praksis. At det var avdekket brudd på regelverket i forbindelse med flere av lovkravene i tilsynet understøttet videre at skolen ikke hadde et tilfredsstillende forsvarlig system som sikret etterlevelse av regelverket på området. Skolen har dokumentert endring siden foreløpig tilsynsrapport Som nevnt ovenfor har Oasen skole nedlagt et betydelig arbeid med å rette opp flere av forholdene Utdanningsdirektoratet påpekte i den foreløpige rapporten. I sin tilbakemelding på den foreløpige rapporten har skolen opplyst at hele KSS-systemet har blitt gjennomgått og styrebehandlet i 2012. Skolen erkjenner at tidligere gjennomganger nok ikke har vært grundige nok, men at dette nå er endret. Det er også lagt opp nye rutiner som skal sikre en bedre gjennomføring og kontroll med at systemet. Skolen har dokumentert sitt tidligere og nye arbeid blant annet gjennom en oversikt over styrevedtak der KSS er behandlet, et nytt årshjul for styret, kopier av dokumentasjon fra KSS-KFF særskilt tilpasset Oasen skole. Det framgår av den innsendte dokumentasjonen at KFF-KSS til en stor grad er implementert ved skolen. Utdanningsdirektoratets kontroll av kravet til forsvarlig system er i dette tilsynet innrettet mot de lovkravene tilsynet omfatter for øvrig. I dokumentasjonen Utdanningsdirektoratet mottok 13. september 2012 framgår det at styret nå blant annet gjennom nye rutiner og utarbeidelsen av et årshjul har lagt til rette for en mer systematisk tilnærming og arbeid til de aktuelle lovkravene. Arbeidet med internkontrollsystemet
Side 10 av 17 i sin helhet er også styrket, blant annet ved at det skal gjennomføres en av alle rutiner og dokumenter og at de sentrale brukerne er kurset ytterligere i bruk av systemet. Styret har gjennom disse tiltakene lagt til rette for at styret i større grad enn tidligere har den nødvendige sikkerhet og kontroll med at systemet følges og at lovkravene som er stilt til virksomheten oppfylles. Utdanningsdirektoratet anser at årshjulet som er vedtatt, presiseringen av modul 1 del 2 for Oasen skole, oversikten over de ulike kontrollgruppene utgjør en stor forbedring på de punktene Utdanningsdirektoratet tidligere identifiserte svakheter. Det er nå tydelig hvem som skal utføre de ulike oppgavene, når det skal gjøres og hvordan styret involveres. Rapportene fra kontrollgruppene og Oppsummeringen av evt. Merknader og avvik rapport til styret 2012 viser også at de fastsatte kontrollene er blitt utført og at avvik og merknader er rapportert til styret. Det er også dokumentert at det har blitt fastlagt hvem som har i oppgave å rette ev. avvik, og gitt frister for retting. Gjennom de øvrige dokumentasjonen som ble mottatt 13. september har Utdanningsdirektoratet kunne fastslå at de foreskrevne endringene faktisk har blitt utført, og på riktig måte. Samlet er skolens innsats på dette området en klar styrking av skolens internkontrollsystem, og bidrar til at de kontrollerte lovkravene i dette tilsynet oppfylles også i framtiden. Direktoratet vil likevel understreke at driften av et forsvarlig system er et kontinuerlig arbeid, der det stadig må gjennomføres kontroller og utbedringer der det er nødvendig. De presiseringer og justeringer Oasen nylig har foretatt har imidlertid lagt et godt grunnlag for at dette skal fungere i praksis. Oppsummering og konklusjon Utdanningsdirektoratet har gjennomgått den innsendte dokumentasjonen, fra både før og etter den foreløpige tilsynsrapporten ble sendt til skolen. Etter en gjennomgang av den totale dokumentasjonen i saken anser Utdanningsdirektoratet at styret har sørget for at det finnes et internkontrollsystem som sørger for at det løpende kontrolleres, vurderes og rapporteres på det lovkravene som er omfattet av tilsynet. Forutsatt at årshjulet, rutinene og øvrige dokumentene brukes etter sin intensjon ligger det til rette for at lovens krav oppfylles i den daglige driften ved skolen. På bakgrunn av dette finner Utdanningsdirektoratet at kravet i privatskoleloven 5-2 tredje ledd er oppfylt. 5 Krav om godkjent skoleanlegg 5.1 Rettslige krav I privatskoleloven 2-4 første ledd er det fastslått at anlegget skolen driver sin virksomhet i må være godkjent av myndighetene. Godkjenningsordningen har som formål å bidra til at skoleanlegget fremmer helse, trivsel, gode sosiale og miljømessige forhold, og forebygger sykdom og skade. Godkjenningsmyndigheten er delegert fra departementet til Fylkesmannen. Fylkesmannen godkjenner skoleanlegget under forutsetning av at nødvendige kommunale godkjenninger og
Side 11 av 17 tillatelser er framlagt, samt at Fylkesmannen ut fra pedagogiske betraktninger anser at det aktuelle anlegget er egnet for skolevirksomhet. 3 Godkjenningen skal gjelde det lokalet skolen til enhver tid benytter. Det betyr at skolen må søke om ny godkjenning når det blir foretatt endringer av eksisterende anlegg som har betydning for godkjenningen, når skolen flytter, kjøper/leier nye lokaler el. Begrepet skoleanlegg omfatter både undervisningslokale, andre lokaler som blir brukt av elevene og uteareal. Utstyr faller utenfor. 4 5.2 Utdanningsdirektoratets observasjoner og vurderinger Oasen skole har sendt inn kopi av vedtak fra Fylkesmannen i Vest-Agder, datert 14. oktober 2011. Av vedtaket går det fram at Fylkesmannen godkjenner skolens anlegg i henhold til privatskoleloven 2-4. Konklusjon Oasen skole har dokumentert det foreligger en godkjenning fra Fylkesmannen av skolens anlegg. Kravet i privatskoleloven 2-4 første ledd er dermed oppfylt. 6 Inntaksreglement 6.1 Rettslige krav Alle privatskoler skal ha et inntaksreglement fastsatt av styret Alle privatskoler godkjent etter privatskoleloven skal ha et inntaksreglement, jf. 3-1. Inntaksreglementet skal være fastsatt av styret, jf. 5-2 andre ledd bokstav d), og tilfredsstille lovens krav til innhold og saksbehandling ved inntak. Formålet med inntaksreglement er å sikre åpenhet omkring kriteriene for inntak ved skolen og dermed gi de som søker forutsigbarhet i forbindelse med vilkårene for inntak og prosessen omkring inntaket. For å sikre dette skal inntaksreglementet være tilgjengelig på en måte som gjør det enkelt for søkeren og foreldre å gjøre seg kjent med det. Inntaksvilkårene skal være like som ved offentlige skoler Vilkårene for inntak av elever til private skoler skal være like som for offentlige skoler 5, men de private skolene skal ha hele landet som inntaksområde, jf. privatskoleloven 3-1 første ledd. Alle som oppfyller inntaksvilkårene skal i utgangspunktet få plass, forutsatt at skolen ikke tar inn flere elever enn det som er fastsatt som øvre elevtall i skolens godkjenning. Inntaksreglementet skal altså ikke inneholde regler som begrenser hvem som kan søke om inntak, utover de kravene som også gjelder for offentlige skoler. 3 Ot. prp. nr. 37 (2006-2007), side 81 og 82. 4 Ot.prpr.nr. 37 (2006-2007), merknader til 2-4. 5 Kravene om inntak til offentlige skoler er fastsatt i opplæringsloven 2-1 tredje ledd og 3-1 første ledd.
Side 12 av 17 Reglementet skal inneholde prioriteringskriterier i tilfelle oversøking Reglementet skal vise hvordan søkere blir prioritert i tilfeller med oversøking (når antallet søkere er større enn fastsatt elevtall), jf. 3-1 tredje ledd. I loven og forarbeidene er det påpekt at prioriteringskriteriene skal være saklige og objektive. Eksempler i forarbeidene på forhold som kan gi prioritet er geografisk nærhet til skolen, søkerens karakterer, søker med søsken ved skolen, søker som er medlem av den kirke eller det trossamfunn som har etablert skolen, utenlandsk søker med behov for plass ved en internasjonal skole eller dersom det er en spesialtilpasset skole kan elever med slike spesielle behov prioriteres. 6 Skolen kan operere med søknadsfrist Skolene kan operere med søknadsfrist. Fristen skal da være lik for alle søkere. Skolen må opplyse om eventuelle søknadsfrister og om hvorvidt det åpnes opp for fortløpende inntak etter et først til mølla -prinsipp, eller om vedtak om inntak først fattes etter søknadsfristen har gått ut. Det skal også opplyses om virkningen av for sent innkomne søknader. Informasjon som kreves av søker må være relevant Det er bare informasjon som er relevant for å vurdere om søker oppfyller inntaksvilkårene eller prioriteringskriteriene som kan etterspørres i forbindelse med inntaket. Forarbeidene uttaler at det ikke må bes om informasjon som er egnet til å sile søknadene ut i fra kriterier som virker diskriminerende eller som ikke er saklig i forhold til inntaksvilkårene. 7 I tilsyn med reglene om inntak er også skolen søknadsskjema ol. relevant å undersøke i tillegg til selve inntaksreglementet. Kravet til likebehandling, forutberegnelighet og forbudet mot diskriminering gjelder alle relevante aktiviteter i forbindelse med inntak. Det skal derfor ikke stilles krav til søkeren i søknadsskjemaet eller andre steder som er i strid med eller ikke står i sammenheng med inntaksreglementet eller loven. Beslutninger om inntak eller avslag er enkeltvedtak Beslutning om inntak eller avslag er enkeltvedtak, jf. privatskoleloven 3-1 sjette ledd. Forvaltningslovens saksbehandlingsregler for enkeltvedtak gjelder derfor i denne typen saker. 6.2 Utdanningsdirektoratets observasjoner og vurderinger Utdanningsdirektoratets vurderinger i den foreløpige tilsynsrapporten Utdanningsdirektoratet fikk i utgangspunktet tilsendt kopi av inntaksreglement fra april 2012. Utdanningsdirektoratet foretok en kontroll av innholdet i dette, søknadsskjemaet som da gjaldt, samt kopier av tre vedtak om inntak og tre vedtak om avslag på skoleplass. Utdanningsdirektoratet konkluderte med at det forelå flere brudd på bestemmelsene i privatskoleloven 3-1. Blant annet ble det konstatert prioriteringskriterium som ikke var i tråd med loven, at skolen opererte med begrensinger for inntaket som ikke var tydelig kommunisert i verken inntaksreglementet eller andre dokumenter søkere eller direktoratet hadde tilgang til, at søknadsskjemaet ba om informasjon som ikke ble ansett som saklig eller nødvendig, samt at vedtakene om inntak og avslag ikke oppfylte forvaltningslovens krav til enkeltvedtak. 6 Jf. Ot. prp. nr. 33 (2002-2003), kapittel 5 og merknader til 3-1 og Innst. O. nr. 80 (2002-2003). 7 Jf. Ot. prp. nr. 33 (2002-2003), kapittel 5.4 og Innst. O. nr. 80 (2002-2003).
Side 13 av 17 Det ble på bakgrunn av dette varslet 2 pålegg om retting, med til sammen fire konkrete korreksjonspunkter. Skolen har dokumentert endring siden foreløpig tilsynsrapport Etter å ha mottatt den foreløpige tilsynsrappporten har skolen gjort flere endringer som påvirker Utdanningsdirektoratets vurderinger på dette tilsynstemaet. Skolen har sendt inn nytt inntaksreglement, nytt søknadsskjema, kopi av styrebeslutning om ramme for elevtall samt nye maler for inntaks- og avslagsbrev. Utdanningsdirektoratet konstaterer at de lovbruddene som ble avdekket i de gamle dokumentene nå er rettet opp. Inntaksreglementet er rettet slik at det nå bare framgår objektive og saklige prioriteringskriterier, søknadsskjema ber bare om opplysninger som er relevante med tanke på inntaksvilkårene og prioriteringsgrunnlagene og malene for vedtak tilfredsstiller forvaltningslovens krav. Det er ikke konstatert andre mangler ved de nye dokumentene. Oppsummering og konklusjon I den foreløpige tilsynsrapporten påpekte Utdanningsdirektoratet flere brudd på privatskoleloven 3-1. Styret ved Oasen skole har dokumentert at disse lovbruddene per i dag er rettet opp, og at det gjennom nye maler for enkeltvedtak er lagt til rette for at forvaltningslovens regler vil etterleves i framtiden. Direktoratet legger til grunn at de nye malene vil benyttes i praksis. På bakgrunn av dette finner Utdanningsdirektoratet at det ikke lenger foreligger brudd på privatskoleloven 3-1, hva angår de kontrollerte forholdene ved Oasen skole. 7 Ordensreglement 7.1 Rettslige krav Enhver privatskole skal ha et ordensreglement om elevenes rettigheter og plikter, jf. privatskoleloven 3-9 første ledd. Ordensreglementet skal på den ene siden søke å regulere hva som er (ønsket og) uønsket atferd hos elevene. På den andre siden kan skolen ikke bruke andre tiltak enn de som fremgår av ordensreglementet for å korrigere uønsket atferd. Bruken av tiltak er utøvelse av offentlig myndighet og representerer et inngrep i elevenes selvbestemmelsesrett. Det er derfor viktig at elevene gjennom ordensreglementet får muligheten til å forutse egne rettigheter og plikter, beskyttes mot usaklig forskjellsbehandling og bruken av vilkårlig valgte tiltak i disiplinærsaker. I et rettssikkerhetsperspektiv skal myndighetsutøvelsen således skje i henhold til reglementet og etter de forvaltningsrettslige regler om enkeltvedtak når tiltaket krever denne beslutningsformen. Bestemmelsen i 3-9 om ordensreglementet stiller krav til reglementets innhold, saksbehandlingen i disiplinærsaker og skolens plikt til å formidle reglene til elever og foresatte. Privatskoleloven 3-9 forbyr fysisk refsing eller andre tiltak av krenkende karakter.
Side 14 av 17 Ordensreglementet skal heller ikke inneholde regler om betaling av skolepenger. Dette er et forhold som skal reguleres i kontrakten mellom skolen og den enkelte elev, og dette bør derfor ikke blandes sammen med reglene for skolens daglige virksomhet. 8 Ordensreglementet skal angi hvilke tiltak eleven kan bli møtt med ved brudd på skolens regler. Angivelse av tiltak skal være uttømmende og skolen kan ikke benytte andre tiltak enn de som fremgår eksplisitt av reglementet. 9 Utdanningsdirektoratet understreker derfor at skolen således ikke har adgang til å benytte andre tiltak enn de som er nevnt i ordensreglementet. Bortvising er den mest alvorlige og inngripende reaksjonen som kan brukes mot en elev, og innebærer at elevens rett til opplæring settes til side for en begrenset periode. Bortvising skal derfor stå i forhold til bruddet på ordensreglementet og være begrunnet ut i fra saklige hensyn. Ved bortvising skal det fattes enkeltvedtak. Når det gjelder nedsettelse av karakter i orden og oppførsel er dette som et utgangspunkt en individuell vurdering etter forskrift til privatskoleloven kapittel 3. Nedsettelse av standpunktkarakter i orden- og oppførsel kan imidlertid hjemles som et tiltak i ordensreglementet. Utdanningsdirektoratet understreker at reaksjonen eller tiltaket skal stå i forhold til bruddet. Eleven skal gis anledning til å uttale seg muntlig for den som benytter refsingstiltaket. Regelen må praktiseres ulikt etter om det er snakk om mer alvorlige regelbrudd og refsingsvedtak i forbindelse med mindre alvorlige forhold. Følgelig kreves det ingen omstendelig prosedyre forut for en muntlig irettesettelse fra læreren, men det er likevel en forutsetning at hovedprinsippet om elevens rett til å forklare seg er ivaretatt gjennom den meningsutvekslingen som vanligvis finner sted før en muntlig irettesettelse. 10 Definisjon av enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven 2 bokstav b: et vedtak som gjelder rettigheter og plikter til en eller flere bestemte personer Bestemmelser om hvordan et enkeltvedtak skal finnes i forvaltningsloven i kapittel 3, 4, 5 og 6. Ordensreglementet skal inneholde regler om fremgangsmåten ved disiplinærsaker. Alle enkeltvedtak skal følge saksbehandlingsreglene som fremgår av forvaltningsloven, herunder varsel om vedtak, elevens rett til å uttale seg (kontradiksjon) og klagerett på det vedtak som fattes. Saker som gjelder bortvisning skal avgjøres av daglig leder ved skolen. Skolen skal gjøre ordensreglementet kjent for elevene og foresatte. I dette ligger at elever og foresatte må gis anledning til å gjøre seg kjent med reglementets innhold. De fleste skoler har i dag egne nettsider hvor blant annet ordensreglementet er publisert. I slike tilfeller vil det være tilstrekkelig for å oppfylle lovens minimumskrav at elever og foresatte henvises til disse nettsidene med oppfordring om å sette seg inn i reglementet. Skolen kan også selv gjennomgå 8 Se Privat- og friskolers kontraktsvilkår, utarbeidet av Forbrukerombudet (revidert juni 2004). 9 Jf. Ot.prp.nr.33 (2002-2003). 10 Ot.prp.nr. 33 (2002-2003).
Side 15 av 17 reglementet sammen med elevene ved behov. Andre tilfredsstillende måter å publisere ordensreglementet er å sende en kopi til hver elevs hjem, eller at reglementet følger som vedlegg til kontrakten mellom skolen og den enkelte elev/foresatte. 7.2 Utdanningsdirektoratets observasjoner og vurderinger Ordensreglementets innhold Utdanningsdirektoratet har fått tilsendt kopi av ordensreglement vedtatt 22. mai 2012 og kopi av protokoll fra styremøte som bekrefter at det er vedtatt av et kompetent styre. Innledningsvis vises det i reglementet til at det er fastsatt med hjemmel i opplæringsloven og forskriften til denne. Oasen skole er en privatskole. Riktig henvisning vil derfor være privatskoleloven 3-9. Utdanningsdirektoratet anbefaler at dette rettes opp. Reglementet søker å styre elevens atferd på skolen. Det inneholder derfor regler og retningslinjer for å skape trivsel og et godt skolemiljø. Utdanningsdirektoratet har ingen bemerkninger til de regler for atferd som skolen har bestemt. I en egen bestemmelse angis hvilke reaksjoner som er aktuelle ved regelbrudd, pkt. 6. Det er også en egen bestemmelse for hvordan skolen skal gå fram når det er aktuelt med reaksjoner for regelbrudd, pkt. 7. Etter Utdanningsdirektoratets vurdering er reglementets punkt 6 og 7 i tråd med privatskoleloven. Hvordan reglementet gjøres kjent Ordensreglementet er tilgjengelig på skolens nettsted og er tema i inntakssamtaler. Foresatte må signere på at de kjenner reglementet når de aksepterer skoleplass. I tillegg gjennomgås det muntlig i klassene hver høst. Dette tilfredsstiller lovens krav. Praksis etter ordensreglementet Utdanningsdirektoratet har fått tilsendt liste over disiplinærvedtak siste skoleår, samt kopi av vedtakene. Dette dreier seg om tre vedtak om utvisning. Etter loven vil dette være å regne som vedtak om bortvisning etter 3-10. Ingen av vedtakene har et innhold som tilfredsstiller lovens krav. Loven krever at avgjørelser om bortvisning er enkeltvedtak, jf. 3-10 siste ledd. Dette betyr at forvaltningslovens prosessuelle regler skal etterleves. I vedtakene fra Oasen skole mangler tilfredsstillende henvisning til regelverk og hjemmel for vedtaket, begrunnelse for vedtaket, henvisning til klageadgang og framgangsmåte for klage, jf. forvaltningsloven kap. V. Bortvisning er den mest inngripende lovlige reaksjonsform etter privatskoleloven, og i avgjørelser om bortvisning må derfor elevenes rettsikkerhet ivaretas. Lovbruddet som her er avdekket i tilsynet er i så måte alvorlig. Endringer siden foreløpig tilsynsrapport Etter å ha mottatt den foreløpige tilsynsrappporten har styret gjort sørget for å utarbeide en ny mal for vedtak om bortvisning. Gjennom denne er forvaltningslovens krav til opplysninger om begrunnelsen for bortvisningen samt henvisning til klageadgang mv. ivaretatt. Det er ikke konstatert andre mangler ved den nye malen. Utdanningsdirektoratet anser derfor at skolen nå har tilrettelagt for en praksis som er i tråd med privatskoleloven 3-10. Direktoratet forutsetter at den nye malen vil benyttes.
Side 16 av 17 Oppsummering og konklusjon Utdanningsdirektoratet har funnet at Oasen skole har et ordensreglement som er vedtatt av et kompetent styre. Innholdet er i samsvar med privatskoleloven 3-9. Kravet om forutberegnelighet og tilgjengelighet for elever og foresatte anses også oppfylt. Lovkravet om at avgjørelser om bortvisning skal skje etter forvaltningslovens regler for enkeltvedtak er ivaretatt gjennom mal for vedtak om bortvisning. Utdanningsdirektoratet anser at de kontrollerte kravene i privatskoleloven 3-9 og 3-10 er oppfylt. 8 Utdanningsdirektoratets konklusjon 8.1 Tilsynet avsluttes uten reaksjoner På bakgrunn av det som fremgår av kapitlene 3 til og med 7 ovenfor finner Utdanningsdirektoratet at de kontrollerte lovkravene er oppfylt. Det er dermed ikke nødvendig å følge opp tilsynet med reaksjoner etter privatskoleloven 7-2a. Utdanningsdirektoratet anser dermed tilsynet med Oasen skole som avsluttet. 8. 2 Klageadgang Tilsynsrapporten er et enkeltvedtak etter forvaltningsloven 2 bokstav b, og kan påklages til Kunnskapsdepartementet. En eventuell klage skal sendes til Utdanningsdirektoratet innen tre uker etter at vedtaket er kommet fram til styret, jf. forvaltningsloven 28 og 29. Om utforming av klage vises det til forvaltningsloven 32. Skolen har rett til innsyn i sakens dokumenter, jf. forvaltningsloven 18. Tilsynsrapporten vil publiseres på Utdanningsdirektoratets nettsted. Med hilsen Håvard Tvinnereim avdelingsdirektør Clara Hasselberg seniorrådgiver Dokumentet er elektronisk godkjent Vedlegg: Oversikt over innsendt dokumentasjon i forbindelse med åpning av tilsynet
Side 17 av 17 Oversikt over innsendte dokumenter: Kopi av stiftelsesdokument Kopi av vedtekter Møteinnkallinger tilstyremøter og tilhørende møteprotokoller Organisasjonskart Informasjon om styrets medlemmer, hvem som har møte- og uttalerett i styret, hvordan disse oppnevnes og funksjonstid, valg av leder Protokoll fra generalforsamling 2011 Oversikt over delegasjonsvedtak Notat om implementering av KFF-KSS Oversikt over rutiner og prosedyrer for tilsynstemaene Kopi av KFF-KSS-modulene Inntaksreglement Søknadsskjema Kopi av vedtak om inntak og avslag på inntak Ordensreglement Redegjørelse for hvordan ordensreglementet gjøres kjent Kopi av vedtak om utvisning Kopi av godkjenningsvedtak fra Fylkesmannen i Vest-Agder Tilstandsrapport