EVALUERINGSRAPPORT Øvelse Nordland - kraft ekom vei - 11.05.10
1 SAMMENDRAG Målsettingen med Øvelse Nordland var å teste aktørenes beredskap, krisehåndteringsevne, rolleforståelse og samarbeidsevne i forbindelse med hendelser relatert til storm/uvær med påfølgende skade på kritisk infrastruktur. Øvelsen hadde spesielt fokus på sammenfallende utfordringer for sektorene kraft, ekom og vei på regionalt nivå, med påfølgende konsekvenser for Bodø kommune. Øvelse Nordland avdekket at det er en relativt god tradisjon for å samarbeide om krisehåndtering i Saltenområdet. Øvelsen viste at aktørene prøver å dra nytte av hverandres samband til å nå ut med informasjon til egne rettemannskaper når eget samband er nede. Det ble arrangert felles pressekonferanser for å nå ut med informasjon til befolkningen, og det ble innhentet bistand fra forsterkningsressurser (for eksempel sivilforsvaret/forsvaret) på blant annet sambandssiden og transportsiden. Når det gjelder overordnede funn, er det svært tydelig at samtlige sektorer er avhengige av ekom (elektronisk kommunikasjon som f.eks mobiltelefon og Internett) for å få til en effektiv krisehåndtering. Generelt sett burde derfor konsekvensene av alle telefeilene ha kommet enda bedre fram i øvelsen. Mange trodde det meste var i orden og at kommunikasjonen fungerte. Det ble derfor ikke rettet så mye fokus på alternative kommunikasjonsformer. Samfunnet er svært avhengig av strøm. Selv om Bodø kommune er godt dekket med nødstrømsaggregater, kan det oppstå utfordringer i forhold til å få fram aggregater og få fram drivstoff til aggregatene når veier er stengt. I tillegg må aggregatene selvsagt fungere. Flere av deltakerne har i ettertid gitt uttrykk for at øvelsen har bidratt til å skape en større bevissthet rundt hvilke utfordringer andre sektorer står overfor, og til å skape et enda bedre samarbeidsklima. Videre har gjennomgangen av beredskapsplanene og rutinene bidratt til å styrke virksomhetenes krisehåndteringsevne. Det har blitt nevnt at flere etter øvelsen følte seg ekstra godt rustet til å håndtere de store utfordringene som oppsto i Nordland like i etterkant av øvelsen som følge av varmt vær og rask snøsmelting, med påfølgende konsekvenser i form av blant annet skred og flom flere steder. Oppsummering kraftscenarioet Scenarioet på kraftsiden var flere linjebrudd med påfølgende behov for feilsøk, feilretting, utkobling av utkoblbart forbruk, rasjonering, med mer. Bodø Energi Nett og Salten Kraftsamband Nett stilte for første gang med felles og ny beredskapsorganisasjon. Dette preget starten på øvelsen, hvor roller og ansvar i den nye organisasjonen var uklare. Rollefordelingen gikk seg til underveis, og både den beredskapsfaglige og den strategiske ledelsen fungerte bra under øvelsen. Det ble stilt spørsmål ved om daglig leder hadde for mange roller under øvelsen, da han tidvis var beredskapsleder, informasjonsansvarlig, operativ leder og KDS (Kraftforsyningens distriktssjef) samtidig. I tillegg var han representant i Fylkesberedskapsrådet. Møtene i Fylkesberedskapsrådet stjal mye av daglig leders tid. Dette, kombinert med alle rollene, skaper grunnlag for å vurdere en endring i beredskapsorganisasjonen slik at det blir flere å delegere ansvar og oppgaver til. For øvrig fungerte KDS-rollen bra. KDSen fikk varslet og rapportert som forventet under øvelsen. De fleste oppgaver ble løst i henhold til forventningene og fasiten som var skissert i dreieboka. Fremdriften var nok litt rask i forhold til det virkelige liv, særlig tatt i betraktning at det var spilt inn dårlig vær i scenarioområdet. Det er litt uklart hvordan feilsøkingen foregikk og hvem av mannskapene som ble sendt hvor. Spesielt siden telesambandet var nede flere steder. Kraftforsyningen har et eget samband som antakelig ville ha blitt tatt i bruk i tilfelle problemer med det ordinære sambandet. Det er noe uklart hvilke koblinger som ble utført og hvilke kunder som ble prioritert under øvelsen. Innledningsvis var det lite kontakt eksternt 2
med tanke på prioritering. Hvilke behov hadde Bodø kommune? Hvilke behov hadde andre? Spørsmålene rundt prioritering i forhold til strømforsyning kunne antakelig vært fokusert på i enda større grad under øvelsen. Det er imidlertid positivt at samtlige og spesielt Bodø kommune evnet å tenke worst case i forhold til strømforsyning. Hva hvis flere linjer gikk ut? Hva hvis strømbruddet ble langvarig? Dette var tidlig fokus i kommunen. Oppsummering av ekomscenarioet Scenarioet på ekomsiden var blant annet kabelbrudd som følge av gravearbeid, strukturelle skader på infrastrukturen som følge av det dårlige været, software-feil på en av mobilsentralene i scenarioområdet, med mer. På ekomsiden deltok Ventelo og Telenor på øvelsen. Aktørene fikk til en god dialog underveis, og de kom opp med gode og kreative løsninger for å sikre redundans og opprettholdelse av ekom i Bodø. Telenors øvingsdeltaker var representant i fylkesberedskapsrådet, og informerte Ventelo om det som hadde blitt drøftet der. Det virket ikke som om Ventelo anså dette som problematisk. Det er imidlertid verdt å påpeke at Telenors representant sitter i beredskapsrådet på vegne av Telenor og ikke på vegne av ekombransjen, dette kan by på utfordringer i områder der andre aktører også er viktige. Under øvelsen ble det lagt opp til at en underleverandør skulle utføre rettearbeid for alle ekomaktørene. Det ble ikke i tilstrekkelig grad problematisert hvorvidt underleverandøren hadde hatt ressurser til å hjelpe alle samtidig, men dette kan være en utfordring. Ekomsektoren var proaktiv i forhold til å finne løsninger utover det rent ekomspesifikke. Blant annet ble Sivilforsvaret kontaktet for å benytte deres beltevogner til å få kjørt nødstrømsaggregat opp på fjellet. Sivilforsvaret kan også brukes til å drifte aggregatene i en krise og dermed frigjøre mannskap fra en underleverandør til å gjøre rettearbeid. Det ble ellers konstatert at underleverandøren både hadde rettemannskaper og beredskapsutstyr i Bodø. Dette gjorde det lett å få tilgang til utstyr ettersom veiene ut av Bodø til dels var stengt. Ekomsektoren tok mye kontakt på tvers. For eksempel ble kraftforsyningen kontaktet om konsekvenser av utfall av strøm og estimert rettetid. Feilretting og iverksettelse av tiltak ble utført i samarbeid med de øvrige aktørene. De øvrige aktørene i øvelsen etterspurte en tydeligere situasjonsbeskrivelse og informasjonsdeling fra ekomsiden med tanke på utfordringer og hva som var tilgjengelig/ utilgjengelig av Internett og telesamband. Det var også ulike oppfatninger blant aktørene hvorvidt prioriterte områder kunne opprettholde ekomtjenester dersom strømmen ble prioritert i ulike områder. Kommunen ønsket blant annet at utvalgte geografiske områder skulle prioriteres med tanke på ekom. Det kan hende tilbyderne burde ha snakket bedre sammen og gitt kommunen et enhetlig svar på om og hvor dette var mulig, uten å komme opp med detaljerte og tekniske redegjørelser i besvarelsen. På den andre siden kan det hende at uklarhetene kan knyttes til rent øvelsestekniske forhold. I en øvelse der situasjonsbilder konstrueres og der man ikke står overfor faktiske feil og konsekvenser, kan det bli vanskelig både å begrunne fornuftig og forklare hva som tar tid, hvor lang tid det vil ta å rette opp feilen og hvorfor. 3
Oppsummering av veiscenarioet Scenarioet på veisiden var blant annet et sørpeskred som førte til stengt Riksvei 80 mellom Fauske og Bodø. Sørpeskredet førte også til strømbrudd, og problemer for kraftforsyningen. I tillegg var det spilt inn stengt bru som følge av sterk vind. Dette bidro til bortfall av muligheten for omkjøring til og fra Bodø. Det oppsto også en utglidning av veien mellom Tverlandet og Bodø, med den konsekvens at Bodø by ble isolert. Bortfall av strøm førte til at lysregulering på trefeltsveien inn og ut av Bodø sluttet å fungere, og trafikkavviklingen på riksvei 80 ble noe kaotisk. I startfasen av øvelsen hersket det noe usikkerhet ved veibordet rundt øvelsesopplegget og etatens rolle i forhold til de andre aktørene. Det oppsto også noe usikkerhet internt i forhold til avdelingsdirektørens rolle ved bordet kontra rollen som etatens representant i Fylkesmannens beredskapsråd. Det kan ha sin bakgrunn i at Statens vegvesen (SVV) i Region nord har liten erfaring med et slikt øvelsesopplegg. Det var satt opp spesifikke øvingsmål og øvingsmomenter for egen sektor i forkant av øvelsen. Samtidig var det satt opp noen forventninger til innfrielse av disse øvingsmålene. Etter hvert som hendelsene ble spilt inn, ble oppgavene løst på en god måte og i henhold til de forventninger som var satt opp på forhånd. Den interne oppgaveløsningen og dialogen fungerte godt, og det ble presentert kreative løsninger for å få veiene farbare igjen. Dialogen med kraftforsyningen og også kommunen var til tider ikke god nok, og mangelen på dialog gikk begge veier. Et par eksempel på det: Kraftforsyningen valgte å sende inn folk i sørpeskredområdet før Statens vegvesen hadde hatt geolog inne i området. I forbindelse med at det var utfordringer knyttet til trafikkavviklingen på trefeltsveien, anmodet Statens vegvesen folk om å være lengre på jobb til politiet fikk kontroll over trafikkavviklingen. Samtidig anbefalte Bodø kommune i en felles pressekonferanse foreldre om å hente sine barn på skole og i barnehage. Det skapte divergens mellom budskapene som ble formidlet til befolkningen fra henholdsvis Vegvesenet og kommunen. Alt i alt oppsummerer Statens vegvesen øvelsen som lærerik. Deltakerne i øvelsen erfarte at det fungerer godt internt med hensyn til hvem som gjør hva når kritiske hendelser inntreffer. Samtidig er tilbakemeldingen at Statens vegvesen kan bli mer proaktiv i forhold til å tenke worst case. Som etat erfarer Statens vegvesen å være sårbar når strøm, pc og mobilnettet er ute av drift. 4
1 INNLEDNING 1.1 Om øvelsen Øvelse Nordland ble arrangert på Folkets hus i Bodø 11. mai 2010. Øvelsen var en bordøvelse for strategisk kriseledelse og beredskapsledelse hos relevante regionale og lokale aktører innen sektorene kraft, ekom og vei. Også Fylkesmannen i Nordland og Bodø kommune ble øvd. Scenarioet i øvelsen var mye nedbør over lengre tid i form av snø, etterfulgt av periode med mildere vær og regn. I tillegg var det meldt om storm/uvær på øvelsestidspunktet. Været utløste blant annet sørpeskred og leirras, med påfølgende konsekvenser for kritisk infrastruktur (kraft, ekom og vei). Øvelsen hadde fem faser: 1. Forberedende fase: Utsendelse av meldinger per e-post i form av blant annet avisartikler og værvarsel, med det formål å danne et bakteppe for øvelsen. I tillegg ble det arrangert et forberedende fagseminar 28. april 2. Innledende fase: Avspilling av radiosending som oppsummerte bakteppet og ga en situasjonsbeskrivelse ved øvelsesstart 3. Opptrapping av øvelsen: Utdeling av innspill til hver sektor med ulike problemstillinger 4. Kritisk fase: Stadig tøffere problemstillinger. Rapportering av status, informasjonsdeling og drøftinger 5. Nedtrapping: Situasjonen mer og mer oversiktlig og håndterbar. Oppsummering og avslutning Det geografiske øvingsområdet var Bodø by og omegn, og det fiktive øvelsestidspunktet var månedsskiftet september/oktober. Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) sto for øvingsledelsen, i samarbeid med Fylkesmannen i Nordland, Post- og teletilsynet (PT), Statens vegvesen Fylkesenheten Nordland, Salten Kraftsamband/Bodø Energi og Bodø kommune. Bakgrunnen for øvelsen var et uttrykt behov fra en rekke aktører for å øve sammenfallende problemstillinger innen sektorene kraft, ekom og vei. Øvelsen var den andre i en serie av øvelser som har sitt utgangspunkt i et øvelseskonsept utviklet av NVE med samarbeidspartnere 1. I henhold til øvingskonseptet skal det gjennomføres tilsvarende øvelser som denne i samtlige kraftforsyningsdistrikter. Målsettingen til NVE er å øve fire distrikter årlig. 1 For informasjon om øvelseskonseptet, se: http://www.nve.no/no/sikkerhet-og-tilsyn1/kraftforsyningsberedskap/ovelser/ 5
1.2 De som ble øvd Kraftforsyningens distriktssjef (KDS) Nordland Bodø Energi Nett Salten kraftsamband Nett Salten kraftsamband driftssentral Ventelo Networks Telenor Fylkesmannens beredskapsstab Fylkesberedskapsrådet (responscelle) Bodø kommunes kriseledelse med utvalgte rådgivere Statens vegvesen, Fylkesenheten Nordland Observatører: En fra NVE Flere fra Bodø kommune 1.3 Overordnet øvingsmål Øve aktørenes beredskap, krisehåndteringsevne, rolleforståelse og samarbeidsevne i forbindelse med hendelser relatert til storm/uvær med påfølgende skade på kritisk infrastruktur. Mer konkret: Øve sammenfallende utfordringer for sektorene kraft, ekom og vei på regionalt nivå, med påfølgende konsekvenser for Bodø kommune Øve aktørenes evne til samhandling, varsling og rapportering 1.4 Overordnede problemstillinger Teste: Beredskaps- og kriseledelse Ansvar og rolleavklaring Samordning og koordinering Informasjonsberedskap Krisekommunikasjon Varsling og rapportering Fullmakter og budsjett Etterlevelse av beredskapsforskriftens krav, herunder krav til planer for reparasjoner/gjenoppretting Etterlevelse av ekomloven 2-10 og ekomforskriften kapittel 8 6
1.5 Sektorspesifikke øvingsmål og øvingsmomenter I tillegg til overordnede øvingsmål hadde hver av sektorene meldt inn egne sektorspesifikke øvingsmål og øvingsmomenter. Disse øvingsmålene vil bli evaluert av hver enkelt sektor, i deres interne evalueringsrapporter. 2 EVALUERING 2.1 Beredskapsledelse/kriseledelse, ansvar og roller I henhold til konseptet for regionale øvelser, som er utgangspunktet for den gjennomførte øvelsen, skal de som øves velge om de ønsker å øve virksomhetens beredskapsledelse (fokus på beredskapsfaglige problemstillinger) eller kriseledelse (fokus på mer strategiske problemstillinger). For første gang valgte man å øve begge nivåer. Dette så ut til å fungere bra under øvelsen, spesielt for Bodø kommune og kraftforsyningen som stilte med flere deltakere på begge nivåer. Kommunen stilte med hele kriseledelsen, og hadde også med seg beredskapsfaglige rådgivere som var tilgjengelige for å bistå ved behov. Ordføreren var operativ og handlekraftig, tydelig i sin ledelse og kommunikasjon og flink til å spille på lag med de øvrige deltakerne i øvelsen. Det var aldri tvil om at det var kommunen som var kriseeier i starten av øvelsen, selv om kommunen antakelig var litt raskere med å sette stab og gå offensivt ut med informasjon enn man ville ha vært i virkeligheten. Videre var ordføreren spesielt god på å vise omsorg for rammede og berørte. Men det har blitt bemerket at ordføreren i tillegg kanskje burde ha pekt på utfordringene eierne av kritisk infrastruktur sto overfor, og hva som ble gjort i fellesskap for å få løst disse utfordringene. Bodø Energi Nett og Salten Kraftsamband Nett stilte for første gang med en felles og ny beredskapsorganisasjon. Dette preget starten på øvelsen for kraftforsyningen, hvor roller og ansvarsforhold var litt uklare i den nye organisasjonen. Det tok også litt tid før loggføringen kom skikkelig i gang. Men etter hvert fungerte organisasjonen bra. Kraftforsyningens distriktssjef (KDS) fikk utøvd sin rolle allerede i forkant av øvelsen, hvor han ble bedt av NVE om å kartlegge KBO-enhetenes beredskap i påvente av det meldte uværet. KDSen iverksatte det han fikk beskjed om, og rapporterte tilbake til NVE. KDSen fremsto som tydelig og trygg i rollen som KDS, en rolle som forøvrig var ny for vedkommende. Videre var de øvrige deltakerne fra kraftforsyningen flinke til å jobbe videre med de ulike problemstillinger som ble spilt inn når KDSen var opptatt i møter. Øyeblikkelig når møtene var over, ble KDSen oppdatert på status. Det var med andre ord ingen tvil om hvor ansvaret lå. Det er imidlertid viktig å merke seg at KDSen også er daglig leder i selskapet som i flere av krafttilfellene var kriseeier, så grensen mellom rollen som KDS og daglig leder var noe flytende. Til tider virket det som om vedkommende var KDS, beredskapsleder, informasjonsleder og operativ leder samtidig. Det kan derfor være en ide å se på om det er grunnlag for endring av beredskapsorganisasjonen. Det har blitt uttrykt i ettertid at det til tider var utfordrende for kraftforsyningens representanter å jobbe videre når lederen store deler av tiden var opptatt i møter i Fylkesberedskapsrådet. Det er derfor viktig at det utpekes en assisterende KDS og en assisterende daglig leder som kan stå for beredskapsledelsen/kriseledelsen når daglig leder er opptatt i møter. Det viktigste er uansett at Kraftforsyningens representanter viste lederskap og handlekraft, både på strategisk (KDS/daglig leder nivå) og beredskapsfaglig (rådgivende og operativt) nivå. 7
Fylkesmannen hadde også lagt opp til å øve både den strategiske og den beredskapsfaglige ledelsen. Men på øvelsestidspunktet hadde ikke den strategiske ledelsen ved Fylkesmannen/assisterende fylkesmann anledning til å delta. Dette ble løst ved at fylkesberedskapssjefen tok på seg flere hatter, hvilket igjen medførte at fylkesberedskapssjefen fikk en svært krevende og utfordrende oppgave under øvelsen. Det er viktig å ha dette i bakhodet når man ser på de funn som ble gjort i forhold til Fylkesmannen. Enkelte beslutninger ville antakelig ha vært annerledes i virkeligheten, dersom fylkesberedskapssjefen hadde hatt flere å sparre med eller flere å dele ansvaret med. Dette til tross gjorde fylkesberedskapssjefen, i det videre kalt Fylkesmannen, en god jobb. Ofte når man gjennomfører denne type øvelse oppstår det en divergens mellom de foreventninger aktørene har til hverandres ansvar og roller og det som blir utøvd under øvelsene. For eksempel ligger det ofte en forventning om at Fylkesmannen skal ta et større ansvar og en tydeligere rolle i krisehåndteringen enn det han ofte tar under øvelser. I denne øvelsen kom Fylkesmannen tidlig på banen, tok ansvar for den overordnede krisehåndteringen og etablerte seg som en tydelig aktør. Fylkesmannen fremsto som operativ og handlekraftig, var tydelig i sin kommunikasjon og flink til å spille på lag med de øvrige deltakerne. Det ble drøftet hvorvidt Fylkesmannen var litt vel tidlig ute med å ta ansvar på bekostning av kommunen, spesielt dersom man skal følge ansvars-, nærhets- og likhetsprinsippet 2. Blant annet kalte Fylkesmannen tidlig inn til et møte i Fylkesberedskapsrådet, der kommunen ikke var invitert til å delta. Men intensjonen med det første møtet var først og fremst å være føre var. Fylkesmannen ønsket et møte med relevante medlemmer av beredskapsrådet for å vurdere potensialet i situasjonen. Derfor ble ikke Bodø kommune involvert. Videre var intensjonen å skape et felles situasjonsbilde slik at aktørene hadde et likt utgangspunkt i tilfelle mulig eskalering. Videre ble det nevnt under møtet at dersom situasjonen tiltok i omfang ville Fylkesmannen vurdere samordning på informasjonssiden. Også ekomsektoren og veisektoren stilte med deltakere på flere nivåer, men de hadde i likhet med Fylkesmannen adskillig færre deltakere med seg inn i øvelsen enn kraftforsyningen og kommunen. Dette førte til at det tidvis ble et vakuum i forhold til å løse de utfordringer som forelå, når ledelsen var opptatt i møter i Fylkesberedskapsrådet. Men også disse sektorene var tydelige i forhold til eget ansvarsområde. De tok raskt tak i de problemstillinger som ble spilt inn, og viste handlekraft og kreativitet i forhold til håndteringen. På ekomsiden ble det mobilisert både ekstra beredskapspersonell og materiell ute i felt. Nødstrømsaggregater ble kjørt ut og satt i drift. Det har blitt uttrykt i etterkant av øvelsen at ekomsektoren kunne ha vært enda tydeligere overfor de øvrige deltakerne på hvilke ekomtjenester som var nede og hvor lang tid det ville ta å feilrette. Det er mye som tyder på at samtlige deltakere i øvelsen var alt for optimistiske i forhold til hva de faktisk hadde tilgang til av ekomtjenester. Veisektoren viste kreativitet i forhold til å få løst sine sambandsproblemer ute i felt. De kontaktet kraftsektorene og ba om å få samarbeide med montørene der for å komme i kontakt med egne mannskaper. 2 Ansvarsprinsippet betyr at den etat som har ansvar for et fagområde i en normalsituasjon, også har ansvaret for å håndtere ekstraordinære hendelser Likhetsprinsippet betyr at den organisasjon man har til daglig, skal være mest mulig lik den organisasjon man har under kriser Nærhetsprinsippet innebærer at kriser organisatorisk skal håndteres på lavest mulig nivå 8
Alle aktørene førte logg (selv om det tok litt tid å komme i gang noen steder), og det virket som om samtlige aktører håndterte innspillene som kom fra øvingsledelsen i henhold til egne planer for beredskaps-/kriseledelse. Kraftforsyningen hadde kontroll på alle sine beredskapsplaner, og hentet blant annet fram planen for rasjonering da det ble aktuelt. Alle aktørene i øvelsen tok høyde for at hendelsene med bortfall av strøm kunne kunne bli enda verre, og var tydelige på at her måtte man skaffe oversikt over hvem som hadde ansvaret for hva i det videre arbeidet. Spesielt kommunen evnet å tenke worst case. Funn og forbedringspunkter: Det er viktig at man i beredskapsplanene har utpekt stedfortredere til lederne, og at disse stedfortrederne også stiller på øvelsene. Også under virkelige hendelser vil en leder bli kalt inn til møter i Fylkesberedskapsrådet. Det er viktig da at beredskaps-/ kriseledelsen ivaretas i hans/hennes fravær For kraftforsyningens del avdekket øvelsen at det er behov for å se på om det er grunnlag for endring av beredskapsorganisasjonen. En løsning for å avlaste KDS/daglig leder/operativ leder kan være å fordele disse rollene på flere personer For eksempel kan beredskapskoordinator/stedfortreder KDS delta i møte i fylkesberedskapsrådet istedenfor KDS. Operativ leder kan også være en annen person enn KDS og daglig leder Samtlige deltakere bør gjennomgå ROS-analysen som tar for seg avhengigheten til ekomtjenester for å se om man har gode/tilstrekkelige backup-løsninger ved sammenbrudd i de ordinære tjenestene. Har man tilstrekkelig med analoge linjer? Har man flere internettleverandører slik at man har redundante løsninger? Har man alternativt samband eller tett samarbeid med andre aktører som har slikt samband? Ekomsektoren bør på sin side utarbeide rutiner/sjekklister som går ut på å informere alle berørte samarbeidspartnere om status på ekomsiden i kritiske situasjoner, hvilke ekomtjenester som er nede og hvor lang tid det ville ta å feilrette Internt i gruppene var det ikke alltid at arbeidsoppgavene ble optimalt fordelt. Noen hadde mye å gjøre, andre hadde mer passiv roller. Det er viktig at beredskapsplanene inneholder en tydelig rollebeskrivelse, og at disse rollene (i den grad de ikke er navngitt) blir fordelt når man går i gang med krisehåndteringen. På den måten unngår man at noen blir passive, og man unngår frustrasjon blant de som har i overkant mye å gjøre 2.2 Samordning og koordinering Gjennom hele øvelsen var det et tett samarbeid mellom de involverte aktører. Det ble tatt initiativ til kommunikasjon på tvers. Man delte på viktig informasjon, kalte inn til møter både ad hoc og formelt (møter i Fylkesberedskapsrådet) og det ble innhentet informasjon der det var nødvendig. Det har blitt uttrykt i ettertid at enkelte aktører kunne har vært enda tydeligere på å presentere status innenfor eget område og konsekvenser for de øvrige. Kraftforsyningens representanter har gitt uttrykk for at de tidlig tok kontakt med Vegvesenet for å avklare mulighetene for å gå inn i rasområdet og starte feilrettingen. Statens vegvesen på sin side erfarte at kraftforsyningens representanter tok seg inn i rasområdet før de hadde hatt en geolog på stedet. Dette kan signalisere en utfordring i forhold samordning og koordinering, men kan også være et resultat av spilltekniske problemer, i forhold til at kraftbordet forutsatte at de hadde avklart at det var greit å ta seg inn i området. Forskjellen i oppfatning viser at kommunikasjonen mellom partene kunne ha vært enda tettere under 9
øvelsen. Vegvesenet etablerte for øvrig kontakt med kraftforsyningen med tanke på å få bistand på sambandssiden. For øvingsledelsen virker det som om aktørene i øvelsen har lang tradisjon og kultur for å samarbeide i utfordrende situasjoner. På et par tidspunkt ble det innkalt til felles pressekonferanse mellom flere av aktørene, som er nok et eksempel på godt samarbeid. Fylkesmannen ga tidlig uttrykk for at det kunne bli aktuelt å iverksette formell samordning, spesielt med tanke på kunne skaffe til veie de nødvendige fullmakter som må til for å kreve prioritering av kritiske funksjoner på ekomsiden. Videre besluttet etter hvert Fylkesmannen å iverksette samordning av informasjon, for å sikre at befolkningen i Bodø ble tilstrekkelig informert og ivaretatt. På ekomsiden var det god dialog mellom Ventelo og Telenor, og de kom opp med flere kreative løsninger om redundante løsninger for å opprettholde ekom i Bodø. Telenor var også representant i fylkesberedskapsrådet og orienterte fortløpende Ventelo om hva som hadde blitt diskutert der. Det virket ikke på øvingsledelsen som om Ventelo syntes det var problematisk at Telenor deltok på møtene i Fylkesberedskapsrådet og ikke de selv. Men fraværet av Telenors representant gjorde det til tider vanskelig å opprettholde en fortløpende dialog mellom Ventelo og Telenor. Ekomsiden hadde hele tiden fokus på å få til en god samhandling mellom infrastruktureierne. Telenor og Ventelo ble enige om å kontakte Signal Bredbånd for å be om å bruke deres fiber for å kunne etablere en redundant løsning nord for Bodø. Kraftforsyningen ble spurt om konsekvenser av utfall av strøm og estimert rettetid. Feilretting og iverksettelse av tiltak ble utført i tett samarbeid mellom ekomaktørene. Funn og forbedringspunkter: Aktører som sitter på informasjon som er av stor betydning for andre aktører må i enda større grad sørge for å få delt denne informasjonen Telenor, som nåværende representant i Fylkesberedskapsrådet, må sørge for at det alltid er noen som kan ivareta dialogen med Ventelo og andre ekomleverandører mens egne nøkkelpersoner er opptatt i møter Med tanke på fremtidige øvelser av denne typen kan det være fordelaktig at Telenor stiller med både representanten til Fylkesberedskapsrådet og dennes vara, for å sikre en god dialog mellom de ulike ekom-aktørene Telenors representant sitter i Fylkesberedskapsrådet på vegne av Telenor og ikke på vegne av ekombransjen. Dette kan by på utfordringer i områder der andre aktører er like viktige som Telenor. Det bør derfor vurderes å få på plass enda bedre rutiner for varsling og rapportering til aktører som ikke er medlemmer av Fylkesberedskapsrådet. Dette er noe Fylkesmannen bør merke seg ved hendelser som rammer ekomsektoren Fylkesmannen kan i en reell situasjon og etter råd fra Telenors representant i Fylkesberedskapsrådet, også vurdere å kalle inn representant/er fra øvrige berørte tilbydere i kriseområdet til møtet i Fylkesberedskapsrådet. Telenor har forøvrig erfaring med å opprette samarbeid med andre tilbydere i et kriseområde. Telenor er ofte leverandør av samband til andre ekom-tilbydere, noe som gjør at man raskt finner hverandre når større utfall skjer. 10
2.3 Informasjonsberedskap/Krisekommunikasjon Informasjonsberedskap og krisekommunikasjon var ikke hovedelementer i denne øvelsen. Men en øvelse for strategisk ledelse uten å involvere informasjonsberedskap og krisekommunikasjon ville ikke vært realistisk. Det var derfor leid inn en konsulent til å spille journalist under øvelsen. Journalisten deltok på pressekonferanser, produserte radioinnslag og foretok flere intervjuer live. De fleste aktører var aktive i forhold til å få ut informasjon til befolkningen. Det ble sendt ut pressemeldinger, innkalt til regelmessige pressekonferanser og det ble uttrykt at man tok i bruk egne hjemmesider, NRK og lokalradioen og andre lokale medier for å få ut informasjon til befolkningen. Det er ting som kan tyde på at aktørene var litt vel optimistiske i forhold til hvordan man skulle nå ut med informasjon når strømmen var borte i tillegg til store deler av Internett. Det var uklart for de fleste hvor stor tilgang til Internett de faktisk hadde. Hadde man andre leverandører enn de som ble rammet under denne øvelsen (Telenor og Ventelo)? Det kom ikke tydelig fram. Videre, ville denne kapasiteten ha blitt sprengt? Hva med analoge linjer for å få ringt ut? Når det gjelder budskap, lyktes både kommunen og Fylkesmannen i å ha primærfokus på liv og helse. Journalisten prøvde blant annet å utfordre de til å vri fokus over på økonomi og erstatningsspørsmål uten å lykkes med det. Etter å ha fokusert på liv og helse, kunne også utfordringene knyttet til kritisk infrastruktur og hva man gjorde for å få løst problemene vært fokusert på. Ekomsektoren gikk ut med et tydelig budskap til befolkningen om at det var viktig å begrense mobilbruken til et minimum for ikke å sprenge kapasiteten og dermed skape problemer for krisehåndteringen. Fra kraftforsyningens side ble det ikke uttrykt et like tydelig budskap i forhold til å oppfordre befolkningen til å spare på strømmen, selv om dette budskapet var drøftet innad i gruppen. Funn og forbedringspunkter Ekom-sektoren var tidlig ute med informasjon om at Internett var delvis ute, avhengig av hvilken leverandør man bruker. Det var derfor flere som ikke ville hatt anledning til legge ut informasjon til kunder/befolkningen på egne nettsider slik det ble sagt at de hadde planer for Det er viktig å ha en alternativ kommunikasjonsstrategi som tar for seg scenarioer hvor strøm og ekom er borte. Strategien kan for eksempel omfatte fysisk utdeling av viktig informasjon til husstandene, sørge for å få samlet befolkningen på faste møtesteder for felles informasjon (men dette var ikke tilrådelig under denne øvelsen, da befolkningen ble bedt om å holde seg innendørs på grunn av det dårlige været), møte fysisk opp hos husstander som er ekstra berørt av hendelsen, med mer Helt i begynnelsen av øvelsen havnet Fylkesmannen litt på hælene i forhold til media, mens kommunen hadde full kontroll. Men det er viktig å merke seg at Fylkesmannen ikke hadde med seg kommunikasjonsmedarbeidere på øvelsen, og måtte håndtere media selv Noen ga uttrykk for at de hadde forventet at Fylkesmannen kom enda raskere på banen i forhold til krisehåndteringen innledningsvis. Men i henhold til ansvarsnærhets og likhetsprinsippet er det mest riktig at det er kommunen som fronter krisen utad innledningsvis. Først når krisen øker i omfang og kommunen har behov for 11
omfattende bistand fra Fylkesmannen eller har behov for at Fylkesmannen tar over, skal Fylkesmannen gripe inn og for eksempel erklære samordning Kommunens kriseledelse var frustrert over at de som kriseeier ikke ble innkalt til det første møtet i Fylkesberedskapsråd. Fylkesberedskapssjefen ga uttrykk for at dette var en forglemmelse og et resultat av de mange hatter han hadde under øvelsen, og at det mest sannsynlig ikke ville ha skjedd i virkeligheten. Samtidig presiserte Fylkesmannen at hans intensjon med møtet var å være føre var og ha et møte med relevante medlemmer av Fylkesberedskapsrådet for å vurdere potensialet i situasjonen og skaffe seg informasjon. Noen av deltakerne i øvelsen kunne ha vært enda mer offensive i forhold til å bruke media til å få ut informasjon til publikum. Under denne øvelsen var det uklart hvor mange som ville hatt tilgang på internett, slik at det ville ha vært nødvendig å bruke media (lokalradio) til å få ut informasjon Ordføreren gjorde en svært god jobb med tanke på å få fram budskapet om at det var viktig og fokusere på liv og helse. Etter det kunne han kanskje også ha tatt for seg hvilke utfordringer man sto overfor på infrastruktursiden, og hva man i fellesskap gjorde for å få løst disse utfordringene. I en virkelig situasjon ville ordføreren antakelig ha blitt utfordret enda mer på konkrete løsninger Under øvelsen ble det spilt inn problemstillinger som antakelig ville ha skapt et behov for rasjonering av strøm/iverksettelse av sonevis utkobling. Behovet for rasjonering ble også drøftet innad i kraftforsyningsgruppen. Kraftforsyningen kunne antakelig ha vært enda mer aktive i forhold til å gå ut med en oppfordring til strømkundene om å spare på strømmen Informasjonsberedskapen hos kraftforsyningen, ekomsektoren og veisektoren var ikke like tydelig som hos kommunen og fylkesmannen. Når man ble utfordret på dette, ble det sakt at man ville ha lagt ut informasjon på egne hjemmesider og eventuelt tatt i bruk radio. Pressen kunne imidlertid ha blitt brukt i enda større grad enn den ble til å få ut informasjon til berørte 2.4 Varsling og rapportering Fylkesmannen kvitterte raskt for mottak av Flomvarselet som ble sendt ut fra NVE på e-post dagen før øvelsen. Videre ble det varslet internt i egen organisasjon og til Bodø kommune i henhold til varslingsplan. Videre kontakt med øvrige (Bodø Energi, Telenor og DSB) ble gjort etter første melding på øvelsesdagen. Også KDSen responderte raskt og fulgte opp kravet fra NVE om å kartlegge KBO-enhetenes beredskap i påvente av det kommende uværet. Under øvelsen ble samtlige aktører bedt om å rapportere til sine respektive myndigheter i henhold til de rapporteringsmaler som foreligger for dette. Alle fulgte kravene om rapportering, og rapporteringen fungerte også godt underveis (ut fra de forutsetninger man har ved en bordøvelse). 2.5 Fullmakter og budsjett Både kommunen og Fylkesmannen ble utfordret på økonomiske spørsmål knyttet til krisehåndteringen. Spesielt presset media på for å få et svar om hvem som ville ta regningen for at befolkningen som ikke kom seg hjem som følge av stengte veier ble innkvartert på hotell. Ordføreren var spesielt tydelig på at det ikke skulle stå på penger når man befant seg midt inne i en krise, og at kommunen ville ta regningen. 12
2.6 Etterlevelse av beredskapsforskriftens krav, herunder krav til planer for reparasjoner/gjenoppretting Alt tydet på at Beredskapsforskriftens krav til reparasjonsberedskap 3 ble fulgt, selv om øvingsledelsen setter spørsmål ved om man i tilstrekkelig grad tok inn over seg at det var dårlig vær (vanskelig for helikopter å fly) og flere veier som var sperret av. Videre er det uklart i hvilken grad ekom og kraft iverksatte samarbeid om reparasjon der hvor de hadde sammenfallende problemer. Det er også noe uklart hvorvidt samband kunne ha vært en utfordring i forhold til reparasjonsarbeidet. Men øvingsledelsen er kjent med at kraftforsyningen har et eget samband som fungere når mobilnettet er nede. Utfordringen blir da å kommunisere med aktører som ikke har tilsvarende samband. Ellers avdekket kraftforsyningen at Fauske driftssentral har en veldig sentral rolle mht innsamling av informasjon og utførelse av koblinger. Denne viktige rollen ble lite fokusert på i øvelsen, men bør synliggjøres i kraftforsyningens beredskapsplaner. I ettertid er det litt uklart hvordan feilsøkingen ble planlagt gjennomført og hvilke mannskaper som ble utkalt hvor. Det kom heller ikke tydelig fram hvordan mannskaper skulle bli kalt inn, spesielt siden telesambandet allerede var nede flere steder. Dette arbeidet hadde antakelig bydd på en del utfordringer i virkeligheten. Funn og forbedringspunkter: Kraftforsyningen må sørge for at rollen til Fauske driftssentral presiseres i beredskapsplanen 2.7 Etterlevelse av ekomloven 2-10 og ekomforskriftenskapittel 8 Kunder ble informert gjennom lokale medier Mobilisering av beredskapspersonell og materiell ble iverksatt og nødaggregater ble kjørt ut og satt i drift Utfordringer med vær og vei ble løst gjennom å bruke beltevogner fra Sivilforsvaret. Dette muliggjorde utkjøring av nødstrømsaggregater slik at tilbyderne kunne fortsette å tilby elektronisk kommunikasjon Ved å henvende seg til andre nettleverandører og litt skjøting av kabler, mente aktørene at de skulle ha fått til en redundant løsning til Bodø slik at kundene fortsatt ville få tilgang til ekomtjenester. Konsekvensene av kabelbrudd og strømbrudd ble dermed redusert Det er ulike oppfatninger hos aktørene hvorvidt prioriterte områder kunne ha opprettholdt ekomtjenester dersom strømmen ble prioritert i de aktuelle områdene 3 3-5 Gjenoppretting av funksjon Alle enheter i KBO skal på kort varsel kunne fremskaffe nødvendig antall egnede og kompetente personer til å gjenopprette nødvendige funksjoner ved de kraftforsyningsanlegg og den del av kraftsystemet enheten har ansvaret for. Enheten skal ha den nødvendige oversikt over og tilgang til reservedeler, reparasjonsutstyr og øvrige ressurser som trengs for å gjennomføre dette på en sikker og effektiv måte. Reservemateriell og andre nødvendige ressurser for gjenoppretting av funksjon skal holdes i forsvarlig stand og klar til bruk. Enheten skal kunne dokumentere de kraftforsyningsanlegg og den delen av kraftsystemet den har ansvaret for, herunder blant annet prioriterte kunder, utkoblbar last, koblingsbilder og flaskehalser. 13
PT ble varslet flere ganger og mottok også egen rapport fra Telenor og Ventelo 2.8 Samband og kommunikasjon Det ble avdekket at mange aktører er avhengig av mobilsambandet for å få til en effektiv krisehåndtering. Det er flere som ikke har alternativt samband. Veisektoren tok kontakt med Kraftforsyningen for å få bistand på sambandssiden. Også Sivilforsvaret og Forsvaret ble nevnt som aktører som antakelig ville kunne bistått flere med alternativt samband. Tilbakemeldingen fra Forsvaret på dette er at Forsvaret til en viss grad kan støtte. Da må et eventuelt støttebehov fremmes, så vil oppdraget bli gitt til taktisk nivå. Omfanget av støtte vil kunne variere fra fylke til fylke. Eventuell støtte vil også være avhengig av til enhver tid pågående operasjoner. Det er positivt at aktørene tenkte på alternative løsninger for samband. Det er imidlertid viktig å være klar over at også Sivilforsvaret har begrenset med kapasitet i forhold til sambandsressurser. I en så omfattende krise som dette var, med mange aktører involvert, er det nærliggende å tro at også dette sambandet ville ha blitt overbelastet etter hvert. Kraftforsyningen har eget VHF-samband som fungerer uavhengig av mobilnettet. SKS Nett har eget VHF samband tilknyttet Statnetts systemer, med batteribackup 72 timer + aggregatdrift. BE nett har eget VHF samband med batteribackup 48 timer, samt muligheter for aggregatdrift. Sambandet har basestasjoner med både batteri- og aggregatbackup. Videre er det muligheter for å etablere nye basestasjoner med mobile enheter. Begge VHF samband er tilknyttet Fauske driftssentral som for et par års siden hadde revisjonskontroll av NVE. Sentralen tilfredsstiller strengeste krav mht batteri- og aggregatbackup. Kraftforsyningen er med andre ord godt dekket når det gjelder samband. Men langvarig strømbrudd kan by på utfordringer også her. SKS nett og BE Nett er i en fase med samkjøring av sine aktiviteter og vil prioritere gjennomgang av nødsambandet i dette arbeidet. Funn og forbedringspunkter: Det er litt uklart hvorvidt Fylkesmannen, kommunen og andre hadde tilstrekkelig med analoge linjer til å kunne kommunisere ut når Internett var nede. Øvingsledelsen mener å ha oppfattet at noen snakket om å flytte kriseledelsen til lokaler med analoge linjer, uten at dette ble helt tydelig kommunisert 2.9 Utfordringer rundt prioritering av felles ressurser (f.eks. rettemannskaper) En underleverandør skulle ha utført rettearbeid for alle ekomaktørene. Det ble ikke problematisert hvorvidt de hadde hatt ressurser til å hjelpe alle samtidig men dette kunne ha blitt en utfordring. Sivilforsvaret ble kontaktet av ekomsektoren for bistand til å kjøre nødstrømsaggregat opp på fjellet. Sivilforsvaret kan også brukes til å drifte aggregatene i en krise og dermed frigjøre mannskap fra underleverandøren til å gjøre rettearbeid. Det ble konstatert at underleverandøren både hadde rettemannskaper og beredskapsutstyr i Bodø. Dette gjorde det lett å få tilgang til utstyr ettersom veiene ut av Bodø til dels var stengt. På kraftforsyningssiden var det uklart hvilke koblinger som ble utført og hvilke kunder som ble prioritert under øvelsen. I første omgang ble det ikke etablert kontakt eksternt mht prioritering. Kraftforsyningen fikk dermed ikke oversikt over hvilket behov Bodø kommune hadde. Etter hvert besluttet kraftforsyningsgruppen selv å prioritere Klettkoven. Prioritering 14
av strømforsyningen burde ha vært enda høyere på agendaen, både hos kraftforsyningen og blant de øvrige. Det ble mye snakk om aggregater og drivstoff under øvelsen. Det var positivt at ingen tok for gitt at kraftforsyningen kunne stille opp med aggregater på kort varsel. Det virket som om de fleste funksjoner i Bodø som er kritisk avhengige av strøm har ordnet seg med nødstrømsaggregater. For eksempel har sykehuset nok kapasitet til å drifte sykehuset i en uke ved hjelp av aggregat. Det så heller ikke ut til at det ville være alt for store problemer med å få inn drivstoff til aggregatene i tilfelle langvarig strømbrudd, selv om øvingsledelsen er litt usikker på om de som ble øvd hadde tatt tilstrekkelig innover seg at det ikke gikk an å frakte noe til sjøs eller i luft og at de største trafikkårene inn til Bodø var sperret av. Det kan være greit å ha i bakhodet at aggregater kan svikte. Det er mange kritiske brukere som glemmer å teste at aggregatene fungerer med jevne mellomrom. Bodø har heller ikke erfart situasjoner med langvarig strømbrudd, det er derfor usikkert hvordan aggregatene ville ha fungert i en virkelig situasjon. Øvingsledelsen sitter uansett igjen med det inntrykk at man i Bodø har hatt et fokus på nødstrømsproblematikk og at man er relativt godt rustet. Funn og forbedringspunkter: Det er ting som tyder på at flere ville ha vært avhengige av de samme rettemannskapene. Det er derfor viktig at man gjennomfører ROS-analyser på dette området og at man deler på resultatene av disse analysene for å se om man har sammenfallende behov og samme kritikalitet på tjenestene som skal leveres. I den grad man har det, må det lages en prioriteringsliste som leverandørene av tjenestene kan følge i en krisesituasjon Behovet for å prioritere enkelte områder foran andre ifm gjenopprettingen av strøm kunne antakelig hatt enda høyere fokus Under øvelsen ønsket blant annet kommunen at utvalgte geografiske områder skulle prioriteres. Her kunne tilbyderne ha snakket bedre sammen og gitt kommunen et enhetlig svar på om og hvor dette hadde vært mulig, uten å gi en for detaljert og teknisk beskrivelse av de utfordringer som forelå 3 AVSLUTNING Øvelse Nordland er et godt eksempel på at reelle hendelser og øvelser gir læring. De virksomheter som deltok i øvelsen har praktisk erfaring med scenarioer tilsvarende de som ble spilt 11. mai. I tillegg ser det ut til å være en god tradisjon for å øve i Nordland. Dette fremkom tydelig gjennom hele dagen, ved at aktørene kom raskt i gang med egen krisehåndtering, levde seg godt inn i scenarioene, var trygge på hverandre og tok hyppig kontakt på tvers av sektorene. Det ble arrangert møter på løpende bånd, både i regi av kommunen og Fylkesmannen, noe som tyder på at man i Nordland er vant til å samarbeide for å få løst beredskapsmessige utfordringer. Øvelsen bar preg av en offensiv og handlekraftig forsamling. Aktørene var flinke til å tenke realisme i det hele og sette fokus på problemstillinger som ville vært relevante i tilsvarende virkelige situasjoner. Det ble avdekket noen forbedringspunkter under øvelsen som bør følges opp i virksomhetenes ROS-analyser og beredskapsplaner og testes ut gjennom nye øvelser. Alt i alt anses dette for å ha vært en vellykket og nyttig øvelse. 15
16