Sarpsborg kommune Postboks 237 1702 SARPSBORG Miljøvernavdelingen Deres ref.: Vår ref.: 2009/4427 421.3 GGA Vår dato: 06.09.2012 Sarpsborg kommune - Kommunedelplan sentrum 2012 2023 - innsigelse Vi viser til mottatte plandokument datert 12.6.2012. Frist for uttalelse er i henhold til kommunens nettside 18.9.12. Vi vil gi honnør for et omfattende og godt plandokument som vi vurderer som et strategisk viktig dokument i den videre utviklingen av sentrum. Særlig kapitlene om opprustning til byjubileet i 2016, estetikk og vern og bevaring av bebyggelse og særpreg er godt beskrevet og illustrert. Vi vil i hovedsak gi tilslutning til planen, men har også noen merknader som bør tas med i den videre beslutningsprosessen for å gjøre planen til et bedre verktøy. Planen omfatter hovedsakelig den fysiske planleggingen av byens sentrumsområde. Den største endringen er at byområdet er utvidet i forhold til tidligere sentrumsplan og omfatter nå også Borregårds store industriområder. Sarpsborg vedtok ny arealdel av kommuneplan 17.2.2011, i hovedsak basert på tidligere planforslag fra 2007 som ble satt på vent i forbindelse med innsigelser, og i påvente av den nye fylkesplanen. I kommuneplanens arealdel ligger Borregård i hovedsak som industri /kontor og lagerområde. Mens den delen av området som fortsatt er dyrket syd og øst for Oskar Pedersensvei, er landbruksområde (LNF) i gjeldende plan. Nå er hele Borregårdområdet tatt inn som en del av sentrum og det delområdet som tidligere var LNF er avsatt til framtidig industriområde. Det er ikke lagt føringer for planleggingen for disse arealene ut over at det omtales som et fortettingsområde for kombinasjoner av flere formål, og at det er krav til felles planlegging for landbruksdelen. Jordvern Jordressursen er en begrenset, ikke-fornybar ressurs som må forvaltes i et langsiktig perspektiv. Det presiseres i brev av 21.2.06 fra Miljøverndepartementet og Landbruks- og matdepartementet at regjeringen forventer strengere praksis i kommunene når det gjelder jordvern. Kommunene må kunne dokumentere at potensialet for fortetting i eksisterende byggeområder og transformasjon av gamle industriområder, transportarealer og andre grå områder, er utnyttet før en vurderer å fravike viktige jordvernhensyn. En slik dokumentasjon må omfatte arealbruken i hele kommunen og ikke bare i sentrumsområdet. Det er også nødvendig å gjøre en vurdering av alternativer til å bygge ned den dyrka marka. Fylkesmannens avdelinger for miljøvern og landbruk kan ikke se at det er fremmet noen begrunnelse for å omgjøre dyrket mark til andre formål. Arealmessig vil det ikke være behov Statens hus Postboks 325 1502 Moss Telefon: 69 24 70 00 Telefaks: 69 24 71 01 Besøksadresse: Vogtsgate 17 e-post: postmottak@fmos.no www.fylkesmannen.no/ostfold
2 for dette på meget lang tid. Vi mener sentrumsplanen her bør følge kommuneplanens arealdel, og om det skal gjøres endringer må dette følge av en behovsanalyse som omhandler hele kommunens behov for nye arealer på lang sikt. Det er igangsatt arbeid med ny arealdel, fordi den gjeldende, til tross for nytt vedtak i 2011, bygger på gammelt lovverk og er utarbeidet før fylkesplanen ble godkjent. Borregårds områder er meget store arealer som etter vår vurdering ikke er naturlige i en fortettingssammenheng. Vi vil minne om at det ved godkjenning av fylkesplanen ved kongelig resolusjon 11mars 2011 ble presiseret at områder innenfor langsiktig utbyggingsgrense skal vurderes restriktivt og at ikke alle arealer er forutsatt tatt i bruk. Særlig gjelder dette dyrka mark. I det tidsperspektivet sentrumsplanen er laget for, vil det være andre områder som skal utvikles. På næringssiden vil det være store arealer tilgjengelig innenfor andre deler av Borregårdeiendommen, inkludert flistomta, som i byutviklingssammenheng er langt mer strategisk plassert nær jernbanestasjonen. Dette er arealer på størrelse med dagens bykjerne. Vi viser også til rikspolitisk retningslinje for areal og transport, som setter strenge vilkår for omdisponering av dyrka mark. Selv i bynære områder skal dyrka mark bare tas i bruk der det er trafikknutepunkt med kombinasjon av tog/buss mv. Omdisponering av Borregårdsjordene bør derfor kun vurderes i sammenheng med eventuell ny lokalisering av jernbanestasjon på stedet. Borregårdsjordene er også en svært viktig del av kulturlandskapet rundt hovedgården og et betydelig og eksponert bynært område i Glommalandskapet. Industri og jordbruk er de tradisjonelle næringene som side om side har skapt grunnlaget for og identiteten til byen. Vi vil på dette grunnlaget fremme innsigelse til omdisponering av dyrka mark innenfor kommunedelplan sentrum. Planform Mens kommuneplanens arealdel har vist tidligere sentrumsområde som ensfarget byggeområde, er sentrum nå oppdelt med en mindre kjerne som angir det tettbygde sentrum, og for øvrig er det utvidete byområdet delt i forskjellige spesifikke formål, i hovedsak boliger, grøntstruktur og annen bebyggelse og anlegg. Oppdelingen er foretatt ned til reguleringsnivå. I planbeskrivelsen er det gjort et prinsipielt valg om å lage kommunedelplan med stor grad av detaljering og direkte kobling til byggesak. Dvs at kravet til selve reguleringsplanen står svakt, og det er i stor grad en vurdering fra sak til sak om tiltaket er så stort at det bør reguleres (bestemmelsenes 1.2). Det legges dermed til rette for raske prosesser og kort vei til bygging, men dette har samtidig åpenbare negative sider hva angår oppfyllelse av plan- og bygningslovens sterke krav til medvirkning og helhetlig planlegging. Hadde man for eksempel benyttet områdeplan for et større område ville varsling og planprosess ha vært mer åpen og på et nivå hvor det er mulig å påvirke de fysiske rammene for utbygging av bydeler. Når byggesaken kommer er det bare tilgrensende naboer som får rett til å gi merknader. Fylkesmannen mener derfor at det burde stilles krav om detaljplan. Detaljplan etter lovens 12-3 kan lages parallelt med og tilpasset et konkret tiltak, og en slik prosess vil innebære betydelig bedre mulighet for medvirkning, samtidig som den ikke behøver å ta betydelig mer tid. Vi vil derfor som et sterkt faglig råd anbefale at det gjennomgående stilles krav om detaljplan, og at det kan vurderes om større tiltak også utløser behov for en områdeplanlegging av noe større omfang. Detaljplanen utarbeides av søker/tiltakshaver i sammenheng med det konkrete byggetiltaket. Da vil man være sikret en ryddig planprosess samtidig som man unngår klager eller omstarter som følge av protester i byggesaken. Selvsagt kan man unnta mindre tiltak, som kan angis i en underliggende bestemmelse, slik det også tidligere har vært vanlig i en kommuneplan. Jf også vår uttalelse til planprogrammet datert 28.5.09.
3 Barn og unge Kommunen har i sin hovedplan (arealdelen) gitt bestemmelser som angir arealkrav til utbygging. I delplanen er det vist til disse, men i tillegg satt et krav om 15 kvm uteoppholdsareal for hver boenhet når det bygges mer enn 4 enheter. Vår vurdering er at krav til uteoppholdsareal og lekeareal burde være detaljert styrt direkte i delplanen og differensiert for forskjellige deler av sentrum. Det burde stilles krav om dette ved utbedring og transformasjon av enkeltbygg i kjerneområdene og vurderes i sammenheng med tilgang til andre nærområder for lek og opphold i byen. Vår erfaring er at uklare bestemmelser fører til at det argumenteres for å unngå kravet i enkeltsaker ved å vise til at det er vanskelig å gjennomføre. Dermed bedres ikke situasjonen.. Denne type arealbehov bør veies opp mot for eksempel eksisterende og nytt parkerings- og trafikkareal. Et godt bymiljø skal fungere for alle grupper og må planlegges ut fra dette. Senere forskning viser hvor viktig dette er bl.a. for ungdomsmiljøer og som kriminalitetsforbyggende tiltak. Plandokumentet omhandler de offentlige rom, men kanskje i for liten grad fokus på gruppen barn og ungdom. I vårt innspill til planprogrammet satte vi særlig fokus på barn- og unges oppvekstvilkår. Etter vår vurdering følger ikke planen opp dette temaet i den grad loven og retningslinjene tilsier. Vi ser av beskrivelsen at dette temaet vil bli tatt opp i sin helhet ved rulleringen av kommuneplanens arealdel. Vi mener likevel at en sentrumsplan på et mer detaljert nivå er bedre egnet til å løse denne typen oppgaver som arealmessig vil berøre kvartalsnivået både hva angår ny bebyggelse og fortetting. Parkering Det er stilt krav om å legge parkering under bakken, og det tillates ikke tatt i bruk ledige tomter til midlertidig parkering. Ut over dette er det satt minimums- og maksimumskrav til nye boliger. Til annen virksomhet er det ikke maksimumsbegrensning. Vi vil vise til at det arbeides på mange områder (bl.a. Framtidens byer) for å redusere bilbruk og privatbilisme i by og bynære områder. Her er parkeringsrestriksjoner, prising og tilgjengelighet viktige virkemidler. En plan som i utgangspunktet tillater parkeringsutbygging vil fortsette å trekke private biler til sentrum. Når dette i enkeltsaker heller ikke kan styres gjennom reguleringsplan vil det være behov for et sett av regler som har en strammere profil enn det delplanen nå legger opp til. Planen omtaler målsettingen om en redusert vekst i privatbilbruken, men inneholder ikke juridisk bindende virkemidler for å nå dette målet. Mye av argumentasjon er dessuten knyttet opp mot belønningsmidler fra staten. I regionen er det etablert store kjøpesenterområder gjennom mange år, og handelsmønsteret er derav også bilbasert. Skal man snu en slik utvikling må sterke virkemidler settes inn. Det vil være selvmotsigende å tillate etableringer utenfor bykjernen samtidig som målet er å styrke byens næringsliv. Jf. rikspolitisk bestemmelse for kjøpesenteretablering, formålspargrafen. I planen stilles krav om redusert parkering på bakkeplan ved ny boligbebyggelse, men det vil også være behov for å stille krav om dette for andre formål og ved endringer og byfornyelse, for derigjennom å frigi sentrumsarealer til byggeformål. Den andre siden av transportløsningen er å sikre god kollektivdekning og sammenhengende gang og sykkelveier som legger til rette for alternative arbeidsreiser. Sarpsborg har en hovedsykkelplan, og denne skal følges opp. Det er imidlertid heller ikke her sagt noe om tempo i utbyggingen, ut over at planen er prioritert. Byfornyelse, fortetting og transformasjon Dette er temaområder som det er lagt stor vekt på i byutviklingen i senere tid, bl.a gjennom fylkesplanen og arealregnskapsprosjektet i regi av fylkeskommunen. Sarpsborg er en kommune med få, men rimelig store arealreserver, jf kommuneplanen. Vektlegging av
4 transformasjon og bedre arealutnyttelse er viktig når man skal planlegge byutviklingen, for ikke å forbruke arealreservene og for å få en tettere by med lavere transportbehov. Byen har tilflytting, men ikke vekst i boligbyggingen nå. Det vil imidlertid på noe sikt, dvs i takt med jernbaneutbyggingen, bli et økende press på bykjernene i Østfoldbyene. Fylkesmannen har ved flere anledninger framhevet behovet for å gjøre konkrete analyser av byens fortettingspotensial og for å sette rekkefølgekrav knyttet til videre utbygging for å sikre utviklingen av sentrum. Vår erfaring til nå er at Østfoldbyene fortsatt regulerer betydelige boligområder i periferien og legger virksomhet utenfor bykjernen som bidrar til byspredning og økt transportbehov. I Sarpsborg er dette knyttet bl.a. til regulering på Grålum, Bjørnstad og Hafslundøy, Kampenes mv., mens reguleringsplaner i sentrum ikke er fremmet. Kommuneplanens arealdel viser til at dette skal løses i årlig rullering av boligbyggeprogrammet, men vi finner ikke virkemidler for å videreføre og sikre dette gjennom den framlagte kommunedelplanen. Vi mener strategier for dette også hører hjemme i en slik overordnet plan for sentrumsutviklingen. Særlig boligsammensetning og lokalisering er planspørsmål som igjen legges til grunn for boligbyggeprogrammet. Jf. også Miljøvernministerens brev om sikring av tilstrekkelig boligutbygging, datert 31.8.12. Sarpsborg har gjort og gjør mange tiltak som gjør byen triveligere og tryggere, men det følges ikke opp i samme grad gjennom en styring av nærings- og boligetablering. Man vil bøte på dette gjennom en strategi for oppkjøp og utvikling av enkelteiendommer, noe som kan være et tiltak i riktig retning. Vi mener det også bør gjøres på andre måter, bl.a. gjennom rekkefølgebestemmelser. Universell utforming er et viktig tema i en by som skal være tilgjengelig for alle brukere. Det er tatt inn i bestemmelsene henvisning til de kravene som er gitt i teknisk forskrift, men loven gir mulighet for å skjerpe disse og gi andre krav i plansammenheng, særlig til uteområder. Vi mener særlig kravene knyttet til gateadkomst og tilgang til offentlige rom må tas med, slik at også private utbyggere tar dette med i sin planlegging fra starten av. Samfunnsikkerhet Samfunnssikkerhet, sårbarhet og beredskap er temaer som er lite berørt i kommunedelplanen. Fylkesmannen hadde i utgangspunktet, ref. vår uttalelse til planprogrammet, ønsket en plan med et bredere samfunnsperspektiv. Jf. også lovens 3.1 om oppgaver og hensyn i planleggingen. Vi mener at det ikke er tilstrekkelig å kreve dokumentert sikker byggegrunn som det eneste tiltaket, selv om dette i seg selv er viktig. Planen mangler risiko og sårbarhetsanalyse (jfr. Plan og bygningslovens 4-3.). Etter vår vurdering er dette et tema som ikke kan utelates eller skyves på til rulleringen av arealdelen på et senere stadium. Bysentrum er viktig i en risiko og sårbarhetsvurdering, og kravet gjelder alle plannivåer. En del av samfunnssikkerheten er knyttet til flom og ekstremvær. Planbestemmelsene setter ikke krav eller restriksjoner på bruk av harde overflater eller på bygging av gateløp som kan håndtere urban flom. Vi mener dette må ivaretas mer tydelig i bestemmelser til planen. Mer overordnede samfunnsmessige sikkerhetsanalyser kan vi være enige i at hører hjemme i selve kommuneplanen, men delplanen vil i stor grad være styrende for de enkelte tiltak og bør som utbyggingsplan være så klar og tydelig som mulig. Temaer som skal vurderes vil alltid stå svakere og være vanskelig å styre etter, samtidig som det er vanskelig å oppnå den nødvendige sammenhengen mellom tiltakene. Det mener vi må gjøres tydeligere og mer konkret i planbestemmelsene, og vi nedlegger innsigelse med begrunnelse i dette og manglende Ros-analyse. Også konsekvensutredningen omhandler i liten grad de øvrige samfunnstemaene og er i hovedsak en positiv vurdering av de tiltak som forelås i planen. Jf vårt innspill til planprogrammet.
5 Konklusjon Fylkesmannen ved Miljøvernavdelingen og Landbruksavdelingen nedlegger innsigelse til omdisponering av Borregårdsjordene langs Oskar Pedersensvei til næringsformål. Ut fra vår vurdering av arealbehovet i kommunen er dette ikke et aktuelt byggeområde i planperioden, og en omdisponering vil være i strid med gjeldende kommuneplan. Ved av Avdeling for samordning og beredskap nedlegges også innsigelse til at planen ikke har fullstendig og lovmessig vurderingsgrunnlag og analysedel innenfor samfunnssikkerhet, risiko og sårbarhet (ROS). Det pekes spesielt på tema klimatilspasning. Vi vil også som et sterkt faglig råd anbefale at det stilles overordnet krav om detaljregulering ved utbygging og at det heller gis enkelte fritak. Det vil etter vår vurdering ellers være vanskelig å få gjennomført en reguleringsplanlegging som på tilfredsstillende måte ivaretar mange av de omtalte temaene i sentrumsplanen. Avslutningsvis vil vi vise til at mange av problemstillingene som berøres av sentrumsplanen, angår hele kommunens framtid og derfor kan sies å høre hjemme i rullering av hele kommuneplanen. Vi vil likevel påpeke at sentrumsplanen utgjør en svært sentral del av planhierarkiet og vi vil derfor råde kommunen til å se nærmere på om bestemmelsene slik de foreligger er gode nok sett opp mot de mål kommunen har satt for sentrumsutviklingen. Dette gjelder for eksempel problemstillinger knyttet til parkering og potensial for fortetting. Med hilsen Dette dokumentet er elektronisk godkjent av Kjersti Gram Andersen miljøverndirektør Thor Bjønnes landbruksdirektør Saksbehandler: Geir Gartmann / Kjersti Stenrød Kopi til: Statens vegvesen Region Øst Postboks 1010 Skurva 2605 Lillehammer Østfold fylkeskommune Postboks 220 1702 Sarpsborg