i 55* '&% w&l&no: \cf\ Utlånseksemplar SNIBR Martin A. Hanssen og Knut Bjørn Stokke Funksjonshemmedes interesser i planleggingen Kartlegging av kommunal og fylkeskommunal praksis når det gjelder medvirkning og tilgjengelighet for funksj onshemmede NOTAT 2000:109
Martin A. Hanssen og Knut Bjørn Stokke Funksjonshemmedes interesser i planleggingen Kartlegging av kommunal og fylkeskommunal praksis når det gjelder medvirkning og tilgjengelighet for funksjonshemmede NIBR-notat 2000:109
Tittel: Forfatter: Funksjonshemmedes interesser i planlegging Kartlegging av kommunal og fylkeskommunal praksis når det gjelder medvirkning og tilgjengelighet for funksjonshemmede Martin A. Hanssen og Knut Bjørn Stokke NIBR-notat: 2000:109 ISSN: ISBN: Prosjektnummer: Prosjektnavn: Oppdragsgiver: Prosjektleder: Referat: Sammendrag: Emneord: 0801-1702 82-7071-226-4 0-1511 Funksjonshemmede og planlegging M i lj øverndepartementet Martin A. Hanssen Prosjektet er en kartlegging av kommunal og fylkeskommunal praksis når det gjelder medvirkning og tilgjengelighet for funksjonshemmede. Man ser på situasjonen før Miljøverndepartementets og Helse- og sosialdepartementets program "Samfunnsplanlegging og brukermedvirkning" har kommet ordentlig i gang. Norsk Funksjonshemmet Planlegging Medvirkning Dato: Juni 2000 Antall sider: 90 Pris: Kr 125,- Utgiver: Vår hjemmeside: Norsk institutt for by- og regionforskning Gaustadalléen 21, Postboks 44 Blindern 0313 OSLO Telefon: 22 95 88 00 Telefaks: 22 60 77 74 E-post: nibr@nibr.no http://www.nibr.no Trykk: Nordberg A.S. Org. nr. NO 970205284 MVA NIBR 2000
1 Forord Prosjektet er gjennomført på oppdrag fra Miljøverndepartementet som en forstudie til programmet "Samfunnsplanlegging og brukermedvirkning". Programmet tar sikte på å synliggjøre funksjonshemmedes behov for tilgjengelighet i planer etter plan- og bygningsloven og fremme større grad av medvirkning i planprosessene. Forskerne Martin A. Hanssen og Knut Bjørn Stokke har arbeidet med prosjektet, som har bestått av en spørreskjemaundersøkelse til kommunene og funksjonshemmedes organisasjoner, telefoninteryjuundersøkelsetil fylkeskommunene, en gjennomgang av aktuelle planer og to casestudier. Vi vil gjerne takk Olav Bringa og Sissel Andersen i Miljøverndepartementet for innspill i prosessen, samt våre informanter i Porsgrunn og Lillehammer (navngitt etter litteraturlisten). Oslo, juni 2000 Vibeke Nenseth Forskningsleder NIBR-notat 2000:109
2 Innhold Forord 1 Tabelloversikt 4 Figuroversikt 5 Sammendrag 6 1 Innledning g 1.1 Bakgrunn og problemstilling 8 1.2 Tidligere forskning om tilgjengelighet for funksjonshemmede og planlegging 10 1.3 Metode 11 1.3. 1 Spørreskjemaene til kommuneadministrasjonen og interesse organisasjoner for funksjonshemmede 13 1.3.2 Telefonintervjuundersøkelse til fylkeskommuner 14 1.3.3 Caseundersøkelsene 14 1.3.4 Planstudiene 15 1.3.5 Casestudiene som prosessevaluering 16 2 Kommunal organisering, ansvarsfordeling og samarbeid 17 2.1 Innledning 17 2.2 Kommunenes strategier og plassering av ansvar 1 7 2.3 Arbeidet for funksjonshemmede i seksjonen som har ansvaret for arealplanleggingen 18 3 Funksjonshemmedes medvirkning 21 3.1 Innledning 21 3.2 Hvem fremmer funksjonshemmedes interesser? 21 3.3 Medvirkning gjennom det kommunale rådet for funksjonshemmede 23 3.4 Organisert medvirkning i kommunale planprosesser 26 3.4.1 Nåri planprosessen skjer medvirkningen? 27 3.4.2 Hvordan skjer medvirkningen? 32 3.5 Hva kommer i konflikt mcd funksjonshemmedes interesser? 34 3.6 Trenger funksjonshemmede noen form for særbehandling i medvirkningen? 37 4 Planenes innhold og gjennomføring 39 4.1 Innledning 39 4.2 I hvilke type planer er mål om tilgjengelighet innarbeidet? 39 4.3 Resultater fra planstudiene 45 4.3. 1 Funksjonshemmedes interesser i kommuneplaner 45 4.3.2 Reguleringsbestemmelser for å fremme funksjonshemmedes interesser 50 4.4 Kommunenes resultater mcd hensyn til tilgjengelighet for funksjonshemmede i praksis? 51 4.5 Særtiltak eller universell utforming? 53 4.6 Vurderinger av kommunens innsats 54
5 Case A: Porsgrunn kommune 58 5.1 Innledning 58 5.2 Innholdet i prosjektet 58 5.3 Arbeidet mcd prosjektet 60 5.4 Innholdet i kommuneplanen 61 5.5 Arbeidet mcd kommuneplanen 62 5.6 Hovedkonklusjon 62 6 Case B: Lillehammer kommune 63 6.1 Bakgrunn 63 6.2 Tidligere kommuneplaners hensyn til funksjonshemmede 64 6.3 Arbeidet mcd kommuneplan 1999-2010 65 6.3.1 Medvirkningsstrategier og funksjonshemmedes deltakelse 66 6.3.2 Kommuneplanens innhold mcd hensyn til funksjonshemmede 69 6.4 Hvorfor har ikke funksjonshemmede vært mer synlige i planinnhold og planprosess? 71 6.5 Avsluttende merknader 73 7 Fylkeskommunenes rolle 74 7.1 Innledning 74 7.2 Fylkeskommunal ansvarsfordeling og samarbeid 74 7.3 Fylkesplanenes innhold og målformuleringer 75 7.4 Resultater fra fylkesplanstudiene 76 7.5 Medvirkning i fylkesplanprosessene 78 7.6 Veiledning, råd og informasjon i kommunale planprosesser 79 8 Oppsummering og konklusjoner 81 8.1 Sammenligning mcd innsatsområdet barn og unge 81 8.2 Konklusjoner 84 Litteratur 88 3 NIBR-notat 2000:109
4 Tabelloversikt Tabell 3.1 / hvilkefaser av planprosessene har kommunen vanligvis organisert medvirkningen? 27 Tabell 3.2 / hvilkefaser av planprosessene har kommunen vanligvis organisert medvirkningen? 28 Tabell 3.3 Har kommunen noenfast ordningfor medvirkning? 32 Tabell 3.4 Har kommunen noenfast ordningfor medvirkning? 33 Tabell 4. 1 Målsettinger om tilgjengelighetforfunksjonshemmede i ulike plantyper 40
5 Figuroversikt Figur 3.1 Hvem er pådriverne i kommunale planprosesser etter PBL? 22 Figur 3.2 Kommunalt rådforfunksjonshemmede (fh)? 23 Figur 3.3 Vurderinger av aktiviteten i det kommunale rådetfor funksjonshemmede 24 Figur 3.4 Hva slag kommunale planprosesser er rådetfor funksjonshemmede engasjert i? 25 Figur 3.5 Hva hindrer rådet i å være mer synlig i de kommunale planprosessene? 26 Figur 3.6 Hvordan er den organiserte medvirkningen normalt lagt opp? 34 Figur 3.7 Hvilke hensyn kommer i konflikt med tilretteleggingfor funksjonshemmede? 35 Figur 3.8 "Funksjonshemmede bør ikkefå særbehandling i kommunale planprosesser" 37 Figur 4.1 Uteområder hvor kommunene har resultater å vise til i praksis 52 Figur 4.2 "Kommunen tenker ikke særgrupper eller særordninger, men finner fram til løsninger som tilfredsstiller alles gruppers behov " 54 Figur 4.3 Vurderinger av funksjonshemmedes gjennomslag i planprosessene 55 Figur 4.4 Prioriteres tilretteleggingforfunksjonshemmede høyt i kommunen? 56 Figur 4.5 "Kjennskap til MDs satsningsområde; samfunnsplanlegging og brukermedvirkning" 57 NIBR-notat 2000:109
6 Sammendrag Martin A. Hanssen og Knut Bjørn Stokke Funksjonshemmedes interesser i planleggingen Kartlegging av kommunal og fylkeskommunal praksis når det gjelder medvirkning og tilgjengelighet for funksjonshemmede NIBR-notat 2000:109 Utgangspunktet for denne undersøkelsen er programmet "Samfunnsplanlegging og brukermedvirkning" i regi av Miljøverndepartementet og Helse- og sosialdepartementet for å synliggjøre funksjonshemmedes behov for tilgjengelighet i planer etter plan- og bygningsloven og fremme større grad av medvirkning i planprosessene. Notatet presenterer funnene fra spørreskjemaundersøkelsen, casestudiene og studien av innholdet i et utvalg planer. Undersøkelsen er primært en analyse av plansituasjonen før programmet har kommet ordentlig i gang, men gjennom casestudier i to forsøks kommuner vil vi også påpeke noen momenter ved implementeringen av programmets målsettinger. I spørreskjemaet til kommuneadministrasjonen startet vi med noen spørsmål om hvordan arbeidet for funksjonshemmede er organisert. Funnene viser at det ikke lenger er like entydig at det er sosialetaten som har hovedansvaret for funksjonshemmedes interesser, da 40% har fordelt ansvaret mellom flere etater i kommunen. Bare 34,1% har plassert ansvaret i sosialetaten. Hele 22,2% svarer at ansvaret ikke er plassert i noen bestemt etat eller nivå i kommunen, noe som kan bety at en oppsplitting av ansvar også kan bety en pulverisering av ansvar. Vi ringte også alle fylkeskommunene, og de aller fleste av våre informanter påpekte at ansvaret for funksjonshemmede nå er fordelt mellom flere etater i fylkeskommunens administrasjon. Når det gjelder fylkesrådene for funksjonshemmede er sekretariatsfunksjonen hovedsakelig lagt under fylkesrådmannen, og ikke under en spesiell etat. Kommunenes arealplanlegging er en viktig målgruppe for programmet, og vi stilte derfor noen spørsmål om hvordan seksjonen/enheten som har ansvaret for dette ivaretar hensynet til funksjonshemmede. Et særlig interessant funn er at det å definere ansvaret for funksjonshemmede til en eller flere bestemte personer i planetaten viser seg å være effektfullt for å innlemme hensynet til tilgjengelighet i planene. Det er 29,1% av kommunene som har plassert ansvaret i planetaten. 4 av 19 fylkeskommuner har definert ansvaret for funksjonshemmede i planetaten. For 3 av disse er det sekretæren i fylkesrådet for funksjonshemmede som har dette ansvaret. Økt grad av medvirkning for funksjonshemmede er en sentral målsetting for programmet, og et hovedpoeng i vår undersøkelse er at medvirkningen fra funksjonshemmede i kommunale planprosesser etter plan- og bygningsloven skjer i form av høring/offentlig ettersyn. Tidligere undersøkelser viser at det er en generell tendens til at medvirkningen finner sted tidligere i planprosessene i tråd med 16 i plan- og bygningsloven (Sommerfelt og Knutzon 1997), noe som altså ikke ser ut til å være tilfelle når det gjelder NIBR-notat 2000:109
funksjonshemmedes medvirkning. Over halvparten av kommunene har vanligvis ikke organisert medvirkning fra funksjonshemmede i det hele tatt. Ifølge funksjonshemmedes organisasjoner er for sen mulighet til å øve innflytelse den klart viktigste årsaken til deres manglende gjennomslag i planprosessene. De kommunale rådene for funksjonshemmede fungerer i stor grad som høringsinstans, og blir bare unntaksvis involvert gjennom arbeidsgrupper eller lignende tidligere i prosessen. Hvis vi begrenser oss til medvirkning gjennom høring, viser vår undersøkelse likevel at kommuner som har råd for funksjons hemmede i større grad organiserer medvirkning fra funksjonshemmede enn kommuner som ikke har råd. 43,6% av de kommuneansatte og 61,1% av funksjonshemmedes organisasjoner svarer at deres kommune har et slikt råd. Når det gjelder medvirkning i fylkesplanprosessen, viser vår studie at funksjonshemmede medvirker i større grad enn hva tilfellet er for de kommunale planene etter plan- og bygningsloven. Det er også en større andel av funksjonshemmedes organisasjoner som medvirker i tidligere faser enn høringsfasen (21% mot rundt 5% i kommuneplanarbeidet). De fleste av våre informanter, både kommuneansatte og funksjonshemmedes organisasjoner, mener det er nødvendig med en eller annen form for særbehandling i planprosessene for at funksjonshemmede skal kunne øve reell innflytelse. I den forbindelse ser det ut til at det foreligger et særlig behov for at medvirkningen finner sted før premissene for planvedtaket allerede er utarbeidet. Når det gjelder innholdet i planene, viser vår undersøkelse at mange kommuner nå har formulert målsettinger om tilgjengelighet for funksjonshemmede i kommuneplanens generelle del. Hele 51% svarer at de har formulert slike målsettinger i denne plantypen. Betydelig færre har imidlertid formulert mål i kommuneplanens arealdel (17,2%). Kun 3.2% oppgir å ha utarbeidet juridisk bindende planbestemmelser. På reguleringsplannivå er det 8,1% av kommunene som har utarbeidet planbestemmelser. Under 1/5 av kommunene har videreført målene i kommuneplanen til økonomiplan og årsbudsjett. 38,9% av fylkesplanene inneholder eksplisitte mål om tilgjengelighet for funksjons hemmede (eller tilgjengelighet for alle). Planstudiene viser imidlertid at det er få planer som har operasjonalisert målsettingene i konkrete strategier, ansvarsforhold og finansiering. Når det gjelder fylkesplanene, ser vi også en tendens til at 'tilgjengelighet for alle' i større grad enn tidligere er blitt et tema i forbindelse med areal- og transport planleggingen, men at funksjonshemmedes interesser og behov i mindre grad nevnes eksplisitt i forhold til temaer som helse, velferd, utdanning, arbeidsliv, bolig og kultur. Caseundersøkelsen av kommuneplanprosessene i Porsgrunn og Lillehammer kommuner, som begge er forsøkskommuner i programmet "Samfunnsplanlegging og brukermed virkning" viser at det er viktig at funksjonshemmedes interesser får et eksplisitt fokus. En "normal" kommuneplanprosess er for omfattende og generell til at funksjonshemmede kan øve reell innflytelse på denne arenaen, enten det nå er på folkemøter eller som høringsinstans. Casestudien viser i tillegg at medvirkningen må skje tidligere enn i høringsfasen skal den være effektfull. 7
8 1 Innledning 1. 1 Bakgrunn og problemstilling Utviklingsprogrammet "Samfunnsplanlegging og brukermedvirkning" er et felles satsingsområde fra Helse- og sosialdepartementet og Miljøverndepartementet, der sistnevnte departement står for gjennomføringen av programmet. Prosjektet startet opp i 1998 og skal vare i 4 år. Programmet er en oppfølging av de oppgavene som ligger i St.meld. 29 1996-97 "Regional planlegging og arealpolitikk" og Regjeringens handlingsplan for funksjonshemmede 1998-2001. Den langsiktige målsettingen for programmet er å øke funksjonshemmedes likestilling og deltakelse i samfunnet. Det kortsiktige målet er å synliggjøre funksjonshemmedes behov for tilgjengelighet i kommunale og regionale planer, og fremme større grad av medvirkning i planprosessene Programmets målsettinger favner vidt: Satsingsområdet "Planlegging og brukarmedverknad" i regjeringa sin handlingsplan for funksjonshemma 1998-2001, tek sikte på å føre omsynet til funksjonshemma inn som ein premiss i all kommunal og fylkes kommunal planlegging. Dette inneber at overordna politisk og samfunns messige målsetjingar om funksjonshemma skal inkluderast i avgjerds grunnlaget for all planlegging, og at målsetjingane skal utviklast til konkrete handlingar på dei ulike plannivå innanfor dei sektorane som er relevante (St. meld. nr. 8 1998-99 "Om handlingsplan for funksjonshemma 1998-2001", s. 28). En avgrensing er at programmet søker å bruke plan- og bygningsloven (PBL) som gjennomføringsredskap. Grunnen til dette kommer fram av St. meld. nr. 8 1998-99, s. 28 Plan- og bygningsloven blir i aukande grad brukt som grunnlag for dei formelle, praktiske og forvaltningsmessige sidene ved planleggings prosessar i fylkeskommunar og kommunar. Den blir også brukt ved planlegging av andre sektorar enn arealplanar, t d helse- og sosialplanar. Lova stiller klåre krav til brukarmedverknad i heile planprosessen fram til politisk handsaming. Det er viktig at funksjonshemma og funksjonshemma sine organisasjonar blir involvert langt sterkare på desse arenaene. Miljøverndepartementet har bedt Norsk institutt for by- og regionforskning (NIBR) om å foreta en evaluering av programmet, og vi vil i denne rapporten belyse plansituasjonen i norske kommuner og fylkeskommuner/ør utviklingsprogrammet har kommet ordentlig i gang. Gjennom casestudier av to forsøkskommuner har vi også kunnet undersøke noen foreløpige effekter av programmet, og hva som har skjedd i implementeringsfasen. Det blir særlig satt fokus på å undersøke graden av brukermedvirkning i kommunale og NIBR-notat 2000:109
9 fylkeskommunale planprosesser etter PBL, og hvordan hensynet til funksjonshemmede er ivaretatt i planutformingen. Rapporten bygger for det første på en spørreskjemaundersøkelse til halvparten av landets kommunener og en intervjuundersøkelse per telefon til landets fylkeskommuner. For det andre bygger rapporten på casestudier av to kommuner som er med i Miljøverndeparte mentets forsøksprosjekt (Lillehammer og Porsgrunn 1 ), samt en studie av aktuelle planer i en rekke kommuner og fylkeskommuner som ikke er med i prosjektet. Fylkes- og kommuneplanlegging etter PBL har fått et vidt virkeområde der man tar sikte på å samordne den fysiske, økonomiske, sosiale og kulturelle utvikling innenfor sine områder. PBL inneholder altså relativt ambisiøse målsettinger om samordning og styring på tvers av sektorer. Alle kommuner skal etter loven utarbeide en kommuneplan som skal bestå av en langsiktig og en kortsiktig del. Den langsiktige delen omfatter mål for utviklingen i kommunen, retningslinjer for sektorenes planlegging og en arealdel. Kommuneplanens arealdel etter PBL har etter hvert blitt et etablert styringsredskap med juridisk binding av vedtakene. Den delen av kommuneplanen som skal omfatte mål for kommunesamfunnet og retningslinjer for sektorene kalles ofte kommuneplanens "samfunnsdel",2 og er ikke juridisk bindende på samme måte som arealdelen. Den kortsiktige delen av kommuneplanen omfatter "et samordnet handlingsprogram for sektorenes virksomhet den nærmeste år" (PBL 20-1), og er i mange kommuner integrert med økonomiplanen (Falleth og Stokke in prep). PBL 23 pålegger kommunene å utarbeide reguleringsplan for områder der det skal gjennomføres større bygge- og anleggsarbeider, samt for områder der kommuneplanens arealdel eller kommunedelplan har fastlagt at utbygging m.v. bare kan skje etter en slik plan. Fylkeskommunen skal på sin side utarbeide fylkesplan som omfatter mål og langsiktige retningslinjer for utviklingen i fylket og et samordnet handlingsprogram for de nærmeste årene. Når det er hensiktsmessig kan det utarbeides både fylkes- og kommunedelplaner etter PBL for bestemte virksomhetsområder og for et avgrenset geografisk område. Når deg gjelder hvordan hensynet til funksjonshemmede er ivaretatt i disse plantypene blir det i St.meld. nr. 29 "Regional planlegging og arealpolitikk" framhevet at man er kommet ganske langt når det gjelder detaljerte forskrifter om utforming av omgivelsene, bl.a. gjennom byggeforskrifter og vegnormaler, men at hensynet til tilgjengelighet for funksjonshemmede i liten grad blir ivaretatt gjennom mer overordnet og strategisk planlegging. Selv om programmet har all planlegging etter PBL som virkeområde, blir det poengtert at det er arealplanleggingen det blir lagt størst vekt på (Miljøvern departementet 1998). Arealplaner etter PBL skal legge viktige føringer for den videre detaljplanleggingen og byggesaksprosessen. Aktuelle problemstillinger som blir belyst i dette notatet er: 1 For perioden 1998/1999 har Oslo, Bergen, Lillehammer, Sørum og Porsgrunn kommuner fatt tildelt midler fra utviklingsprogrammet for å arbeide med tilgjengelighet og medvirkning for funksjonshemmede i planarbeidet. Det samme har Nordland og Akershus fylkeskommuner, samt Kommunenes Sentralforbund og Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon i Møre og Romsdal og Opplan fylkeslag av Norsk Revmatikerforbund. 2 Noen kommuner velger å ha en felles kommuneplan, mens andre har en egen arealdel og en egen samfunnsdel. Denne delen av kommuneplanen blir også kalt for den langsiktige delen, den generelle delen, måldelen etc.
10 Hvordan er arbeidet for funksjonshemmedes interesser organisert i (fylkes) kommunen generelt og i planetaten spesielt? - Har (fylkes-)kommunen/planetaten plassert ansvaret for funksjonshemmede, og eventuelt hvor? - Hvordan foregår samarbeidet på tvers av etater i spørsmål som angår funksjonshemmede? - Er det gjennomført kurs/opplæring eller lignende? Hvordan foregår medvirkningen? - Hvem er pådriverne til åfå inn hensynet til tilgjengelighet i planprosesser etter PBL? - Hvilken rolle spiller det kommunale rådet og fylkesrådet for funksjonshemmede? - Når i planprosessen medvirker funksjonshemmede og funksjonshemmedes organisasjoner i ulike typer planer? - Hvordan er medvirkningen lagt opp? - Hvilke interesser kommer i konflikt med tilrettelegging for funksjonshemmede? I hvilken grad er hensynet til funksjonshemmede innlemmet i planer etter PBL? - Hvordan er hensynet blitt innlemmet, og hvilke plantyper? - Hvilke funksjonshemninger er det tatt hensyn til i planene? - Hvordan blir målene operasjonalisert i virksomhetsplaner og budsjetter - Er det gjennomført tiltak i praksis? 1.2 Tidligere forskning om tilgjengelighet for funksjonshemmede og planlegging Det er begrenset med empirisk forskning om hvordan tilgjengelighet for funksjons hemmede og brukermedvirkning blir ivaretatt i kommunale og fylkeskommunale planprosesser etter plan- og bygningsloven, men det finnes tre tidligere undersøkelser som har fokusert på kommunenes planleggingsaktivitet: - NIBR-notat 1 996: 1 32 - "Tilgjengelighet for funksjonshemmede i uteområder. Hvordan blir behovene ivaretatt i kommunale planprosesser?" - Vista Utredning 1998 - "Tilgjengelighet for funksjonshemmede i uteområder. Kartlegging av kommunale arbeidsoppgaver og -prosesser". - Rådet for funksjonshemmede og NBI 1994 - " Brukermedvirkning - redskap for kvalitet og deltakelse i kommunen. Erfaringer fra tre prosjekter om kommunale råd for funksjonshemmede". NIBR-notat 1996: 132 er først og fremst en casestudie av planleggingspraksis i to kommuner, Bærum og Askøy. I tillegg ble det gjennomført en intervjuundersøkelse per NIBR-notat 2000:109
telefon til 53 kommuner. Resultatene fra dette prosjektet viser at det er stor variasjon i hvordan kommunene ivaretar funksjonshemmedes interesser i kommunal planlegging. Det er også store forskjeller mellom kommunene med hensyn til i hvilken grad funksjons hemmede medvirker i planleggingen, og når de først deltar kommer de ofte inn på et sent stadium i planprosessen, for eksempel ved at interesseorganisasjoner avgir hørings uttalelse. Det er få kommuner som har en strategi for hvordan funksjonshemmedes behov og interesser skal ivaretas i planprosessene. 46 prosent av kommunene hadde opprettet kommunale råd for funksjonshemmede, men disse involverer seg sjelden i planprosesser etter plan- og bygningsloven. Erfaringene fra casekommunene tyder også på at det først og fremst er på detaljplan nivået, det vil si i reguleringsplaner, bebyggelsesplaner og byggesaker, at tilgjengelighet for funksjonshemmede er tema. Det er for eksempel få kommuner som har klare målsettinger i den langsiktige kommuneplanen på dette området. Dette blir også påpekt i St.meld. nr. 29 1996-97 "Regional planlegging og arealpolitikk". Samarbeid mellom den kommunale etaten som har ansvaret for funksjonshemmedes interesser3 og teknisk etat er også en mulig måte å få endret innholdet i plan- og byggesaker. Røe (1996) påpeker imidlertid at forskjeller i faglig ståsted og problem forståelse i stor grad hindrer et fruktbart samarbeid. I tillegg til profesjonsulikheter kan også sektorskillelinjer gjøre det vanskelig å samarbeide om et tverrfaglig problem, som tilgjengelighet for funksjonshemmede er. Vista Utredningen bygger videre på NIBR-notatet, men utfyller bildet av arbeidsmetoder og -prosesser i noen utvalgte kommuner som har jobbet aktivt med tilrettelegging for funksjonshemmede i uteområder. Hensikten med utredningen var først og fremst å synliggjøre positive og negative erfaringer med de forskjellige arbeidsmetodene og hvilke konsekvenser valg av arbeidsmetoder kan gi. Rapporten fra Rådet for funksjonshemmede og Norges Byggforskningsinstitutt (NBI) belyser de kommunale rådenes plass i den kommunale virksomheten. I rapporten blir det konkludert med at rådene både har et vidt arbeidsområde og åpning for ulike funksjoner i forhold til den kommunale virksomheten, og at dette gjør det vanskelig å finne en naturlig plass i kommunens virksomhet. Planlegging etter PBL er bl.a. ett av arbeidsområdene. Det blir også konkludert med at rådsmodellen er en krevende medvirkningsform, og at reell deltakelse er avhengig av kommunenes interesse og velvilje. 11 1.3 Metode Denne undersøkelsen bygger i stor grad på en spørreskjemaundersøkelse til halvparten av alle norske kommuner,4 og har som siktemål å belyse plansituasjonen med henblikk på funksjonshemmede før programmet har kommet ordentlig i gang. Kommunene er tilfeldig valgt innen hvert fylke, men slik at den andelsmessige representasjonen fra hvert fylke er omtrent den samme. I alle de utvalgte kommunene sendte vi et spørreskjema til kommuneadministrasjonen (vedlegg 1) og et annet skjema til en representant for de funksjonshemmedes interesseorganisasjon (vedlegg 2). En del av spørsmålene var imidlertid like for å kunne sammenligne svarene fra kommuneadministrasjonen med 3 Det formelle ansvaret for funksjonshemmede vil som regel være underlagt kommunenes helseog sosialetat, eventuelt et annet navn. 4 1 tillegg til dette utvalget ble også de kommuner som er med i Miljøverndepartementets forsøksprosjekt, og som ikke kom med i vårt utvalg, valgt ut. Dette ble gjort for å kunne sammenligne forsøkskommunene med andre kommuner som ikke far bevilget statlige midler.
12 organisasjonenes synspunkter. Svarprosentene for de to spørreskjemaene ligger på hhv. omlag 64 og 63 prosent. Når vi ser på krysninger mellom to forskjellige forhold (variabler) for å måle samvariasjon enten ved hjelp av prosentdifferanser eller korrelasjonsmålet gamma, refererer vi til noe som kalles 'statistisk signifikans'. Dette er et uttrykk for om vi kan stole på materialet vårt i forhold til en generalisering fra utvalget av kommuner til alle kommuner. Hvilken risiko vi velger å ta i forhold til feilslutning i en slik sammenheng kan vi velge selv, men det er ikke vanlig å ta større risiko enn 5%. Når et resultat er statistisk signifikant på 5% nivå eller lavere kan resultatet derfor brukes som grunnlag for en generalisering og grunnlag for å si noe om hypotesene våre. Enkelte spørsmål er undersøkt på flere måter. For det første har vi stilt det samme spørsmålet til både kommuneadministrasjonen og de funksjonshemmedes interesse organisasjoner. Vi sammenlikner resultatene av de forskjellige målingene på en bred skala, og kommer ofte til ganske avvikende resultater. Hva som er "riktig" må dermed leses i lys av begge målingene. Enkelte spørsmål har vi også fått besvart enda en gang når vi har ringt til et utvalg kommuner i forbindelse med planstudiet. Her har vi fått til dels svært stor avvik mellom resultatene fra spørreskjemaundersøkelsen og hva som er blitt oppgitt over telefonen. Vi er tilbøyelige til å sette større lit til de svarene vi har fått over telefonen og vil se resultatene fra spørreskjemaene i lys av disse funnene. Det finnes en del spørsmål som mange kommuner som ikke har svart på, og av og til er dette ikke i overensstemmelse med premissene i spørsmålet, fordi det er formet svar alternativer der alle skal kunne velge ett, oppstår det et problem. Denne mangelen på svar påvirker svarfordel ingen dersom man skulle ta med disse kommunene i en egen kategori, f.eks. "ikke vet". Vi kjenner imidlertid ikke motivasjonen til de kommunene som ikke har svart på bestemte spørsmål, like lite som vi kjenner motivasjonen til kommuner som ikke har svart på spørreskjemaet i det hele tatt. Vi finner det derfor mest forsvarlig å presentere en fordeling uten disse kommunene. Det ble i løpet av april 1999 også gjennomført en survey i form av en enkel telefon intervjuundersøkelse til alle landets fylkeskommuner. Det ble stilt noen av de samme spørsmålene som til kommunene når det gjelder den interne organiseringen av ansvaret for funksjonshemmede. Plan- og bygningsloven pålegger fylkeskommunen å utarbeide fylkesplaner som bl.a. skal gi retningslinjer for kommunenes planlegging, og vi spurte derfor om og på hvilken måte funksjonshemmedes interesser er blitt tatt opp i planene. Fylkeskommunen skal også samordne kommunenes, fylkeskommunens og statens virksomhet, samt veilede kommunene i planspørsmål. Det ble derfor også stilt spørsmål om dette er et tema i veiledningen og i plansamarbeidet i fylket. Høsten 1999 gjennomførte vi casestudier i Porsgrunn og Lillehammer, samtidig som vi gikk gjennom et utvalg planer etter PBL i en rekke kommuner og fylkeskommuner. Formålet med disse studiene var å undersøke foreløpige effekter av programmet "Samfunnsplanlegging og brukermedvirkning". På grunn av den korte varigheten programmet har hatt vil imidlertid ikke alle virkningene av tiltakene enda ha vist seg som effekter. Vi må derfor undersøke graden av implementering, det vil si hvor langt kommunene og fylkeskommunene har kommet i retning av å realisere programmets målsettinger, og belyse faktorer som fremmer og som hindrer målsettingene i og bli implementert. Et annet formål med case- og planstudiene er å følge opp funnene i spørreskjemaundersøkelsen til kommunene og telefonintervjuundersøkelsentil fylkes kommunene, både med hensyn til medvirkning og hvordan målsettinger og bruk av virkemidler faktisk er blitt formulert i planene.
13 1.3. 1 Spørreskjemaene til kommuneadministrasjonen og interesseorganisasjoner for funksjonshemmede Kommuneadministrasjonen I og med at vi ønsket å favne både det overordnede kommuneplanarbeidet som ligger under rådmannen og den mer detaljerte fysiske planleggingen under teknisk etat, valgte vi å sende spørreskjemaet til rådmannen i mindre kommuner (mindre enn 15 000 innbyggere) og til teknisk etat i større kommuner (flere enn 15 000 innbyggere). Vi fant det for ressurskrevende å sende et spørreskjema til begge instansene i hver kommune, selv om det hadde vært det mest optimale. Ifølgebrevet gjorde vi imidlertid respondentene oppmerksomme på at det kunne være nødvendig å også innhente opplysninger fra henholdsvis teknisk etat/rådmann for å gi et mest mulig helhetlig bilde av plansituasjonen. Begrunnelsen for den valgte løsning var at vi antok at større kommuner har en egen planseksjon under teknisk etat. I noen kommuner er også det løpende administrative ansvaret for kommuneplanens arealdel underlagt planseksjonen, mens i andre kommuner er dette ansvaret underlagt rådmannens stab. Tilgjengelighet for funksjonshemmede er et sektorovergripende tema i kommune administrasjonen. En etat, som regel helse- og sosialetaten, har ansvaret for funksjons hemmede som gruppe, mens teknisk etat har ansvaret for planer og byggesaker som berører denne gruppens tilgjengelighet til ulike funksjoner i lokalsamfunnet. Av den grunn ønsket vi at en som arbeider med funksjonshemmedes interesser, hvis vedkommende også er engasjert i kommune- og/eller reguleringsplanprosesser, skulle besvare spørreskjemaet. Det at ansvarsområdet er såpass overlappende så imidlertid ut til å gjøre det vanskelig for noen kommuner å besvare spørreskjemaet samvittighetsfullt, særlig mindre kommuner. Spørreskjemaet består av fem deler: Første del tar sikte på å kartlegge hvordan kommunene organiserer arbeidet med funksjonshemmede, med særlig fokus på teknisk etat/planseksjonen. Andre del dreier seg om i hvilken grad og på hvilken måte de funksjonshemmede medvirker i kommunale planprosesser etter plan- og bygningsloven. Tredje del stiller spørsmål om de ulike planenes innhold og i hvilken grad målsettinger om tilgjengelighet er formulert. I fjerde del blir det spurt om kommunene har gjennomført tiltak for økt tilgjengelighet i uteområder, før det i femte del blir stilt noen vurderings spørsmål omkring kommunens prioritering av funksjonshemmede. Funksjonshemmedes interesseorganisasjoner Når det gjelder spørreskjemaundersøkelsen til interesseorganisasjonene, ble skjemaet i første rekke prioritert sendt til en brukerrepresentant i det kommunale rådet for funksjons hemmede. I de kommuner hvor det ikke fantes et slikt råd i funksjon ble skjemaet sendt direkte til en representant for en interesseorganisasjon for funksjonshemmede. Vi prøvde også å finne en person som er engasjert i og har erfaringer med medvirkning i kommunale plan- og byggesaker. Gjennom fylkesrådene for funksjonshemmede fikk vi en oversikt over hvilke kommuner som har råd i funksjon. Ved å ta en telefon til sekretæren i rådet fikk vi adressen til en aktuell representant for brukerne. Der det ikke var opprettet kommunalt råd kontaktet vi først organisasjonene på fylkesnivå, i første rekke Norges Handikapforbund (NHF) og Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon (FFO). Herfra fikk vi informasjon om aktuelle brukerrepresentanter rundt om i fylket som engasjerer seg i kommunale planprosesser. Slik informasjon var det også mulig å få fra ansvarlig for funksjonshemmede i kommunens administrasjon (hovedsakelig i helse- og sosialetaten). Herfra var det også
14 mulig å få kontakt med engasjerte enkeltpersoner som medvirker i kommunale planprosesser uten å representere noen organisasjon. I noen mindre kommuner var det imidlertid ikke mulig å oppspore verken noe råd eller noen organisasjon/enkeltperson som representerer de funksjonshemmede, og for disse kommunene ble spørreskjemaet derfor kun sendt til kommuneadministrasjonen. Det gjelder for 25 av de totalt 212 kommunene som var med i utvalget. Spørreskjemaet består av en del av de samme spørsmålene som ble stilt til kommune administrasjonen, men er gjort mindre omfattende. Skjemaet består av tre deler: Første del tar sikte på å kartlegge hvordan representanter for funksjonshemmede opplever deres muligheter for reell innflytelse og medvirkning i kommunale planprosesser. I andre del spør vi om kommunen har gjennomført tiltak i uteområder som fremmer økt tilgjenge lighet. Til slutt kommer det noen vurderingsspørsmål omkring kommunens prioriteringer for funksjonshemmede i planarbeidet. Brukernes synspunkter er viktige for å kunne få et helhetlig bilde av hvordan kommunene ivaretar sitt ansvar når det gjelder tilrettelegging for funksjonshemmede, og hvordan kommunene oppfyller sin lovpålagte plikt til bruker medvirkning etter plan- og bygningsloven. 1.3.2 Telefonintervjuundersøkelse til fylkeskommuner Selv om det er kommunene som har det overordnede ansvaret for å utarbeide planer og gjennomføre tiltak etter plan- og bygningsloven, legger en rekke instanser på regionalt nivå klare føringer på den lokale planleggingen. Ifølge plan- og bygningsloven er det fylkeskommunen gjennom fylkesplanleggingen som skal samordne statens, fylkes kommunens og hovedtrekkene i kommunenes fysiske, økonomiske, sosiale og kulturelle virksomhet i fylket (jfr. plan- og bygningsloven 19-1). Av den grunn valgte vi å fokusere på fylkeskommunene, både på fylkeskommunens egen virksomhet, fylkes planarbeidet og veiledningen overfor kommunene i planspørsmål. For å få en mest mulig bred oversikt valgte vi å intervjue både sekretæren i fylkesrådet for funksjonshemmede og en fylkesplanlegger i hvert fylke. Skjemaet for telefonintervjuene er delt i fire deler: Første delen har fokus på hvor fylkes kommunen har plassert ansvaret for funksjonshemmede generelt og hensynet til tilgjengelighet spesielt. I den andre delen blir det spurt om tilgjengelighet er et tema for fylkeskommunens planetat5 og på hvilken måte disse interessene eventuelt blir ivaretatt. Den tredje delen fokuserer på fylkesplanenes innhold og prosess, mens den fjerde delen går på hvordan fylkeskommunen ivaretar sin oppgave som veileder i kommunale planprosesser etter plan- og bygningsloven. 1.3.3 Caseundersøkelsene Miljøverndepartementet har tatt i bruk flere virkemidler for å nå målsettingene for programmet. Ett av disse er forsøk i kommuner og fylker, der hensikten er å komme fram til kunnskap og erfaring om brukermedvirkning, metoder og arbeidsmetoder som er gode. Vi har valgt ut Lillehammer og Porsgrunn som casekommuner, som begge er med i forsøksprosjektet. Begrunnelsen til at vi valgte Lillehammer og Porsgrunn er for det 5 Her finnes det mange ulike organisasjonsmodeller (Holsen, Pløger og Skjeggedal 1998). Enkelte fylkeskommuner har beholdt den "gamle" inndelingen i egen planavdeling, næringsavdeling, kulturavdeling og samferdselsavdeling. Andre har lagt disse under en felles "regionalavdeling" (eller et annet navn). Andre virkemidler er veiledere, rundskriv, informasjon, nettverksarbeid, opplæring og utredninger.
første at vi ville velge to kommuner som har fått tildelt midler fra Miljøverndeparte mentet, for på den måten undersøke graden av implementering av programmets målsettinger i de to forsøkskommunene. For det andre valgte vi de to kommunene fordi begge retter innsatsen mot kommuneplanen, men har nokså ulikt utgangspunkt. Mens Porsgrunn kommune hadde relativ liten erfaring med å tilrettelegge for funksjons hemmede før prosjektet startet, hadde Lillehammer gjennom det tidligere prosjektet "Byen for alle" lang erfaring med denne problemstillingen. Deres utfordringer i større grad å trekke disse erfaringene og denne kunnskapen inn i en PBL-sammenheng, bl.a. i forbindelse med rullering av kommuneplanen. Porsgrunn og Lillehammer er relativt like med hensyn til folketall og bystruktur, slik at det går an å ha et visst komparativt element med hensyn til likheter og ulikheter i planleggingspraksis. Metodene som er benyttet i datainnsamlingen i casestudiene er: - Informantintervju per telefon med ulike aktører som var aktive i planprosessene, samt visse representanter for funksjonshemmede som ikke var involvert - Studier av relevante skriftlig planmateriale, plankart, møtereferat og brev 15 Dokumentstudien og intervjuene er foretatt med utgangspunkt i konkrete evaluerings kriterier og problemstillinger med utgangspunkt i målsettingene for programmet og problemstillinger fra spørreskjemaundersøkelsen. Samtidig har intervjuene hatt et induktivt preg for å være åpen for eventuelle nye innspill og utdyping av spørsmål. Vi har også undersøkt kommuneplaner før kommunene ble involvert i programmet til Miljøvern departementet, for på den måten undersøke om det har vært endringer i innholdet i kommuneplanene med hensyn til målsettinger som er viktige for funksjonshemmede. Vi har foretatt intervjuene etter en intervjuguide, det vil si en liste av forholdsvis åpne spørsmål (se vedlegg 3). Vi har intervjuet både kommunalt ansatte, aktuelle politikere og representanter for funksjonshemmedes organisasjoner, der intervjuguiden er tilpasset de ulike aktørene. Alle spørsmålene ble heller ikke stilt til alle informantene. 1.3.4 Planstudiene I denne delen ønsket vi også å favne kommuner og fylkeskommuner som ikke er med i programmet "Samfunnsplanlegging og brukermedvirkning", for på den måten undersøke i hvilken grad programmets målsettinger er blitt implementert i (fylkes-)kommuner som ikke har fått tildelt statlige midler. Et annet formål er å undersøke hvordan målsettinger og bestemmelser som omhandler funksjonshemmede eksplisitt faktisk er blitt anvendt og formulert i planene. Ved utvelgelsen av aktuelle kommuner og fylkeskommuner har vi derfor tatt utgangspunkt i spørreskjema- og telefonintervjuundersøkelsen, og kriteriene for utvelgelsen var som følger: - oppga i spørreskjemaet at målsettinger om tilrettelegging for funksjonshemmede er blitt tatt opp eksplisitt både i kommuneplanens generelle del og arealdel7 - oppga i tillegg at kommunen har brukt reguleringsbestemmelser for å fremme tilgjengelighetsmål 8 - oppga at kommunen har tatt i bruk juridisk bindende planbestemmelser til både kommuneplanens arealdel og reguleringsbestemmelser for å fremme formålet9 Dette dreide seg om totalt 14 av 136 kommuner som besvarte spørreskjemaet. Dette dreide seg om totalt 3 av 136 kommuner som besvarte spørreskjemaet.
16 - oppga at kommunen har brukt reguleringsbestemmelser for å fremme formålet10 - oppga i telefonintervjuundersøkelsen at fylkeskommunen har vedtatt fylkesplan der tilgjengelighet for funksjonshemmede er tatt opp eksplisitt11 og implisitt12 Totalt dreier det seg om 33 kommuner og 1 1 fylkeskommuner vi har kontaktet, og bedt sende oss de aktuelle planene. I noen (fylkes-)kommuner lykkes vi med å få tilsendt både gammel og ny kommune- og fylkesplan, og på den måten har det vært mulig å kunne se noen tendenser om eventuelle endringer over tid. Gjennom en slik studie har det også vært mulig å undersøke om spørreskjemaundersøkelsens resultater med hensyn til planinnhold viser seg å stemme, eller om det er grunn til korrigeringer. Som vi ser i kapittel 4.6 er det store avvik mellom resultatene fra telefonrunden og planstudien, og spørreskjemaundersøkelsen, særlig på visse plantyper og bestemmelser. 1.3.5 Casestudiene som prosessevaluering Casestudiene, og til dels planstudiene, er elementer i en evaluering underveis i prosjektet "Samfunnsplanlegging og brukermedvirkning" for å teste om man er på riktig vei for å nå prosjektets målsettinger. Vi skiller gjerne mellom to hovedformer for evaluering (Røkenes 1998). Resultatevalueringer tar sikte på å måle om og eventuelt i hvilken grad intensjonene i et prosjekt eller tiltak er innfridd, mens prosessevalueringer fokuserer på hva som skjer under gjennomføringen av et tiltak. I sistnevnte evalueringsmetode legges det vekt på å dokumentere hendelsesforløp og vurderinger om delmål er innfridd. Med delmål menes aktiviteter som er nødvendig for å innfri de overordnede målene. På grunn av den korte varigheten programmet har hatt vil ikke virkningene enda ha vist seg som effekter, og en resultatevaluering er derfor uaktuelt på dette stadium. Prosessevalueringer gir innsikt i gjennomføringsproblemene som oppstår når målsettinger og intensjoner skal omsettes i praktisk handling. En fordel med denne type evaluering er at det gir innsikt i hva som eventuelt skaper problemer i gjennomføringsfasen og dermed en mulighet til justeringer av virkemidler og innsatsen. Samtidig kan vi få tak i elementer og "knep" som eventuelt fremmer aktørenes evne og vilje til å nå målsettingene for prosjektet. Vi begrenser oss til programmets kortsiktige mål: Større grad av medvirkning fra funksjonshemmede og økt synlighet i plandokumentene. På nåværende stadium kan vi si lite om hvordan prosjektet har bidratt til å innfri det overordnede og langsiktige målet: Økt likestilling for funksjonshemmede. 9 Dette dreide seg om totalt 2 av 136 kommuner som besvarte spørreskjemaet. 10 Dette dreide seg om totalt 22 av 136 kommuner som besvarte spørreskjemaet. 11 Dette dreide seg om totalt 7 av 18 fylkeskommuner vi ringte til (dvs. alle unntatt Oslo). 12 Dette dreide seg om totalt 4 av 18 fylkeskommuner.
17 2 Kommunal organisering, ansvars fordeling og samarbeid 2.1 Innledning Før vi belyser situasjonen i kommunene når det gjelder medvirkning og planinnhold, vil vi gi en presentasjon av hvordan arbeidet for funksjonshemmede er organisert. Vi har tatt for oss kommuneorganisasjonen generelt, og seksjonen som har ansvaret for areal planleggingen spesielt. En måte å sikre at funksjonshemmedes interesser settes på dagsorden er å gjøre organisatoriske inngrep eller endringer. Kunnskaper om organisering, ansvarsforhold og samarbeid er viktig for å kunne forstå hvordan funksjons hemmedes interesser blir ivaretatt i kommunale planer og planprosesser, og vi innledet derfor spørreskjemaet med en rekke spørsmål i forhold til dette. I dette kapittelet skal vi presentere disse spørsmålene og de svarfordelingene vi fikk. Denne delen inneholder bare svar fra kommuneadministrasjonen. Funksjonshemmedes interesseorganisasjoner ble ikke stilt disse spørsmålene. 2.2 Kommunenes strategier og plassering av ansvar Kommunal saksbehandling er fordelt på ulike sektorer med hvert sitt ansvarsområde. I de aller fleste kommunene betyr dette at hovedansvaret for innbyggernes helse og velferd er lagt til helse- og sosialetaten, og at hovedansvaret for arealplanleggingen er lagt til teknisk etat. 13 1 praksis er imidlertid mange ansvarsområder overlappende, og derfor stilte vi spørsmål om hvor kommunen har plassert ansvaret for funksjonshemmedes interesser i sin administrasjon. Det er ikke åpenbart hvor kommunene plasserer ansvaret for funksjonshemmede, fordi dette er et tema på mange sektorer. En undersøkelse fra 1998 viste imidlertid at det er en utbredt oppfatning at hensynet til funksjonshemmedes behov og interesser hører hjemme i sosialetaten (Vista Utredning 1998). Det er flest som svarer at ansvaret for funksjonshemmede er fordelt mellom flere etater (40% av kommunene). 34,1% av kommunene svarer at en etat har ansvaret, hvor av de aller fleste svarer at helse- og sosialetaten (eller et annet navn) har dette ansvaret. Kun 2,2%) har plassert ansvaret på rådmannsnivå, mens 22,2% av kommunene svarer at ansvaret for funksjonshemmede ikke er plassert i noen bestemt etat eller nivå. Det er altså noen flere som svarer at ansvaret for funksjonshemmedes interesser er fordelt mellom 13 Mange kommuner bruker imidlertid andre betegnelser enn helse- og sosialetat og teknisk etat, og i større kommuner er arbeidet med fysisk planlegging ofte delt inn i flere underavdelinger. For enkelthets skyld bruker vi likevel konsekvent disse begrepene her. Samtidig gir kommuneloven av 1992 kommunene frihet til å velge organisasjonsformer slik at tradisjonelle sektoransvarsområder kan brytes opp.
18 flere etater i kommunen enn at ansvaret kun er plassert i helse- og sosialetaten. Det kan dermed se ut til at flere kommuner har fått øynene opp for at hensynet til funksjons hemmede er sektorovergripende, og at det ikke lenger er like åpenbart at det er sosial etaten som alene har ansvaret. Det er imidlertid verdt merke seg at nesten en Va del svarer at ansvaret ikke er plassert i noen bestemt etat eller nivå, noe som kan bety at en oppsplitting av ansvar også kan bety en pulverisering av ansvar. Vi spurte også om kommunen har lagt opp noen spesiell strategi for arbeidet med funksjonshemmedes interesser, og i såfall hvilken strategi. Inntrykket fra Røe sin under søkelse "er at de færreste kommuner har en strategi for hvordan funksjonshemmedes behov skal ivaretas"(røe 1996:58), og at de kommuner som er i gang med å forsøke å endre sin praksis er preget av å være i en prosjekt- og utprøvingsfase som domineres av få ildsjeler. I vår undersøkelse svarer også 44% av kommunene at de ikke har lagt opp noen spesiell strategi på dette feltet. 38% svarer at de satser på å innarbeide hensynet til funksjonshemmede i alt arbeid i kommunen. 23% av kommunene svarer at de satser på en klar ansvarsfordeling mellom etater og sektorer, mens bare 13% svarer at de satser på prosjektarbeid som strategi. De resterende 9% svarer at de satser på en allmenn kompetanseheving innenfor temaet i administrasjonen og blant politikere. Selv om det er over halvparten som svarer at de har en eller annen form for strategi for å ivareta funksjonshemmedes behov, vet vi lite om effektene av disse tiltakene. Prosjekt arbeid er kanskje det mest konkrete for å sette tilgjengelighet på dagsorden da det frigjører tid til å gi et aktuelt problemområde systematisk organisert oppmerksomhet (Stigen 1991). "Samtidig som prosjektet som organisasjonsform er egnet til å sette nye problemstillinger på dagsorden, ser (heller) ikke dette ut til å være nok for å kunne endre planleggingspraksisen på bred basis" (Røe 1996:41). I forlengelse av spørsmålet om mulige strategier, er det interessant å få vite om dette er blitt formulert og vedtatt i form av retningslinjer eller målsettinger. Vi spurte kommunene om dette, og da med særlig fokus på tilgjengelighet for funksjonshemmede. 37,8% av kommunene svarer at de ikke har formulert noen skriftlige retningslinjer/målsettinger om tilgjengelighet for funksjonshemmede, mens 8,8% svarer at funksjonshemmede som gruppe ikke blir spesielt prioritert i kommunen (og har da sannsynligvis heller ikke formulert noen skriftlige retningslinjer/målsettinger). 17% av kommunene har målsettinger om tilgjengelighet for funksjonshemmede formulert i kommuneplanen 14 (se kap. 4.2), mens 16,3% har det i andre overordnede planer. Dette kan være sektorplaner eller sektorovergripende handlingsplaner for funksjonshemmede. 12,6% av kommunene svarer at de har gjort vedtatt retningslinjer/målsettinger om dette i andre former enn gjennom planer. 2.3 Arbeidet for funksjonshemmede i seksjonen som har ansvaret for arealplanleggingen Selv om PBL skal favne videre enn kun fysisk utforming, er fremdeles arealplanlegging en sentral del av det kommunale plansystemet. Det er også i arealpolitikken at PBL har de sterkeste juridiske virkemidlene. Da ansvaret for arealplanleggingen som oftest er lagt til Dette svaret er noe underlig på bakgrunn av at 51% svarer at de har innarbeidet hensynet i kommuneplanens generelle del. Svaret er imidlertid i overensstemmelse med det funnet at 17,2% av kommunene har innarbeidet hensynet i kommuneplanens arealdel (jfr. kap. 4.2).
planseksjonen under teknisk etat15 (eller annet navn), valgte vi å stille noen spørsmål om hvordan denne etaten ivaretar hensynet til tilgjengelighet for funksjonshemmede i planleggingen. Samarbeid mellom etatene og andre instanser i kommunen kan være en strategisk måte å få inn hensynet til funksjonshemmedes interesser i planleggingen, fordi kunnskapen og beslutningsmyndigheten som er nødvendig for å få til en bedre tilrettelegging som regel ligger i flere organer. Særlig viktig er nok samarbeidet med helse- og sosialetaten, med tilhørende instanser, fordi denne etaten har mye av ansvaret for tjenester og tilbud som er rettet mot funksjonshemmede. Helse- og sosialetaten har derfor også gjennom sitt arbeid detaljerte kunnskaper om funksjonshemmedes behov som ikke planleggingsseksjonen har. Det er imidlertid kun 7,4% av kommunene som svarer at teknisk etat har rutinemessige møter med andre etater/instanser i spørsmål som angår funksjonshemmede. De mest vanlige formene for kontakt er ad hoc møter (37,5%) og interne høringer (29,9%). 27,9% har oppgitt at det skjer andre former for kontakt. 26,5% av kommunene svarer at det er liten eller ingen kontakt mellom teknisk etat og andre etater om disse spørsmålene. En annen måte å sikre seg at hensynet til funksjonshemmede blir en premiss i kommunal arealplanlegging, er å utpeke en eller flere personer i planleggingsseksjonen med et spesielt ansvar for tilgjengelighet for funksjonshemmede. 7,5% av kommunene har utpekt en person for dette ansvaret, mens 2 1,6% av kommunene har gitt flere personer i seksjonen ansvar for at funksjonshemmedes interesser blir ivaretatt. 17,2% av kommunene svarer at alle i planleggingsseksjonen er gitt et likeverdig ansvar, mens flertallet (dvs. 53%) svarer at ansvaret for funksjonshemmede ikke er gitt noen bestemt. Totalt sett har altså 29,1% av kommunene gitt en eller flere planleggere et spesielt ansvar, mens 70,2% av kommunene ikke har gjort det. Det blir påpekt at det er lite kunnskap om tilgjengelighet for funksjonshemmede som er tatt inn i planleggingsutdanningene i Norge, og det blir nå arbeidet for å etablere etter utdanningskurs for å øke kompetansen hos planleggere i fylkeskommuner og kommuner (St.meld. nr. 8 1998-99). Vår undersøkelse viser at i 26,4% av kommunene har den/de som har ansvaret for funksjonshemmede i planleggingsseksjonen gjennomført kurs eller opplæring. Kun 2,3% av kommunene har gjennomført kurs/opplæring for alle plan leggingsseksjonen. 71,3% av kommunene har ikke gjennomført kurs/opplæring om tilrettelegging for funksjonshemmede i det hele tatt. Det kan tyde på at de som har valgt å gi ansvaret for funksjonshemmede til en eller flere personer i planleggingsseksjonen, også har gitt tilbud om kurs for å øke kompetansen på dette feltet. Totalt 19,1% av kommunene har gjennomført tilsvarende kurs for politikere i kommunen. Undersøkelsen til Røe (1996) viser at ca. 40% av kommunene har gjennomført kurs eller opplæring for en eller flere av planleggerne innenfor dette temaet, mot totalt 28,7% i vår undersøkelse, noe som kan tyde på at kommunene i mindre grad tilbyr kurs/opplæring enn tilfellet var for 3 år siden. Planleggerne kan selvsagt også tilegne seg kunnskap på individuell basis gjennom bruk av litteratur som for eksempel veiledere om tilgjengelighet for funksjonshemmede, og det er kun 8,8% av kommunene som svarer at de normalt ikke benytter seg av slik informasjon. De mest brukte kildene til økt kunnskap på dette feltet er Husbanken og andre offentlige instanser 16 (69,9%) og veiledere fra funksjonshemmedes interesse- 19 15 Når det gjelder kommuneplanens arealdel har imidlertid en del kommuner lagt det løpende ansvaret under rådmannen, sammen med kommuneplanens "samfunnsdel". 16 Bortsett fra informasjon fra Miljøverndepartementet og andre departementer, som utgjør hhv. 36 og 23,5%.