Hvem vet best? Om styringen av grunnopplæringen under Kunnskapsløftet

Petter Aasen Forsker, Nordisk institutt for studier av innovasjon, forskning og utdanning (NIFU) Nina Sandberg Forsker, Nordisk institutt for studier av innovasjon, forskning og utdanning (NIFU) Artikkelgruppe om skolereformen Kunnskapsløftet Setteredaktører for artikkelgruppen: Therese Nerheim Hopfenbeck, Post doktor, Institutt for lærerutdanning og skoleforskning, Universitetet i Oslo Sølvi Lillejord, Instituttleder, Institutt for lærerutdanning og skoleforskning, Universitetet i Oslo Hvem vet best? Om styringen av grunnopplæringen under Kunnskapsløftet Sammendrag Emnet for artikkelen er iverksettingen av Kunnskapsløftet som styringsreform. Kunnskapsløftet ble av nasjonale utdanningsmyndigheter introdusert som en reform der forutsetningen for å lykkes innebar et systemskifte i styringen av norsk grunnopplæring. Klare nasjonale mål, kunnskap om resultater, tydelig ansvarsplassering, lokal handlefrihet og et godt støtte- og veiledningsapparat skulle være bestanddelene. Artikkelens problemstilling er denne: Hva var statlige myndigheters uttalte intensjoner med systemskiftet, og hvordan oppfatter og vurderer skoleeiernivået den nye styringsmodellen for grunnopplæringen? Artikkelen bygger på prosjektet Evaluering av Kunnskapsløftet Forvaltningsnivåenes og institusjonenes rolle. Prosjektets datamateriale inkluderer alle forvaltningsnivå (sentralstat, regionalstat, skoleeiere, skoler, lærebedrifter) og rommer både kvalitative og kvantitative data. I denne artikkelen bygger fremstillingen av intensjonene bak systemskiftet på dokumenter i reformforarbeidene. Kommuner og fylkeskommuners forventninger til og vurderinger av det signaliserte systemskiftet avdekkes via kvalitative intervju blant utvalgte skoleeiere, som dermed gir innblikk i oppfatninger av systemskiftet generelt og rolle- og ansvarsfordelingen spesielt. Spørreskjemadata fra skoleeiernivået synliggjør allmenne vurderinger av styringsreformen og sier noe om de kvalitative funnenes utbredelse. Funnene våre tyder på at Kunnskapsløftets signaliserte systemskifte ikke virker etter hensikten. Blant skoleeierne er det generelt uklart hva systemskiftet innebærer. Det er heller ingen utbredt oppfatning av at det faktisk skjer endringer i styringer av grunnopplæringen i den retningen reformen la opp til. I vår analyse av forholdet mellom forvaltningsnivåene har vi lagt særlig vekt på spørsmålene om tydelig ansvarsplassering og lokal handlefrihet. Skoleeierne erfarer ikke stor lokal handlefrihet. Fristillingen følges og begrenses av sentral styring i form av rapportering og P. Aasen & N. Sandberg 1/20 2010 adno.no

tilsyn. Både skoleeierbegrepet og skoleeiers ansvar er uklart og forstås ulikt. Vi finner begrenset tillit og dialog mellom forvaltningsnivåene. Da Kunnskapsløftet ble presentert, var det en proklamert forutsetning at reformen måtte ledsages av en ny type styring for å lykkes. Vi drøfter våre funn i lys av internasjonale studier av reformimplementering, og hevder at funnene er forståelige i lys av mangel på felles forståelse, uklare styringssignaler og mangelfulle forbindelseslinjer mellom styringsnivåene i implementeringen av reformen. Så langt tyder vårt prosjekt innenfor evalueringen av Kunnskapsløftet at viktige elementer i den nye styringsmodellen gjenstår å gjennomføre. I den forstand svikter en av de prosjekterte bærebjelkene i reformen. Innledning: Tema og problemstilling I artikkelen vil vi se nærmere på hva som karakteriserer styringsmodellen som ble introdusert med Kunnskapsløftet. Vi er interessert i hvordan implementeringen av modellen fungerer sett fra skoleeiers ståsted. Problemstillingen vi belyser er denne: Hva var statens uttalte intensjoner med systemskiftet, og hvordan oppfatter og vurderer skoleeiernivået den nye rolle- og ansvarsfordelingen i grunnopplæringen? Utallige studier har vist at reformimplementering gjerne fraviker de premisser som legges fra sentralt hold. Det er et gjennomgående funn både nasjonalt og internasjonalt at offentlige reformer kan ha begrensede instrumentelle effekter (se for eksempel Cuban, 1988; Datnow, 2000; Nespor, 2002; Brunsson & Olsen, 2003; Hopmann, 2003; Lasky, Datnow & Stringfield, 2005). I den større evalueringsstudien som denne artikkelen bygger på, analyserer vi derfor materialet fra ulike overordnede synsvinkler på det politisk-administrative systemets rolle i iverksetting av offentlig politikk. Reformen Kunnskapsløftet, igangsatt fra 2006, skulle reformere hele det trettenårige grunnopplæringsløpet. Reformen ble satt i verk innenfor og ved hjelp av et komplekst system av forvaltningsnivåer og institusjoner. I dette systemet var og er ansvar og oppgaver fordelt på flere aktører. Staten sitter med det overordnede ansvaret, kommunene og fylkeskommunene er skoleeiere, skoleledere og lærere har det operative planleggings- og gjennomføringsansvaret. I etterkrigstidens Norge fulgte forholdet mellom stat og kommuner i mer enn tretti år et mønster der oppbygging av velferdsstaten gikk hånd i hånd med særlovregulert oppgaveoverføring til kommunesektoren. På denne måten vokste det fram en sektororganisering med organisatoriske paralleller mellom velferdssektorer i staten og kommunene (Fimreite, Flo, Selle & Tranvik, 2007). Mot slutten av 1970-tallet kom den regelstyrte sektororganiseringen under kritikk: Staten stod for ensretting, fragmentering og rigid regelstyring av kommunene (Olsen, 1993). På 1980-tallet ble det vedtatt reformer som dreide balansen mellom statlig og kommunal styring mot mer delegering og desentralisering. Etter Willoch-regjeringen (1981-1986) har skiftende regjeringer fulgt opp med P. Aasen & N. Sandberg 2/20 2010 adno.no

reformer der målstyring, deregulering og desentralisering har vært nøkkelord. Via Kommuneloven av 1992, som styrket kommunens rolle (Engeland, 2000) ble reformlinjen videreført inn i neste årtusen. I Stortingsmelding nr. 19 (2001-2002) Nye oppgaver for lokaldemokratiet regionalt og lokalt nivå, ble det presisert at lokal frihet og lokalt ansvar skulle innebære både desentralisering av oppgaver og myndighet: Det lokale selvstyret skal styrkes. For kommunene og fylkeskommunene betyr det at de skal gis større handlefrihet og selvstendighet. Regjeringen mener at desentralisering av oppgaver og myndighet til kommunesektoren vil gi et reelt lokaldemokrati og en effektiv og brukervennlig forvaltning. (s. 4) Styringen av grunnopplæringen har føyd seg inn i dette større bildet av endringer i forholdet mellom de politisk-administrative styringsnivåene. Vi ser Kunnskapsløftet som styringsreform i lys av denne utviklingen. Med Stortingsmelding nr. 37 (1990-1991) ble målstyring utpekt som det bærende styringsprinsippet i utdanningssektoren, og Kvalitetsutvalget som beredte grunnen for Kunnskapsløftet, viste til at utviklingen siden begynnelsen av 1990-tallet hadde gått mot mer desentralisering. Mer myndighet var overført til skoleeierne, som igjen hadde delegert til skolene. Før Kunnskapsløftet ble vedtatt, hadde Bondevik II-regjeringen (2001-2005) gjennom endringer av Opplæringslova, gitt skolene og skoleeierne større handlingsrom. Det ble åpnet for mer variert bruk av skoledagen og skoleåret, ulike former for organisering av elevgrupper og pedagogisk personale, læreplaner tilpasset lokale forhold, nye yrkesgrupper i skolen og lokale forsøk (Telhaug, 2005). Det var videre innført nasjonale prøver, bonus- og demonstrasjonsskoler, ny lov om friskoler og individuell avlønning av lærere. Mens Kunnskapsløftet som utdanningsreform ble vedtatt av Stortinget i juni 2004, mener vi at Kunnskapsløftet som styringsreform må forstås som del av en mer langvarig og generell moderniseringsprosess i skole og statsapparat som startet ved tusenårsskiftet. Material og metode Data i denne artikkelen er hentet fra det løpende forskningsprosjektet Forvaltningsnivåenes og institusjonenes rolle, som er blant delprosjektene i evalueringen av Kunnskapsløftet. Fra 2006 til 2012 samarbeider Nordisk institutt for studier av innovasjon, forskning og utdanning (NIFU) og Institutt for lærerutdanning og skoleforskning (ILS) ved Universitetet i Oslo om dette prosjektet, som studerer implementeringen av ny rolle- og ansvarsfordeling mellom forvaltningsnivå og institusjoner slik denne defineres i Kunnskapsløftet som styringsreform. Det overordnede formålet i dette større prosjektet er å belyse det nye styringssystemet som en viktig del av, men også som en forutsetning for Kunnskapsløftet som struktur- og innholdsreform. Det omfattende empiriske P. Aasen & N. Sandberg 3/20 2010 adno.no

materialet samles inn i to omganger og favner alle forvaltningsnivå: Sentralt nivå (staten), skoleeiernivå (fylkeskommuner og kommuner) og institusjonsnivå (skoler og lærebedrifter). Det kvalitative materialet inkluderer reformdokumenter og oppfølgingsdokumenter (alle nivå), intervju med aktører på nasjonalt politisk og administrativt nivå, selvevalueringsrapporter fra skoler, intervju med fylkesmenn, intervju med utdanningsadministrative ledere i fire fylkeskommuner og seks kommuner, intervju med ledere og lærere i ti skoler og instruktører i fire lærebedrifter, casestudier ved utvalgte skoler samt elevdata fra andre delprosjekt i evalueringen. Det kvantitative materialet består av data fra to landsdekkende surveyer (spørreundersøkelser i et representativt utvalg av fylkeskommuner, kommuner 1, skoler og lærebedrifter) og registerdata om hele årskull hentet fra et annet delprosjekt i evalueringen av Kunnskapsløftet som ser på gjennomføring og formell kompetanseoppnåelse. Denne artikkelen omhandler primært skoleeiernivået, det vil si kommunale og fylkeskommunale skoleeiere. Analysene bygger derfor på deler av det ovennevnte datamaterialet. Vi studerer nasjonale utdanningsmyndigheters mål og intensjoner med ny styringsmodell ved å analysere forarbeidene til reformen, her avgrenset til offentlige utredninger og stortingsmeldinger. Fordi Kunnskapsløftet som styringsreform må ses i en større sammenheng, har vi benyttet både tidligere og etterfølgende styringsdokumenter som kilder til informasjon om mer langsiktige linjer i politisk og administrativ statlig styring av grunnopplæringen. Funn fra dokumentanalysen på sentralt nivå er kontrastert og utdypet ved hjelp av en kvalitativ undersøkelse blant utvalgte informanter fra skoleeiernivået i fire fylker og seks kommuner. Informantene er valgt ut fra posisjon i det administrative apparatet. Vi forventet at fagadministrasjonen i kommuner og fylkeskommuner i større grad enn lokalpolitikere ville ha kjennskap til beslutningsprosessen rundt styringsstrukturen i reformen og/eller den lokale politiske og administrative oppfølgingen av reformen. Utvalget inkluderer derfor øverste administrative leder på skoleeiernivå med ansvar for henholdsvis grunnskole eller videregående opplæring, det vil si tre fylkesutdanningssjefer 2 eller tilsvarende og seks skolesjefer eller tilsvarende. Intervjuene ble gjennomført høsten 2007. I praksis varte hvert intervju omtrent en time, og ble gjennomført som en uformell, strukturert samtale på informantens arbeidssted. Samtalene fulgte en intervjuguide som dreide seg om skoleeieres forventninger til og vurderinger av rolle- og ansvarsdelingen i grunnopplæringen. Mål, midler og barrierer i det nye styringssystemet stod sentralt. Samtalene ble tatt opp på bånd og senere transkribert i anonymisert form. Kvantitative data avdekker mer generelle vurderinger av styringsreformen, og kan også gi en indikasjon på de kvalitative funnenes utbredelse. Til dette benyttes datamateriale fra en nasjonal survey høsten 2008, rettet mot skoleeiernivået. Alle de 19 fylkeskommunene svarte på spørreundersøkelsen. 344 av 430 kommuner deltok, noe som gir en svarprosent på 80 blant skoleeierne i grunnskolen. Frafallet er imidlertid geografisk skjevt og det er systematisk større P. Aasen & N. Sandberg 4/20 2010 adno.no

i små enn i store kommuner. Frafallet er over 30 prosent i Rogaland, Nordland og Troms. Det er opp mot 30 prosent frafall i Buskerud og Møre og Romsdal. I Hedmark, Vestfold og Telemark mangler derimot bare én kommune i hvert fylke. Det er vesentlig høyere frafall i kommuner med færre enn 2000 innbyggere enn i større kommuner. I disse kommunene er frafallet 31 prosent, mens det i kommuner med mer enn 20 000 innbyggere bare er 6 prosent frafall. Dette innebærer at datagrunnlaget må ses i lys av at det kan være underrapportering fra små kommuner. Forholdet mellom styringsnivåene er et sentralt tema i studier av reformimplementering. I noen grad trekker vi derfor også på intervjuer med sentrale aktører på det nasjonale politisk-administrative nivået og med aktører (rektorer og lærere) på skolenivå som tidligere er publisert i rapportene Det nasjonale styringsnivået. Intensjoner forventninger og vurderinger (Sandberg & Aasen, 2008) og Kunnskapsløftet tung bør å bære? (Møller, Prøitz & Aasen, 2009). Begreper og analysemodell Når vårt tema er Kunnskapsløftet som styringsreform og forvaltningsnivåenes og institusjonenes rolle rettes oppmerksomheten mot ansvars- og rolledelingen i grunnopplæringen. Innledningsvis vil vi i denne sammenhengen avklare noen sentrale begrep. Systemskiftet skulle endre grunnopplæringens formelle organisasjonsstruktur, det vil si den struktur som regulerer deltakelse og oppgaver, definisjoner og problemløsninger (Egeberg, 1984). Det nye styringssystemet skulle gi stor lokal handlefrihet. Desentralisering fristiller underenheter i et system. Desentraliseringsbegrepet har to dimensjoner, som ikke nødvendigvis er symmetriske. Ved funksjonell desentralisering delegeres oppgaver fra sentralt nivå til underliggende, lokalt forvaltningsnivå. Ved politisk desentralisering delegeres myndighet til underliggende beslutningsnivå, som får større handlefrihet (Østerud, 2002). Det nye styringssystemet la til rette for både funksjonell og politisk desentralisering. Skoleeiere og skoler skulle få nye oppgaver, men også få friere hender til å ta autoritative avgjørelser om prioriteringer i grunnopplæringen, tilpasset lokale forhold. I norsk offentlig forvaltning forstås ansvarsdelingen gjennomgående slik: Ansvaret ligger hos det forvaltningsorgan som er gitt formell myndighet knyttet til beslutningen om mål, styring og organisering av offentlige oppgaver (NOU 2000: 22). Ansvarsplasseringen i den nye styringsmodellen i Kunnskapsløftet betød nye krav til skoleeiere, skoleledere og lærere, både når det gjaldt å ta ansvar, men også å stå til ansvar for kvaliteten i og resultatene av opplæringen. I politisk-administrative systemer handler ansvar både om politisk-moralsk ansvar (responsibility) og om ansvarsplikt i mer administrativ, revisjonsmessig forstand (accountability) (Darling-Hammond, 2004). Det er en internasjonal trend at politiske myndigheter tar i bruk begrepet accountability når skole- P. Aasen & N. Sandberg 5/20 2010 adno.no

utvikling står på agendaen (Hopmann 2007). Kunnskapsløftet som styringsreform må ses i lys av denne internasjonale trenden i politikkutformingen (Elstad, Langfeldt & Hopmann, 2008; Møller, 2009). Nasjonale myndigheters forventning, formulert i reformdokumentene, var at skoleeiere, skoleledere, lærere og instruktører skulle ta mer styrings- og beslutningsansvar, og i større grad stå til ansvar for kvaliteten i og resultatene av opplæringen. Spørsmålet om hvorvidt aktørene har en avklart forståelse av ansvarsdelingen, er derfor helt sentralt i en studie av implementeringen av reformen. I forvaltningen betyr i regelen rolledeling det samme som formell ansvarsdeling, se for eksempel (NOU 2000: 22, s. 43): Rolle følger av styringssystemets ansvarsplassering og den enkeltes posisjon. Vi undersøker hvorvidt våre informanter knytter ny rolledeling til ny formell ansvarsdeling. I det større evalueringsprosjektet studeres ny rolle- og ansvarsfordeling mellom nivå og aktører ut fra tre idealtypiske perspektiv på reformimplementering (Møller, Prøitz & Aasen, 2009): Ovenfra og ned, Nedenfra og opp og Formelle og uformelle nettverk (se tabell 1 nedenfor). Modellen er utviklet med utgangspunkt i ulike teoretiske perspektiver på reformimplementering i offentlig sektor (jf. Brunsson og Olsen, 1993; March, 1994; Stoker, 1998; Nespor, 2002; Brass, Calaskiewicz, Greve og Tsai, 2004; Sørhaug, 2004: Peters og Pierre, 2005). Kunnskapsløftet er et forsøk på å endre en stor og sammensatt sektor, hvor mange og sterke krefter er i sving. Statens ressurs- og regelstyring setter mål og rammer. Skoleeiere og de enkelte skolene påvirker organisering, innhold og arbeidsmåter. Lærerstanden har mer eller mindre profesjonelt selvstyre. Elever øver innflytelse ut fra sine mål, behov, interesser og forutsetninger. Markedet har de siste par tiårene styrket posisjonen gjennom etablering av privatskoler og mer brukerstyring, konkurranse, kvalitetsrangeringer, premiering og annet. Fra årtusenskiftet gjorde også globaliseringen seg tydelig gjeldende, da overnasjonal policyutforming slo inn på den nasjonale arenaen (Aasen, 2010). De tre perspektivene forenkler og gjør kompliserte prosesser mer forståelige, samtidig som de settes på prøve i møte med empirien. Slik bidrar bruken av dem til en mer helhetlig forståelse av implementeringen av Kunnskapsløftet som styrings- og forvaltningsreform. Perspektivene viser også til implementeringsstrategier som myndighetene kan ta i bruk når politiske beslutninger skal settes ut i livet. P. Aasen & N. Sandberg 6/20 2010 adno.no

Tabell 1 Idealtypiske perspektiver på reformimplementering Hierarki Ovenfra og ned Profesjon/kollegium Nedenfra og opp Premissgivere Sentrale/lokale myndigheter Lærere/skoleledere Regulering Rammer, lover, regler Yrkesnormer, profesjonskunnskap Formelle og uformelle nettverk På kryss og tvers Ulike interessenter (stakeholders) Kommunikasjon, Erfarings- og idéutveksling Ansvarliggjøringsstrategier Ansvarsforvaltning Mål- og resultatstyring Forventningsstyring Tilsyn Sikre individuelle rettigheter, sikre rammebetingelser for politikkrealisering Myndiggjøring Kunnskapsbasert yrkesutøvelse Realisere skolens samfunnsmandat, sikre god undervisning for å bidra til gode resultater Involvering og inkludering av interessegrupper Legitimere beslutninger gjennom forhandlinger og påvirkning Reformimplementering kan forstås som hierarkisk når staten bruker det administrative apparatet som et nøytralt middel til nå mål med reformen. Maktens tyngdepunkt er det nasjonale styringsnivået og institusjoner instrueres via hierarkisk kommando. Når reformgjennomføring forstås nedenfra og opp, vektlegges institusjonelle forhold som påvirker måloppnåelsen. Makten ligger lokalt og hos profesjonenes utøvere 3. Forvaltningen domineres av profesjonsidentiteter og institusjonelle normer som legger føringer på iverksettelsen. Endring oppnås i den grad det er samsvar mellom reformatorenes og institusjonenes og de profesjonelle aktørenes mål, tiltak og normer. Ansvar er knyttet til profesjonsetiske normer. Når politikkutformingen skjer i nettverk eller partnerskap mellom offentlige myndigheter og individuelle aktører, blir grensen mellom politikk og implementering uklar. Ut fra et nettverksperspektiv forstås reformer som arenaer for gjensidig læring. I nettverk forvaltes ansvaret gjennom samhandling mellom en rekke interessenter/aktører. Resultat: Nasjonale myndigheter talte for et system preget av delegering av oppgaver, ansvar og myndighet Etter presentasjonen av datagrunnlaget og noen sentrale begreper og perspektiver, retter vi oppmerksomheten mot den delen av problemstillingen som handler om det nasjonale nivåets intensjoner med systemskiftet. Da Kunnskapsløftet ble lansert, stod et nytt styringssystem som plasserte ansvaret for avgjørelser og oppgaver nærmest mulig de aktørene og nivåene som skulle stå for gjennomføringen, helt sentralt i reformen. P. Aasen & N. Sandberg 7/20 2010 adno.no

Ansvarlig statsråd Kristin Clemet hadde allerede før reformen bebudet en ny type styring, for eksempel i pamfletten med den talende tittelen Skolen vet best, hvor hun skrev: Vi må desentralisere ansvar, bedre kvalitetskontrollen og gi økt innflytelse til brukerne. Skolen skal styres nedenfra, ikke ovenfra, innenfor nasjonalt opptrukne mål Vi skal mobilisere til større kreativitet og engasjement ved å gi frihet til å ta ansvar (Utdannings- og forskningsdepartementet, 2002, s.1). Stortingsmelding nr. 30 (2003-2004) Kultur for læring, lanserte et nødvendig systemskifte i styringen av grunnskolen og den videregående opplæringen. Meldingen risset opp grunnprinsippene i dette skiftet: Klare nasjonale mål, kunnskap om resultater i vid forstand, tydelig ansvarsplassering, stor lokal handlefrihet og et godt støtte- og veiledningsapparat. Systemskiftet i styringen av grunnopplæringen skulle være bærebjelken for Kunnskapsløftets endringer av skolens struktur og innhold. Sommeren 2004 ga Stortinget tilslutning til hovedtrekkene i reformen slik den var formulert i Stortingsmelding nr. 30, Kultur for læring, som igjen bygde på innstillingene fra Kvalitetsutvalget (NOU 2002:10; NOU 2003:16). Reformens overordnede mål var en grunnopplæring som kunne sette alle elever og lærlinger i stand til å delta aktivt i kunnskapssamfunnet. Dette skulle oppnås gjennom endringer i grunnopplæringens innhold, oppbygning og styring. Kunnskapsløftet ble vedtatt i kjølvannet av 90-tallsreformene i grunnskolen og videregående opplæring. Nasjonale myndigheter ga tre hovedbegrunnelser for at det var nødvendig med en ny reform bare få år etter de forrige reformene (Telhaug, 2005; Telhaug, Mediås & Aasen, 2006; Aasen, 2007). For det første hadde Norge i løpet av ganske kort tid utviklet seg fra et homogent til et pluralistisk samfunn. Kunnskapsløftet skulle møte samfunnets nye etniske, religiøse og kulturelle mangfold, men også variasjonene i individuelle behov, ønsker, evner og interesser. For det andre ville et arbeidsliv i omforming mot et kunnskapssamfunn og en kunnskapsøkonomi både forutsette og medføre større etterspørsel etter god utdanning på alle nivå. Endelig bunnet reformen i bekymringen for nivået i norsk utdanning. Globaliseringen ville føre til skjerpet konkurranse i et internasjonalt marked, og i så måte vakte norske elevers svake prestasjoner på internasjonale kunnskapsmålinger bekymring. Gjennom Kunnskapsløftet ønsket regjeringen og et samlet Storting å utvikle en skole som orienterte seg sterkere mot grunnleggende ferdigheter og arbeidslivets kompetanse- og effektivitetskrav. Uklar ansvars- og oppgavefordeling i grunnopplæringen ble også brukt som begrunnelse for at 90-tallsreformene skulle få avløsning. I forarbeidene til Kunnskapsløftet ble styringssystemet i grunnopplæringen trukket fram som en medvirkende faktor til uklarheten. Kvalitetsutvalget påpekte at til tross for 90- tallreformenes ambisjoner om et mer desentralisert utdanningssystem, hadde ikke prinsippene derfra funnet sin endelige form. Styringssystemet var fremdeles tvetydig: ( ). Det er derfor ikke lett å ha noe klart og entydig bilde av oppgave- og ansvarsforholdene for de enkelte aktørene (NOU 2003: 16, s. P. Aasen & N. Sandberg 8/20 2010 adno.no

245). Nasjonale politiske aktører i posisjon og opposisjon beskrev et system hvor institusjoner, lærere og elever var ufrie, underlagt handlingstvang og ensretting i en tid som etterspurte individuell valgfrihet og større mangfold. Skolen var kneblet av legale og finansielle virkemidler, men også av statlig regelstyring og verdistyring, slik det for eksempel kom til uttrykk gjennom relativt detaljerte nasjonale fagplaner. Kunnskapsløftet som styringsreform skulle bøte på den utydelige rolle- og ansvarsdelingen og erstatte utdaterte og lite hensiktsmessige former for sentral nasjonal styring med andre virkemidler. Gjennom å foreta grunnleggende endringer i måten grunnopplæringen ble styrt på samtidig som innholdet i skolen ble endret og kravene skjerpet, ville de politiske myndighetene fremme kvaliteten og øke mangfoldet i norsk skole. Under overskriften Frihet, tillit og ansvar: et systemskifte", skrev Bondvik II-regjeringen i Stortingsmelding nr. 30: Forestillingen om at staten kan skape et likeverdig skoletilbud gjennom detaljregulering og -styring, erstattes med tillit til at den enkelte lærer, skoleleder og skoleeier selv har de beste forutsetningene for å vite hvordan god læring kan skapes og gjennomføres, innenfor rammen av nasjonale mål. (s.25) I etterfølgende Stortingsmelding nr. 17 (2004-2005) Makt og demokrati, understreket samme regjering at den ville arbeide kontinuerlig for økt kommunalt selvstyre. Regjeringen ville vise vilje til å vektlegge verdien av det lokale selvstyret i de mange enkeltsaker der konflikten mellom ønsket om statlig styring og lokalt selvstyre kom opp. Meldingen framhevet Kunnskapsløftet som ett av flere viktige initiativ for å styrke det lokale selvstyret. Det ble vist til at gjennom behandlingen av Stortingsmelding nr. 30 (2003 2004), jf. Innst. S. nr. 268 (2003 2004), ville den tidligere detaljstyringen av arbeidsmåter og organisering av opplæringen reduseres. Nasjonale regler om fag- og timefordelingen skulle mykes opp. Skolene ville få større mulighet til lokal og individuell tilpassing. Samlet sett ville det finne sted et systemskifte i styringen av skolen. Den rødgrønne regjeringen som tiltrådte etter valget høsten 2005, fulgte opp Kunnskapsløftet som styringsreform og understreket stadig skoleeiers sentrale rolle i det nye styringssystemet. Kunnskapsminister Bård Vegar Solhjell uttalte for eksempel følgende i en tale til Landskonferansen for skoleledere i Oslo 1. november 2007 (Solhjell, 2007): Eg er uroa når eg ser utfallet av det nasjonale tilsynet i 2006 og 2007 innafor heilt sentrale punkt i opplæringslova. Resultata viser at om lag 70 prosent av kommunane ikkje oppfylte kravet om at skoleeigar skal ha eit forsvarlig system for vurdering og oppfølging av om krava i lov og forskrift blir følgde. Det viser seg også at 80 av 90 kommunar og 17 av 18 fylkeskommunar ikkje oppfylte lovkrava om tilpassa opplæring og spesialundervisning. Dette er ikkje ein situasjon vi kan leve med, og vi vil nå saman med KS arbeide for å styrke den kommunale styringa med skolesektoren slik at norske elevar får oppfylte sine rettar og slik at vi når dei faglege resultata vi bør nå. P. Aasen & N. Sandberg 9/20 2010 adno.no

Eg er heller ikkje strålende fornøgd med ressursinnsatsen vi ser på skoleområdet. For lite av dei ekstra midlane til kommunane dei siste åra har gått til skole. Vi står framfor mange viktige diskusjonar om korleis vi kan styrke skolen innafor det desentraliserte systemet vårt. Alt i alt viser forarbeidene til Kunnskapsløftet at den nasjonale formuleringsarenaen la opp til et styringssystem kjennetegnet av at oppgaver, ansvar og myndighet skulle plasseres lokalt i det politisk-administrative apparatet. Skoleeiernivået skulle få en viktigere rolle i systemet og pålegges flere oppgaver, mer selvstendig avgjørelsesmyndighet og et større og tydeligere ansvar for kvaliteten i skolen. Kunnskapsløftets nye styringssystem introduserer styringsvirkemidler som ikke nødvendigvis hviler på samme logikk eller drar i samme retning. Den relative betydningen og utbredelsen av ulike virkemidler i styringen av skolen har variert over tid. Dette gjelder for eksempel blandingsforholdet mellom legale, finansielle, informative og vurderende virkemidler (Lindensjö & Lundgren, 2000; Aasen, 2004; Telhaug & Mediås, 2003; Eide, 1973). Stortingsmelding nr. 30 (2003-2004) har elementer av regelstyring gjennom eksempelvis forskriftsfestede læreplaner, og gjennom kontroll og tilsyn for å sikre at tilbudene er i samsvar med forskriftene og enkeltindividenes rettigheter. Samtidig innføres en ny grad av resultat- og forventningsstyring, hvor sentrale redskaper er kompetansemål, kvalitetsvurderingssystem med nasjonale prøver, internasjonale kunnskapsprøver, vektlegging av resultatkvalitet og dokumentasjon av oppnådde resultater, utvikling av skoler som lærende organisasjoner, innføring av kraftfull og tydelig skoleledelse og tilrettelegging for kompetanseutvikling for lærere. Noen av disse virkemidlene, for eksempel nasjonale prøver, ble som allerede nevnt, lansert før Kunnskapsløftet i 2006. Som tidligere påpekt bør de likevel ses som en del av styringsreformen 4. Med Kunnskapsløftet aksentueres for alvor spenningen mellom regel- og innholdsstyring på den ene siden og målog resultatstyring på den andre siden. Resultat: Et varslet systemskifte som ikke kom Over har vi med utgangspunkt i nasjonale reformdokumenter drøftet statlige myndigheters definisjon av innholdet i systemskiftet. Vi har lagt særlig vekt på hva som kjennetegner den nye rolle- og ansvarsdelingen, og balansen mellom sentralisering og desentralisering. I det nye styringssystemet var skoleeiernivået tiltenkt en viktig rolle, med flere oppgaver, mer beslutningsmyndighet og større og tydeligere ansvar. I det følgende belyser vi andre del av artikkelens problemstilling: Hvordan oppfatter og vurderer kommunale og fylkeskommunale skoleeiere implementer- P. Aasen & N. Sandberg 10/20 2010 adno.no

ingen av den nye rolle- og ansvarsfordelingen mellom forvaltningsnivåene og institusjoner? Ikke noe åpenbart systemskifte. Ettersom Kunnskapsløftet ble omtalt som et systemskifte i de statlige reformdokumentene, ble informantene bedt om å tilkjennegi sitt syn på dette. Informantene i kommunene var gjennomgående usikre på om reformen innebærer et systemskifte og hva det i så fall innebærer. Mange knyttet begrepet til strukturelle endringer i utdanningstilbudene og ikke til styringsdimensjonen. I den grad aktører i kommunene oppfattet at det pågikk et systemskifte i styringen av grunnopplæringen, ble det gjerne vist til den allmenne samfunnsutviklingen eller mer generelle organisasjonsendringer i egen kommune. Reformens intensjoner ble da vurdert som å være i samsvar med organisatoriske endringer som ble påbegynt tidlig på 2000-tallet. Endringene ble ikke knyttet til implementeringen av reformen. Noen skoleeiere mente med andre ord at skolenes ansvar var styrket over tid, men at delegering av ansvar til skoler verken var et resultat av eller forsterket gjennom implementeringen av Kunnskapsløftet som sådan. Informantene i fylkeskommunene var mer tilbøyelige til å oppfatte reformen som et systemskifte, men her verserte ulike syn på hva skiftet bestod i. Dels ble skiftet knyttet til mer desentralisering av beslutningsmyndighet, dels ble det assosiert med mer statlig resultatkontroll. Skoleeierne oppfattet bare unntaksvis at Kunnskapsløftet i praksis fører med seg et systemskifte i betydningen myndighetsoverføring i styringen av grunnopplæringen. Dette samsvarer med funn vi tidligere har gjort på det nasjonale styringsnivået (Sandberg & Aasen, 2008). Våre informanter på nasjonalt nivå mente jevnt over heller ikke at Kunnskapsløftets intensjoner i praksis innebar en reell myndighetsoverføring. En informant med implementeringsansvar i Utdanningsdirektoratet uttrykte det på denne måten: Jeg er ikke enig i at det er systemskifte nedover. Altså, det er jo et systemskifte på sentralt nivå, eller på nasjonalt nivå, i og med opprettelsen av direktoratet. Men jeg er ikke enig i at det er et systemskifte, altså nedover. En annen informant i Utdanningsdirektoratet sier: vi oppfatter styringsstrukturen som den samme. Det har ikke skjedd noen endringer i hvem som har instruksjonsmyndighet overfor hvem Informantene på nasjonalt nivå mente desentraliseringen i grunnopplæringen først og fremst var funksjonell: Det var oppgaver som var desentralisert, ikke beslutningsmyndighet. Nasjonale myndigheter ved Utdanningsdirektoratet har den sentrale rollen i implementeringen av Kunnskapsløftet. Når aktører i sentrale posisjoner på nasjonalt nivå ikke oppfattet at reformen innebærer en ny styringsstruktur, er det derfor ikke overraskende at skoleeiere heller ikke knytter myndighetsdelegering til styringsreformen. Ikke mer fristilling. Et hovedfunn fra både spørreundersøkelsen til skoleeierne og de kvalitative intervjuene, er at aktørene på skoleeiernivå ikke ga uttrykk for økt fristilling, men snarere at de opplevde å være underlagt et sentralstatlig hierarkisk styringsregime. Bare i liten grad tilkjennega de at det var lagt P. Aasen & N. Sandberg 11/20 2010 adno.no

til rette for lokale initiativ og arenaer for dialog og læring på tvers av nivå. Fylkeskommunale skoleeiere understreket et tydelig spenningsforhold mellom på den ene siden den handlefrihet som reformens intensjoner målbærer, og på den andre siden den sentrale styring som ble utøvd gjennom fylkesmannens tilsyn, revisjonskrav og rapportering. En informant betegnet situasjonen hvor man først får lokal frihet for dernest å kikkes i kortene som desentralisert sentralisering. Et tilbakeblikk på funnene fra det nasjonale nivået gir samme bildet (Sandberg & Aasen, 2008). Informanter på dette nivået mente at reformen ikke innebærer endringer i hvordan den formelle beslutningsmyndigheten er fordelt i systemet. Derimot fantes en temmelig omforent forståelse av at skoleeiere og skoler hadde fått noen nye oppgaver med reformen. Sett fra nasjonalt nivå hadde med andre ord reformen bidratt til mer funksjonell desentralisering. Aktører på nasjonalt nivå brukte dessuten det faktum at skoleeier hadde fått flere oppgaver som begrunnelse for forsterket hierarkisk styring. Enkelte argumenterte for en styrking av statlige veilednings- og støttefunksjoner, men i overveiende grad pekte sentralstatlige informanter på at større lokal handlefrihet med hensyn til oppgaveforvaltning, måtte balanseres med mer statlig styring. Den nye oppgavefordelingen legitimerte en sentralisering av makt og myndighet gjennom tilsyn, kontroll, revisjon og oppfølging. Relativt uklar ansvars- og rolledeling. Surveydataene viser signifikante forskjeller i skoleeiernes vurderinger etter kommunenes størrelse, organisering og skolefaglige kompetanse (p<.05). Rundt halvparten av kommunene oppfattet rolle- og ansvarsdelingen i sektoren som uklar. Dette var mer fremtredende i tonivå- enn trenivåkommuner. I kommuner med ny organisasjonsmodell var det altså vanligere at rolle- og ansvarsdelingen i grunnskolesektoren vurderes som utydelig. De kvalitative intervjuene avdekket at på direkte spørsmål om hvem skoleeier er, viste informantene i kommunene gjerne til politikerne, de lokalt folkevalgte. Gjennom intervjuene kom det likevel fram at skoleeierbegrepet verken var entydig eller enkelt. Skoleeiernes oppfatninger om ansvarsdelingen mellom administrasjon og politikk varierte. Noen henviste til at selv om politikerne har eierrollen, var det vanskelig å skille denne fra administrasjonens oppgaver og roller. Flere av informantene viste også til at politikerne ikke har nok innsikt i mange saksforhold, og at de derfor står i et avhengighetsforhold til administrasjonen. Noe av den samme uklarheten omkring hvem som er skoleeier, fant vi også blant informantene på det nasjonale styringsnivået (Sandberg og Aasen, 2008, s. 92). En av våre konklusjoner i den studien var derfor at sentralstatlig usikkerhet rundt hvem som forvalter ulike roller og hvem forventninger skal rettes mot, nettopp ville kunne lede til forvirring hos fylkeskommunale og kommunale skoleeiere. Til tross for at nasjonale politiske reformdokumenter framstiller skoleeier som en sentral brikke i gjennomføringen av reformen, avdekket P. Aasen & N. Sandberg 12/20 2010 adno.no

studien av aktørene på det nasjonale styringsnivået et i praksis temmelig uklart og diffust skoleeierbegrep. Ulike aktører forstod begrepet forskjellig. En hovedtendens var imidlertid at begrepet først og fremst ble assosiert med underliggende administrativt forvaltningsnivå. Skoleeier er definert i Opplæringslova. Det juridiske ansvaret er plassert hos de øverste politiske organene i kommunen og fylkeskommunen. Likevel ser vi at skoleeierbegrepet i praksis er uklart både på sentralt og lokalt nivå. Dette kan i seg selv vanskeliggjøre tydelig ansvarsplassering. Uklarheten skyldes nok for en stor del kommunenes tvetydige status som både selvstendige politiske organer og administrative forvaltningsorganer. Kommunesektoren som skoleeier skal styre selv, men som underliggende forvaltningsnivå skal den også iverksette og administrere sentrale beslutninger (NOU 2005: 18). Dessuten kan intern politisk og administrativ arbeidsdeling og reorganisering av kommunenes forvaltning, gjøre ansvarsforholdene uoversiktlige. Videre vil ansvaret for saker som angår grunnopplæringen kunne tillegges ulike organer i kommunen, avhengig av sakstype. Når skolenivået og rektorene forholder seg til skoleeier, vil det først og fremst være det administrative forvaltningsnivået. Skoleeierrollen kompliseres enda mer i videregående yrkesfaglig opplæring. Fylkeskommunen er her ansvarlig for, men eier ikke og styrer ikke opplæringen i bedrift. Spørsmålet om hvordan eierskapet tolkes og praktiseres er dermed uavklart (Sandberg & Aasen, 2008). På denne bakgrunn er det ikke vanskelig å forstå at skoleeierbegrepet kan være uklart på flere organisatoriske nivå. Forholdsvis begrenset tillit mellom nivåene. Både det kvalitative og det kvantitative materialet avdekker en manglende tillit på tvers av beslutnings- og forvaltningsnivåene i grunnopplæringen. Funnet modifiseres imidlertid noe av intervjuene med representantene fra KS og fylkeskommunene. Disse informantene gir i større grad uttrykk for at de opplever reformimplementeringen som nettverkssamarbeid der aktører viser hverandre tillit, inngår i bytterelasjoner og lærer av hverandre. For disse aktørene står styringsrelasjonen i sentrum og ikke en hierarkisk-administrativ struktur, når de vurderer reformimplementeringen. Gjennom relasjoner har reformen ikke bare tatt form, men også fått større legitimitet. KS sin positive vurdering av reformen kan ha sammenheng med overføringen av forhandlingsansvaret fra staten til kommunesektoren. Fylkeskommunens positive vurdering kan skyldes nærmere forbindelser og mer åpne kanaler til det sentrale forvaltningsnivået enn det som skoleeierne for grunnskolen generelt sett erfarer. Generelt synes imidlertid ikke dialogen mellom sentralt og lokalt nivå å fungere tilfredsstillende. Sett fra skolenivå kommuniserer verken skoleeiere eller nasjonalt nivå tydelig nok hvordan Kunnskapsløftets ulike elementer tenkes å virke sammen for å styre og styrke kvaliteten i skolen (Møller, Prøitz & Aasen, 2009). Den manglende tillit til skoleeiernivået som aktørene på det nasjonale forvaltningsnivået ga uttrykk for (Sandberg & Aasen, 2008), kommer også til P. Aasen & N. Sandberg 13/20 2010 adno.no

uttrykk fra skolenivå. Spesielt kommunale skoleeiere står dermed i den uheldige posisjon at de verken har mye tillit fra skolenivået eller fra det statlige nivået. Store skoleeiere forstår og gjennomfører mer enn små skoleeiere. Materialet vårt forteller om negative spenninger mellom det sentrale og det lokale styringsnivået, men også store systematiske variasjoner mellom kommunene. Vi ser et hovedmønster, selv om mange faktorer spiller inn. Sammenlignet med mindre og små skoleeiere, synes de store kommunene å ha et langt mer avklart forhold til og helhetlig grep om Kunnskapsløftet som styringsreform, og til reformens ulike elementer. Store kommuner har et bedre pedagogisk støtteapparat og bedre muligheter til å tilby kompetanseutvikling sammenlignet med mindre skoleeiere. Velvilje overfor reformen. Samtidig tyder våre data på at skoleeiernivået jevnt over er positivt innstilte til reformen som sådan. Det samme har vi registrert på skolenivå, hvor vi også fant tegn til at både rektorer og lærere hadde tatt grep for å realisere intensjonene. Det syntes likevel ikke å være en enhetlig, myndiggjort profesjon som ut fra klare styringssignaler fra nivået over, tok med seg Kunnskapsløftet inn i skolene og klasserommene. Det dreide seg mer om avgrensede kollegiale miljøer ved skolene som på egenhånd tok et felles løft (Møller, Prøitz og Aasen, 2009). Diskusjon og konklusjon: Systemiske forbindelser som betingelse for å lykkes Internasjonale studier viser at nasjonale utdanningsreformer som implementeres fra sentralt forvaltningsnivå, ofte støter på problemer i møte med lokale forvaltningsnivåer, den enkelte skole og den enkelte lærer (Elmore, 1996; Fullan, 1999, 2001; Hargreaves & Fink, 2000; Datnow, 2002). Sagt med Larry Cuban (1998, s. 455):.schools change reforms as much as reforms change schools. Lærernes undervisning preges av stor grad av stabilitet til tross for nasjonale reformbestrebelser (Cuban, 1996; Tyack & Cuban, 1995; Datnow, 2002; Klette, 2002). Forståelseshorisonten vår tar høyde for dette. Vi har nevnt de åpenbare, men ikke desto mindre ulike og til dels motstridende kreftene og interessene som påvirker styringen av norsk grunnopplæring idealtypisk framstilt i tabell 1. Reformer gjennomføres i møte med disse understrømmene. Analysemodellen i evalueringen av forvaltningsnivåene og institusjonenes rolle i gjennomføringen av Kunnskapsløftet gir flere peilepunkter. Empirien sees fra ulike vinkler, som hver for seg synliggjør de mange forventninger, krav og interesser som knyttes til reformen. Forventninger, krav og interesser som ikke nødvendigvis drar i samme retning. I en longitudinell studie av 13 grunnskoler i USA som deltok i en omfattende comprehensive school reform, konkluderer Datnow (2002) at etter seks år var det bare fire av skolene som hadde institusjonalisert reformen. Men studien avdekket også noen avgjørende betingelser for vellykket reformimplementering: P. Aasen & N. Sandberg 14/20 2010 adno.no

As these findings make clear, the changing district and state policies, leadership, and agendas affected the sustainability of comprehensive school reform models in different ways, quite substantially in some cases and less so in others, depending on local conditions, experiences with reform, and capacity. In the end, this research shows that reform sustainability or expiration does not result from individuals or institutions acting in isolation from another. Forces at the state, in districts, design teams, schools and classroom interact to shape the adaptability and longevity of reform. (Datnow, 2002, s. 233) Med andre ord, forbindelseslinjene som etableres mellom styrings- og forvaltningsnivåene synes å påvirke reformimplementeringen på en avgjørende måte. Metastudier av implementeringsforskning viser også at bærekraftige systemiske reformer forutsetter gode koblinger mellom nivåene (McDonnel & Elmore, 1987; Spillane & Thompson, 1997; Datnow, 2002; Lasky, Datnow & Stringfield, 2005; Anderson & Togneri, 2005). Noen sentrale systemiske forbindelseslinjer er: dialog og partnerskap mellom nivåene, felles forståelse av reformen mellom aktører på ulike nivåer, et tydelig og gjennomgående ansvarsregime, tilslutning til reformens målsettinger og tillit til reformens virkemidler på underliggende nivå, finansiell og politisk oppfølging og insentiver, kompetanseutvikling på det operative nivået, lokalt lederskap og engasjement fra skoleeiere, lærere og lokalpolitikere, tillit mellom aktørene på og mellom de ulike nivåene, kontinuitet i forhold til tidligere praksis, fleksibilitet og åpenhet i forhold til lokale forutsetninger og løsninger Internasjonale reformstudier framhever altså gode systemiske forbindelseslinjer som inkluderer felles forståelse og samhandlingsarenaer som avgjørende suksessfaktor for gjennomføringen av nasjonale utdanningsreformer. Hva sier våre funn om implementeringen av Kunnskapsløftet i denne sammenheng? Våre data viser svake koblinger mellom forvaltningsnivåene. Dialogen mellom sentralt og lokalt nivå synes ikke å fungere tilfredsstillende. Sett fra skolenivå kommuniserer verken skoleeiere eller nasjonalt nivå tydelig nok hvordan elementene i Kunnskapsløftets skal virke sammen for bedre styring og kvalitet i grunnopplæringen. Skoleeiernivået har tatt ansvar for igangsettelse av reformimplementeringen gjennom ulike initiativ. Særlig har lederutvikling stått sentralt. Reformen har i så måte så langt først og fremst vært skoleledernes reform. Hvorvidt dette er et resultat av myndighetsdelegering til skoleeiernivået og ansvarliggjorte skole- P. Aasen & N. Sandberg 15/20 2010 adno.no

eiere, er imidlertid usikkert. Det kan synes som om skoleeiernivået, og spesielt kommunene, stort sett har gjennomført det de har blitt pålagt ovenfra. En konsekvens av skoleeiers manglende inngrep med kompetanseutvikling, myndiggjøring av lærerne, læreplanarbeid, kvalitetsutvikling, vurdering av læringsutbytte, og finansiell og politisk oppfølging og insentiver, vil kunne være store ulikheter innenfor den enkelte skoleeiers forvaltningsområde. Det vil kunne oppstå forskjeller i tolkning av det nasjonale læreplanverket, i implementeringen av læreplaninnholdet (inkludert grunnleggende ferdigheter), i vurdering og oppfølging av resultater. Dette vil i så fall være en utilsiktet konsekvens av reformen, og det vil være i strid med Kunnskapsløftets grunnidé om et ansvarliggjort skoleeiernivå som styrker læringstrykket og gir alle elever bedre vilkår for læring innenfor fellesskolens rammer. I Stortingsmelding nr. 31 (2000-2001) Kommune, fylke, stat en bedre oppgavefordeling, heter det at nettverksperspektivet eller partnerskapsperspektivet bør karakterisere styringsforholdet mellom staten og kommunesektoren (jf. tabell 1). Dette, som i den internasjonale litteraturen omtales som governanceperspektivet, er en videreføring og ytterligere understreking av samspillmodellen som ble framhevet i Stortingsmelding nr. 23 (1992-1993) Om forholdet mellom staten og kommunane. Det er hensynet til det lokale selvstyret, hensynet til innbyggerne som brukere og hensynet til nasjonale mål som skal avgjøre ansvars- og oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene. Disse verdiene kan imidlertid trekke i ulike retninger, og til en viss grad stå i motstrid til hverandre. I forhold til ansvars- og oppgavefordelingen må verdiene veies mot hverandre. Våre informanter på det nasjonale forvaltningsnivået som har ansvaret for implementeringen av reformen, synes ikke å gjøre disse avveiningene innenfor rammene av et governanceperspektiv, men innenfor en hierarkisk forståelse av reformimplementering og statlig styring (Sandberg & Aasen, 2008). Våre data viser uheldige spenninger mellom det sentrale og det lokale styringsnivået, men også store systematiske variasjoner mellom kommunene og et spenningsforhold mellom skoleeiernivået og skolenivået. På mange måter viser våre data at implementeringen av styringsreformen svikter. Det kan igjen gi grunn til å spørre om bærebjelken i Kunnskapsløftet som innholds- og strukturreform er i ferd med å gi etter. Underveis i reformimplementeringen har statens muligheter for å styre og styrke fristilte skoleeiere og skoler etter hvert blitt et sentralt politisk spørsmål. To år etter at Kunnskapsløftet startet, la Stoltenberg-II-regjeringen i juni 2008 fram sin tilråding til Stortinget gjennom Stortingsmelding nr. 31 (2007-2008) Kvalitet i skolen. Her understrekes det at opplæringslovgivingen de siste tiår på forskjellige måter har utvidet det lokale handlingsrommet og at Kunnskapsløftet forsterker denne utviklingen. I meldingen fremmer regjeringen flere tiltak som samlet varsler om en klarere nasjonal styring av skolen. Det skal riktig nok fremdeles være godt rom for faglig skjønn og lokale tilpasninger, og det skal P. Aasen & N. Sandberg 16/20 2010 adno.no

være kort vei for lærere, foreldre og elever til de som tar beslutninger om skolene. Det uttrykkes imidlertid også behov for å styrke den nasjonale styringen med skolepolitikken. Det er et viktig nasjonalt lederansvar å sikre at sentrale mål som er satt for skolen, blir nådd. Regjeringen vil stille krav til og støtte opp om sterkere lokal ledelse, men den vil også ha en sterkere nasjonal styring med skolen (St. meld. nr. 31 (2007-2008), s. 11). Gjennom denne meldingen tilrår regjeringen en betydelig styrking av den statlige styringen gjennom tilsyn og veiledning. Samtidig legger den trykk på ansvarliggjøringen av skoleeier ved å stille større krav til skoleeiere om å ha gode kvalitetssikringssystemer, til skoler om å innrapportere om tilstanden i skolene og til skoleledelsen om kompetanse på flere områder enn tidligere. Regjeringen er også tydelig bekymret for at mange kommuner er så små at de ikke har den faglige kompetansen som skal til for å følge opp skolene og elevenes læring. Det stilles spørsmålstegn ved hvordan mange kommuner har valgt å organisere utdanningssektoren (Colbjørnsen, 2008). Før Kunnskapsløftet er implementert, reises det gjennom regjeringens tilrådinger dermed tvil om helt grunnleggende forhold ved Kunnskapsløftet som styringsreform. Også to av regjeringspartienes programmer for inneværende stortingsperiode som ble vedtatt på landsmøtene våren 2009, varsler om en sterkere statlig styring av skolesektoren (Skape og Dele, Arbeiderpartiets program 2009 2013, vedtatt på Arbeiderpartiets landsmøte 18. 21. april 2009, og Ulike mennesker, like muligheter, SVs arbeidsprogram 2009 2013, vedtatt på landsmøtet 19. 22. mars 2009). Med referanse til SVs partiprogram uttalte daværende kunnskapsminister Bård Vegar Solhjell til Dagsavisen fredag 22. mai 2009: Vi må stramme inn på den lokale handlefriheten, for skole og kunnskap er ikke et hvilket som helst lokalt spørsmål. AP-landsmøtet har vedtatt en noe mildere versjon av det samme som SV, så det lover godt for en ny rødgrønn regjering. Gjennom nye politiske signaler er det med andre ord på mange måter skapt uklarhet rundt det annonserte systemskiftet som bærebjelke i Kunnskapsløftet som innholds- og strukturreform. Gjennom nyere styringsdokumenter og uttalelser tar regjeringen til orde for sterkere sentral styring. Dette skjer uten at vi kan se at regjeringspartienes programmer for inneværende stortingsperiode tar et prinsipielt oppgjør med reformens ambisjon om systemskifte mot mer oppgavedelegering og større kommunalt selvstyre i norsk grunnopplæring. Regjeringen kan på denne måten selv ha bidratt til den usikkerheten rundt Kunnskapsløftet som styringsreform som vi har registrert gjennom vår studie av forholdet mellom forvaltningsnivåene og institusjonene i implementeringen av reformen. Det kan synes som om regjeringen har gitt opp ambisjonen om at staten skal stoppe ved kommunegrensene. Kanskje er det ikke lenger en sentral premiss for reformen at skolen vet best? P. Aasen & N. Sandberg 17/20 2010 adno.no

Referanser Anderson, S. E. & Togneri, W. (2005). School district-wide reform policies in education. I International Handbook of Educational Policy. Dordrecht: Springer. Brass, D. J., Calaskiewicz, J., Greve, H. R. & Tsai, W. (2004). Taking Stock of Networks and Organizations: A Multilevel Perspective. Academy of Management Journal, 47(6), 795-17. Brunsson, N. & Olsen, J. P. (1993). The Reforming Organization. New York: Routledge. Brunsson, N. & Olsen, J. P. (Red.). (2003). Makten att reformera. Stockholm: Carlsson Bokförlag. Cuban, L. (1996). How teachers taught. Constancy and change in American classrooms. 1980 1990. New York: Teachers College Press. Cuban, L. (1998). How schools change reforms: Redefining reform success and failure. Teachers College Record, 99(3), 153 177. Colbjørnsen, T. (2008). Overstyrt eller understyrt? En analyse av styringssignaler brukt i sentrale styringsdokumenter, og en sammenligning av bruk av styringssignaler og oppfølging av skoler i to fylkeskommuner i forbindelse med innføringen av Kunnskapsløftet. Masteroppgave i utdanningsledelse. Oslo. Institutt for lærerutdanning og skoleutvikling, Universitetet i Oslo. Darling-Hammond, L. (2004). Standards, Accountability, and School Reform. Teachers College Record, 106(6), 1047 1085. Datnow, A. (2000). Power and politics in the adoption of school reform models. Educational Evaluation and Policy Analysis, 22(4), 357 374. Datnow, A. (2002). Can we transplant educational reform, and does it last? Journal of Educational Change, 3(3 4), 215 239. Egeberg, M. (1984). Organisasjonsutforming i offentlig virksomhet. Oslo: Tano Aschehoug. Eide, K. (1973). Utdanningspolitikk. Oslo: Gyldendal Norsk Forlag. Elstad, E., Langfeldt, G. & Hopmann, S. (Red.) (2008). Ansvarlighet i skolen. Politiske spørsmål og pedagogiske svar. Oslo: Cappelen Akademisk Forlag. Engeland, Ø. (2000). Skolen i kommunalt eie politisk styrt eller profesjonell ledet skoleutvikling. Oslo: Det utdanningsvitenskapelige fakultet, Universitetet i Oslo. Elmore, R. E. (1996). Getting to scale with good educational practices. Harvard Educational Review, 66(1), 1 26. Fimreite, A. L., Flo, Y., Selle, P. & Tranvik, T. (2007). Når sektorbåndene brytes. Tidsskrift for Samfunnsforskning, 48(2), 165 196. Fullan, M. (1999). Change Forces: The Sequel. London: Falmer Press. Fullan, M. (2001). The New Meaning of Educational Change. New York: Teachers College Press. Hargreaves, A. & Fink, D. (2000). Three dimensions of educational reform. Educational Leadership, 57(7), 30 34. Hopmann, S. (2003). On the evaluation of curriculum reforms. I Haug, P. & Schwandt, T.A. (Red.) Evaluating Educational Reforms. Scandinavian Perspectives. A Volume in Evaluation and Society. University of Illinois at Urbana-Champaign. Connecticut: Information Age Publishing Inc. Hopmann, S. (2007). Epilogue: No Child, No School, No State Left Behind: Comparative Research in the Age of Accountability. I Hopmann, S., Brinek, G. & Retzl, M. (Red.) PISA zufolge PISA: PISA according to PISA Schulpädagogik und Pädagogische Psychologie, Band 6. Münster: LIT Verlag. Innst. S. nr. 268 (2003-2004). Innstilling fra Kirke-, utdannings- og forskningskomiteen om Kultur for læring. P. Aasen & N. Sandberg 18/20 2010 adno.no

Klette, K. (2002). Reform policy and teacher professionalism in four Nordic countries. Journal of Educational Change, 3(3 4), 265 282. Lasky, S., Datnow, A. & Stringfield, S. (2005). Linkages between federal, state and local levels in educational reform. I International Handbook of Educational Policy. Dordrecht: Springer. Lindensjö, B. & Lundgren, U. P. (2000). Politisk styrning och utbildningsreformer. Stockholm: Liber. March, J. G. (1994). A Primer on Decision Making: How Decisions Happen. New York: Free Press. McDonnel, L. & Elmore, R. (1987). Getting the job done: Alternative policy instruments. Educational Evaluation and Policy Analysis, 9(2), 133 152. Møller, J. (2009) School leadership in an age of accountability: Tensions between managerial and professional accountability. Journal of Educational Change, 10(1), 37 46. Nespor, J. (2002). Networks and contexts of reform. Journal of Educational Change, 3(3 4), 365 382. NOU 2000: 22 Om oppgavefordelingen mellom stat, region og kommune. NOU 2002: 10 Førsteklasses fra første klasse. NOU 2003: 16 I første rekke. NOU 2005: 18 Fordeling, forenkling, forbedring. Inntektssystemet for kommuner og fylkeskommuner. Olsen, J. P. (1993). Norway Reluctant Reformer, Slow Learner Or Another Triumph for the Tortoise? Notat nr. 37. Bergen: LOS-Senteret. Peters, B. G. & Pierre, J. (2005). Handbook of Public Administration. London: SAGE Publication. Sandberg, N. & Aasen, P. (2008). Det nasjonale styringsnivået. Intensjoner, forventninger og vurderinger. Delrapport I. Evaluering av Kunnskapsløftet. Rapport 42, Oslo: NIFU STEP. Solhjell, B. V. (2007). En tid for kvalitet. Kunnskapsminister Bård Vegar Solhjells tale ved Landskonferansen, Oslo, 1. november 2007. http://www.regjeringen.no/nb/dep/kd/aktuelt/taler_artikler/kunnskapsministerens-taler-ogartikler/baard_vegar_solhjell/2007/ei-tid-for-kvalitet.html?id=493933 Spillane, J. P. & Thompson, C. (1997). Reconstructing conceptions of local capacity: The local education agency s capacity for ambitious instructional reform. Educational Evaluation and Policy Analysis, 19(2), 185 203. Stoker, G. (1998). Governance as theory: Five positions. International Social Science Journal, 50(1), 17 28. Stortingsmelding nr. 23 (1992 93) Om forholdet mellom staten og kommunane. Stortingsmelding nr. 37 (1990 91) Om organisering og styring i utdanningssektoren. Stortingsmelding nr. 31 (2000 2001) Kommune, fylke, stat en bedre oppgavefordeling. Stortingsmelding nr. 19 (2001 2002) Nye oppgaver for lokaldemokratiet regionalt og lokalt nivå. Stortingsmelding nr. 30 (2003 2004) Kultur for læring. Stortingsmelding nr. 17 (2004 2005) Makt og demokrati. Stortingsmelding nr. 31 (2007 2008) Kvalitet i skolen. Sørhaug, T. (2004). Managementalitet og autoritetens forvandling. Ledelse i en kunnskapsøkonomi. Bergen: Fagbokforlaget. Telhaug, A. O. (2005). Kunnskapsløftet ny eller gammel skole. Oslo: Cappelen Akademisk Forlag. Telhaug, A. O. & Mediås, O. A. (2003). Grunnskolen som nasjonsbygger fra statspietisme til nyliberalisme. Oslo: Abstrakt forlag. P. Aasen & N. Sandberg 19/20 2010 adno.no

Telhaug, A. O., Mediås, O. A. & Aasen, P. (2006). The Nordic Model in Education: Education as part of political system in the last 50 years. Scandinavian Journal of Educational Research, 50(3), 245 283. Tyack, D. & Cuban, L. (1995). Tinkering toward Utopia. A Century of Public School Reform. Cambridge, Mass.: Harvard University Press. Utdannings- og forskningsdepartementet (2002). Skolen vet best! Situasjonsbeskrivelse av grunnopplæringen. Oslo: UFD. Østerud, Ø. (2002) Statsvitenskap: Innføring i politisk analyse. Oslo: Universitetsforlaget. Aasen, P. (2004). Pedagogikk og politikk. I Aasen, P., Foros, P. B. & Kjøl, P. (Red.). Pedagogikk og politikk. Oslo: Cappelen Akademisk Forlag. Aasen, P. (2007). Læringsplakatens utdanningspolitiske kontekst. I Møller, J. & Sundli, L. (Red.). Læringsplakaten. Skolens samfunnskontrakt. Kristiansand: Høyskoleforlaget. Aasen, P. (2010). Bør fylkeskommunen overta grunnskolen? Bedre Skole, 2010(1). 1 Skoleeiere mottok spørreskjema adressert skolesjef eller tilsvarende i kommunene og fylkesutdanningssjef eller tilsvarende i fylkeskommunene. 2 En fylkesutdanningssjef i de fire utvalgte fylkeskommunene svarte aldri på gjentatte henvendelser med forespørsel om intervjuavtale. 3 Profesjoner utøver imidlertid innflytelse på flere plan og ikke nødvendigvis bare nedenfra og opp. 4 Nasjonale prøver ble lansert i Stortingsproposisjon nr. 1 (2002-2003). Tillegg nr.3. P. Aasen & N. Sandberg 20/20 2010 adno.no