Årsrapport 2007 Demokrati, styring og regionalitet/demosreg (programperiode 2005-2010) Året 2007 Programmet Demokrati, styring og regionalitet er i løpet av 2007 kommet i full drift. Det er gjennomført en søknadsbehandling for å supplere programmets prosjektportefølje. Totalt 8 nye forskerprosjekter ble innvilget til et samlet beløp på 30 mill.kr. Programmets prosjektportefølje omfatter 22 forskerprosjekter med en samlet bevilgningsramme på ca 80 mill.kr til og med 2010. Prosjektene bidrar til økt kunnskapsgrunnlag på sentrale områder for de aktuelle departementenes politikkutforming. Prosjektene bidrar med ny kunnskap om offentlig styring (governance), kommuneplanlegging og tjenesteproduksjon, samt innovasjonspolitikk og regionale kunnskapsnettverk, inklusive studier av næringsutvikling og transformasjonsprosesser i Nord-Norge. Flere av prosjektene refererer også til deltakelse og demokrati og har et byfokus i sin empiri. Det er også bevilget midler til miljørelevant forskning som setter søkelys mot planleggingens rolle for en bærekraftig utvikling. Faglig har programmet fått en stor bredde slik at målet med å utvide den faglige bredden er oppnådd. I 2007 er det arrangert et programseminar og en forskerkonferanse med fokus på metodeutvikling og begrepsavklaring innenfor governance-begrepet. Programmets mål Det foregår i dag omfattende endringer i politisk deltakelse, styrings- og maktforhold, bosetting og næringsliv. Disse endringene reiser betydelige utfordringer for politikkutforming og styring. Programmet Demokrati, styring og regionalitet skal stimulere til økt kunnskap om lokale og regionale konsekvenser av nasjonale og internasjonale utviklingstrekk i forhold til samfunnsdeltakelse, bosetting, tjenestetilgjengelighet, næringsutvikling og identitet. Særlig vekt skal legges på politikk- og styringsrelevant forskning. Dette innebærer både forskning om politikkens innhold og virkninger og forskning som grunnlag for politikk- og styringsutforming. Hovedmål Programmets hovedmål er å bidra til økt kunnskap om strukturendringer, politikk- og styringsutforming og konsekvenser i skjæringsfeltet mellom ulike sektorer, territorielle enheter og geografiske nivåer. Delmål Programmet skal stimulere til nye teoretiske grep og til økt empirisk innsikt. Særlig vekt skal legges på politikk- og styringsrelevant forskning. Dette innebærer både forskning om politikkens innhold og virkninger og forskning som grunnlag for politikk- og styringsutforming. Videre legges vekt på å bidra til sterkere samarbeid mellom ulike fag, disipliner og forskningstradisjoner. Programmet skal også sikre læring og kunnskapsspredning gjennom gode formidlings- og kommunikasjonsstrategier.
Disponibelt budsjett i 2007: kr 32 219 745 Forbruk i 2007: kr 22 750 448 Programmets finansieringskilder i 2007: Kommunal- og regionaldepartementet kr 10 000 000, Miljøverndepartementet kr 4 950 000 Samferdselsdepartementet kr 800 000 Antall og type prosjekter i 2007: Totalt 27 hvorav 22 Forskerprosjekter, Disp.budsjett: kr 22 415 166 5 andre prosjekter inklusive seminarer og administrasjon Disp.budsjett: kr 1 059 825 Samlet vurdering av mål, status og faglige utfordringer Programmet Demokrati, styring og regionalitet bygger på kunnskapsgrunnlaget fra flere tidligere forskningsprogrammer i Forskningsrådets regi med betydning for både distrikts- og regionalpolitikk, storbypolitikk, kommunalpolitikk og kommunale beslutningsprosesser, samt offentlig planlegging og styring. Det ble vurdert å være et stort behov for en bredere satsing på tvers av ulike fagfelt de tidligere programmene hadde dekket hver for seg. Dette ble også styrket av en rekke offentlige utredninger og kommisjonsinnstillinger som pekte på betydelige utfordringer til endring i politikk og styring, særlig på lokalt og regional nivå. Programmet prioriterer temaer om økonomisk utvikling og strukturelle omstillingsprosesser, offentlig styring og planlegging, og demokrati, deltakelse og identitet. Problemstillingene i de enkelte temaene griper i betydelig grad inn i hverandre. Det er derfor lagt vekt på at forskningen i programmet er i stand til å studere problemstillinger på tvers av de ulike temaene og av mer overgripende karakter. Begrepet regionalitet understreker at det territorielle, romlige perspektivet i vid mening danner grunnlag for å forstå de endringene og prosessene som programmet tar opp, blant annet i forhold til sektorlogikken. Programstyret har satset på å utvide den faglige rammen slik at den inkluderer både næringsliv og politisk styring, regionale strukturendringer og økonomi og demokrati. Faglig representerer programmet fornyelse av forskningen innenfor feltet. Et av målene har derfor vært å kople sammen ulike forskningstradisjoner og -miljøer som tidligere har operert hver for seg. Bl.a. har distrikts- og regionalforskning vært dominert av samfunnsgeografer, og kommune- og demokratiforskning av statsvitere. Programmet har fått en bredde som skaper en møteplass for flere fag. Nøkkeltall, 2007 Antall prosjekter: (antall totalt, herav antall nye i 2007) 27 prosjekter (herav 8 nye FoU prosjekter i 2007) Dr.grads.stipendiater: (årsverk, totalt og herav kvinner) Totalt årsverk 5,3, herav kvinner 3,3 Postdoktorstipendiater: 0 Kommentarer til tallene: Programmet engasjerer 7 dr.gradsstipendiater, hvorav 5 kvinner. I 2007 er det gjennomført totalt 5,3 årsverk på grunn av at noen av prosjektene har startet i 2007 og stipendiatene er i startfasen av sine arbeider. Det har også vært fødselspermisjon i løpet av 2007. Et av prosjektene har ikke lykkes med å rekruttere doktorgradsstipendiat i samfunnsøkonomi. De har hatt flere kandidater uten å lykkes. Prosjektet blir nå gjennomført uten stipendiat, som er erstattet med engasjement av forskere. 2
Resultatindikatorer, 2007 Avlagte doktorgrader: (antall totalt, herav antall kvinner) 0 Vitenskapelige artikler med referee: 5 Vitenskapelige artikler uten referee: 1 Annen publisering/kommunikasjon: Allmennrettede formidl. tiltak: 5 Andre rapp., foredrag, mv: 54 Brukerrettede formidl. tiltak: 8 Oppslag i massemedia: 7 Publisert foredrag fra interne møter: 10 Kommentarer til tallene: Prosjektene har startet i løpet av sommeren og høsten 2006 og i 2. halvdel i 2007 slik at det er litt for tidlig å vurdere den vitenskapelige produksjonen og samlede resultater fra programmet. Programstyret er fornøyd at det allerede er blitt publisert artikler i utenlandske vitenskapelige tidsskrifter med referee. Programmets forskere har også vært aktive for å holde foredrag i internasjonale vitenskappelige konferanser. Viktigste aktiviteter i 2007 Forskningsfaglige aktiviteter Etter den første tildelingsrunden ble det klart at det var behov for å supplere prosjektporteføljen med flere problemstillinger. På denne bakgrunnen hadde programstyret en ny utlysning november 2006 med søknadsbehandlingen i begynnelsen av 2007. Det var ønskelig å få inn nye prosjekter innenfor fire temaer: Nye relasjoner mellom sentrum og periferi, regionforstørring, uttynning og utviklingsmuligheter; Utfordringer knyttet til lokal og regional iverksetting av helhetlige nasjonale politikkambisjoner og bærekraftig utvikling; Offentlig tjenesteproduksjon i spenningen mellom befolkningens erfaringer og forventninger, nye brukerbehov, rettsliggjøring og demokratisk styring; samt Oljeøkonomiens geografi, med særlig fokus på Nordområdene. Det ble mottatt 32 søknader med et samlet søknadssum på 129 mill.kr. Til grunn for programstyrets behandling forelå vurderinger av alle søknadene og innstillinger fra to nordiske fagpaneler. I mars 2007 innvilget programstyret 8 nye forskerprosjekter til en samlet bevilgningsramme på 30 mill.kr til og med 2010. Flere prosjekter fikk endrede bevilgninger ift. søknader slik at det ble innhentet reviderte søknader fra disse. Med bevilgningsrunden i 2007 er prosjektporteføljen fullt utviklet og det er ingen ledige midler til disposisjon til nye prosjekter. Programmet har med dette kommet midtveis og er i full drift i 2007. Det er tildelt totalt over 80 mill.kr til 22 forskerprosjekter for hele programperioden tom.2010. Prosjektenes problemstillinger handler om kommunesektorens organisering og tjenesteproduksjon og kommuneplanlegging offentlig styring, særlig flernivåstyring (governance) og demokratisk deltakelse bærekraftig utvikling innovasjonspolitikk og kunnskapsregioner regional identitet og regionale transformasjonsprosesser senter og periferi, mobilitet kulturarv og identitet 3
Prosjektporteføljen bidrar til økt kunnskapsgrunnlag på sentrale områder for de aktuelle departementenes politikkutforming. Prosjektene bidrar med ny kunnskap om offentlig styring (governance), kommuneplanlegging og tjenesteproduksjon, samt innovasjonspolitikk og regionale kunnskapsnettverk. Flere av prosjektene refererer også til deltakelse og demokrati og har et byfokus i sin empiri. Empiri hentes fra bl.a. kulturminner, norsk gassforum, transportsektoren og infrastruktur, sykehusreformen, visse industrisektorer. For å beskrive noen av dagens utfordringer knyttet til offentlig styring og demokrati henviser rundt halvparten av prosjektene til begrepet "governance" Begrepet er definert relativt vidt med vekt på ikke-hierarkiske styringsformer som f.eks nettverk og partnerskap. Flere prosjekter tar også opp problemstillinger innenfor kommunesektorens organisering og kommunalt selvstyre. Ca en tredjedel av prosjektene handler om problemstillinger innenfor innovasjonspolitikken og regionale transformasjonsprosesser, inklusive nordområderelevante problemstillinger. Forskning mht. miljørelevans setter søkelyset mot planleggingens rolle i forhold til overordnede mål om en bærekraftig utvikling. Bærekraftbegrepet er preget av kontekstuelle forhold, og forståelsen av bærekraft gjenspeiles i identifisering av suksessfaktorer for implementering av politikk. Dette gjelder bl.a. innenfor kommunal og regional planlegging, areal- og transportplanlegging og byutvikling. Det er satt i gang prosjekter med studier av kommuneplanleggingens rolle og utvikling siden 1965, virkningen av ulike type virkemidler for lokal klima- og energipolitikk og lokale utslipp, og planlegging og utvikling av mellomstore byer med vekt på utnyttelsen av de kulturelle verdiene og kulturarven. Flere prosjekter har et komparativ og internasjonalt perspektiv i analysene. Det faglige tyngdepunktet er statsvitenskap, men også samfunnsøkonomi, samfunnsgeografi, sosiologi, antropologi, planforskning og rettsvitenskap er representert. Med denne utviklingen har programmet fått en stor bredde. Det kan sies at målet med å utvide den faglige bredden og få inn flere fag er oppnådd. Kommunikasjons- og formidlingstiltak Programstyret har i 2007 startet arbeid med programmets kommunikasjonsplan. Programplanen legger stor vekt på forskningens brukerorientering og brukerrelevans og god kommunikasjon og formidling overfor statlige og kommunale myndigheter, organisasjoner og øvrige brukere, bl.a. allmennheten. Kommunikasjon mellom forskere og brukere vil derfor være et sentralt element i kommunikasjonsarbeidet. Dette vil også prege programmets prioritering og konkretisering av tiltak. I 2007 er det arrangert et programseminar og et forskerseminar med fokus på metodeutvikling og begrepsavklaring innenfor governance-begrepet. Begrepet governance er definert relativt vidt som nettverksstyring med vekt på ikke-hierarkiske styringsformer som f.eks nettverk og partnerskap. Man finner en rekke ulike tradisjoner og teorier og en viss begrepsforvirring gjør seg derfor gjeldende på dette området. Ikke heller den engelskspråklige litteraturen gir et entydig bilde om begrepet. På grunn av at flere prosjekter handler om governance på ulike måter ble det i programmets regi arrangert et metodeseminar 22. mai 2007 med tittelen Doing governance research. Seminaret samlet rundt 30 deltakere og hadde en todelt intensjon: Dels å rydde litt i begrepsapparatet og dels diskutere ulike metodiske tilnærminger til studier av governance. Sentrale utenlandske forskere innenfor temaet fra USA, Storbritannia og Danmark deltok og drøftet utvikling og innhold av begrepet. Mange av prosjektene berører det kommunale selvstyret. Programstyret vedtok i 2007 å arrangere et seminar som setter søkelys på utfordringer i det kommunale selvstyret. Bakgrunnen for seminaret er Kommunal- og regionaldepartementets arbeid med en 4
stortingsmelding om lokaldemokratiets stilling i Norge. Seminaret som vekket stort interesse ble holdt i februar 2008. Driftsrelaterte aktiviteter: Programstyret har hatt to møter (mars og september). Det ble avholdt programmets andre forskerseminar i september 2007 med ca 50 deltakere. Fokus på seminaret var presentasjon av de nye prosjektene. Tematisk fokus var lagt på demokrati, styring og rettsliggjøring, regionaliseringsprosesser og stedsutvikling samt innovasjon og mobilitet. Høydepunkter og funn Programmets aktiviteter 2007 I 2007 har programmet utviklet ferdig sin prosjektportefølje og kommet i full drift. Prosjektporteføljen bidrar til økt kunnskapsgrunnlag på sentrale områder for de aktuelle departementenes politikkutforming særlig ift utviklingstrekk som berører demokrati- og styringsutfordringer og utfordringenes geografiske dimensjon.. Prosjektene bidrar med ny kunnskap om offentlig styring (governance), kommuneplanlegging og tjenesteproduksjon, samt innovasjonspolitikk og regionale kunnskapsnettverk. Målet om å utvide den faglige bredden i programmet er oppnådd. De deltakende fagene omfatter statsvitenskap, men også samfunnsøkonomi, samfunnsgeografi, sosiologi, antropologi, planforskning og rettsvitenskap er representert. Forskningsresultater Planleggingens politiske ambisjoner - dreining fra sentralstyring mot utvikling NIBR Prosjektet Norsk kommuneplanlegging 1965-2005 fra generalplan til økonomistyring viser at planleggingens politiske ambisjoner har gjennomgått en klar dreining fra å være et verktøy fra sentralstyring av regionalpolitikken til å bli et desentralisert verktøy for utvikling av velferdsstaten med kommunene som arena. Ambisjonene i begge retninger har imidlertid alltid vært meget høye, så høye at de med nødvendighet må komme til kort i møtet med dem regionale og kommunale virkeligheten. Fra å være et fokusert verktøy for styring av arealbruk og fysisk utvikling, er ambisjonene blitt utvidet til en planlegging hvor så godt som alle sider ved lokal utvikling og samfunnsliv skal fanges opp som et offentlig anliggende, gjøres til en arena for offentlig intervensjon eller tilrettelegges for organisert fellesinnsats fra sivilsamfunnets side. Gradvis har planleggingen mistet fokus, samtidig som kommunene mer og mer styres og drives etter bedriftsøkonomiske modeller og markedsorientert tenkning. Koordinering gjennom nettverk NTNU, Samfunnsforskning AS Analysene i prosjektet Multi-level governance and regional development the politics of natural gas viser at det har blitt utviklet nettverk med politiske institusjoner, partier, næringsorganisasjoner og fagforeninger på ulike geografiske nivåer og at det har skjedd en institusjonalisering. I økende grad av koordinering både innenfor og mellom ulike nivåer og regioner over tid. Spesielt er det fokusert på LOs rolle som koordinator i forholdet mellom de regionale og næringspolitiske interessene. Forskerne argumenterer for at begrepene korporatisme, pluralisme og lobbyisme som lagt rammene for den norske samfunnsforskningen på dette feltet, ikke er tilstrekkelige til å fange opp de prosessene som er observert og at forskning om styringsnettverk gir en viktig fortolkningsramme både når det gjelder hvilke aktører og nivåer som står i fokus for analysen, hvordan den politiske koordineringen skjer og hvordan politikken legitimeres. 5
Endrede maktforhold i byutviklingen NIBR Undersøkelsene i prosjektet Styringsformer i byutvikling: fra deltakelse i aktivum i government til deltakelse som strategi i governance viser at maktforholdet mellom private aktører, planmyndigheter, politikere og lokalsamfunnet har endret seg. Private utviklingsaktører har fått en mer sentral rolle i byutviklingen ettersom de både utarbeider reguleringsplanforslag, realiserer byutviklingen gjennom prosjekter og har fått en formell posisjon i planprosessen gjennom forhåndsmøter og utbyggingsavtaler. Sterkere utbyggerrolle ser ut til å ha ført til en konstituering av lokalsamfunnets organisasjoner: naboforeninger og ad-hoc foreninger søker sammen til større og mer institusjonaliserte organisasjoner. De kan med dette utøve mer makt i forhold til planmyndighetene og politikere. Planmyndighetene arbeider mindre med planutarbeidelse og mer med behandlingen av private planer. Politikerrollen er problematisk i forhold til denne nye formen for byutviklingen og politikere kommer lett i dilemma mellom å opprettholde tillit fra borgerne og utbyggernes krav for å realisere av prosjekter politikerne er avhengige av. Har regional areal- og transportpolitikk vært vellykket? TØI Nye resultater fra prosjektet Regional areal- og transportpolitikk (ATP): offentlig styring og tjenesteproduksjon i en fragmenterte sektor foreligger fra Kristiansand-regionen. Forskerne konstaterer at ATP-prosjektet har bedret det institusjonelle samarbeidet i regionen og mulighetene for læring og utforming av nye initiativer og gitt også en forbedring av kollektivtransporten. Den regionale styringsmodellen framstår som en fornuftig måte å organisere transport- og arealarbeidet i regionen. Det har imidlertid vært få eksempler på konflikter som har kunnet sette arbeidsformen på prøve. I forhold til målene om en samordnet areal- og transportpolitikk har den regionale styringsformen imidlertid flere svakheter. Regionale fortrinn i byregioner NIBR Utviklingsarbeidet i prosjektet City regions, knowledge bases and innovation support systems er knyttet til begrepet relatert variasjon i internasjonal evolusjonær teori om regionale fortrinn og som i prosjektet testes på norske byregioner. Noen foreløpige resultater viser at de siste årene er det storbyene utenom hovedstaden som har den gunstigste utviklingen i sysselsettingen, både i nye kunnskapsintensive næringer, øvrige deler av privat sektor og totalt. Til sammenlikning er småbyregionene sterkere spesialisert innenfor modne produksjonsnæringer. De har også lavere nyetableringsrater, men høyere andel prosessinnovasjoner enn storbyene. Dette er innovasjoner som gir ofte produktivitetsgevinster men redusert sysselsetting. Småbyregionene har i de siste årene også hatt en svak utvikling i kunnskapsintensive næringer og øvrige deler av privat sektor. Når småbyregionene har positiv sysselsettingsutvikling totalt skyldes det i all hovedsak en sterk vekt i offentlig sektor. Læring gjennom kunnskapsnettverk Handelshøyskolen BI Når det gjelde overføring av kunnskap innen den maritime klyngen på Nordvestlandet tyder foreløpige resultater fra prosjektet Globalisering og regionale kunnskapsnettverk ikke på at internasjonaliseringen skulle ha noen negativ effekt på den eksisterende regionale kunnskapsoverføringen. Tvert imot synes det som om de sentrale aktørene klarer å absorbere nye kanaler for overføring av kunnskap gjennom nye internasjonale eiere inn i de eksisterende nettverkene. Når det gjelder internasjonalisering som norske møbelprodusenter selv har gjort i 6
Litauen er bildet mer kompleks. Bl.a. synes det at den norske lederstilen møter visse problemer i oppstartfasen. For det andre synes det som om produsentene i det norske kunnskapsnettverket lærer lite fra Litauen, noe som skyldes at datterselskapene er lite integrert i tilsvarende lokale nettverk, og at produksjonen blir detaljstyrt fra Norge. Dette setter fokus på datterselskapenes lokale forankring som betingelse for kunnskapsoverføring. Betydning av regional mobilitet Senter for økonomisk forskning AS, NTNU Prosjektet Kommunal og regional økonomisk utvikling: analyse av utdanningsnivået har kartlagt betydningen av regional mobilitet for geografiske forskjeller i arbeidsledigheten. Norge har små regionale forskjeller i arbeidsledighet. Forskjellen mellom fylkene med høyest og lavest arbeidsledighet er om lag to prosentpoeng. Dette er lite i internasjonal målestokk. Prosjektet utvider tidligere norske studier av mobilitet. Funnene viser at regionale forskjeller i arbeidsledighet utløser sterkere migrasjon i en høykonjunktur enn i nedgangstider. Når det gjelder effekten av en rekke andre faktorer f.eks klima og tilbudet av kommunale tjenester på folks lokaliseringsbeslutninger, finner forskerne at Norge har høy mobilitet i europeisk målestokk. Flytting mellom regioner er følsom for regionale forskjeller i arbeidsledighet og omfanget av ledige stillinger. Følsomheten for regional arbeidsledighet er betydelig større enn i EU. Regional arbeidsledighet betyr mest for flytting i oppgangstider, mens ledige stillinger har størst betydning i lavkonjunktur. Siden Norge både har høy mobilitet og små regionale forskjeller i arbeidsledighet, virker det sannsynlig at høy mobilitet bidrar til lave regionale forskjeller. Resultatene tyder på at den høye mobiliteten i Norge delvis er et resultat av en sterk økonomi: hvis arbeidsledigheten hadde ligget nærmere nivået i EU-området, ville mobiliteten vært lavere og de regionale forskjellene ville trolig vært større. Lokalisering av vekstforetak Samfunns- og næringslivsforskning AS I prosjektet Regional vekst, nyskaping og læring er det samlet inn data om hurtig voksende foretak i Norge. Foreløpige resultater viser at antall vekstforetak har økt kraftig i Norge de siste årene, med Akershus/Oslo og Rogaland på topp, men ellers en relativt jevn fordeling mellom regioner. Lite vekstforetak i primærnæringskommuner, mest i byene. En stor del av vekstforetakene er basert på spesielt gode markedsvilkår i bygg og anleggsbransjen og i varehandel. Disse er markedsledet. Andre foretak vokser primært fordi de besitter en unik kompetanse, teknologi eller organisatorisk fleksibilitet. Det er disse foretakene som er i fokus i prosjektet. Internasjonale studier viser at vekstforetak ledes av høyere utdannede entreprenører som gjerne har utviklet sosiale og profesjonelle nettverk over gjennomsnitten. De har også gjerne en erfaringsbasert bakgrunn for å starte nytt foretak. Strategisk har vekstforetakene en proaktiv ledelse som er vekstorientert, som deltar i samarbeid med andre institusjoner, har fokus på nisjemarkeder, betjener få kunder og er lokalisert i områder med spesielt god tilgang til human kapital. I slike foretak synes det også som om innovative praksis og bruk av avansert teknologi er rettet mot å skape unike verdier for kunder. Vekstforetak er også som regel basert på et heterogent sett av kunnskapstilganger. Prosjektets formål er å undersøke hvordan lokaliseringen av foretaket påvirker slike informasjonsstrømmer og kunnskapstilganger og i hvilken grad lokalt samarbeid og kunderelasjoner er viktige betingelser for foretaksvekst. 7