STJØRDAL KOMMUNE Arkiv: 89/2 Arkivsaksnr: 2019/1435-11 Saksbehandler: Marit Kristine Pedersen Saksframlegg Utvalg Utvalgssak Møtedato Komite plan 89/2 Holmen Østre - Søknad om dispensasjon fra LNFR-formål i kommuneplanens arealdel til næringsformål Rådmannens forslag til vedtak: Med hjemmel i plan- og bygningsloven 19-2 avslås søknad om dispensasjon fra LNFRformålet i kommuneplanens arealdel til næringsformål. Vedlegg: Vedlegg: Søknad om omregulering fra LNF til Næring med dispensasjonssøknad, 89/2 og 85 i Stjørdal kommune Botaniske undersøkeler i Folvikbukta Gårdskart 89/6/0 og 89/2/0 Forslag til utforming av dam i Folvikbukta E-post vedr. fugledam fra Norges Handikapforbund Trøndelag 2 stk illustrasjonsbilder Bekymringsmelding - bevaring av Østre Holmberget Holmberget 89/2 Holmen Østre - Søknad om dispensasjon fra kommuneplanens LNFR-formål til næring - Foreløpig svarbrev 89/2 Holmen Østre - Søknad om dispensasjon fra LNFR-formål i kommuneplanens arealdel til næringsformål Høringsbrev Landbruksfaglig vurdering Tilbakemelding på foreløpig svarbrev Fylkeskommunens uttalelse til søknad om dispensasjon fra kommuneplanens arealdel til næringsformål - Holmen Østre 89/2 i Stjørdal Klage på nabovarsel: Søknad om omdisponering av Lecadammen Kvittering for nabovarsel Lecadammen.pdf Uttalelse fra Fylkesmannen i Trøndelag datert 12.04.19
Andre saksdokumenter (ikke vedlagt): Sammendrag: Ved vurderingen av dispensasjonen har rådmannen lagt avgjørende vekt på følgende: Ved vurderingen av om det skal gis dispensasjon fra planer skal statlige og regionale rammer og mål tillegges særlig vekt. Kommunen bør heller ikke dispensere fra planer, lovens bestemmelser om planer og forbudet i 1-8 når en direkte berørt statlig eller regional myndighet har uttalt seg negativt om dispensasjonssøknaden, jf. pbl. 19-2. Fylkesmannen i Trøndelag har som sektormyndighet hatt saken til uttalelse og det foreligger negative uttalelser fra fagavdelingene Landbruk og Klima og miljø. Fylkesmannen ber om å bli orientert om et eventuelt positivt vedtak, og vil da vurdere å påklage en innvilgelse. De aktuelle tiltaksområdene har natur- og miljøverdier av nasjonale og regional betydning, og dagens etablerte arealsituasjon med Holmberget-Skardshåmmaren og Lecadammen som danner et entydig og naturlig skille mellom næringsområde i sør og landbruksområde i nord. Lecadammen er restforekomst av Vikanbukta før oppfylling av Sutterø næringsområde og dammen har A-verdi som strandeng og strandsump, og ligger i nærheten av Vikanbukta fuglefredningsområde. En nedsprenging av strandberget og flytting av Lecadammen vil ha negativ innvirkning på natur- og miljøinteresser i området. Næringsarealet på Sutterø er et sentralt punkt hva angår arealbruken i området, og spørsmål omkring en utvidelse av yttergrensene for dette arealet hører etter rådmannens syn ikke hjemme i en dispensasjonssak. Skisserte tiltak/omdisponering bør primært fremmes som et innspill til rullering av kommuneplanens arealdel, eventuelt som en reguleringsprosess. Saksopplysninger Stjørdal kommune mottok 19.02.2019 søknad om dispensasjon fra LNFR-formålet i kommuneplanens arealdel for å ta i bruk arealet til næringsformål. Søknad om dispensasjon var ikke nabovarslet i samsvar med plan- og bygningsloven 21-3. Kommunen mottok kvittering for nabovarsel den 27.03.2019. Fristen for nabomerknader utløp 17.04.2019. Søknaden anses komplett 17.04.2019. I møte som ble avholdt mellom kommunen og tiltakshaver 14.03.2019 ble det fra kommunens side fremholdt at en omdisponering som skissert, primært bør fremmes som et innspill til rullering av kommuneplanens arealdel, eventuelt som en reguleringsplanprosess. Tiltakshaver har bekreftet at dette ikke er ønskelig, og har valgt å søke om dispensasjon etter plan- og bygningsloven 19-2. I søknaden benyttes ordlyden «omregulert», men det er bekreftet fra søker at det søkes dispensasjon etter pbl. 19-2, og ikke regulering av området. Det skisserte tiltaket innebærer i første omgang sprenging og fjerning av strandberget sørvest på eiendommen. Steinmassene fra strandberget planlegges benyttes brukt på Stjørdal havn i følge søknaden. I tillegg planlegges flytting av «Lecadammen» til et nytt område, jf. kart som vedlegg nr. 4 til dette brevet. Dagens areal for Lecadammen vil dermed frigjøres og vil kunne utvikles til et nytt næringsareal på Sutterø i direkte tilknytning til eksisterende industri/næringsareal. For øvrig vises det til beskrivelsen av de planlagte tiltak i dispensasjonssøknaden.
Det aktuelle strandberget og Lecadammen ligger innenfor hensynssone bevaring naturmiljø i kommuneplanens arealdel. Dette gjelder også det området Lecadammen søkes flyttet til. Denne hensynssonen gjelder «Vikanbukta-Sandfærhus naturvernområde». Dette er et verneområde for bløtbunnsområder i strandsonen, av svært viktig nasjonal verdi. Utførte observasjoner på stedet har avdekket et gunstig bunnmiljø, upåvirket av eutrofisering eller skadelig organisk belastning. Inngrep skal søkes unngått i områder som er av særlig betydning for biologisk mangfold, dvs. områder som har verdiklassifisering svært viktig (A), viktig (B) og lokal verdi (C). Eiendommen grenser også til et område som er båndlangt etter lov om naturvern i kommuneplanens arealdel. Dette området er «Vikanbukta fuglefredningsområde». Forskrift om fredning av Vikanbukta fuglefredningsområde, FOR 2008-09-12 nr. 1017, gjelder for området. Et stort antall forskjellige fuglearter er registrert her. Størst verdi har området som rasteplass for våtmarksfugler under trekket vår og høst. Verneformålet er å ivareta fuglelivet og dets leveområder i et viktig fjære- og gruntvannsområde. Området er et viktig leveområde for marint tilknyttede fuglearter. Spesiell verdi knytter seg til området som hvile- og beiteområde for vadere, andefugler og dykkere. Det aktuelle arealet er på ca. 44 dekar, og av dette er det i følge NIBIO gårdskart ca. 19 dekar produktiv skog (middel og låg bonitet). Arealet grenser til fulldyrka jord av svært god kvalitet, jf. NIBIOs klassifisering. Driftsenheten består i tillegg av gnr. 84 bnr. 33, gnr. 33, gnr. 89 bnr. 6 og gnr. 253 bnr. 10. Den er i følge NIBIO gårdskart på ca. 264 dekar, og av dette er ca. 125 dekar fulldyrka jord og ca. 96 dekar er produktiv skog. Alt jordbruksareal er av svært god kvalitet. Nabovarsling: Tiltaket er tilstrekkelig nabovarslet i samsvar med plan- og bygningsloven 21-3. Det er registrert merknader til tiltaket fra eier av naboeiendommen 89/3 og 5, Vikanvegen 75, 7512 Stjørdal: I tillegg til denne merknaden har kommunen mottatt følgende merknad fra Naturvernforbundet i Stjørdal og Meråker.
Andre myndigheter: Det foreligger landbruksfaglig uttalelse fra kommunens landbrukskonsulent:
Dispensasjonssøknaden ble i medhold av samordningsplikten i plan- og bygningsloven 21-5 oversendt regionale myndigheter for uttalelse. Fylkesmannen i Trøndelag:
Trøndelag fylkeskommune:
Når det gjelder Fylkeskommunens merknad vedrørende kulturminner har ansvarlig søker sendt følgende epost til kommunen den 16.05.2019:
Planstatus: Gjeldende plan er kommuneplanens arealdel for Stjørdal kommune 2013-2022, vedtatt 20.03.2014. Eiendommen er vist som LNFR-formål. Omsøkte tiltaket er ikke samsvar med arealformålet, og er betinget av dispensasjon. Dispensasjonssøknaden: Dispensasjon skal begrunnes, jf. pbl. 19-1. Søker har anført følgende i dispensasjonssøknaden:
Vurdering Søknaden om dispensasjon skal behandles og avgjøres etter plan- og bygningsloven 19-2. Bestemmelsen lyder: «19-2. Dispensasjonsvedtaket Kommunen kan gi varig eller midlertidig dispensasjon fra bestemmelser fastsatt i eller i medhold av denne lov. Det kan settes vilkår for dispensasjonen.
Dispensasjon kan ikke gis dersom hensynene bak bestemmelsen det dispenseres fra, eller hensynene i lovens formålsbestemmelse, blir vesentlig tilsidesatt. I tillegg må fordelene ved å gi dispensasjon være klart større enn ulempene etter en samlet vurdering. Det kan ikke dispenseres fra saksbehandlingsregler. Ved dispensasjon fra loven og forskrifter til loven skal det legges særlig vekt på dispensasjonens konsekvenser for helse, miljø, sikkerhet og tilgjengelighet. Ved vurderingen av om det skal gis dispensasjon fra planer skal statlige og regionale rammer og mål tillegges særlig vekt. Kommunen bør heller ikke dispensere fra planer, lovens bestemmelser om planer og forbudet i 1-8 når en direkte berørt statlig eller regional myndighet har uttalt seg negativt om dispensasjonssøknaden. Departementet kan i forskrift gi regler for omfanget av dispensasjoner og fastsette tidsfrist for behandling av dispensasjonssaker.» Vurdering Ved vurderingen av om dispensasjon kan gis må begge vilkårene i plan- og bygningsloven 19-2 annet ledd være oppfylt. Hensynene bak bestemmelsen det dispenseres fra, eller hensynene i lovens formålsbestemmelse, må ikke bli vesentlig tilsidesatt som følge av dispensasjonen. I tillegg må fordelene ved å gi dispensasjon være klart større enn ulempene etter en samlet vurdering. Det må foreligge en klar overvekt av hensyn som taler for dispensasjon. Når hensynene bak bestemmelsen det søkes dispensasjon fra fortsatt gjør seg gjeldene med styrke, vil det normalt ikke være anledning til å gi dispensasjon. Er vilkårene oppfylt kan kommunen gi dispensasjon, men det foreligger ingen plikt for kommunen å gi dispensasjon selv om vilkårene er oppfylt. Videre må det ved avgjørelse av om dispensasjon skal gis vurderes om det finnes andre løsninger for å få gjennomført tiltaket som ikke utløser dispensasjonsvedtak. Ved vurdering av det andre vilkåret må det foretas en interesseavveining, der fordelene ved tiltaket må vurderes opp mot ulempene. Det må foreligge klar overvekt av hensyn som taler for dispensasjon for at vilkåret skal anses oppfylt. Normalt vil det derfor ikke være anledning til å gi dispensasjon når hensynene bak bestemmelsen det søkes dispensasjon fra, gjør seg gjeldende med styrke. Når det gjelder avveiningen mellom fordeler og ulemper som pbl. 19-2 gir anvisning på, skal det i utgangspunktet vektlegges fordeler og ulemper ved å gi dispensasjon som omsøkt, og det skal etter forarbeidene bare legges begrenset vekt på individuelle hensyn. Etter forarbeidene til pb1. 19-2 framgår det at vilkåret om at fordelene må være klart større enn ulempene innebærer at det må foreligge klar overvekt av hensyn som taler for dispensasjon. Vurdering av vilkårene i 19-2 annet ledd: 1. Hensynene bak bestemmelsen det dispenseres fra, eller hensynene i lovens formålsbestemmelse, må ikke bli vesentlig tilsidesatt som følge av dispensasjonen: Hensynet bak LNFR-formålet er å sikre at landbruksareal ikke blir tilsidesatt på bekostning av andre formål og bruk. I lovens forarbeider (Ot.prp.nr 32) fremgår det at denne betegnelsen «skal brukes for områder som skal nyttes eller sikres til landbruksproduksjon, herunder jordbruk, skogbruk og reindrift, og/eller som skal bli liggende som naturområder med spesiell betydning
for friluftsliv.». I utgangspunktet bør bruk som ikke er nødvendig i driftssammenheng ikke godtas, da dette kan redusere landbruksareal. I denne saken er det snakk om en endret bruk av eiendommen, fra landbrukseiendom til næringseiendom, noe som taler i retning av at dispensasjon bør avslås. I Sivilombudsmannens sak 2011/87 fra oktober 2011, uttales det at bygningsmyndighetene normalt sett bør gå veien om reguleringsendring dersom tillatelse til tiltaket er i strid med reguleringsformålet. Videre fremheves det at det ved valget mellom dispensasjon og reguleringsendring, vil være et sentralt moment hvorvidt fraviket er ment å være konkret og midlertidig eller som et permanent avvik med generell gyldighet for det aktuelle reguleringsformålet. I denne saken er det snakk om et permanent avvik fra det fastsatte arealformålet. Næringsarealet på Sutterø er et sentralt punkt hva angår arealbruken i området, og spørsmål omkring en utvidelse av yttergrensene for dette arealet hører etter rådmannens syn ikke hjemme i en dispensasjonssak. Skisserte tiltak/omdisponering bør primært fremmes som et innspill til rullering av kommuneplanens arealdel, eventuelt som en reguleringsprosess. En dispensasjon vil kunne føre til økt press på tilgrensende jordbruksareal. Bygningene og tunet på driftsenheten omfattes av det arealet som det søkes dispensasjon for. En dispensasjon eller bruksendringstillatelse vil innebære at driftsenheten vil bli stående uten bygninger, noe som anses uheldig. De berørte myndigheter som saken ble sendt på høring til har uttalt seg negativt til omsøkte dispensasjon, og har informert om at et eventuelt positivt dispensasjonsvedtak vil bli vurdert påklaget. Dette taler for at hensynet bak LNFR-formålet blir vesentlig tilsidesatt som følge av at det gis dispensasjon. På bakgrunn av overnevnte vurdering finnes Rådmannen at hensynet bak LNFR-formålet fortsatt gjør seg gjeldende med styrke. En dispensasjon for å endre eiendommen til en næringseiendom vil medføre en vesentlig tilsidesettelse av hensynet bak LNFR-formålet. Vilkårene for dispensasjon i pbl. 19-2 er kumulative vilkår, dvs. at begge vilkårene må være oppfylt for at dispensasjon skal kunne innvilges. Selv om Rådmannen er kommet frem til at det første vilkåret ikke er oppfylt, anses det hensiktsmessig å foreta en kort vurdering av det andre vilkåret. 2. Fordelene ved å gi dispensasjon må være klart større enn ulempene etter en samlet vurdering: Ved vurdering av dette vilkåret må det foretas en interesseavveining, der fordelene av tiltaket må vurderes opp mot ulempene. Det må foreligge en klar overvekt av hensyn som taler for dispensasjon for at vilkårene skal anses oppfylt. Normalt vil det derfor ikke være anledning til å gi dispensasjon når hensynene bak bestemmelsen det søkes dispensasjon fra, gjør seg gjeldene med styrke. Ordlyden «klart større» viser til at det må foreligge kvalifisert overvekt av fordeler for at det skal kunne gis dispensasjon. Som relevante fordeler er det først og fremst planfaglige hensyn, dvs. areal- og ressursdisponeringshensyn, som kan tillegges vekt. Fordelene i den foreliggende saken kan primært knyttes til tiltakshaver private ønsker. Fordeler av privat karakter har liten vekt i interesseavveiningen, og vil bare helt unntaksvis kunne tillegges vekt i en dispensasjonsvurdering.
Avvik fra arealplaner reiser særlig spørsmål. De ulike planene er som oftest blitt til gjennom en omfattende beslutningsprosess og er vedtatt av kommunens øverste folkevalgte organ, kommunestyret. Planene omhandler dessuten konkrete forhold. Det skal ikke være en kurant sak å fravike gjeldende arealplan. Arealformål i planer er et av kommunens viktigste styringsverktøy for utviklingen av et område. Ulempene med å gi dispensasjon i dette tilfellet vil blant annet være at en slik tillatelse kan medføre en uthuling av gjeldende regelverk for området. Ved å tillate å endre bruken av eiendommen fra landbruk til næringsformål åpner man for et arealformål som ikke er hjemlet i planen. Det er ikke ønskelig å åpne for næringsformål innenfor et område som er avsatt til LNFR-formål. Videre vil en dispensasjon kunne medføre presedensvirkninger for lignende søknader innenfor kommunen. Dette tilsier at kommunen bør benytte dispensasjonsadgangen med forsiktighet. Det aktuelle strandberget og Lecadammen ligger innenfor hensynssone bevaring naturmiljø i kommuneplanens arealdel. Dette gjelder også det området Lecadammen søkes flyttet til. Denne hensynssonen gjelder «Vikanbukta-Sandfærhus naturvernområde». Dette er et verneområde for bløtbunnsområder i strandsonen, av svært viktig nasjonal verdi. Utførte observasjoner på stedet har avdekket et gunstig bunnmiljø, upåvirket av eutrofisering eller skadelig organisk belastning. Inngrep skal søkes unngått i områder som er av særlig betydning for biologisk mangfold, dvs. områder som har verdiklassifisering svært viktig (A), viktig (B) og lokal verdi (C). En nedsprenging av strandberget og flytting av Lecadammen vil trolig ha en negativ innvirkning på natur- og miljøinteresser i området. Lecadammen er restforekomst av Vikanbukta før oppfylling av Sutterø næringsområde og dammen har A-verdi som strandeng og strandsump. Folvikdammen er tenkt lokalisert i områder med strandeng og strandsump av A- og B- verdi og i nærheten til Vikanbukta fuglefredningsområde som er båndlangt etter lov om naturvern i kommuneplanens arealdel. Forskrift om fredning av Vikanbukta fuglefredningsområde, FOR 2008-09-12 nr. 1017, gjelder for området. Et stort antall forskjellige fuglearter er registrert her. Størst verdi har området som rasteplass for våtmarksfugler under trekket vår og høst. Verneformålet er å ivareta fuglelivet og dets leveområder i et viktig fjære- og gruntvannsområde. Området er et viktig leveområde for marint tilknyttede fuglearter. Spesiell verdi knytter seg til området som hvile- og beiteområde for vadere, andefugler og dykkere. Den botaniske undersøkelser som referes i saken tar stilling til hvorvidt det er mulig å etablere en fugledam i området. Rapporten utreder ikke hvorvidt lecadammen kan fjernes. Overnevnte viser at tiltaksområdene har natur- og miljøverdier av nasjonal og regional betydning, og dagens etablerte arealsituasjon med Holmberget-Skardshåmmaren og Lecadammen som danner et entydig og naturlig skille mellom næringsområde i sør og landbruksområde i nord. Av hensyn til nasjonale og regionale miljøverdier i tiltaksområdene bør dispensasjonen som omsøkt avslås. Ved vurderingen av om det skal gis dispensasjon fra planer skal statlige og regionale rammer og mål tillegges særlig vekt. Kommunen bør heller ikke dispensere fra planer, lovens bestemmelser om planer og forbudet i 1-8 når en direkte berørt statlig eller regional myndighet har uttalt seg negativt om dispensasjonssøknaden, jf. pbl. 19-2. Fylkesmannen i Trøndelag har som sektormyndighet hatt saken til uttalelse og det foreligger negative uttalelser fra fagavdelingene Landbruk og Klima og miljø. Fylkesmannen ber om å bli orientert om et eventuelt positivt vedtak, og vil da vurdere å påklage en innvilgelse.
Etter en samlet helhetsvurdering er rådmannen kommet frem til at ulempene med en dispensasjon er klart større enn fordelene. Dispensasjon fra LNFR-formålet avslås med hjemmel i pbl. 19-2. Avsluttende bemerkninger: Dersom komite plan finner at vilkårene for dispensasjon i pbl. 19-2 er oppfylt, må merknader fra berørt nabo vurderes. Rådmannen har ikke vurdert innkomne merknader, da vilkårene for dispensasjon ikke anses oppfylt, og dispensasjonssøknaden bør avslås.