1 Statlig planretningslinje for klima- og energiplanlegging og klimatilpasning i kommunene Innspill fra Vestlandsforsking og CICERO 1. Formål Kommunene, fylkeskommunene og staten skal gjennom planlegging og øvrig myndighets- og virksomhetsutøvelse stimulere og bidra til reduksjon av klimagassutslipp, samt økt miljøvennlig energiomlegging (EUs klimapolitikk har innført tredelingen «økte fornybar energiproduksjon», «redusere utslipp» og «redusere energiforbruket». Betegnelsen «øke miljøvennlig energiomlegging» blir derfor upresist. Vårt forslag er «øke tilgangen på fornybar energi og samtidig redusere det samlede energiforbruket»). Planleggingen skal også bidra til at samfunnet forberedes på og tilpasses klimaendringene (klimatilpasning). Klimatilpasning og utslippsreduksjoner må sees i sammenheng der det er relevant. Det er viktig å planlegge for løsninger som både reduserer utslippene og reduserer risiko og sårbarhet for klimaendringer. Plan- og bygningsloven og Kommuneloven legger stor vekt på at de skal legge til rette for å fremme en bærekraftig utvikling. Dette bør også gjenspeiles her. Vi foreslår derfor følgende tillegg: «Det er videre også viktig at klimatilpasning og utslippsreduksjoner skjer innenfor rammene av målet om en bærekraftig utvikling». Formålet med planretningslinjen er å bidra til: a. at kommunene og fylkeskommunene går foran i arbeidet med å redusere klimagassutslipp, og at klimatilpasning ivaretas som hensyn i planlegging etter plan- og bygningsloven. b. mer effektiv (en «effektiv» energibruk innebærer ikke nødvendigvis «mindre» energibruk; rebound-effekter kan for eksempel føre til at effektivisering fører til økt samlet energiforbruk. Vi foreslår derfor følgende tillegg: «og redusert» energibruk og miljøvennlig energiomlegging i kommunene. («miljøvennlig energiomlegging» fremstår som et uklart begrep. Vi foreslår derfor at denne betegnelsen erstattes med det mer presise «økt tilgang på fornybar energi», evt med følgende tilføyelse: «Det er avgjørende at økt fornybar energi og frigjort energi som følge av energisparing blir brukt til å erstatte eksisterende fossilbasert energibruk». c. at kommunene bruker et bredt spekter av sine roller og virkemidler i arbeidet med reduksjon av klimagassutslipp og klimatilpasning. Planarbeid skal baseres på tilstrekkelig kunnskapsgrunnlag, og gi grunnlag for avveiing og samordning i saker der hensyn til utslippsreduksjon og klimatilpasning berører eller kommer i konflikt med andre hensyn eller interesser. I tråd med vår tidligere kommentar foreslår vi et nytt punkt: d. at kommunenes klimaarbeid skjer innenfor rammene av målet om en bærekraftig utvikling. 2. Virkeområde Retningslinjene gjelder for landet som helhet, og skal legges til grunn ved statlig, regional og kommunal planlegging etter plan- og bygningsloven, og i enkeltvedtak som statlige, regionale og kommunale organer treffer etter plan- og bygningsloven eller annen lovgivning. Mange vedtak med relevans for lokal planlegging fattes også helt eller delvis i medhold av sektorlovgivning, eks innen
2 jordbruk, skogbruk, på energiområdet osv. Vi foreslår derfor en presisering av «annen lovgivning» som følger; «herunder særlig sektorlovgivning som gjelder arealdisponering». Fylkesmannen, statlige sektormyndigheter og fylkeskommunene skal legge retningslinjene til grunn for sin veiledning og deltakelse i planprosesser. Fylkeskommunen bør ta initiativ til samarbeid og læring om utslippsreduksjoner og klimatilpasning i nettverk, herunder regionalt planforum, på tvers av kommunale og regionale grenser. Sektormyndigheter med overlappende eller tilgrensende ansvarsområder skal vurdere behovet for samarbeid og samordning i forbindelse med veiledning og deltagelse i planprosesser. 3. Klima- og energiplanlegging Kommunene og fylkeskommunene skal i sin planlegging innarbeide tiltak og virkemidler for å redusere utslipp av klimagasser og sikre mer effektiv energibruk og miljøvennlig energiomlegging i tråd med denne retningslinjen. (endre denne teksten i tråd med kommentarer som gjelder punkt 1 b) Planer som behandler klima- og energispørsmål, skal følges opp i planens handlingsdel og legges til grunn og gi føringer for kommunens mer detaljerte planlegging, og myndighets- og virksomhetsutøvelse. Plan- og bygningslovens regler om revisjon av handlingsdelen gjelder tilsvarende. Revisjon av planer som behandler klima- og energispørsmål, skal vurderes regelmessig og minst hvert fjerde år, jf. plan- og bygningslovens bestemmelser om kommunal- og regional planstrategi. 3.1 Innholdet i plan som behandler klima- og energispørsmål Planer som behandler klima- og energispørsmål bør være strategisk innrettet, og bygge på en god analyse av nåsituasjon. I arbeidet bør det legges vekt på samarbeid (ordet «samarbeid» bør presiseres, for eksempel på følgende måte: «mellom det offentlige, næringslivet, frivillige organisasjoner og innbyggerne generelt; og mellom ulike nivå og sektorer innen det offentlige») om langsiktige mål, samtidig som det utredes tiltak som kan gjennomføres på kort sikt. Planen bør, basert på relevans og lokale forhold, omfatte: a. informasjon om klimagassutslipp i kommunen fordelt på kilder og sektorer. Alle kilder som innebærer direkte utslipp av klimagasser innenfor kommunens grenser, bør inkluderes. (dette er en problematisk presisering, i og med at den fremstår som et begrensende krav. Det betyr for eksempel at utslipp fra innbyggerne som skyldes reiser utenfor kommunen ikke skal med, mens utslipp fra for eksempel turister som reiser gjennom kommunen skal med. Det er i dag en lang rekke kommuner som velger andre systemgrenser for fastlegging av hvilke typer utslipp de bør rette inn tiltak mot; ikke minst er det mange kommuner som lager tiltak mot indirekte utslipp eksempelvis store bykommuner uten utslipp fra lokal matproduksjon - som lager tiltak rettet inn mot forbruk av mat. Samtidig har vi forståelse for at det kan være krevende å pålegge kommuner å utvikle tiltak for utslipp som skjer utenfor kommunegrensene; ikke minst indirekte utslipp som også kan skje utenfor landegrensene. VI foreslår derfor at dette punktet utformes som et «minimumskrav»; altså at det står i siste del av setningen: «bør som et minimum inkluderes») b. informasjon om energisystem, energiforsyning og forbruk (viktig presisering, jf våre tidligere innspill om også å adressere spørsmålet om å redusere energiforbruket) av energi innen (jf
3 kommentaren over; vi foreslår derfor at det også her står «som et minimum, innen»)kommunens grenser, herunder tilgang på miljøvennlige energiressurser. c. fremskrivning av utslippene i kommunen om det ikke gjennomføres nye tiltak, forventet etterspørsel etter energi (på samme måte som leddet over, bør det også her tilføyes «om det ikke innføres nye tiltak for energisparing») og forventet ny energiproduksjon (også her bør logikken om «ikke nye tiltak» gjelde). Fremskrivningsperioden bør være minst ti år. d. ambisiøse mål for utslippsreduksjoner. (veldig upresist; her bør det stå følgende tillegg: «som leder frem mot et overordna mål om et netto null-utslippssamfunn innen utgangen av dette hundreåret i tråd med anbefalingene fra FNs klimapanel om hva som kreves for å holde verden innenfor et mål om maksimalt 2 grader oppvarming fra før-industriell tid») e. ambisiøse mål for mer effektiv energibruk og miljøvennlig energiomlegging i kommunal bygningsmasse og i kommunen for øvrig. (endre denne i tråd med våre innspill til punkt 1b) f. tiltak og virkemidler for reduksjon av klimagassutslipp, mer effektiv energibruk og miljøvennlig energiomlegging (endre denne i tråd med våre innspill til punkt 1b). Tiltakene og virkemidlene bør i størst mulig grad være koplet til oppnåelse av de målene som er satt av kommunen. g. utredning av virkemidler som tenkes benyttet for å nå målsettingene. Vi fremmer forslag om et nytt punkt h som lyder som følger: «h. utrede om forekomsten av mulige tilbakeslagseffekter av foreslåtte tiltak, og vise hvordan man kan unngå slike effekter» h. handlingsprogram med en tydelig ansvarsfordeling for oppfølging av klima- og energiplanene. i. sammenhengen mellom klima- og energiplanlegging og samordnet bolig-, areal- og transportplanlegging. Kommunen bør vurdere om klima- og energiplanleggingen skal inkludere andre elementer enn dem som fremgår av bokstavene a) i). 4. Klimatilpasning Arbeidet med klimatilpasning skal bidra til at samfunnet blir bedre rustet til å møte klimaendringene, gjennom å sikre at kommuner og fylkeskommuner unngår eller begrenser risiko, sårbarhet og ulemper og drar nytte av fordeler som følge av endringer i klimaet. Klimatilpasning handler om å ta hensyn til dagens og fremtidens klima. Klimaendringer vil påvirke natur og samfunn på både kort og lang sikt. (det er viktig å få frem at klimarisiko er en sumeffekt av klima- og samfunnsendringer. Vi foreslår derfor følgende tillegg: «Samfunnsendringer vil samtidig påvirke samfunnets eksponering for klimaendringer») Å ta hensyn til klimaet og endringer i dette (i tråd med kommentaren over foreslår vi følgende tillegg: «og samfunnet for øvrig») er avgjørende for å sikre en bærekraftig utvikling. Hensynet til klimatilpasning virker sammen med andre overordnede og tverrsektorielle mål for samfunns- og arealutvikling. (Den siste setningen er en viktig presisering, som vi foreslår blir utvidet på følgende måte: «Det er også viktig å sørge for at utslippsreduserende tiltak ikke øker samfunnets eksponering for klimapåvirkning»)
4 Klimatilpasning er et sektorovergripende hensyn, som krever samordning og samarbeid på tvers av sektorer og mellom statlige, fylkeskommunale og kommunale organer (vi foreslår følgende tillegg: «og mellom det offentlige, det private og innbyggerne generelt»). Forvaltningsorganer skal innenfor sine ansvarsområder innhente og systematisere tilgjengelig kunnskap om klima, ventede endringer og konsekvenser av disse, i tillegg til kunnskap om tiltak for tilpasning. Med bistand fra fylkeskommunen, Fylkesmannen og andre statlige organer på regionalt nivå, vil nasjonale organer tilrettelegge kunnskapen for bruk i planlegging, og gjøre den tilgjengelig for aktuelle brukere. 4.1 Krav til planprosess og beslutningsgrunnlag (mangler det et punkt «4.2»?) Det skal i alle planer etter plan- og bygningsloven gjøres rede for hvilket kunnskapsgrunnlag som legges til grunn for planleggingen, jf. forvaltningsloven og plan- og bygningsloven. Dersom det er usikkerhet knyttet til tilgjengelig kunnskapsgrunnlag som har betydning for utfallet av planen, skal dette tydelig fremgå. Når konsekvensene av klimaendringene vurderes, skal høye alternativer fra nasjonale klimaframskrivninger legges til grunn. Dette er nærmere forklart i de fylkesvise klimaprofilene som er utarbeidet. Klimaprofilene vil være en viktig del av kunnskapsgrunnlaget. Planmyndigheten må selv vurdere behovet for å supplere nasjonal og regional informasjon med kunnskap om lokale og regionale forhold, herunder tidligere uønskede naturhendelser. (Dette avsnittet og hele kapittelet om klimatilpassing er begrenset til de direkte lokale konsekvensene av klimaendringer. Miljødirektoratet har startet en utredning omkring lokale konsekvenser av klimaendringer i andre land, et tema som også er drøftet i NOUen om klimatilpassing. På den bakgrunn foreslår vi følgende tillegg: «Nasjonale og regionale myndigheter skal også være behjelpelig med å gi kommunene råd om hvordan de kan analysere og tilpasse seg mulige lokale konsekvenser av klimaendringer i andre land»). Kommunal og regional planstrategi skal omtale behov for oppdatering av eksisterende eller utarbeiding av nye planer i lys av forventede klimaendringer og tidligere uønskede naturhendelser. Fylkeskommunen bør (vi forerslår å skifte ut «bør» med «skal») i sine regionale planer vurdere hvordan fylket kan legge til rette for klimatilpasning innen samfunnssikkerhet og beredskap, samferdsel, landbruk, kulturminner og naturmiljø m.m. Kommunen har etter plan- og bygningsloven en særlig viktig rolle som planmyndighet, og skal i sine planprosesser legge til rette for at berørte myndigheter deltar og bidrar aktivt. Kommuneplanens samfunnsdel skal inkludere en vurdering av om klimaendringer vil påvirke langsiktige utfordringer, mål og strategier. Vurderingen skal skille mellom forhold av betydning for arbeidet med kommuneplanens arealdel, og forhold av betydning for kommunesamfunnet som helhet og kommunen som organisasjon. I kommuneplanens samfunnsdel og andre relevante planer bør kommunen basert på lokale forhold, vurdere hvordan endringer i klima kan påvirke blant annet samfunnssikkerhet, kritisk infrastruktur, naturmiljø, befolkningens helse, samt konsekvenser for berørte næringer (for eksempel endringer i infrastrukturtjenester, transport og reiseliv, vekstforhold og landbruk for øvrig). Kommuneplanens arealdel må brukes aktivt for å oppnå en samlet arealdisponering som ivaretar hensynet til et klima i endring. Vi foreslår følgende tillegg: «Kravene til detaljert farekartlegging i forbindelse med utarbeiding av nye arealplaner gjør at det stadig blir mer kunnskap om risiko for naturfare for eksisterende bebyggelse, da de fleste nye planer gjelder areal som har eksisterende
5 bebyggelse». I planprogrammet skal det (vi foreslår følgende tillegg «derfor») gjøres en vurdering av om hensynet til et endret klima innebærer behov for oppheving eller revisjon av gjeldende planer. Arealer som vurderes tatt i bruk til utbyggingsformål kan være utsatt for farer, som for eksempel flom og skred. For å kunne forebygge tap av liv, helse, kritisk infrastruktur og andre materielle verdier er det nødvendig at det, gjennom risiko- og sårbarhetsanalyser tidlig i planprosessen, vurderes om klimaendringer gir endret risiko og sårbarhet for slike hendelser. Ved planlegging av nye områder for utbygging, fortetting og transformasjon, skal det vurderes hvordan hensynet til et endret klima kan ivaretas. Det bør legges vekt på gode helhetlige løsninger, som også kan bidra til økt kvalitet i uteområder. Planer skal ta hensyn til behovet for åpne vannveier, overordnede blågrønne strukturer, og forsvarlig overvannshåndtering. Naturbaserte løsninger, eksisterende (våtmarker, naturlige bekker mv.) eller nye (grønne tak og vegger, kunstige bekker og basseng mv.) bør vurderes. Dersom andre løsninger velges, skal det begrunnes hvorfor naturbaserte løsninger er valgt bort. 5. Ikrafttredelse Retningslinjen trer i kraft straks. Retningslinjen erstatter Statlig planretningslinje for klima- og energiplanlegging i kommunene av 4. september 2009.