Saksnr.: 2017/11358 Løpenr.: 207925/2017 Klassering: S00 Saksbehandler: Inger Berit Kolseth Møtebok Saksframlegg Behandlet av Møtedato Utvalgssaksnr. Fylkesutvalget 14.12.2017 Høringsuttalelse. Statlige planretningslinje for klima- og energiplanlegging og klimatilpasning i kommunene Vedlegg Ingen. Bakgrunn for saken Østfold fylkeskommune har mottatt høring av statlige planretningslinjer for klima- og energiplanlegging og klimatilpasning i kommunene fra Klima- og miljødepartementet (KLD) I høringsbrevet datert 3.10.2017 står det at For å styrke kommunenes arbeid med klimatilpasning og for å følge opp føringer fra Meld. St.33 (2012 2013) om klimatilpasning, har regjeringen besluttet at det skal utarbeides en statlig planretningslinje (SPR) for klimatilpasning. I dialog med Kommunal- og moderniseringsdepartementet (KMD) har det blitt besluttet at retningslinjene for klimatilpasning innarbeides i de eksisterende retningslinjene for klima- og energiplanlegging. Bakgrunnen for dette er i hovedsak at arbeidet med utslippsreduksjoner og arbeidet med klimatilpasning henger naturlig sammen og bør ses i sammenheng. Høringen skal behandles politisk i fylkesutvalget i Østfold fylkeskommune den 14. desember. Den administrative innstillingen innen høringsfristen den 1. desember. Fylkesutvalgets vedtak ettersendes etter politisk behandling. Fakta Formålet med planretningslinjen er å bidra til: a. at kommunene og fylkeskommunene går foran i arbeidet med å redusere klimagassutslipp, og at klimatilpasning ivaretas som hensyn i planlegging etter plan- og bygningsloven. b. mer effektiv energibruk og miljøvennlig energiomlegging i kommunene. c. at kommunene bruker et bredt spekter av sine roller og virkemidler i arbeidet med reduksjon av klimagassutslipp og klimatilpasning. Planarbeid skal baseres
på tilstrekkelig kunnskapsgrunnlag, og gi grunnlag for avveiing og samordning i saker der hensyn til utslippsreduksjon og klimatilpasning berører eller kommer i konflikt med andre hensyn eller interesser. Planretningslinjen skal altså ligge til grunn både ved konkrete arealplansaker, og i mer overordnet, strategisk planlegging. Både på kommunalt og fylkeskommunalt nivå. Fylkeskommunens rolle i forslaget Fylkeskommunene, fylkesmenn og statlige sektormyndigheter skal legge retningslinjene til grunn ved: - Statlig, regional og kommunal planlegging etter plan og bygningsloven - I enkeltvedtak som statlige, regionale og kommunale organer treffer etter plan- og bygningsloven eller annen lovgivning. - Veiledning og deltakelse i planprosesser. Fylkeskommunen bør ta initiativ til: - Samarbeid og læring om utslippsreduksjoner og klimatilpasning i nettverk: o Herunder Regionalt planforum, hos oss kalt regionalt planmøte. o På tvers av kommunale og regionale grenser. Sektormyndigheter med overlappende eller tilgrensende ansvarsområder skal vurdere behovet for samarbeid og samordning i forbindelse med veiledning og deltagelse i planprosesser. I Østfold er det etablert et tett samarbeid mellom fylkeskommunen, kommunene og fylkesmannen kalt Klima Østfold som jobber for å gjennomføre klimatiltak, og som i tillegg skal samarbeide om utarbeidelse av klima- og energiplaner. Fylkesmannen i Østfold og Østfold fylkeskommune har hatt et samarbeidsprosjekt om samfunnssikkerhet og klimatilpasning (2014-2017). I etterkant er det etablert et læringsnettverk for klimatilpassing for kommunene. Klima og energiplanlegging i forslaget Fylkeskommunen og kommunene skal i sin planlegging innarbeide tiltak og virkemidler for å: - Redusere utslipp av klimagasser. - Sikre mer effektiv energibruk og miljøvennlig energiomlegging i tråd med denne retningslinjen. Planer som behandler klima- og energispørsmål skal følges opp i planens handlingsdel og legges til grunn og gi føringer for kommunens mer detaljerte planlegging, og myndighetsutøvelse. De fleste kommuner, og mange av fylkeskommunene, har tolket dette til at det skal utarbeides egne klima- og energiplaner. Noen, som Østfold fylkeskommune, har valgt å ta inn klima og energi som hovedfokus i en overordnet regional plan. Alle kommunene i Østfold har egne klima- og energiplaner. Enkelte av bykommunene har mange års erfaring med å utvikle og revidere slike planer, mens andre av kommunene står foran sin første revidering nå. Kommunene i indre Østfold har arbeidet ut fra en felles plan. 2
Fylkesrådmannens vurdering Strategisk klimaplanlegging Sammenlignet med andre deler av landet, holder klima- og energiplanene i Østfold generelt høy kvalitet. På landsbasis er det store forskjeller på klimaplanene, og det er langt fra alle som er i aktiv bruk. Ved utarbeidelsen av de første planene var det generelt sett stor bruk av eksterne konsulenter, og liten vekt på medvirkning og forankring. Disse er i liten grad blitt gjennomført. Andre planer har hatt et for utydelig skille mellom mål og tiltak, noe som har gjort det vanskelig å revidere tiltaksprogrammene med en hyppigere frekvens enn planen, og har ført til at de er blitt utdaterte etter kort tid. En god del av førstegenerasjons-planene tar i liten grad innover seg planretningslinjens krav om at planen skal omfatte hele kommunesamfunnet, ikke kun kommunens egen virksomhet. Østfold fylkeskommune har i Regional Planstrategi vedtatt å utarbeide egen klima- og energiplan i 2018. Dette skal gjøres i tett samarbeid med kommunene, gjennom Klima Østfold-samarbeidet. Det er i tillegg etablert dialog med KS og andre fylkeskommuner, for å se om det er mulig å utvikle en smartere planprosess som i større grad sikrer medvirkning og forankring i hele samfunnet. Fylkesmannen har tildelt skjønnsmidler til dette arbeidet, og det er i tillegg søkt om EU-finansiering. Når det gjelder klimatilpassing fins det eksempler på kommuner som har integrert dette i klima- og energiplanen, men de fleste har valgt å legge dette til kommunale ROS-analyser, som gir oversikt over alle typer risiko og sårbarhet i kommunen. Dette har også vært anbefalt fra Direktoratet for Samfunnssikkerhet og beredskap. Arealplanlegging I det et tema gis større vekt f.eks. i overordnede planer, svekkes samtidig gjerne andre temaer. Det er i pkt. 4.1 foreslått at kommuneplanens samfunnsdel skal inneholde en vurdering av klimaendringer. Fylkesrådmannen mener dette er et tema som i større grad skal være en del av all arealplanlegging. Samfunnsdelen av kommuneplanen bør være et strategisk styringsdokument. Klimaendring kan danne grunnlag for valg av strategier, men kunnskapsgrunnlaget vil være viktigere ved arealplanleggingen. Måten planretningslinjen er bygd opp kan også gi inntrykk av at kommunene må utarbeide egne klima- og energiplaner, og at disse må omfatte alle temaene som er nevnt i retningslinjen: reduksjon av klimagassutslipp, økt produksjon av fornybar energi, sikker energiforsyning og energieffektivisering, og klimatilpassing. Fylkesrådmannen mener det bør komme tydeligere fram i retningslinjene at kommunene kan velge hvordan de organiserer planarbeidet knyttet til klimautslipp, energi, og klimatilpassing. Viktigst for valget av riktig håndtering av problemstillingen i planarbeidet er at klimaendringer og klimatilpasning vurderes som utfordringer og mulige plantemaer i kommunenes planstrategier. Fylkesrådmannen ser det som positivt at det innføres et nytt punkt 3.1.i under retningslinjene for reduksjon av klimautslipp. Det er svært viktig at areal- og transportplanleggingen sees i sammenheng med klima- og energiplanlegging. Dette bør også være en forutsetning for arbeidet med klimatilpassing, og det kan være ønskelig at det formuleres et parallelt punkt 4.1.i om sammenhengen mellom klimatilpassing og areal- og transportplanlegging. For å lette 3
kommunens arbeid kunne det vært ønskelig med enda tettere integrasjon mellom de to statlige planretningslinjene: for samordnet bolig- areal og transportplanlegging, og for klimaog energiplanlegging. Punkt 4.1 sier også at «Det skal i alle planer etter plan- og bygningsloven gjøres rede for hvilket kunnskapsgrunnlag som legges til grunn for planleggingen, jf. forvaltningsloven og plan- og bygningsloven. Selv om klima er et av de viktigste prinsippene ved arealplanlegging, vil kravet til dokumentasjon av kunnskapsgrunnlaget kunne føre til at andre tema i mindre grad får fokus. Klimaspørsmålene er omfattende, og dekker mange fagområder og må svares ut på mange nivåer. Fokuset kan forflyttes fra god, helhetlig planlegging til enkelttemaer som likevel er en del av senere prosesser gjennom blant annet kommunens risiko- og sårbarhetsanalyse, eller teknisk forskrift. For å gjøre retningslinjene mer oversiktlige, anbefaler fylkesrådmannen at nye pkt 4.1 i likhet med eksisterende pkt 3.1 settes opp som en punkt-/sjekkliste. Noe av teksten kan også med fordel kortes ned og tydeliggjøres, da den i større grad er en generell bakgrunn for klimatilpassing, og ikke en oversikt over hva kommunene bør ta hensyn til. I kommentardelen legges det vekt på fylkeskommunens rolle som regional aktør i forhold til lokalisering av spesielt handel og næringsvirksomhet. Dette kan med fordel i større grad framgå av retningslinjene, ikke bare i kommentardelen. I Meld. St 33 (2012-2013) står det at Målet med denne stortingsmeldingen er å redegjøre kort og overordnet for den utfordringen klimaendringene representerer for det norske samfunnet, og legge bedre til rette for at de som blir berørt av klimaendringene kan utvikle en strategi for klimatilpasning og treffe effektive tilpasningstiltak. Det må vurderes hvordan disse intensjonene kan videreføres i en hensiktsmessig planretningslinje. Roller og ansvar Fylkesrådmannen stiller spørsmål ved rollefordelingen som ligger i dagens retningslinjer for klima- og energiplanlegging, og savner en tydeliggjøring av statens rolle. Staten er en viktig aktør spesielt når det kommer til lokalisering av funksjoner. Ansvaret for samfunnssikkerhet og beredskap ligger i dag hos fylkesmannen. Ved å ikke skille tydelig mellom fylkeskommune og kommune i retningslinjene, kan det skapes inntrykk av at dette ansvaret er tenkt omfordelt til fylkeskommunen. Usentral lokalisering i forhold til bystrukturer er i strid med både klimaog byutviklingsprinsippene innenfor areal- og transportplanleggingen. Når det offentlige lokaliserer feil av økonomiske grunner blir det vanskelig å nå andre mål, f.eks. om nullvekst i personbiltrafikken. Regjeringen har gjennom mld.st. 18 Bærekraftige byar og sterke distrikt signalisert at staten i større grad selv skal følge opp med riktig lokalisering. Den statlige planretningslinje for klima- og energiplanlegging i kommunene bruker begrepet kommunene og fylkeskommunene om hverandre. Det er en fordel om rollene og ansvaret tydeliggjøres, spesielt siden alle detaljreguleringer også er kommunens planer ved offentlig ettersyn. Dersom det i sin helhet gjelder også private planforslag, bør dette tydeliggjøres. I eksisterende tekst henvises det i punkt 3 og 4 at planer som behandler klima- og 4
energispørsmål skal følges opp i planens handlingsdel og legges til grunn og gi føringer for kommunens mer detaljerte planlegging. Hvert eneste prosjekt etter plan og bygningslovgivningen vil på en eller annen måte påvirke klima- og energispørsmål. Det kan med fordel tydeliggjøres at det gjelder kommune- eller kommunedelplaner eller regional plan/ regional delplan dersom det er dette man mener. Informasjonsgrunnlaget må være lett tilgjengelige, både for kommunene, fylkeskommunene og private aktører. Kunnskap om klimatilpasning er komplisert og i stadig endring. Det er vanskelig å gi de rette svarene, men det er også vanskelig å stille de rette spørsmålene i konkrete prosjekter. Kommunene har et stort ansvar for følgene av feil eller manglende vurderinger. Få kommuner innehar kompetansen som behøves, og må i stor grad stole på konsulenters innspill. Det er gjerne konsulenter som jobber for en oppdragsgiver, og det er vanskelig å skille ut kvaliteten på innsendt materiale. Staten bør derfor ha ressurser til å bistå kommunene samtidig som fylkeskommunene og fylkesmannen sikres tilstrekkelige ressurser for å bistå med å kvalitetssikre materialet. Fylkesrådmannen er positiv til å ta initiativ til samarbeid og læring om utslippsreduksjoner og klimatilpasning i nettverk, og har allerede etablerte nettverk der dette arbeidet inngår. Fylkesrådmannen mener samtidig at sektormyndigheter bør forpliktes til å inngå i samarbeid og samordning. Det presiseres i kapitlet om klimatilpasning at «klimatilpasning er et sektorovergripende hensyn, som krever samordning og samarbeid». Denne ordlyden bør være gjennomgående i hele planretningslinjen. Det er også et vesentlig poeng at statlige myndigheters medvirkning i regional planlegging også bør forplikte i oppfølgingen av planene. Dette må tydeliggjøres i de statlige planretningslinjer og følges opp med økt myndighet gjennom lovhjemler i plan- og bygningsloven. Fylkesrådmannen er positiv til at klimatilpasning innarbeides i dagens planretningslinje. Dette kan bidra til en bedre integrering av temaet i kommunal og regional planlegging. En ny statlig planretningslinje løser imidlertid ikke de grunnleggende utfordringene for bedre klimatilpasning, som er manglende finansiering av forebygging, bedre kartgrunnlag og manglende samordning av ansvar og myndighet Informasjonsgrunnlaget må gjøres enklere tilgjengelig for kommunene, eksempelvis må klimaog energistatistikk tilgjengeliggjøres på Statistisk Sentralbyrås (SSB) nettsider. Det bør også vurderes om datagrunnlag nødvendig for å oppfylle retningslinjen skal gjøres tilgjengelig på andre måter, gjerne kartfestet og knyttet opp mot geografiske områdeavgrensninger. De nye rikspolitiske retningslinjene har fått navn etter de to dokumentene som skal slås sammen, der stortingsmeldingen for klimatilpasning innarbeides i de eksisterende retningslinjene for klima- og energiplanlegging. Navnet er tungvint, og retningslinjene bør enten få et kortere navn, eventuelt at det etableres en allment kjent kortversjon av navnet. Planretningslinjer skal konkretisere nasjonal politikk samtidig som det retter ytterligere fokus på klima i planleggingen. Retningslinjer er et svakere virkemiddel enn lover og bestemmelser. Dermed vil de statlige planretningslinjene kun være retningsgivende. Dette gir kommunene og fylkeskommunene større handlingsrom. Vi ser likevel at staten, ved å bruke formuleringer som «skal legges til grunn ved», og «skal i sin kommuneplan», legger sterkere føringer enn det er hjemmel for i en retningslinje. 5
Det må vurderes om det er hensiktsmessig å lage en egen veiledning til de statlige planretningslinjene, eller om retningslinjene kan være tydeligere slik at de er enkle å bruke uten veiledning. Fylkesrådmannens anbefaling 1. Østfold fylkeskommune er positiv til at klimatilpasning innarbeides i dagens planretningslinje. Dette kan bidra til en bedre integrering av temaet i kommunal og regional planlegging. 2. Klimatilpasning er et sektorovergripende hensyn, som krever samordning og samarbeid. Østfold fylkeskommune ber om at denne ordlyden blir gjennomgående i hele planretningslinjen. 3. Sektormyndigheter må i større grad forpliktes med tanke på oppfølging av regionale planer. Østfold fylkeskommune understreker at dette må tydeliggjøres i de statlige planretningslinjer og følges opp med økt myndighet gjennom lovhjemler i plan- og bygningsloven. 4. Østfold fylkeskommune anbefaler at de statlige planretningslinjene for samordnet bolig-, transport-, og arealplanlegging, og klima- og energiplanlegging, inkludert de nye foreslåtte tilleggene i sistnevnte, samordnes, konkretiseres og forkortes, slik at de blir enklere å bruke for kommunene og fylkeskommunene. 5. Østfold fylkeskommune ber om at den nye statlige planretningslinjen tydeliggjør rollene mellom kommuner, regionalt og statlig nivå. Fylkeskommunen er delvis plassert som kommune, men også delvis regionalt nivå i de eksisterende statlige planretningslinjene for klima og energitilpasning. De nye retningslinjene bør også tydeliggjøre hvilke planer som skal omfattes av «all klima- og energiplanlegging i kommunene». Sarpsborg, 22.november 2017 Anne Skau fylkesrådmann Hilde Brandsrud fylkesdirektør Fylkesordførerens behandling Ingen endring. Fylkesordførerens forslag til vedtak 1. Østfold fylkeskommune er positiv til at klimatilpasning innarbeides i dagens planretningslinje. Dette kan bidra til en bedre integrering av temaet i kommunal og regional planlegging. 6
2. Klimatilpasning er et sektorovergripende hensyn, som krever samordning og samarbeid. Østfold fylkeskommune ber om at denne ordlyden blir gjennomgående i hele planretningslinjen. 3. Sektormyndigheter må i større grad forpliktes med tanke på oppfølging av regionale planer. Østfold fylkeskommune understreker at dette må tydeliggjøres i de statlige planretningslinjer og følges opp med økt myndighet gjennom lovhjemler i plan- og bygningsloven. 4. Østfold fylkeskommune anbefaler at de statlige planretningslinjene for samordnet bolig-, transport-, og arealplanlegging, og klima- og energiplanlegging, inkludert de nye foreslåtte tilleggene i sistnevnte, samordnes, konkretiseres og forkortes, slik at de blir enklere å bruke for kommunene og fylkeskommunene. 5. Østfold fylkeskommune ber om at den nye statlige planretningslinjen tydeliggjør rollene mellom kommuner, regionalt og statlig nivå. Fylkeskommunen er delvis plassert som kommune, men også delvis regionalt nivå i de eksisterende statlige planretningslinjene for klima og energitilpasning. De nye retningslinjene bør også tydeliggjøre hvilke planer som skal omfattes av «all klima- og energiplanlegging i kommunene». Sarpsborg, 29. november 2017 Ole Haabeth fylkesordfører 7