50 år med kommuneplan -

Transkript

1 Terje Kleven 50 år med kommuneplan - Om lange linjer og sirkelens ende 1

2 Hva jeg skal snakke om Planlegging for gjenreising og nyreising av Norge de tidlige forbildene Den egentlige planlovhistorien (1965-dd): en utvikling fra arealstyring til atferdsstyring tre regimer og et fall Epilog: Lange linjer og sirkelens ende? 2

3 Tre regimer (og et fall) Utbyggingsregimet ( hierarkiet ): I Bygningslovens tid (BL 1965) Hierarkiets fall (Planleggingsloven 1981) Plan m/ marked og NPM (perioden m pbl 1985) Helhetlig, bærekraftig samstyring ( vår tid m/ pbl 2008) 3

4 Gjenreising og nyreising av Norge Inspirasjonen: New Deal Målet: Økonomisk vekst/industrialisering Virkemidler:Planøkonomi og regional planlegging 4

5 Krisetid, gjenreising og nyreising New Deal og Tennessee Valley Authority (TVA),k Roosevelt og Keynes som forbilder Krigen: Det store tidsskillet Gjenreisingsøkonomien og Brente Steders Regulering Byplanlovgivningens utilstrekkelighet Bygningslovskomiteen (Heibergkomiteen) 5

6 Regime 1: Utbyggingsregimet (Bl 1965) En styringsvillig stat (og parti) som satset på fysiskøkonomisk planlegging, planhierarki og regional samordning styrt fra oven: Planhierarki: Lands(dels)plan regionplan generalplan reguleringsplan Regionplanen som hierarkiets sentrum Regionplan:..en oversiktsplan for samordning av utnytting av grunn og for felles løsning av anlegg og innretninger til dekning av allmenne behov i 2 eller flere kommuner (BL ) 6

7 Utbyggingsregimet: Arealbruk og infrastruktur (vann og kloakk) Kommunen skal sørge for at det blir utarbeidd generalplaner som angir hovedtrekkene i utnyttingen av grunnen, så som til byggeområder, jord- eller skogbruksområder, naturområder, trafikklinjer og andre kommunikasjonsanlegg, og for løsningen av vann- og kloakkspørsmål eller andre spørsmål om tiltak til dekning av allmenne behov innenfor kommunens område (BL 20.2) men det gjør de ikke 7

8 Hierarkiets rise and fall (Pl 1981) Planlegging i stampe, regionplanen møter sitt endelikt og fylkesplanen oppstår (1973) Arbeiderpartiets ønske om sterkere styring: plankrav og -hierarki, juridisk sanering, speilvending og båndlegging (St.meld. 27 ( ) Planleggingsloven av 1981 Enmannsutredningen NOU 1977:1 juridisk opprydding Lov om lokal og regional planlegging av 1981 radikalt! Vedtatt (Nordli) og opphevet (Willoch) 8

9 Nye tider: grasrotsbevegelser, Den tause våren, 68-erne, EEC, ikke bare vekst 9

10 Fugl Føniks Ny omgang med planlovutredning , men Planleggingslovens ideer overlever Etter 13 år med utredning oppstår Fugl Føniks av planlovens aske: pbl 1985 = bygningsdelen i BL PL 1981 Men loven innhentes raskt av nye ideologske (Høyre)vinder: avregulering, privatisering, markedsmakt og New Public Management 10

11 Time for New Public Management! Og det gjelder kommunene også! Mer effektivitet, takk! 11

12 Regime 2: Plan m/ marked og NPM Målrettet og resultatorientert planlegging Mer effektiv kommunal virksomhet mer realisme og klarere prioritering gjennom å tydeliggjøre sammenhengen mellom plan og økonomi legge til rette for nyskapning og strategisk næringsplanlegging slippe utbyggerne og (bolig)markedet til! skape mer effektive kommuner gjennom resultatorientering, effektivisering, omstilling 12

13 Pbl 1985: Både Plan og Marked Lovens bokstav påla kommunene samfunnsplanlegging og helhetlig samordning: Kommunene skal utføre en løpende kommuneplanlegging med sikte på å samordne den fysiske, økonomiske, sosiale, estetiske og kulturelle utvikling innenfor sine områder. (Pbl 1985, 20-1). Men det var Utviklingsprogrammet for kommuneplanleggingen som skapte den moderne kommuneplanen 13

14 Mixed scanning på norsk (Kleven 1986) PLANSTRATEGI ØKONOMIPLAN 14

15 Pbl 1985 definerte fire storylines for norsk planlegging Planlegging er et verktøy for politisk styring Planlegging skal sørge for helhetlig samordning Planlegging skal bygge på kunnskap Planlegging skal sikre informasjon, åpenhet og deltakelse 15

16 Gro satte en ny dagsorden Men beholdt også Kåres og NPM! 16

17 og vi fikk en reformbølge Miljøvern i kommunene (MIK), Natur- og miljøvennlig tettstedsutvikling (NAMIT), TP10 ( ) RPR for SATP (1993) Miljøbyprogrammet Lokal Agenda 21 (1996-??) Helse i plan (2005--) I det hele tatt 17

18 1990-tallet: Reformer, nye utfordringer, nye verdier, ny lov? Markedet tar over for kommunalt initiativ og ambisjonene økes overfor komplekse utfordringer og mangemålssituasjoner Risikosamfunnet Klimaendringene Folkehelse og et utvidet bærekraftbegrep Tidens tann tærer på Pbl 1985: AP konkluderer nok en gang: NY LOV MÅ TIL! (Jagland; St.meld. 29, ) 18

19 Planlovutvalget får et oppdrag (1998) Planleggingen må få flere storylines Planlegging for bærekraftig utvikling og ressursvern Universell utforming av bygde omgivelser Sikring av barns rettigheter Helse og sikkerhet (RoS) Krav om estetisk utforming av omgivelsene og gamle storylines må styrkes: Bedre politisk styring, mer samordning, mer kunnskap, bredere deltakelse fra næringsliv og sivilsamfunn 19

20 Fra styring til partnerskap og samstyring Partnerskap planleggingens nye mantra? Plan 6/

21 Regime 3: Helhetlig, bærekraftig samstyring (pbl 2008)..fremme bærekraftig utvikling til beste for den enkelte, samfunnet og fremtidige generasjoner..bidra til å samordne statlige, regionale og kommunale oppgaver og gi grunnlag for vedtak om vern og bruk av ressurser..sikre åpenhet, forutsigbarhet og medvirkning fra alle berørte interesser og myndigheter..fremme befolkningens helse og motvirke sosiale helseforskjeller, samt bidra til å forebygge kriminalitet 21

22 Alt og alle skal med Pbl 2008 innebærer strategisk planlegging med vekt på bærekraft, økonomistyring og arealplanlegging som skal ivareta kommunale, regionale og nasjonale mål, interesser og oppgaver, og bør omfatte alle viktige mål og oppgaver i kommunen. (pbl 11-1) 22

23 Samstyringens utfordringer Markedet Politikeren Sivilsamfunnet Planen DER, har jeg jo sagt! 23

24 Tid for oppsummering: Noen lange linjer Norsk planlovgivning speiler samtidas problembilde, men alltid (?) på etterskudd Ambisjonene om helhetlig og samordnet styring den synoptiske drømmen har aldri blitt oppgitt (og har aldri vært større!) Planlegging som styringsmiddel er blitt ideologisk ufarliggjort sosialdemokratisert Fra markedskorrigering til markedskoordinering fra politisk styring til marked og partnerskap 24

25 og noen flere Teoretiske posisjoner ( planteori ) har aldri hatt særlig betydning for lovgivning og utforming av plansystem og -prosesser Norsk planlovgivning er derfor først og fremst rasjonell og i liten grad kommunikativ Den faglige diskursen har vært liten, akademisk og intern. Faget henter impulsene fra praksis Faglige posisjoner og kunnskap brukes når det passer men kritikk trumfer ikke retorikk 25

26 Epilog: Sirkelens ende Når alt og alle skal med har vi da gått fra arealstyring til atferdsstyring, dvs. en ambisjon om planlegging for å orkestrere økonomisk, sosial og kulturell atferd med sivilsamfunnet som sentral aktør? Bærekraftutfordringer miljø, forbruk, livsstil Klima mobilitet, energibruk, konsum Kulturarv og -vern vårt felles ansvar Folkehelse din helse er vår felles helse 26

27 Sirkelens ende (2) Blir planleggingen governing at a distance? Fra styring fra oven til samordning gjennom frivillighet, partnerskap og deltakelse Fra statlige pålegg til forventninger og oppfordringer Fra offentlige løsninger til marked og partnerskap Kan atferd styres på avstand? Er medvirkning og samstyring svaret på alle styringsutfordringer? Er planleggingssystemet det beste styringsmidlet hvis målet er å endre folks atferd? Når alle skal med, blir da det representative demokratiet uthulet? fra folkevalgt ansvar til (sleeping) partner? 27

28 Og det var det! 28