RAPPORT VEILEDNING. Nasjonal sårbarhetsog beredskapsrapport (NSBR) 2011

Transkript

1 11 RAPPORT VEILEDNING Nasjonal sårbarhetsog beredskapsrapport (NSBR) Et nasjonalt risikobilde - Sikkerhet i kritisk infrastruktur og kritiske samfunnsfunksjoner

2 Utgitt av: Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) 2011 ISBN: Grafisk produksjon: Trykk: Laboremus Oslo AS Allkopi

3 Nasjonal sårbarhets- og beredskapsrapport (NSBR) Et nasjonalt risikobilde - Sikkerhet i kritisk infrastruktur og kritiske samfunnsfunksjoner

4

5 Innhold Forord... 5 Sammendrag Innledning... 9 Oversiktsdel: Et nasjonalt risikobilde 2 Bakgrunn og formål Risikomatrisen Metode og prosess Naturhendelser Ekstremvær Fjellskred Influensapandemier Store ulykker Farlige stoffer Skipsulykker Atomulykker Tilsiktede hendelser Terrorangrep Sikkerhetspolitiske kriser Cyberangrep Oppsummering og videre arbeid Fordypningsdel: Sikkerhet i kritisk infrastruktur og kritiske samfunnsfunksjoner modell for overordnet styring av risiko 11 Prinsipper for en risiko STyringsmodell Ansvar behov for avklaring Identifisering Oppfølging Sentrale begreper og sammen henger Kritisk samfunnsfunksjon avgrensing Innsatsfaktorer og infrastrukturer Allmenne og spesielle innsatsfaktorer Hvilke funksjoner og INNSATS FAktorer er kritiske for samfunns SIkkerheten? Menneskets grunnleggende behov Nærmere om trygghet Liv og helse Lov og orden Informasjonssikkerhet og finansiell trygghet Beskyttelse av fellesverdier Styring og kriseledelse, nasjonal sikkerhet Oppsummering trygghetsfunksjoner Prioritering mellom ulike kritiske funksjoner Allmenne innsatsfaktorer Samfunnets grunnleggende funksjonsdyktighet Basiskapabiliteter Innsatsfaktorers basiskapabiliteter Videre prosess Kritisk infrastruktur Infrastrukturer som integrert del av en tjeneste Ansvar for infrastruktursikkerheten Kontinuitetsplanlegging Oppsummering og videre arbeid Ramme og hensikt Kritiske infrastrukturer og sam FuNNSfunksjoner i St.meld. nr. 22 ( ) Ansvar Definisjoner... 57

6

7 Forord Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) skal ha oversikt over risiko og sårbarhet i samfunnet. DSB skal være pådriver i arbeidet med å forebygge ulykker, kriser og andre uønskede hendelser. DSB skal bidra til god beredskap og effektiv krise- og ulykkeshåndtering. Hvert år utarbeider DSB en nasjonal sårbarhets- og beredskapsrapport (NSBR) som overleveres Justis- og politidepartementet (JD). Formålet med rapporten er å synliggjøre og formidle kunnskap om risiko, sårbarhet og beredskap i samfunnet. Rapporten er et virkemiddel i JDs utøvelse av sin samordningsrolle på samfunnssikkerhetsog beredskapsområdet. I St.meld. nr. 22 ( ) Samfunnssikkerhet. Samvirke og samordning slås det fast at JDs samordningsrolle skal styrkes. Et element i dette er å etablere et nasjonalt risikobilde som kan være et felles planleggingsgrunnlag på tvers av sektorene. DSB har fått i oppdrag å utvikle et slikt risikobilde. I arbeidet med risikobildet har det vært en nær dialog mellom DSB og berørte etater. Det har blant annet blitt arrangert flere arbeidsseminarer der eksperter har deltatt. DSB vil benytte anledningen til å takke ekspertene for deres deltakelse og nyttige innspill. Det understrekes likevel at direktoratet alene står ansvarlig for de endelige vurderingene og sammenstillingene i rapporten. I årets NSBR presenteres den første versjonen av et nasjonalt risikobilde. Risikobildet består av en gjennomgang av ni sentrale risikoområder og risikoanalyser av scenarioer innenfor disse områdene. Det nasjonale risikobildet er visualisert i en risikomatrise hvor scenarioene er plassert i forhold til hverandre med hensyn til sannsynlighet og konsekvenser. Nasjonalt risikobilde kan bli et sentralt element i risikostyringen på nasjonalt nivå i årene som kommer. De ni risikoområdene omfatter ikke alle alvorlige scenarioer med lav sannsynlighet og høye konsekvenser som kan ramme Norge, men representerer et utgangspunkt for det nasjonale risikobildet. Arbeidet med det nasjonale risikobildet er en dynamisk prosess, og hensikten er å utvide med flere risikoområder og scenarioer i det videre arbeidet. Det er en nær sammenheng mellom et nasjonalt risikobilde og kritisk infrastruktur og kritiske samfunnsfunksjoner som er fordypningstema i rapporten. Det nasjonale risikobildet omfatter hendelsestyper og scenarioer som kan true viktige samfunnsfunksjoner. For eksempel kan ekstremvær føre til svikt i strømforsyningen og en influensapandemi kan føre til unormalt stort fravær av arbeidskraft og dermed true ulike samfunnsfunksjoner. I fordypningsdelen av rapporten presenteres et forslag til modell for overordnet styring av risikoen i kritisk infrastruktur og kritiske samfunnsfunksjoner. Modellen forutsetter at samfunnet mer eksplisitt tar stilling til hvilke funksjoner som til enhver tid må kunne opprettholdes nærmest uansett hva som inntreffer av hendelser. Gjennom en slik tydeliggjøring legges det til rette for en overordnet oppfølging av sektorene, blant annet gjennom de systemrettede tilsynene som JD ved hjelp av DSB gjennomfører i departementene. I tillegg vil en slik tydeliggjøring kunne være til hjelp for sektormyndighetenes risikostyring innenfor eget ansvarsområde. Jon A. Lea direktør 5

8 6

9 Sammendrag Nasjonal sårbarhets- og beredskapsrapport (NSBR) 2011 består av to hoveddeler; en oversiktsdel som presenterer en første versjon av et nasjonalt risikobilde, og en fordypningsdel med en grundigere analyse av et utvalgt tema. Fordypningstema i NSBR 2011 er sikkerhet i kritisk infrastruktur og kritiske samfunnsfunksjoner. Et nasjonalt risikobilde Målsettingen med å etablere et nasjonalt risikobilde er å bidra til en bedre oversikt over risiko og sårbarhet i samfunnet. Oppmerksomheten er rettet mot tverrsektorielle hendelser med alvorlige konsekvenser, som krever ekstraordinær myndighetsinnsats. Gjennom dialog og diskusjon på tvers av sektorer og fagområder skal prosessen med å utvikle det nasjonale risikobildet bidra til å skape et mer omforent risikobilde, og en felles forståelse for samfunnssikkerhetsutfordringene Norge står overfor. Dermed kan det nasjonale risikobildet bidra til den overordnede risikostyringen i samfunnet. Det nasjonale risikobildet består av to hovedelementer; en gjennomgang av ni risikoområder og risikoanalyser av scenarioer innenfor risikoområdene. Scenarioene er sammenstilt og visualisert i en risikomatrise. Etter innspill fra et bredt spekter av nasjonale myndighetsaktører har DSB definert ni risikoområder som vurderes å være særlige utfordrende for samfunnssikkerheten. Risikoområdene er gruppert innenfor de tre hovedkategoriene naturhendelser (ekstremvær, fjellskred og influensapandemi), store ulykker (farlige stoffer, skipsulykke, atomulykke) og tilsiktede handlinger (terrorangrep, sikkerhetspolitiske kriser og cyberangrep). Disse risikoområdene omfatter ikke alle alvorlige scenarioer med lav sannsynlighet og høye konsekvenser som kan ramme Norge, men danner et utgangspunkt for det nasjonale risikobildet. Siktemålet er å utvide med nye risikoområder og scenarioer i det videre arbeidet med det nasjonale risikobildet. Risikomatrisen er en visualisering av sannsynligheten for og konsekvensene av særlige alvorlige hendelser i de enkelte risikoområdene. Ved vurdering av risiko knyttet til de ulike scenarioene i matrisen, må en være klar over at scenarioene er verstefallsscenarioer. De er dermed ikke ment å være representative for alle hendelser innenfor et risikoområde. Den totale sannsynligheten for en alvorlig hendelse innenfor et risikoområde kan være høyere enn det som framkommer i risikomatrisen. Totalt sett er risikoen for en influensapandemi vurdert som høyest. Scenarioet tar utgangspunkt i en mer alvorlig influensapandemi enn influensa A (H1N1) (Svineinfluensaen) som rammet Norge i Den samlede risikoen for naturhendelser er i risikoanalysene vurdert som relativt høy i Norge. I tillegg til influensapandemi gjelder dette også stormer, fjellskred og energiknapphet. Av store ulykker er det størst risiko knyttet til atomulykke og skipskollisjon. Gassutslipp er det scenarioet som vurderes å ha lavest samlet risiko. Tilsiktede hendelser er også vurdert å ha relativt lav risiko. Sikkerhet i kritisk infrastruktur og kritiske samfunnsfunksjoner Ansvaret for at sikkerheten i kritisk infrastruktur og kritiske samfunnsfunksjoner er ivaretatt, ligger hos sektormyndighetene og hos eiere og operatører av virksomheter med kritisk betydning for samfunnet. I fordypningsdelen lanseres det en modell for overordnet styring av sikkerheten i kritisk infrastruktur og kritiske samfunnsfunksjoner. Hensikten er å legge til rette for oppfølging av at samfunnets forventninger til sikkerheten er ivaretatt. I dagens situasjon er det en utfordring at det ikke finnes en tydelig og godt forankret oversikt over hvilke funksjoner og strukturer som anses som kritiske. I den enkelte sektor kan det noen ganger være vanskelig å skaffe oversikt over hvilke konsekvenser et eventuelt bortfall av en tjeneste eller en leveranse kan ha på andre samfunnsområder. Utredningen tar utgangspunkt i den definisjonen av kritisk infrastruktur og kritiske samfunnsfunksjoner som er benyttet i St.meld. nr. 22 ( ) Samfunnssikkerhet. Samvirke og samordning og NOU 2006:6 Når sikkerheten er viktigst. Kritisk infrastruktur er dermed definert som de anlegg og systemer som er helt nødvendige for å opprettholde samfunnets kritiske funksjoner. Det er altså kritisk samfunnsfunksjon som er det mest sentrale begrepet for forståelsen av området. Kritiske samfunnsfunksjoner er knyttet opp mot samfunnets grunnleggende behov, som igjen er definert som mat, vann, varme, trygghet og lignende. 7

10 I utredningen drøftes innholdet i trygghetsbegrepet nærmere, og med utgangspunkt i denne diskusjonen defineres hvilken funksjonsevne eller basiskapabilitet samfunnet til enhver tid må opprettholde, nærmest uavhengig av hvilke hendelser som inntreffer. Utredningen peker på at det er nødvendig å bryte disse basiskapabilitetene ned i mer konkrete basisleveranser som de enkelte sektorene kan forholde seg til. Dette arbeidet må skje i dialog med sektoransvarlige myndigheter. I siste instans legger modellen opp til at det er de enkelte fagmyndighetene som må ta stilling til hvordan sektoren skal ivareta de forventningene som vil være definert til dem, både i form av å definere hvilke leveranser som bør inngå i dem og identifisere hvilke virksomheter som vil være ansvarlig for disse leveransene. Oppfølgingen av at sikkerheten er ivaretatt, forutsettes å kunne skje gjennom allerede etablerte metoder og rutiner. På overordnet nivå vil Justis- og politidepartementets systemrettede tilsyn med departementenes samfunnssikkerhetsog beredskapsarbeid være det viktigste virkemiddelet. 8

11 1 Innledning En av hovedstrategiene til Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) er å systematisk identifisere og synliggjøre risiko, sårbarhet og beredskap i samfunnet. Nasjonal sårbarhets- og beredskapsrapport (NSBR) blir utarbeidet hvert år og overleveres Justis- og politidepartementet (JD) i mars. Rapporten skal bidra til å kartlegge og skape oversikt over risiko, sårbarhet og beredskap. DSBs arbeid med NSBR er også et bidrag til å operasjonalisere kgl.res. av 24. juni Resolusjonen følger opp forventninger som er stilt DSB i St.meld. nr. 17 ( ) Om samfunnssikkerhet og etableringen av DSB. St.meld. nr. 22 ( ) Samfunnssikkerhet peker på NSBR som et virkemiddel i utøvelsen av samordningsrollen og gir også viktige føringer for arbeidet med rapporten. Gjennom utgivelsen av en årlig sårbarhets- og beredskapsrapport ønsker DSB å rette søkelys mot utfordringer knyttet til samfunnssikkerhet og beredskap. Tidligere rapporter har tatt for seg temaer som: Samfunnets evne til å håndtere større hendelser (2005). Potensiell sårbarhet ved aldring i kritisk infrastruktur (2005). Sårbarhet overfor naturutløste katastrofer (2007). Samfunnssikkerhetsmessige konsekvenser av en pandemi (2008). Risiko, sårbarhet og beredskap i nordområdene (2009). Et nasjonalt risikobilde eksempelet farlige stoffer (2010). Myndighetenes kommunikasjon med befolkningen før, under og etter en krise (2010). Nasjonal sårbarhets- og beredskapsrapport 2011 består av to hoveddeler; en oversiktsdel som presenterer en første versjon av et nasjonalt risikobilde, og en fordypningsdel med en grundigere analyse av et utvalgt tema. Fordypningstemaet i NSBR 2011 er sikkerhet i kritisk infrastruktur og kritiske samfunnsfunksjoner modell for overordnet styring av risiko. Rapporten beskriver innledningsvis bakgrunnen for og formålet med å etablere et nasjonalt risikobilde i kapittel 2. Risikomatrisen som er en visualisering av det nasjonale risikobildet, presenteres i kapittel 3. Dernest omtales metode og prosess i kapittel 4. Kapitlene 5 til 7 gir en gjennomgang av ni risikoområder med tilhørende scenarioer og risikoanalyser gruppert under hovedkategoriene naturhendelser, store ulykker og tilsiktede hendelser. Oversiktsdelen avsluttes med en omtale av det videre arbeidet i kapittel 8. Det er en nær sammenheng mellom et nasjonalt risikobilde og kritiske samfunnsfunksjoner og kritisk infrastruktur. Det nasjonale risikobildet omfatter hendelsestyper og scenarioer som kan true viktige samfunnsfunksjoner. For eksempel kan ekstremvær føre til svikt i strømforsyningen, en influensapandemi kan true ulike samfunnsfunksjoner ved at store deler av arbeidskraften settes ut av spill og tilsiktede handlinger kan true IKT-infrastrukturen. Fordypningsdelen åpner med å begrunne hvorfor det er viktig å etablere en modell for risikostyring knyttet til sikkerheten i kritisk infrastruktur og kritiske samfunnsfunksjoner i kapittel 9. Det gis videre en gjennomgang av hvordan temaet er behandlet i St.meld. nr. 22 ( ) i kapittel 10. Dernest følger en omtale av prinsipper for en risikostyringsmodell i kapittel 11, mens sammenhengen mellom sentrale begreper er drøftet i kapittel 12. Kapittel 13 stiller spørsmålet om hvilke funksjoner og innsatsfaktorer som er kritiske for samfunnssikkerheten. Kapittel 14 tar for seg kritiske samfunnsfunksjoner, mens kapittel 15 tar for seg kritisk infrastruktur. Kontinuitet i leveranser er tema for kapittel 16. Fordypningsdelen avsluttes med en omtale av ansvarsforhold og videre arbeid i kapittel Kgl.res. av 24. juni Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap det generelle koordineringsansvar og ansvaret for koordinering av tilsyn med aktiviteter, objekter og virksomheter med potensial for store ulykker. 9

12 10

13 [start kap] Oversiktsdel: Et nasjonalt risikobilde 2 Bakgrunn og formål De siste årene har det forekommet flere store uønskede hendelser med alvorlige konsekvenser. Terrorangrepene mot New York og Washington i 2001, tsunamien i Sør-Asia i 2004, jordskjelvet på Haiti og oljeutslippet i forbindelse med ulykken på Deepwater Horizon i 2010 er alle eksempler på slike hendelser. Norge har ikke opplevd hendelser av et slikt omfang i moderne tid, men samfunnet blir med ujevne mellomrom utsatt for uønskede hendelser med betydelige konsekvenser for befolkningens dagligliv. Disse spenner fra naturutløste hendelser som skred og flom, via store ulykker i transport og industri, til tilsiktede handlinger. Slike hendelser utfordrer befolkningens sikkerhet, og krever at samfunnet utvikler nødvendig kompetanse og kapasitet til å forbygge og håndtere disse. Risiko- og sårbarhetsanalyse er et viktig verktøy i arbeidet med å få oversikt over hvilke utfordringer samfunnet står overfor. Hver enkelt sektor skal ha oversikt over risiko- og sårbarhet innenfor eget ansvarsområde. DSB skal ha et tverrsektorielt perspektiv med vekt på store ulykker og ekstraordinære situasjoner og på vegne av JD ha oversikt over risiko- og sårbarhetsutviklingen i samfunnet. 2 Målsettingen med å etablere et nasjonalt risikobilde er å bidra til en bedre oversikt over risiko og sårbarhet i samfunnet, og dermed gi et bedre, felles planleggingsgrunnlag for samfunnssikkerhetsarbeidet. Oppmerksomheten er rettet mot tverrsektorielle hendelser med alvorlige konsekvenser, som krever ekstraordinær myndighetsinnsats. Gjennom dialog og diskusjon på tvers av sektorer og fagområder kan prosessen med å utvikle det nasjonale risikobildet bidra til å skape et mer omforent risikobilde, og en felles forståelse for samfunnssikkerhetsutfordringene Norge står overfor. Et nasjonalt risikobilde tar for seg områder der offentlige myndigheter vurderer at utfordringene knyttet til hendelser med lav sannsynlighet og høye konsekvenser er særlig store. Risikobildet er utviklet i tett dialog med andre myndigheter og søker å presentere et tverrsnitt av hvilke type hendelser myndighetene mener det bør rettes særlig oppmerksomhet mot. Det nasjonale risikobildet består av to hovedelementer; en gjennomgang av ni risikoområder og risikoanalyser av verstefallsscenarioer innenfor risikoområdene. Scenarioene er sammenstilt og visualisert i en risikomatrise. 2. St.meld. nr. 22 ( ) Samfunnssikkerhet. Samvirke og samordning. 11

14 12

15 3 Risikomatrisen Risikomatrisen viser sannsynligheten for og konsekvensene av særlige alvorlige hendelser på de enkelte risikoområdene. Bruk av risikomatrisen som et grunnlag for oversikt og planlegging forutsetter at den ikke tas ut av sin kontekst, men ses i sammenheng med beskrivelsen av risikoområdene, jf. nærmere omtale i kapittel 4 (Trinn 4 Etablering av en risikomatrise). Samlet er risikoen ved en influensapandemi vurdert som høyest. Scenarioet tar utgangspunkt i en mer alvorlig influensapandemi enn ny influensa A (H1N1) som rammet Norge i Den samlede risikoen ved naturhendelser er i risikoanalysene vurdert som relativt høy i Norge. I tillegg til influensapandemi gjelder dette også stormer, fjellskred og energiknapphet. For store ulykker er det størst risiko knyttet til atom ulykke og skipskollisjon. Sannsynligheten for en atom ulykke er vurdert som relativt lav, men konsekvensene vurderes som store. Gassutslipp er det scenarioet som vurderes å ha lavest samlet risiko. Sannsynligheten for en slik hendelse er lav, blant annet på grunn av omfattende sikring av aktuelle anlegg. De begrensede konsekvensene har sin bakgrunn i at en slik ulykke vil ramme et avgrenset geografisk område. Risikomatrisen viser at det er knyttet en moderat risiko til både cyberangrep og terror, og begge scenarioene har lavere konsekvenser enn naturhendelser og store ulykker, med unntak av gassutslipp. Scenarioet sikkerhetspolitisk krise er scenarioet som gir størst konsekvenser for Norge. Det tar for seg en krigslignende situasjon og innebærer at et bredt spekter av samfunnsverdier rammes. Et slikt scenario kan ikke utelukkes, men som matrisen viser er dette vurdert som svært lite sannsynlig. Sikkerhetspolitisk krise Influensapandemi Konsekvens Atomulykke Fjellskred Storm Energiknapphet Cyberangrep (finans) Skipskollisjon Terrorangrep Gassutslipp Sannsynlighet Figur 1. Nasjonalt risikobilde risikomatrise. 13

16 14

17 4 Metode og prosess Tilnærming til risiko og risikoanalyser varierer mellom fagfelt og sektorer. I prosessen med å utarbeide et nasjonalt risikobilde har det vært viktig at de involverte aktørene har fått en felles forståelse av rammeverket for risikovurderingene. Selv om DSB i stor grad har basert seg på innspill i prosessen fra fagmyndigheter og eksperter, står direktoratet alene ansvarlig for de endelige vurderinger og konklusjoner som framkommer i denne rapporten. Det metodiske verktøyet er utviklet av DSB og bygger på tilsvarende arbeid gjennomført i Storbritannia og Nederland. For en nærmere definisjon av sentrale begreper og en gjennomgang av samfunnsverdier, konsekvenskriterier og metode for sannsynlighetsberegning, se dokumentet Nasjonalt risikobilde prosess og metode. 3 I det følgende vil fire hovedtrinn i arbeidet kort bli presentert, jf. figur 2. Samfunnsverdier Trussel- og fareidentifikasjon Risikoanalyser Nasjonale og internasjonale utredninger etc. Nasjonalt risikobilde Møter m/ etater, ROS-analyser, tilsyn etc. Arbeidsseminar m/ ekspertgrupper DSB Figur 2. Hovedtrinn i utviklingen av et nasjonalt risikobilde. Trinn 1: Definisjon av samfunnsverdier Det nasjonale risikobildet er en sammenstilling av risiko knyttet til store uønskede hendelser som kan ramme Norge. Uønskede hendelser defineres som hendelser med negative konsekvenser for grunnleggende samfunnsverdier. Basert på offentlige utredninger og lignende nasjonale risikoanalyser 3. Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (2010): Nasjonalt risikobilde prosess og metode. gjennomført i andre land 4 har DSB tatt utgangspunkt i fem grunnleggende samfunnsverdier: 1. Liv og helse 2. Natur og miljø 3. Økonomi 4. Samfunnsstabilitet 5. Styringsevne og territoriell kontroll Det er krevende å standardisere hvordan man måler verdier som liv og helse, og i tillegg være tydelig på hvordan de måles i forhold til andre verdier. Forståelsen av hva som er sentrale samfunnsverdier og det relative forholdet mellom disse, varierer ikke bare på tvers av sektorer og mellom fagområder, men også mellom personer med forskjellige verdimessige forankringer. En styrke ved et nasjonalt risikobilde er imidlertid at det er åpenhet rundt hvilke parametere som brukes og hvordan disse brukes i analysen. Dette gjør det mulig å forstå prosessen og etterprøve analyseresultatene. Trinn 2: Trussel- og fareidentifikasjon Gjennom en vurdering av trusler og farer som kan ramme samfunnsverdiene, er relevante risikoområder identifisert. Kartleggingen av risikoområder og uønskede hendelser er basert på publiserte risikovurderinger, tilsyn med departementer, fylkesmenn og virksomheter, samt møter og dialog med offentlige myndigheter. Risikobildet er inndelt i tre hovedkategorier: naturhendelser, systemsvikt og tilsiktede handlinger. 5 Det har vært en målsetting at utvalget av risikoområder og uønskede hendelser på best mulig måte skal illustrere bredden av ulike typer hendelser som kan ramme de grunnleggende samfunnsverdiene. Det primære kriteriet for valg av uønskede hendelser har vært at de enkelte hendelsene berører én eller flere av samfunnsverdiene, samt at det samlede utvalget av hendelser berører alle samfunnsverdiene. 4. Se blant annet NOU 2000:24 Et sårbart samfunn. Utfordringer for sikkerhets- og beredskapsarbeidet i samfunnet, NOU 2006:6 Når sikkerheten er viktigst.beskyttelse av landets kritiske infrastrukturer og kritiske samfunnsfunksjoner, UK Cabinet Office: National Risk Register of Civil Emergencies 2010 ed. og Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (det nederlandske nnenriksdepartementet) Working with scenarios, risk assessment and capabilities in the National Safety and Security Strategy of the Netherlands. 5. Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap: Nasjonal sårbarhetsog beredskapsrapport (NSBR)

18 Tabell 1. Nasjonalt risikobilde struktur. Hovedkategori Risikoområde Scenario Naturhendelser 1. Ekstremvær Storm Energiknapphet 2. Fjellskred Fjellskred 3. Pandemi Influensapandemi Store ulykker 4. Farlige stoffer Gassutslipp 5. Skipsulykker Skipskollisjon 6. Atomulykker Atomulykke Tilsiktede hendelser 7. Terrorisme Terrorangrep 8. Sikkerhetspolitiske kriser Sikkerhetspolitisk krise 9. Cyberangrep Cyberangrep på finansiell infrastruktur Det er identifisert og vurdert ni risikoområder og ti tilhørende scenarioer. De ni risikoområdene inkluderer ikke alle hendelser med lav sannsynlighet og høye konsekvenser, men er et utvalg områder og hendelser basert blant annet på innspill fra et bredt spekter av offentlige myndigheter. DSB har til hensikt å utvide med nye risikoområder og scenarioer i det videre arbeidet med det nasjonale risikobildet, jf. omtale i kapittel 8. Tabell 1 viser risikoområdene og scenarioene innenfor de tre hovedkategoriene. Med et scenario menes en detaljert og konkretisert beskrivelse av en uønsket hendelse; en beskrivelse av en framtidig tilstand og den serien av handlinger og/eller hendelser som leder dit. En generell, men meget sentral retningslinje i forbindelse med utformingen av scenarioene har vært at disse skal være realistiske verstefallsscenarioer. Det vil si at scenarioene som beskrives skal være svært alvorlige, men samtidig framstå som troverdige. Det er viktig å understreke at scenarioene som er utviklet er å betrakte som eksempler, og at de derfor ikke nødvendigvis gir et bilde av hvilke konkrete risikoforhold eller geografiske områder som bør prioriteres i forebyggende sammenheng. Trinn 3: Gjennomføring av risikoanalyser Med utgangspunkt i scenarioene er det gjennomført enkeltvise risikoanalyser. For å vurdere risikoen knyttet til de ulike hendelsene har det vært nødvendig å innhente stor bredde i fagkompetanse og ekspertise. Risikoanalysene er blitt gjennomført i ar beidssemi narer hvor eksperter på relevante fagområder og risikoanalyse har deltatt. 6 Ansvarlige myndigheter og virksomheter 6. Ti arbeidsseminarer gjennomført høsten 2010 har samlet fagpersoner fra følgende virksomheter, i alfabetisk rekkefølge: Bergen brannvesen, har bistått i risikoanalysene, både ved å gi en generell bakgrunns beskrivelse av risikoområdet og ved å være med på ut formingen av forutsetninger og rammer for scenarioene og risikoanalysene. DSB står imidlertid alene ansvarlig for de endelige vurderingene i rapporten. Vurderinger av sannsynlighet er foretatt på bakgrunn av fagmiljøenes kunnskap om risikoen knyttet til hendelsene. Disse er blant annet basert på historiske erfaringer og annen relevant kunnskap. Sannsynlighet er inndelt i fem kategorier fra svært lav til svært høy. 7 Vurdering av sannsynlighet for ulike typer hendelser krever ulik informasjon og kunnskap. Særlig vil det være et skille mellom tilsiktede og ikketilsiktede hendelser. Mens sannsynlighet for ikke-tilsiktede hendelser vurderes på bakgrunn av blant annet historiske data, vil vurdering av tilsiktede hendelser ta utgangspunkt i kunnskap om aktørers kapasitet og intensjon, samt sårbarheten ved det aktuelle målet. Felles for alle vurderinger av sannsynlighet er at det ligger et betydelig innslag av subjektive og kvalitative ekspertvurderinger til grunn. Direktoratet for naturforvaltning, Fedje trafikksentral, Finanstilsynet, Folkehelseinstituttet, Forsvaret, Forsvarets forskningsinstitutt, Forsvarsbygg, Forsvarsdepartementet, Fylkesmannen i Møre og Romsdal, Fylkesmannen i Oslo og Akershus, Fylkesmannen i Rogaland, Fylkesmannen i Sogn og Fjordane, Fylkesmannen i Telemark, Haukeland universitetssjukehus, Havforskningsinstituttet, Helsedirektoratet, Hovedredningssentralen Sør, Justis- og politidepartementet, KRIPOS, Kystverket, Mattilsynet, Meteorologisk institutt, Molde kommune, Nasjonal sikkerhetsmyndighet, Nordmøre og Romsdal HF, Norges bank, Norges geologiske undersøkelse, Norges vassdrags- og energidirektorat, NorSIS, Næringslivets hovedorganisasjon, Nærings- og handelsdepartementet, Oslo kommune, Politidirektoratet, politidistrikter, Politiets sikkerhetstjeneste, Politihøgskolen, Porsgrunn kommune, Post- og teletilsynet, Radøy kommune, Samferdselsdepartementet, Sintef Byggforsk, Sivilforsvaret, Sjøfartsdirektoratet, Statens landbruksforvaltning, Statens strålevern, Statnett, Sykehuset i Telemark, Ullensaker kommune, Universitetet for miljø- og biovitenskap, Universitetet i Bergen, Universitetssykehuset i Nord-Norge og UUS Oslo universitetssykehus. I tillegg har DSB vært i kontakt med aktører med spesifikk kunnskap relevant for scenarioene. 7. Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (2010): Nasjonalt risikobilde prosess og metode, s

19 Tabell 2. Samfunnsverdier og konsekvenskriterier. Samfunnsverdier Konsekvenskriterium 1. Liv og helse 1.1 Dødsfall 1.2 Skader og sykdom 1.3 Fysiske påkjenninger 2. Natur og miljø 2.1 Langtidsskader på natur og miljø 3. Økonomi 3.1 Finansielle og materielle tap 4. Samfunnsstabilitet 4.1 Sosial uro 4.2 Forstyrrelser i dagliglivet 5. Styringsevne og territoriell kontroll 5.1 Svekket nasjonal styringsevne 5.2 Svekket kontroll over territorium Konsekvenser ved scenarioene er vurdert med utgangspunkt i de fem samfunnsverdiene og et sett tilhørende konsekvenskriterier, jf. tabell 2. Alle seminarene har hatt deltakere som samlet har hatt kompetanse til å vurdere alle konsekvenskriteriene. Trinn 4: Etablering av en risikomatrise Resultatene fra de enkelte risikoanalysene er sammenstilt i en risikomatrise, jf. kapittel 3, hvor de ulike scenarioene er plassert ut fra de respektive konsekvens- og sannsynlighetsvurderingene. Risikomatrisen er en visualisering av resultatene fra de gjennomførte risikoanalysene. Det er viktig å understreke at risikomatrisen kun viser deler av resultatene fra risikoanalysen; mye relevant informasjon kommer ikke til syne i matrisen. Risikomatrisen er en presentasjon av individuelle scenarioer, og er nyttig fordi den gir et grunnlag for å sammenligne risiko for de aktuelle realistiske verstefallsscenarioene som er nærmere beskrevet i kapitlene 5 til 7. Ved vurdering av risiko er det viktig å være klar over at scenarioene i risikomatrisen er verstefallsscenarioer og dermed ikke er ment å være representative for alle hendelser innenfor et risikoområde. Hensikten er at scenarioene skal synliggjøre hvilke beredskapsutfordringer samfunnet kan stå overfor i forbindelse med ekstraordinært alvorlige hendelser. Innenfor risikoområdene kan det være flere scenarioer med konsekvenser av noenlunde samme alvorlighetsgrad, og enda flere scenarioer med mindre alvorlige konsekvenser. Med andre ord vil den totale sannsynligheten for en alvorlig hendelse innenfor et risikoområde være høyere enn det som framkommer i risikomatrisen. Nasjonalt risikobilde gjør det mulig å sammenligne forskjellige typer hendelser uavhengig av hvordan de utløses og hvem som er ansvarlig for forebygging og håndtering. Risiko analyser innenfor de enkelte sektorene har en ten dens til å fokusere på verdien liv og helse, samt konse kvenser for eget ansvarsområde, og unnlater ofte å vurdere samfunnsverdier som er ikke relevante for egen virksomhet eller sektor. En styrke ved det nasjonale risikobildet er at alle scenarioene vurderes ut i fra de samme konsekvens kriteriene. Dette bidrar til å synliggjøre tverrsektorielle utfordringer og bidrar til et mer nyansert bilde av samlet risiko. Usikkerhet vil alltid være en viktig størrelse i en risikoanalyse. De fleste hendelser og fenomener som analyseres i det nasjonale risikobildet, inntreffer svært sjelden (eller har aldri inntruffet). Til tross for usikkerheten vil risikoanalysene representere et viktig rammeverk for en strukturert håndtering av en usikker framtid. 17

20 18