Fylkesmannen i Sogn og Fjordane

Transkript

1 Fylkesmannen i Sogn og Fjordane Saksbehandler: Andreas Andersen Rusten Vår dato Vår referanse Telefon: / E-post: Deres dato Deres referanse 2013/7319 Odd Magne Utkilen Kirkevikvegen ASK Rolf Bakkeland Postboks ASK Vedtak i klagesak som gjelder dispensasjon til fradeling av parsell fra gbnr. 1/12, Askøy kommune Fylkesmannen er i brev av fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet oppnevnt som settefylkesmann for å avgjøre klagesaken. Det er klaget innenfor fristen, og vilkårene for å behandle saken er oppfylt. Vi beklager vår lange Saksbehandlingstid. Vedtak Fylkesmannen tar klagen fra Fylkesmannen i Hordaland til følge, og vi omgjør Askøy kommune sitt vedtak i sak 2013/7319 den Vilkårene for fradeling til uendret bruk er ikke oppfylt. Det gis ikke dispensasjon til fradeling av parsell på 9 daa fra gbnr. 1/12. Sakens bakgrunn Dere søkte den om dispensasjon til fradeling av en parsell på 9 daa fra gbnr. 1/12 i Askøy kommune. Parsellen er tiltenkt brukt til uendret formål. Som begrunnelse for dispensasjon skriver dere at gbnr. 1/12 i dag eies av dere i fellesskap, og at dere ønsker å oppløse sameiet. Arealet er bebygd med naust med tilhørende kai. Dere har tidligere søkt om deling av eiendommen til uendret bruk. Søknaden ble godkjent av Askøy kommune i sak 6/14 den Vedtaket ble påklaget, og Fylkesmannen i Hordaland tok klagen til følge i sak 2014/1669 den Dere hadde ikke søkt om dispensasjon fra tiltaksforbudet i 100-metersbeltet langs sjøen, noe Fylkesmannen i Hordaland vedtok at måtte gjøres også i saker som gjelder fradeling til uendret bruk. Fylkesmannen i Hordaland fant videre at vilkårene for fradeling til uendret bruk uansett ikke var oppfylt. I kommuneplanen er det aktuelle arealet avsatt til landbruks-, natur-, og friluftsformål (LNF).1 Tiltaket er ønsket gjennomført i tiltaksforbudssone langs sjøen, jf. plan- og bygningsloven 1-8 og kommuneplanen punkt 6 flg. Fylkesmannen i Hordaland frarådet den at kommunen innvilget dispensasjon. Kommunen innvilget søknaden i sak 2013/7319 den Kommunen vurderte at verken LNFeller strandsoneinteressene blir vesentlig tilsidesatt, samt at parsellen ikke vil fremstå som bedre egnet som utbyggingsområde etter fradelingen. Dere ønsker ikke en endret bruk av arealet, og 1 Kommuneplanens arealdel , vedtatt Telefon Besøksadresse Postadresse Organisasjonsnummer N Hovedkontor: Njøsavegen 2, 6863 Leikanger Hovedkontor: Njøsavegen, Leikanger Nettsted ylkesmannen.no[sf' Landbruksavdelingen: Fjellvegen 11, 6800 Førde Landbruksavdelingen: Postboks 14, 6801 Førde E-post fmsfgost@ glkesmannen.no

2 2/8 kommunen fant det ikke nødvendig med en nærmere planmessig avklaring av arealet. Tiltaket vil være en klar fordel for søkerne som ønsker å oppløse sitt sameie av gbnr. 1/12. Fylkesmannen i Hordaland klaget på vedtaket den , jf. forlenget klagefrist til Klageren mener at det i realiteten ikke har blitt søkt om fradeling til uendret bruk, men fradeling av ubebygd LNF-areal. Klageren viser videre til at arealpresset på strandsonen i kommunen er stort, og at oppstykking av sammenhengende strandlinje bør unngås. Parsellen blir av klageren vurdert å være egnet til utbygging, og et dispensasjonsvedtak vil gi presedensvirkninger for fremtiden. Kommunen tok ikke klagen til følge, jf. oversendingsbrev av til Fylkesmannen i Hordaland, da kommunen ikke kunne se at klagen inneholdt momenter som gav grunnlag for ny vurdering. Fylkesmannen i Sogn og Fjordane har i forbindelse med vår saksbehandling mottatt skriv av fra advokat Jon Håkon Hegdahl som representerer dere. Dere mener at vilkårene for fradeling til uendret bruk er oppfylt, at klagerne ikke kan høres med at utbyggingspresset og strandsonepresset i Askøy kommune er stort, og at saken ikke skaper presedens for fremtidige saker. Samlet sett vil søkernes fordeler være klart større enn ulempene. Vi har også blitt kontaktet av Gunnvor Fjeld-Nielsen, eier av naboeiendommen gbnr. 1/14, den og Hun mener at utviklingen av området, særlig infrastrukturen, ikke er bærekraftig ved å tillate stadige utbygginger i LNF-sonen. Slik vi forstår merknadene, gjelder disse utbygging av gnr. 1 bnr. 8, 10, og 713, og tas ikke stilling til av oss i foreliggende sak. Regelverk Vi skal som klageinstans se til at kommunen under behandlingen av saken har fulgt de lovene, forskriftene og saksbehandlingsreglene som gjelder på området. Fylkesmannen kan under klagebehandlingen prøve alle sider ved vedtaket, også de skjønnsmessige vurderingene som kommunen har gjort. Ved prøving av det kommunale skjønnet skal hensynet til det lokale selvstyret vektlegges, jf. forvaltningsloven 34 andre ledd. Det fremgår av plan- og bygningsloven 11-6 at kommuneplanen erjuridisk bindende for nye eller utvidelse av eksisterende tiltak. I LNF-områder er det ikke tillatt med fradeling eller bygging til andre formål enn landbruksformål eller næringsvirksomhet basert på brukets ressursgrunnlag, jf. plan- og bygningsloven 11-7 nr. 5 bokstav a. Tiltak i tråd med den ulovfestede læren om uendret bruk skal tillates, jf. også plan- og bygningsloven 11-6 og Det er et generelt forbud mot tiltak innenfor hundremetersbeltet langs sjøen, jf. plan- og bygningsloven 1-8. Forbudet gjelder så langt det ikke er fastsatt annen byggegrense i plan etter plan- og bygningsloven. Den funksjonelle strandsona er definert i et eget temakart, jf. kommuneplanen! Tiltak i strid med plan eller bestemmelseri plan- og bygningsloven, kan bare tillates dersom det blir gitt dispensasjon fra bestemmelsen tiltaket strider mot, jf. plan- og bygningsloven kapittel 19. Med hjemmel i plan- og bygningsloven 19-2 kan kommunen dispensere fra bestemmelser gitt i eller i medhold av plan- og bygningsloven. Kommunen kan ikke dispensere dersom hensynene bak bestemmelsen det dispenseres fra, eller hensynene i lovens formålsbestemmelse, blir vesentlig tilsidesatt. I tillegg må fordelene ved å dispensere være klart større enn ulempene etter en samlet 2 Temakart Funksjonell strandsone KPA

3 3/8 vurdering. Vilkårene i plan- og bygningsloven 19-2 er rettslige vurderingstema, ikke et kommunalt skjønn. Det er derfor ikke anledning til å legge nevneverdig vekt på hensynet til det lokale selvstyret. Dispensasjon krever grunngitt søknad. Etter forvaltningspraksis skal begrunnelsen for å dispensere være spesiell og gjelde særlig for tiltaket, og kommunen skal ikke dispensere ut fra mer generelle vurderinger. Ved dispensasjon fra planer og tiltaksforbudet i strandsonen skal kommunene Iegge særlig vekt på statlige og regionale rammer og mål. Kommunen bør heller ikke dispensere fra planer eller forbudet i plan- og bygningsloven 1-8 når regionale etter statlige sektormyndigheter har uttalt seg negativt til dispensasjonssøknaden. Fylkesmannens vurdering Saken gjelder søknad om dispensasjon til fradeling av en parsell på 9 daa til påstått uendret bruk. Dere ønsker å fradele et areal som i dag både ligger i et LNF-område og som brukes til LNF-formål, til fortsatt bruk som LNF-område. Formålet med søknaden er å løse opp det etablerte sameiet. Etter plan- og bygningsloven 21-4 skal tiltak tillates dersom tiltaket ikke er i strid med bestemmelser gitt i eller i medhold av loven. Det følger videre av plan- og bygningsloven 11-6 at kommuneplanen fastsetterfremtidig arealbruk for området, og er bindende for nye tiltak eller utvidelse av eksisterende tiltak. Fradeling er å regne som et tiltak etter loven, jf. plan- og bygningsloven 1-6. Avgjørende for om tiltaket trenger dispensasjon er om tiltaket er i strid med kommuneplanen. Det må vurderes om tiltaket oppfyller vilkårene til såkalt uendret bruk, og følgelig ikke er et nytt tiltak som endrer den fremtidige arealbruken i LNF-området. Tiltaket skal da gis tillatelse. Oppfylles ikke vilkårene, regnes tiltaket som oppretting av ny eiendom i et LNF-område. Slike tiltaket er bare i tråd med LNF-formålet dersom tiltaket er nødvendig for landbruk, reindrift og gårdstilknyttet næringsvirksomhet på gårdens ressursgrunnlag, jf. plan- og bygningsloven 11-7 nr. 5 bokstav a. Problemstillingen er den samme for spørsmålet om tiltaket trender dispensasjon fra plan- og bygningsloven 1-8 eller kommunale byggegrenser. Oppretting av nye landbrukseiendommer omfattes for øvrig av tiltaksforbudet langs sjø, med mindre kommunen har fastsatt unntaksbestemmelser i medhold av plan- og bygningsloven nr. 4. Vi går ikke nærmere inn på dette, ettersom det avgjørende i saken er om fradelingen skjer til uendret bruk, slik det er anført av dere. Uendret bruk Vi gjør først rede for vilkårene i den ulovfestede læren om fradeling til uendret bruk. Som nevnt over, hindrer arealbruksformålet i vedtatt kommuneplan fremtidige nye tiltak, eller utvidelse av eksisterende tiltak, som ikke er i tråd med planen. Der den etablerte bruken var lovlig før eiendommen ble avsatt til LNF-formål, vil bruken anses lovlig også etterpå? Dersom den eksisterende arealbruken var lovlig før planvedtaket, innebærer ikke fradelingen i seg selv noen faktisk endring. Fradeling anses som en formalisering av eksisterende arealbruk som ikke rammes av rettsvirkningeni plan- og bygningsloven Visse vilkår må oppfylles for at en fradeling regnes som fradeling til uendret bruk. Bruken av området må både være etablert og lovlig før området ble avsatt til LNF-formål. Det er videre krav om at 3 Miljovemdepartementet, Planjuss nr. 1/2012, på side 48.

4 4/8 bruken er videreført etter vedtaket av planen, altså at bruken heller ikke må ha opphørt. I tillegg følger det av Ot.prp.nr. 45 ( ) på side 53 at Når det gjelder fradeling av eiendom [...] er det avgjørende hva det aktuelle areal fremstår som egnet til. Dersom fradelingen gjelder areal som mest naturlig fremstår som byggetomt, er det dette som må legges til grunn, selv om det på nåværende tidspunkt ikke er aktuelt å bebygge arealet/l Fradelingen må altså ikke legge opp til en ny eller endret bruk av arealet, og søknaden skal også vurderes på bakgrunn av hvilken bruk tomten fremstår som egnet til etter fradelingen. Ved fradeling til uendret bruk tilstås for eksempel et rimelig tomteareal rundt eksisterende bebyggelse, mens fradeling av større tilleggsarealer, ut over det som kan karakteriseres som en naturlig hustomt, klart omfattes av kommuneplanens rettsvirkning. Vi går deretter over til å vurdere foreliggende sak. Dere gjør for det første gjeldende at det skjer en faktisk bruk av arealet i dag, selv om eiendommen er et tilnærmet ubebygd LNF-areal. Området fremstår som utmark, og brukes i tråd med arealbruksformålet ved blant annet uttak av trevirke til brensel, turer og ferdsel for dere og allmenheten, og som tilgang til sjøen. I tillegg er det satt opp flere naust ved sjøen som er i bruk. Vi bemerker for ordens skyld at alminnelige naust regnes som uthus, uten noen form for privat sone etter friluftsloven. Dere gjør videre gjeldende at bruken forut for fradelingen av parsellen fullt ut er i tråd med planen, og at bruken også vil være det etter fradelingen. Dette gjelder selv om bruken av området ikke oppfyller den ulovfestede lærens krav om brukens intensitet. Deres formål er utelukkende å oppheve sameiet av eiendommen, og har ingen planer om å utvikle eiendommen videre. Klageren mener derimot at saken gjelder fradeling av ubebygd LNF-areal, i realiteten oppretting av ny eiendom, og ikke fradeling til uendret bruk. Ettersom eiendommen ikke er bebygd, mener klageren at det ikke foreligger etablert bruk som vil fortsette etter fradelingen. Vi kommenterer avsatt til LNF-formål. først vilkåret om at det må ha foreligget en etablert og lovlig bruk før området ble I Ot.prp.nr. 32 ( ) på side 215 understreker lovgiveren at LNF-formålet omfatter og skal brukes for områder som skal nyttes eller sikres for landbruksproduksjon. Herunder regnes jordbruk, skogbruk og reindrift, og for områder som skal bli liggende som naturområder, og naturområder med spesiell betydning for friluftslivet. De store utmarksarealene i høyfjellet, skogsområder og tynt befolkede kyststrekninger skal normalt legges ut til LNF-formål. Det gjengitte viser at LNF-kategorien er en samlekategori for areal som enten brukes til landbruksdrift, eller for areal som fortsatt skal ligge urørt og tilgjengelig som naturområder for allmenheten. Bruken som har funnet sted på gbnr. 1/12 er i hovedsak slik bruk som følger av allmenhetens rett til bruk av utmark. Vi kan ikke se at uttak av ved til husbehov eller bruken av naustet endrer dette hovedinntrykket. Det foreligger følgelig ikke en etablert bruk av gbnr. 1/12 som oppfyller de ulovfestede kravene til fradeling til uendret bruk. Vår vurdering er at bruk av 4 Forarbeidene til plan- og bygningsloven av 1985 vedrørende rettsvirkningene av arealdelen til kommuneplanen.

5 5/8 eiendommen som i hovedsak er i tråd med allemannsretten, ikke er en etablert og intensiv bruk som faller inn under læren om fradeling til uendret bruk. Dersom regelen åpnet for fradeling av areal fra ubebygde LNF-områder som brukes til natur- og friluftsliv, ville store deler av LNF-områdene kunne fradeles med sakens aktuelle hjemmelsgrunnlag. En annen regelforståelse i tilfeller hvor ubebygde LNF-areal har blitt brukt til natur- og friluftsformål, ville dermed uthule tiltaksforbudet i LNF-områder. Tunge hensyn til forutberegnelighet og langsiktighet taler derfor for at det må skilles mellom fradeling hvor det foreligger en lovlig etablert bruk, og oppretting av ubebygde parseller i LNF-områder. Vi kommer etter dette til at det ikke foreligger en etablert og lovlig bruk av det aktuelle områdeti tråd med reglene om fradeling til uendret bruk. Spørsmålet er ikke tvilsomt. Dere mener at rettsavgjørelsen i Borgarting lagmannsrett, LB , gir grunnlag for at regelen om fradeling til uendret bruk likevel kommer til anvendelse. Dere skriver at lagmannsretten formulerte det sentrale poenget i saken slik: Poenget i denne saken er imidlertid at utski//e/sen ikke skjer til annet formål eller annen bruk enn tidligere. Selv om dagens bruk ikke er særlig omfattende, og selv om eiendommen er tilnærmet ubebygd, er deres poeng at også denne «ikke-bruken» forblir uendret selv om fradelingssøknaden innvilges. Dere viser også til Sivilombudsmannens sak SOMB , der Sivilombudsmannen uttaler at Det er også mitt syn at det avgjørende må være hvilke faktiske endringer bruken den omsøkte delingen vil gi adgang til. Fylkesmannen har ikke innvendinger mot de rettslige vurderingstemaene som fremgår av det siterte. LB gjaldt imidlertid fradeling av eksisterende bebyggelse, og er ikke relevant for vår sak. SOMB gjaldt en sak hvor fradeling av tilleggsareal ble avslått, fordi delingen kunne medføre økt privatisering av tilleggsarealet. Tilleggsarealet ble ikke ansett som en naturlig del av boligeiendommen, men en utvidelse som objektivt sett muliggjorde en arealbruk i strid med planformålet (naturvern), selv om det ikke foreslå slike planer. Slik vi ser det, underbygger uttalelsen klagerens rettsforståelse, som vi vi det vesentligste har tiltrådt. Vi viser til vurderingene over om at den bruken som har funnet sted på gbnr. 1/12, ikke omfattes av regelen om fradeling til uendret bruk, og om konsekvensene av en annen regelforståelse. Den bruken som har funnet sted på gbnr. 1/12 gir ikke dere rett til fradeling til uendret bruk, fordi den påropte bruken ikke er utøvd på en måte som berettiger fradeling. Dette fordi bruken, med mulig unntak av ved-sanking og bruk av naustet, kunne ha vært utøvd av enhver annen person i kraft av allemannsretten. Det har da formodningen mot seg at denne «ikke-bruken» likevel åpner for fradeling. Tilsvarende begrunnelse vil gjelde for store utmarksområder, og vi kan på ingen måte se at det er grunnlag for en slik regelforståelse. Vi kommenterer deretter vilkårene om at fradelingen ikke må legge opp til en ny eller endret bruk av arealet, og at søknaden skal vurderes på bakgrunn av hvilken bruk tomten fremstår som egnet til etter fradelingen. I vurderingen legges det avgjørende vekt på den fradelte pa rsellens objektive egnethet, og ikke på den aktuelle bruken, jf. også SOMB Det at dere ikke har planer om å utvikle eiendommen

6 6/8 videre, men utelukkende vurderingen. ønsker å oppheve sameiet, er derfor ikke det springende punktet i Askøy kommune vurderte i sak 6/14 den at arealet har en form som ikke i seg selv innbyr til bygging. Heller ikke terrenget tilsier at tomten er særlig egnet til arealformål i strid med plan. Både form og terreng gjør det vanskelig å utnytte tomten under ett. Vi ser av kartoversikten over arealet kommunen har godkjent fradelt at arealet strekker seg fra sjøkanten og sørover. Av kommuneplankartet ser vi at det er satt av areal til boligbebyggelse sørøst og sørvest for det aktuelle området. Mot øst er området avgrenset mot boligbebyggelsen av en bratt skrent, mens området ligger mer som en naturlig del av allerede utbygd areal mot vest.5 Mot øst ser vi at det er bebygd areal også lenger vest enn det som følger av kommuneplanen. Parsellen vil ligge nær til et allerede utbygd område, og det er gitt dispensasjon til utbygging i umiddelbar nærhet til gbnr. 1/12. Arealet som ønskes fradelt er 9 daa, og spesielt området mot sør anses egnet til byggetiltak. Vi kommer til at parsellen objektivt sett er egnet til bebyggelse. Vilkårene for fradeling til uendret bruk er ikke oppfylt. Dispensasjon Ettersom vilkårene for fradeling til uendret bruk ikke er oppfylt, krever tiltaket dispensasjon. I dispensasjonsvurderingen tar vi utgangspunkt i at parsellen objektivt sett er egnet til bebyggelse og annen arealbruk i strid med LNF-formålet. Parsellen er også ønsket plassert i 100-metersbeltet langs sjøen, og tiltaket trenger også dispensasjon fra plan- og bygningsloven 1-8, jf. også de kommunale bestemmelsene om funksjonell strandsone. Vi vurderer først om fordelene med tiltaket er klart større enn ulempene. Det må gjøres en bredere vurdering av fordelene enn bare fordelene for den enkelte søkerfi Ved en søknad om dispensasjon fra tiltaksforbudet i 100-meterssonen langs sjøen, vil sjelden fordelene for den enkelte søker alene oppveie ulempene for de offentlige interessene bak forbudet. Fradelingen ønskes gjennomført slik at dere får opphevet sameiet av eiendommen. Fordelene er av privatrettslig karakter, og tillegges ikke særlig vekt. Det er hovedsakelig arealbrukshensyn som tillegges vekt ved vurderinger etter plan- og bygningsloven. Slik tiltaket er vurdert, foreligger det objektivt sett mulighet til utbygging av parsellen. Parsellen ligger som del av et nokså sammenhengende LNF-felt langs Herdlefjorden, og ligger i nærheten av flere areal avsatt til boligbebyggelse. Det er også oppført bygg utover arealene avsatt i kommuneplanen. Hensyn til natur, friluftsliv og andre allmenne interesser, jf. både LNF-formålet og plan- og bygningsloven 1-8, påvirkes derfor negativt av tiltaket. Vi legger for øvrig til grunn at den funksjonelle strandsonen skal ivareta de samme hensynene som 1-8, og at vurderingen blir sammenfallende. Vi viser også til at Askøy kommune i de statlige planretningslinjene for differensiert forvaltning av strandsonen langs sjøen er definert som en kommune med stort presset på strandarealenei I slike 5 \\\\ \\.sko20ulandskap.no 6 Imps: \\'\\\\.reuierinuen.n0 no tema plan-b\ eiendom plan--02-b\ 2nin2sl0\cn plan \eilednin2-0mplanlcuuina sporsmal-ou-s\'ar tii-n\-plan--0u b\ shine kapittel- l Q-dispcnsasion- id hnps: \\'\\'\\'.reuierinuen.n0 no dokumenter' diflèrensiert-fonalmina-strandsonen idó36763

7 FYLKESMANNEN I SOGN OG FJORDANE 7/8 områder skal utbygging unngås på arealer som har betydning for andre formål, som eksempelvis friluftsliv, jf. retningslinjene punkt 6.2. Eventuell fortetting av eksisterende byggeområder forutsettes godkjent i kommuneplanen. Dere løfter i brev av særlig frem det at dersom dere ønsker å legge til rette for faktisk bolígbebyggelse, kan dere uansett ikke gå igang uten en ny og omfattende søknadsprosess. Omstendigheter som nedbygging av strandsonen og nedbygging av LNF-areal kan etter deres vurdering da ikke tillegges vekt. Dere viser til dom fra Kristiansand tingrett, TKlSA , der tingretten fremhever nettopp dette poenget. Denne rettsavgjørelsen gjaldt fradeling av bebygd festeareal, der hele tomten etter rettes vurdering hadde tydelig preg av opparbeidelse og bruk. På samme måte som for LB kan vi derfor ikke se at dommen er relevant for deres sak. I foreliggende sak oppfylles ikke vilkårene for fradeling til uendret bruk. En fradeling innebærer at parsellen ikke er i tråd med LNF-formålet, men objektivt sett fremstår som egnet til utbygging. Hensynene bak kommuneplanen og tiltaksforbudet langs sjø gjelder således med styrke, og vi kommer til at fordelene med å gi dispensasjon ikke er klart større enn ulempene. Ett av vilkårene for å gi dispensasjon er ikke oppfylt, og søknaden skal avslås. Vi går derfor ikke inn i en grundig vurdering av om en dispensasjon til fradeling vil sette hensynene bak kommuneplanen eller plan- og bygningslovens formål vesentlig til side. Vi kommenterer likevel at tiltaket innebærer oppstykking av både et nokså sammenhengende LNF-område innenfor strandsonen. Vi ser av nettkart at arealene mellom Askvegen og strandlinjen er nedbygd utover avsatt areal i kommuneplanen. Et dispensasjonsvedtak bidrar følgelig til en stykkevis nedbygging av området basert på enkeltdispensasjoner.

8 8/8 Vedtak Fylkesmannen tar klagen fra Fylkesmannen i Hordaland til følge, og vi opphever Askøy kommune sitt vedtak i sak 2013/7319 den Vilkårene for fradeling til uendret bruk er ikke oppfylt. Det gis ikke dispensasjon til fradeling av parsell på 9 daa fra gbnr. 1/12. Vedtaket er endelig og kan ikke påklages, jf. forvaltningsloven 28 tredje Iedd. Med hilsen Anne Kristin Eitungjerde Andreas Andersen Rusten juridisk sjef rådgiver Brevet er godkjent elektronisk og har derfor ikke underskrift. Kopi til: Bjørg Bakkeland Kronstadveien SD 5053 BERGEN Askøy kommune Postboks KLEPPESTØ Auctor Bergen AS Sjødalsvegen FLORVÃG Advokat Jon Håkon Hegdahl v/ Advokatfirmaet Wesenberg, Komnæs & Sætre ANS Elektroniks kopi: Fylkesmannen i Hordaland (ref. 2016/509)